TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Antoine Thélin et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Pascale Berseth, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Franck-Olivier KARLEN, avocat à Morges.

Autorité intimée

Municipalité d'Yvonand, représentée par Mes Benoît BOVAY et Feryel KILANI, avocats à Lausanne.

Objet	Remise en état
	Recours A.________ c/ lettre de la Municipalité d'Yvonand du 4 avril 2019 (refus de régulariser un logement de 1.5 pièces et ordre de remise en état - parcelle n° 2014 – ECA 1059a)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2014 de la Commune d'Yvonand, au chemin de Montchoisi 32, sur laquelle se situe une villa.

Le 23 juin 2014, la Municipalité d'Yvonand (ci-après : la Municipalité) a signifié à A.________ qu'un second logement d'une pièce et demie (ci-après: le studio) situé au rez-de-chaussée de sa villa ne figurait pas sur le dossier de mise à l'enquête en 1988 et semblait déroger aux règles de volumétrie fixées par le plan de quartier.

Le 16 juillet 2014, rendant compte d'une visite sur place, la Municipalité a confirmé à A.________ que la réalisation du studio avait créé un quatrième demi-niveau habitable, alors que le plan de quartier "Sur Priales" n'en autorisait que trois. Le logement litigieux contrevenait également aux règles en matière de surface de jour et aux normes de sécurité, la présence d'une citerne de mazout sur la voie d'accès au logement représentant un danger. La Municipalité annonçait en outre un prochain courrier aux propriétaires du quartier de Priales au sujet de la révision du plan de quartier qui pourrait cas échéant permettre la légalisation du studio litigieux.

B. Le 24 octobre 2014, la Municipalité a adressé aux propriétaires du quartier de Priales une lettre-circulaire les invitant à annoncer d'ici à la fin mars 2015 leur intérêt pour une révision du plan de quartier, notamment s'agissant du nombre de niveaux habitables autorisés.

Le 15 août 2017, la Municipalité a indiqué à A.________ que le projet de révision du plan de quartier avait été abandonné, faute d'intérêt des propriétaires concernés. Dans ces conditions, la légalisation de l'appartement d'une pièce et demie n'était pas possible et la surface concernée devait être remise en affectation non-habitable, dans un délai raisonnable. La Municipalité invitait l'intéressée à lui indiquer dans quel laps de temps elle était disposée à procéder aux travaux nécessaires.

Le 12 décembre 2017, A.________ a répondu à la Municipalité qu'elle ne pouvait pas envisager de perdre cette surface habitable, achetée comme telle, et a demandé de connaître "les recours dont [elle] dispos[ait]". Elle a notamment expliqué que le studio était actuellement habité par son fils, récemment séparé, et qu'elle-même logeait ses petits-enfants chez elle lorsqu'ils étaient avec leur père, une semaine sur deux.

C. Le 21 décembre 2017, la Municipalité s'est adressée à A.________ en ces termes :

" (...)

Dans sa séance du lundi 18 décembre 2017, la Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 12 décembre dernier.

Comme mentionné dans notre courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ) "Sur Priales" ne permet pas en l'état de procéder à la légalisation de votre studio, car le nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de quartier) est supérieur à ce qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être accordée. De ce fait, notre Autorité vous confirme que la surface de votre logement de 1.5 pièces doit être remise en affectation non habitable. La Municipalité vous prie de bien vouloir faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de deux ans dès réception de la présente.

Nous vous rappelons que si la majorité des propriétaires de la zone "Sur Priales" avait été intéressée, lors de notre sondage effectué par un courrier à l'ensemble des propriétaires en 2014, pour une modification du règlement du Plan de quartier, une procédure aurait pu être entamée.

Nous n'avions reçu aucune réponse de votre part, ainsi que de la majorité des autres propriétaires. Suite à ce retour peu concluant, notre Autorité a dû renoncer à toute modification du PQ.

(...)"

Ce document ne comprenait pas d'indication des voies de droit.

D. Le 20 juillet 2018, se référant à sa correspondance du 21 décembre 2017, la Municipalité a fait savoir à A.________ que lors de sa séance du 9 juillet 2018, elle avait décidé que l'inscription de nouveaux locataires auprès du Contrôle des habitants pourrait être exceptionnellement envisagée jusqu'au terme du délai fixé pour la remise en état (décembre 2019), pour autant que les normes de salubrité et de sécurité soient respectées.

Le 20 août 2018, après une visite sur place, la Municipalité a accordé à A.________ un délai au 15 septembre 2018 pour corriger les irrégularités relatives à la citerne à mazout et au compartimentage des deux appartements, les autres points non-conformes étant tolérés jusqu'à l'échéance du délai accordé au 31 décembre 2019 pour la remise en affectation non-habitable.

Le 7 septembre 2018, A.________ a indiqué à la Municipalité que, dans l'attente d'une décision définitive concernant le studio, le passage entre les deux logements avait été condamné pour satisfaire aux normes de protection contre les incendies.

