TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 septembre 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Mmes Danièle Revey et Marie-Pierre Bernel, juges.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,

Autorité intimée

Direction générale de l'environnement (DGE), Unité du service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Grandson, à Grandson

Objet	Protection de l'environnement
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 28 mars 2019 mettant à sa charge la somme de 10'292 fr. 50 pour l'assainissement de la pollution découverte le 7 avril 2018 dans la nouvelle enceinte du port public de petite batellerie au Pécos à Grandson

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur immatriculé ******** depuis l'automne 2017. Il dispose d'une place d'amarrage au Port du Pécos (ci-après: le port) à Grandson.

B. En date du 6 avril 2018, il s'est rendu dans le port et a souhaité tester différents interrupteurs du tableau de bord de son bateau. Il a alors notamment actionné celui qui commande la pompe de cale durant quelques secondes. Selon ses déclarations, la pompe n'a pas aspiré de liquide au vu du bruit qu'elle a émis alors. Il n'a rien constaté de particulier à la suite de ces tests et il a quitté les lieux.

Le 7 avril 2018, un tiers a signalé à la gendarmerie une pollution à l'intérieur du port de Grandson. Il a pu être constaté que l'entier des eaux du nouveau port situé du côté de Neuchâtel (nouveau périmètre du port) était contaminé en surface par une fine pellicule grasse. Ces traces étaient également visibles dans une moindre mesure dans le périmètre de l'ancien port.

Intervenant sur place, la gendarmerie et les pompiers ont contrôlé les diverses embarcations amarrées dans le port et ils ont notamment inspecté le bateau de A.________. Ils ont ainsi constaté que le fond de la cale du bateau contenait une quantité indéterminée d'eau mélangée à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout.

Le propriétaire a alors été contacté par la gendarmerie. Il a été auditionné. Il a déclaré avoir testé la veille les commandes des diverses pompes de son bateau dont celle de la cale, en affirmant n'avoir pas constaté de pollution. Les enquêteurs en ont inféré que, lors de l'essai de la pompe de cale effectué la veille, l'intéressé aurait pu expulser de l'eau souillant ainsi l'eau du port. Un échantillon de liquide présent dans le bateau a été prélevé. Un autre de l'eau du lac a aussi été pris en vue d'une analyse de similitude entre ceux-ci.

A la suite de ce constat, A.________ a été dénoncé au Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois.

Le Service de défense contre l'incendie et de secours (SDIS) du Nord Vaudois a décidé de déployer un barrage flottant autour du bateau et a aussi pompé les liquides de fond de cale.

C. A la suite de cette intervention, la brigade du lac a fait procéder à une analyse comparative des hydrocarbures présents dans la cale et dans les eaux du port. L'étude de ces prélèvements a révélé que l'eau souillée récoltée dans le port contenait des substances similaires à celles présentes dans la cale du bateau, à savoir du mazout.

Le bureau ******** en charge de cette expertise a rendu un rapport le 12 avril 2018 dont les conclusions sont les suivantes:

"L'empreinte GC [Gaz Chromatography] montre pour tous les deux échantillons un mazout non dégradé du même type. Il est donc possible que « l'huile dans Cale du Bateau » soit la source de la contamination dans le lac. Cependant, du mazout est utilisé ubiquitairement et pour cette raison il n'est pas sûre que « l'huile dans Cale du Bateau » soit la source de la contamination dans le lac".

Le 21 mai 2018, la Brigade du Lac de Neuchâtel de la police cantonale vaudoise a établi un rapport dont on extrait les passages suivants:

" […]

Constat

Au jour et à l'heure susmentionnés, le Centre d'engagement et de transmissions de la Police cantonale vaudoise requérait notre intervention au port communal de Grandson en raison d'une pollution des eaux. A notre arrivée sur place, les hommes du SDIS Nord vaudois procédaient à la dépollution du site, à l'aide de Bioversal qu'ils pulvérisaient depuis leur embarcation. A cet instant; l'entier des eaux du nouveau-port, situé côté Neuchâtel, était contaminé en surface par une fine pellicule grasse s'apparentant à des hydrocarbures. Ces mêmes traces étaient également visibles, dans une moindre, mesure, dans l'ancien port attenant, aux abords de la digue principale.

