TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 octobre 2019

Composition

M. André Jomini, président; Mme Dominique Von der Mühll et
M. Raymond Durussel, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Cornelia SEEGER TAPPY, avocate à Vevey, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Vevey, à Vevey, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,   

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Vevey du 4 avril 2019 (retrait du permis d'habiter/d'utiliser des locaux sur la parcelle n° 566).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La A._______ est propriétaire de la parcelle no 566 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vevey. Un bâtiment d'une surface de 1'248 m2 est construit sur cette parcelle.

Le 11 août 2010, la Municipalité de Vevey (ci-après: la municipalité) a délivré un permis de construire à la A._______ l'autorisant à créer une garderie d'enfants dans une partie des locaux du rez-de-chaussée de ce bâtiment. Le 10 février 2011, la municipalité a délivré le permis d'habiter valable pour l'ensemble des travaux concernant l'affectation des locaux en garderie d'enfants.

B.                     Le 10 novembre 2012, la A._______ a conclu avec la Commune de Vevey, représentée par sa municipalité, un contrat de bail commercial avec effet au
1er juillet 2012 et valable jusqu'au 31 mars 2030 portant sur les locaux affectés à la garderie.

C.                     L'autorisation d'exploiter une institution d'accueil collectif de jour préscolaire dans ces locaux a été délivrée, puis renouvelée jusqu'au 31 août 2020 par l'Office cantonal de l'accueil de jour des enfants (OAJE; voir lettres des 7 septembre 2010 et 2 septembre 2015). Le 18 janvier 2018, l'OAJE a visité les locaux de la garderie. Le 19 avril 2018, il a adressé à la directrice de la garderie une liste des points qui devaient être améliorés pour que les conditions d'accueil des enfants répondent aux normes d'hygiène et de santé, en lui demandant de l'informer de quelle manière elle comptait mettre en conformité les locaux.

Le 21 décembre 2018, la municipalité de Vevey a proposé à la A._______ une résiliation extraordinaire du contrat de bail à un terme à convenir, en faisant valoir les coûts potentiellement très élevés de mise en conformité des locaux pour que la garderie puisse continuer à y être exploitée.

D.                     Le 27 février 2019, une pierre pesant entre 3 et 4 kg environ s'est décrochée du remplissage entre les solives du plafond et traversant le faux-plafond, est tombée dans la partie WC de la garderie.

Mandaté par les autorités communales dans le but notamment de définir les mesures urgentes à prévoir pour assurer la sécurité des usagers de la garderie, le bureau d'ingénieurs B._______ a relevé, dans un rapport du 28 février 2019, qu'au vu de la composition très hétéroclite du plancher et de son remplissage minéral, la chute d'autres pierres ou éléments de mortier ne pouvait pas être exclue. Il a recommandé de maintenir la garderie fermée et de procéder aux démarches suivantes:

"-      Investigations permettant de définir la nature du système porteur du plancher/dalle sur rez-de-chaussée dans chaque pièce de la garderie.

-       Appréciation du risque de chute d'éléments en fonction de chaque type de système porteur.

-       Proposition de mesures permettant de réduire le risque là où il est jugé inacceptable.

-       Exécution de ces mesures."

Le 5 mars 2019, l'OAJE a retiré l'autorisation d'exploiter cette garderie avec effet immédiat, de sorte que les locaux sont restés inoccupés depuis la fermeture de la garderie le 27 février 2019.

Le 14 mars 2019, la présidente et deux membres de la commission communale de salubrité (ci-après: la commission de salubrité) ont procédé à une inspection des locaux de la garderie en présence de l'administrateur de la A._______ et de C._______, du bureau d'architectes D._______.

Il ressort du rapport de visite et du rapport à l'attention de la municipalité établis tous les deux le 26 mars 2019 par la présidente de la commission de salubrité que les problèmes suivants ont été constatés:

·         Chute de pierre (27.2.2019) local wc. La pierre s'est détachée de la dalle.

·         Humidité des murs, locaux côté rue ********.

·         Les baies vitrées devraient être munies de verres sécurisés, cela ne semble pas être le cas.

·         A certains endroits, la chape semble se fuser (ou le lissage a été mal réalisé) sous les revêtements de sol, eux-mêmes assez usagés.

·         Eclairage et ventilation, la majorité des locaux sont non conformes en termes de ventilation (article 28 RLATC [...]). La ventilation des locaux non conformes s'effectue par un simple système mécanique d'extraction sans amenée d'air frais. En termes d'éclairage, certains locaux ne disposent pas de l'éclairage naturel minimum de 1/8 de superficie de plancher, notamment la cuisine, le bureau des éducatrices, local de conférence, local Moyen sieste.