Le 27 septembre 2018, la Municipalité a notamment rappelé à l'intéressée que le studio ne pourrait pas être légalisé et qu'il était amené à disparaître.

Le 19 décembre 2018, la Municipalité a confirmé à A.________ que, compte tenu des travaux effectués, l'inscription de nouveaux locataires dans le studio était autorisée "jusqu'au 31 décembre 2019 au maximum, comme déjà précisé à diverses reprises".

E. Le 25 mars 2019, A.________, dorénavant représentée par son avocat, a requis de la Municipalité qu'elle rende une décision formelle.

Par lettre du 4 avril 2019 assortie de voies de droit, la Municipalité a notamment indiqué ce qui suit :

" (...)

En ce qui concerne l'appartement de 1,5 pièces occupés [sic] par des locataires, notre Autorité vous confirme que votre cliente, Madame A.________, a reçu l'autorisation exceptionnelle d'occupation jusqu'au 31 décembre 2019, selon décision Municipale du 9 [recte : 20] juillet 2018, tout en lui rappelant le courrier 04-479 du 21 décembre 2017, qui mentionnait :

"Comme mentionné dans notre courrier du 15 août 2017, le plan de quartier (PQ) "Sur Priales" ne permet pas en l'état de procéder à la légalisation de votre studio, car le nombre de niveau habitable (art. 2.1 du plan de quartier) est supérieur à ce qui est autorisé. Une dérogation ne peut pas être accordée. De ce fait, notre Autorité vous confirme que la surface de votre logement de 1.5 pièces doit être remise en affectation non habitable. La Municipalité vous prie de bien vouloir faire le nécessaire, mais vous accorde un délai de deux ans dès réception de la présente."

Au vu de ce qui précède, ce logement ne peut donc être validé en tant que surface habitable.

(...)"

F. Par acte du 6 mai 2019, A.________, par l'intermédiaire de son avocat, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 4 avril 2019, concluant principalement à son annulation et subsidiairement à sa réforme, en ce sens qu'elle était autorisée à louer le studio litigieux pour une durée de vingt ans.

Dans sa réponse du 5 août 2019, la Municipalité d'Yvonand, représentée par ses avocats, a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a fait valoir que sa correspondance du 4 avril 2019 ne constituait pas une décision sujette à recours, dans la mesure où elle ne faisait que rappeler les obligations d'ores et déjà fixées par les décisions des 21 décembre 2017 et 9 [recte 20] juillet 2018.

Par réplique du 22 août 2019, la recourante a produit des documents visant à établir que la villa lui avait été vendue avec le studio. Elle a sollicité qu'il soit requis de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après: ECA) à quelle date il avait procédé à l'enregistrement du studio.

Le 30 août 2019, l'ECA a indiqué au Tribunal que le studio existait déjà lors de la dernière estimation du bâtiment effectuée en 1997.

Des échanges d'écritures ont encore eu lieu sur la question du bien-fondé de l'ordre de remise en état, de la part de l'autorité intimée les 11 septembre, 11 et 16 décembre 2019 et 29 janvier 2020, et de la part de la recourante les 25 octobre, 22 novembre et 30 décembre 2019. Le 25 octobre 2019, la recourante a requis la mise en œuvre d'une inspection locale. Le 27 mars 2020, la Municipalité s'est encore adressée au Tribunal.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

Dans le cas d'espèce, la recourante a dirigé son recours du 6 mai 2019 contre l'écriture de l'autorité intimée du 4 avril 2019, qu'elle a considérée comme une décision. De son côté, l'autorité intimée nie la qualité de décision à cette correspondance, estimant qu'il ne s'agissait que d'un rappel de décisions antérieures, rendues les 21 décembre 2017 et 20 juillet 2018, et que dès lors, le recours du 6 mai 2019 était tardif.

b) A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c).

La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte, selon des critères objectifs et indépendamment de la volonté de l'autorité ou de l'administré; un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).

c) En l'occurrence, l'autorité intimée a signifié à la recourante dès 2014 que le studio aménagé au rez-de-chaussée de sa villa présentait des irrégularités. Le 15 août 2017, auprès l'abandon d'un projet de révision de la réglementation communale qui aurait pu permettre d'envisager une régularisation du studio, l'autorité intimée a fait savoir à la recourante qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur la légalisation du logement litigieux et que celui-ci devait être remis en affectation non-habitable dans un délai raisonnable. La Municipalité invitait alors l'intéressée à lui indiquer dans quel délai elle entendait procéder aux travaux nécessaires. Le 12 décembre 2017, soit près de quatre mois plus tard, la recourante a expliqué les raisons pour lesquelles elle ne pouvait pas renoncer à ce studio et a demandé à la Municipalité de lui communiquer "les recours" dont elle disposait. Le 21 décembre 2017, l'autorité intimée a alors confirmé qu'aucune dérogation n'était possible et a imparti à la recourante un délai de deux ans pour procéder à la remise en état exigée. A l'instar de l'autorité intimée, force est de constater que cette dernière communication est matériellement constitutive d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, puisqu'elle impose à la recourante l'obligation concrète de remettre le rez-de-chaussée de sa villa en affectation non-habitable, dans un délai défini. A réception de cet acte, la recourante savait ce que les autorités attendaient d'elle et était fixée sur ses droits et obligations. Si l'absence de voies de droit au pied de la décision du 21 décembre 2017 peut avoir une incidence sur le délai pour recourir à son encontre (cf. consid. 2 infra), elle reste sans incidence sur sa qualification au plan juridique.