·         Prévention incendie, locaux non conformes aux directives en vigueur à la date du permis de construire.

·         Système porteur de la mezzanine non conforme (fixation aux hourdis non porteurs).

·         Les radiateurs comportent des angles saillants dangereux pour les enfants. On constate également de grandes disparités de températures dans les locaux (très chaud côté local Moyen vie et froid côté Nurserie salle de sieste).

·         Quelques plinthes sont cassées, certaines sont saillantes.

·         Manque une main courante dans l'escalier menant au sous-sol.

·         Salpêtre contre les murs en sous-sol."

Elle a également indiqué que le bureau d'architectes D._______ avait été mandaté par la A._______ afin d'établir un rapport sur la qualité des dalles porteuses sur les locaux de la garderie et que cette étude était en cours. La commission de salubrité a recommandé à la municipalité de retirer immédiatement le permis d'habiter délivré le 10 février 2011 et de requérir de la A._______ la mise en conformité des locaux par une nouvelle demande de permis de construire que cela soit pour une garderie d'enfants ou pour toute autre activité.

E.                     Par une décision du 4 avril 2019, notifiée à la A._______ le
11 avril 2019, la municipalité a décidé de retirer avec effet immédiat le permis d'habiter/d'utiliser les locaux de la garderie, compte tenu des non-conformités relevées dans le rapport du 26 mars 2019, notamment les défauts graves en matière de physique du bâtiment (chute de pierre du 27 février 2019), en matière de prévention incendie ainsi qu'en matière d'éclairage et de ventilation des locaux. Cette décision est fondée sur l'art. 93 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),

F.                     Le 10 avril 2019, la A._______ a transmis à la municipalité le rapport établi le 22 mars 2019 par C._______ et E._______ du bureau d'ingénieurs civils F._______. Selon ce rapport, le risque d'effondrement des dalles peut être écarté, la sécurité structurale de ces dernières étant assurée, mais ses auteurs conseillent de mettre en œuvre rapidement les travaux de sécurisation des planchers comportant un risque, ces travaux pouvant être exécutés par une entreprise de plâtrerie peinture et de maçonnerie dans un délai d'un mois et demi. La A._______ a indiqué à la municipalité que les travaux urgents de sécurisation pouvant être réalisés en six semaines, elle n'avait pas de motif de résilier le contrat de bail.

Le 1er mai 2019, la municipalité a résilié avec effet immédiat le contrat de bail en application de l'art. 259b du Code des obligations (CO; RS 220), en invoquant en particulier la gravité du défaut affectant les locaux.

G.                    Le 13 mai 2019, la A._______ a recouru contre la décision de la municipalité du 4 avril 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Elle conclut principalement à ce que cette décision soit annulée, à ce que la municipalité soit récusée et à ce que l'autorité de remplacement désignée par la justice, subsidiairement le régisseur ad hoc désigné par le Conseil d'Etat, soit invité à rendre une nouvelle décision après avoir entendu la recourante et la locataire de celle-ci, et après leur avoir imparti un délai au sens de l'art. 93 al. 2 LATC. Elle conclut subsidiairement à ce que la cause soit transmise au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, dans l'hypothèse où la CDAP ne serait pas compétente pour statuer dans la présente cause. La recourante dénonce une violation de l'art. 93 al. 2 LATC, dans la mesure où l'autorité intimée au lieu de lui impartir un délai pour remédier au défaut de sécurité des plafonds (ce qui a justifié la fermeture provisoire de la garderie), a immédiatement retiré le permis d'habiter. La recourante invoque aussi une violation de son droit d'être entendue dans la mesure où lorsqu'elle a participé à l'inspection des locaux avec la commission de salubrité, il n'était nullement question de lui retirer le permis d'habiter. Elle estime également que l'autorité intimée cherche en réalité un prétexte pour résilier de façon anticipée le contrat de bail conclu jusqu'en 2030 et qu'elle n'a pas été impartiale dans ce dossier.

Le 14 mai 2019, le juge instructeur a enregistré ce recours en relevant que prima facie, vu l'objet de la contestation, la compétence de la CDAP n'était pas douteuse, un échange de vues avec le Conseil d'Etat n'étant dès lors pas nécessaire à ce stade.

Dans sa réponse du 2 juillet 2019, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle est d'avis que la remise en fonction des locaux ne peut se faire sans le dépôt préalable d'une demande de permis de construire et sans que ne soient consultés les services cantonaux, en particulier l'OAJE et l'ECA. Elle ajoute que la mise au point d'un projet, le dépôt d'un dossier de demande de permis de construire, l'obtention de ce dernier et la réalisation du projet impliquent des délais considérables. Selon elle, il n'était ainsi pas possible, vu la dangerosité des locaux, d'impartir à la recourante un délai pour remédier aux défauts et d'imaginer que dans l'intervalle des personnes les utilisent. Elle précise qu'elle n'est jamais intervenue auprès de l'OAJE pour lui demander de prononcer un retrait de l'autorisation d'exploiter la garderie et qu'elle s'est au contraire toujours battue pour que la garderie reste ouverte, mais que la chute de la pierre, dans des locaux souffrant déjà de problèmes de salubrité, a rendu inéluctables le retrait du permis d'habiter et la résiliation du contrat de bail avec effet immédiat. Elle ajoute que les intérêts de la commune dans le dossier relatif au contrat de bail sont défendus par un autre mandataire.

La réponse de la municipalité a été communiquée à la recourante.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). En l'occurrence, la décision attaquée a été rendue par la municipalité sur la base de l'art. 93 LATC. Les décisions communales prises en application de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions peuvent, selon la règle précitée, faire l'objet d'un recours de droit administratif devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. C'est du reste bien la voie que la recourante a choisie. Elle évoque toutefois la possibilité d'un recours administratif au Conseil d'Etat, fondé sur l'art. 145 al. 1 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), dans la mesure où la contestation porte également sur la question de l'impartialité de l'exécutif communal, cette autorité se trouvant dans un "conflit de loyauté sévère" à cause du bail conclu par la commune. Cette question n'a toutefois pas à être traitée dans le présent arrêt (voir néanmoins arrêt AC.2017.0052 du 30 juin 2017, où la CDAP a admis sa compétence pour traiter la question de la récusation d'un membre d'une municipalité, dans une procédure d'octroi de permis de construire).

Déposé par le propriétaire directement touché (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), en temps utile (art. 95 LPA-VD) et selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante reproche à l'autorité intimée de lui avoir retiré le permis d'habiter, sans lui avoir préalablement imparti un délai pour sécuriser les locaux. L'autorité intimée fait valoir de son côté qu'elle a procédé ainsi car la remise en fonction des locaux nécessiterait l'obtention d'un permis de construire et qu'elle ne pouvait pas laisser des personnes utiliser ces locaux dans l'intervalle. 

a) L'art. 128 LATC, intitulé "permis d'habiter ou d'utiliser", prévoit une autorisation municipale avant qu'une construction nouvelle ou transformée puisse être occupée. Cette procédure, au cours de laquelle la commission de salubrité doit donner un préavis, est destinée en premier lieu à permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés, ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire, et que l'achèvement des travaux extérieurs et intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants (cf. aussi art. 79 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]); elle permet ainsi à l'autorité d'intervenir, directement après l'achèvement des travaux, contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées par le permis de construire (AC.2017.0358 du 27 mars 2019 consid. 2; AC.2015.0096 du 4 avril 2016 consid. 1 et les réf. cit.).

L'art. 93 al. 1 LATC, sous le titre "inspection des bâtiments" (dans le chapitre "solidité, sécurité et salubrité des constructions"), prévoit que la municipalité fait procéder à des inspections des bâtiments chaque fois qu'elle le juge nécessaire, ainsi que sur la demande motivée des propriétaires, des locataires ou des médecins notamment; le propriétaire et les personnes qui ont requis l'inspection en sont avisés. Le règlement communal peut prescrire des inspections périodiques. Selon l'art. 93 al. 2 LATC, lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter.

L'art. 93 al. 2 LATC permet donc à la municipalité de rendre un bâtiment ou certains de ses locaux inhabitables s'il existe un danger pour les habitants. La municipalité ne saurait toutefois retirer le permis d'habiter sans avoir préalablement mis en demeure le propriétaire d'exécuter les mesures propres à éviter un éventuel danger (AC.2016.0241 du 10 mars 2017 consid. 4). Le législateur a prévu que la municipalité fixe, dans un premier temps, un délai pour d'éventuelles mesures de réparation. Ce régime tient compte du fait que le retrait du permis d'habiter, qui correspond à la révocation d'une autorisation dont le propriétaire a fait usage, ne peut intervenir qu'après une pesée complète des intérêts en jeu.