A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée du 4 avril 2019 ne peut pas être considérée comme une décision, dans la mesure où elle ne modifie en rien la situation juridique de la recourante et ne fait que confirmer l'ordre de remise en état déjà signifié le 21 décembre 2017, dont elle cite au demeurant un passage in extenso. Le fait que dite communication contienne des voies de droit ne conduit pas à une solution différente, cette mention formelle ne suffisant pas à modifier sa nature juridique. Les courriers de l'autorité qui se bornent à répéter et expliquer la motivation déjà donnée à suffisance lors d'une décision initiale ne rouvrent pas de nouvelles voies de recours. N'est ainsi pas une décision susceptible de recours l'acte par lequel l'autorité rappelle le contenu d'une décision en force et confirme sa position exprimée antérieurement, ni le courrier confirmant simplement une décision définitive, même s'il mentionne une autorité et un délai de recours (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, n. 7.2.7 ad art. 3 LPA-VD et les références citées). On ne saurait en effet admettre qu'un justiciable puisse prolonger indéfiniment le délai de recours en requérant de l'autorité qu'elle revoie sa position déjà clairement exprimée, alors qu'il ne fait pas valoir de nouveaux éléments (cf. AC.2013.0217 du 19 novembre 2013 consid. 1b). Le recours est donc irrecevable dans la mesure où il porte sur la lettre du 4 avril 2019, qui ne constitue pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

2. Reste à déterminer si la recourante peut encore contester la décision prise par l'autorité intimée le 21 décembre 2017.

a) Selon l’art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître.

D’après un principe général du droit découlant de l’art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point. Toutefois, l’art. 5 al. 3 in fine Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits: Il doit ainsi notamment se renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voies et délai de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf. également ATF 127 II 198 consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.2; PS.2016.0088 du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références).

b) Dans le présent cas, il n'avait pas échappé à la recourante que l'injonction de remise en état était contraignante, puisque le 12 décembre 2017, en réponse à la correspondance de la Municipalité du 15 août 2017 (lui indiquant qu'elle serait obligée de démolir le logement non conforme et l'invitant à indiquer dans quel délai elle serait disposée à y procéder), elle avait demandé quels étaient "ses recours". A réception de la décision du 21 décembre 2017 lui impartissant un délai de deux ans pour procéder à la remise en affectation non-habitable, la recourante n'a toutefois pas réagi et n'a contesté à aucun moment l'ordre de remise en état. La Municipalité s'est encore adressée par la suite à maintes reprises à la recourante concernant les travaux de mise en conformité aux normes de l'assurance-incendie pour assurer la sécurité des occupants du bâtiment, y compris du studio tant qu'il était encore habité. A ces occasions, l'autorité intimée a sans cesse rappelé que l'occupation du studio était tolérée à titre exceptionnel, jusqu'à la fin décembre 2019 au plus tard, ensuite de quoi le logement était condamné à disparaître (cf. notamment lettres des 20 juillet, 20 août, 27 septembre et 19 décembre 2018). La recourante n'y a pas réagi non plus. Certes, dès lors que la décision du 21 décembre 2017 ne mentionne pas de voies de droit, on ne saurait se prononcer sur la recevabilité du présent recours en faisant une stricte application du délai de recours de 30 jours prévu par l'art. 95 LPA-VD. Toutefois, en recourant plus de seize mois après la notification de cette décision, qu'elle aurait dû contester sans tarder, la recourante n'a assurément pas agi dans un délai raisonnable lui permettant d'être protégée dans sa bonne foi face à la négligence de l'autorité intimée, au sens de la jurisprudence précitée. Son recours contre la décision du 21 décembre 2017 est donc tardif et doit être déclaré irrecevable.

c) Compte tenu de l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de donner suite à la demande d'inspection locale formulée par la recourante au titre de mesure d'instruction complémentaire.

3. Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être déclaré irrecevable. Vu l'issue de la cause, les frais de justice, d'un montant de 1'000 fr., sont mis à charge de la recourante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Cette dernière supportera en outre une indemnité à titre de dépens de 1'500 fr. en faveur de la Commune d'Yvonand, qui a procédé avec l'assistance de mandataires professionnels (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 11 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. La décision de la Municipalité d'Yvonand du 21 décembre 2017 est confirmée.

III. Un émolument de justice, de 1'000 (mille) francs, est mis à charge de A.________.

IV. A.________ versera à la Commune d'Yvonand une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 avril 2020

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.