b) Dans le cas particulier, en retirant d'emblée le permis d'habiter, la municipalité n'a pas respecté la réglementation de l'art. 93 al. 2 LATC. L'occasion n'a pas été donnée à la propriétaire recourante d'indiquer à l'autorité quelles mesures elle entendait prendre pour remédier aux défauts ou problèmes signalés par la commission de salubrité quelques jours avant la décision attaquée; a fortiori, la municipalité n'a pas fixé un délai pour effectuer des travaux propres à garantir que les locaux soient aménagés conformément à ce qui avait été autorisé à l'occasion des transformations de 2010/2011. Comme ces locaux ne sont plus utilisés par la garderie – l'autorisation d'exploiter ayant été retirée par l'OAJE, décision qui ne concerne pas directement la recourante -, il n'y avait pas de motif de retirer le permis d'habiter à titre de mesure d'urgence, en s'écartant de la procédure prévue par l'art. 93 al. 2 LATC. C'est précisément sur la base des indications de la recourante, à propos des travaux de sécurisation ou de réfection à effectuer, que la municipalité pourra examiner si les mesures envisagées sont suffisantes, si elles doivent le cas échéant être complétées et si, en raison de leur importance, elles nécessitent en définitive l'octroi d'un permis de construire complémentaire à celui du 11 août 2010. A ce stade-là, un délai pourra être imparti sur la base de l'art. 93 al. 2 LATC et ce n'est qu'ensuite que la question de la révocation du permis d'habiter pourra être traitée. On peut concevoir que des mesures provisoires ou conservatoires soient ordonnées dans l'intervalle, pour interdire l'occupation des lieux, si le bâtiment est insalubre ou dangereux, mais cela requiert une analyse concrète des dangers ou des risques. Etant donné que les locaux litigieux étaient inoccupés à la date de la décision attaquée, et qu'il n'était plus question de les utiliser immédiatement pour l'accueil de jour d'enfants, il n'apparaît pas que de telles mesures conservatoires s'imposaient à ce moment-là. Quoi qu'il en soit, il faut distinguer les mesures conservatoires, qui sont provisoires, du retrait du permis d'habiter, qui est une décision finale empêchant durablement l'utilisation du bâtiment.

Il convient encore de relever que la recourante, loin d'être restée inactive depuis l'incident du 27 février 2019 (chute d'une partie d'un plafond), a mandaté un bureau d'architectes et un bureau d'ingénieurs civils pour établir un rapport sur la qualité des dalles porteuses sur les locaux. Il ressort de leur rapport du 22 mars 2019 que ces bureaux ont examiné la structure de ces dalles et qu'ils sont arrivés à la conclusion que les travaux de sécurisation des planchers présentant un risque pouvaient être exécutés par une entreprise de plâtrerie-peinture et de maçonnerie dans un délai d'un mois et demi. Les mandataires de la recourante ont ainsi procédé aux démarches préconisées par le bureau d'ingénieurs mandaté par la commune qui était intervenu directement après la chute de la pierre (voir rapport du 28 février 2019). Le 10 avril 2019, la recourante a transmis à la municipalité une copie du rapport du 22 mars 2019. Sur la base de ces différents rapports et des constatations faites par la commission de salubrité le 26 mars 2019, la municipalité aurait vraisemblablement déjà pu impartir à la recourante un délai pour remédier au défaut de la dalle supérieure. Au cas où d'autres travaux importants devraient être réalisés, nécessitant l'octroi d'un nouveau permis de construire, il y a lieu de relever que dans la mesure où il s'agirait de travaux intérieurs, ils pourraient être dispensés d'enquête publique (art. 111 LATC et 72d RLATC; AC.2016.0206 du 20 novembre 2017 consid.2), de sorte que l'autorisation municipale pourrait être rapidement délivrée (cf. art. 114 LATC).

C'est donc à tort que la municipalité a d'emblée retiré le permis d'habiter, sans donner préalablement à la propriétaire l'occasion de prendre les mesures mentionnées à l'art. 93 al. 2 LATC. La décision attaquée doit par conséquent être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité administrative pour qu'elle suive la procédure prévue par la loi cantonale.

c) La recourante demande, en cas d'admission de son recours, le renvoi de la cause à une autre autorité que la municipalité, puisque ses membres auraient dû selon elle se récuser. Elle les soupçonne d'avoir cherché, par cette procédure de droit public, un motif pour résilier le contrat de bail de façon anticipée. Or on ne voit pas pourquoi la municipalité, qui dispose d'un service technique et qui a par ailleurs mandaté un bureau d'ingénieurs indépendant pour analyser la structure de la dalle litigieuse, ne pourrait pas analyser de manière objective la situation après le renvoi de la cause, puisqu'il s'agit essentiellement de se prononcer sur des questions d'ordre technique (solidité, salubrité, sécurité incendie etc.). A ce stade, il n'y a pas lieu de présumer que l'autorité intimée ne saura pas faire preuve d'impartialité dans le traitement de cette affaire.  

3.                      Vu le sort du recours, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'une avocate, a droit à des dépens, mis à la charge de la commune (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Vevey du 4 avril 2019 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Vevey.

Lausanne, le 30 octobre 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Conseil d'Etat.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.