Une patrouille du Centre de gendarmerie mobile d'Yverdon-les-Bains avait déjà effectué un premier contrôle visuel des embarcations sans toutefois parvenir à identifier la source de la contamination. Le garde-pêche B.________, également sur place, procédait à diverses investigations. Un promeneur, identifié comme étant M. C.________, déclara avoir déjà senti une odeur de mazout en date du VE 06.04.2018, vers 1330, aux abords du port de Grandson mais précisa ne pas avoir constaté de pollution ce jour-là.

A cette période de l'année, peu de bateaux se trouvaient à flot dans le port, parmi lesquels passablement de bateau à voiles non-motorisés. Dès lors, en inspectant les diverses embarcations amarrées dans le nouveau-port, notre attention a rapidement été retenue par le bateau à moteur ********, propriété de M. A.________, dont le fond de la cale était rempli d'un mélange d'eau et de liquides gras pouvant être à l'origine de la pollution qui nous occupait. En effet, sur les bords du fond de cale, caractérisé par une large rigole, une marque grasse récente et linéaire était visible environ 4 cm au-dessus du niveau de liquide actuellement présent dans la cale du bateau. De plus, cette rigole était munie d'une pompe de cale automatique de marqué Quick AP5824 dont la base baignait dans cette mixture grasse.

Le propriétaire fut contacté téléphoniquement et vint sur les lieux où il fut entendu comme PADR [personne appelée à donner des renseignements]. De ses explications, il a déclaré avoir testé, le VE 06.04.2018, les commandes des diverses pompes de son bateau, dont celle de cale, mais ne pas avoir constaté de pollution suite à ses essais. Nous avons donc prélevé un échantillon de liquide présent dans le bateau ainsi qu'un échantillon d'eau souillée du lac pour analyse. Les pompiers ont quant à eux vidangé la cale et mis en place un barrage flottant autour de cette embarcation afin de prévenir toute pollution ultérieure.

Au terme des opérations, M. A.________ mandata le personnel du chantier naval D.________ à Yvonand afin d'inspecter son bateau. Des informations obtenues ultérieurement de la part de M. D.________, responsable de l'entreprise précitée, il ressort que deux légères fuites ont été détectées par ce professionnel. L'une sur une durite au niveau du circuit de retour d'injection du carburant au moteur, et la seconde au niveau d'une durite du circuit hydraulique de la direction. D'après M. D.________, qui a procédé au remplacement des pièces défectueuses, ces fuites libéraient une petite quantité d'hydrocarbures dans la cale du bateau chaque fois que le moteur était en marche.

Circonstances

Vendredi 06.04.2018, M. A.________, détenteur du bateau à moteur mentionné ci-dessous depuis l'automne 2017, se rendit au port de Grandson sur son embarcation. Souhaitant tester les différents interrupteurs du tableau de bord de son bateau, il actionna entre autres l'interrupteur commandant la pompe de cale, ce durant quelques secondes. Bien que M. A.________ ait déclaré que la pompe n'avait pas aspiré de liquide au vu du bruit émis par l'appareil, il apparaît que le fond de cale de son embarcation était à cet instant empli d'une quantité indéterminée d'eau mélangée à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout, et qu'une partie de ce contenu semble avoir été expulsée hors du bateau par la pompe de cale, souillant ainsi l'eau du port communal. De ses dires, il ne remarqua aucune pollution sur le moment et quitta les lieux par la suite. Ce n'est qu'au matin du samedi 06.04.2018 [recte: 07.04.2018] que la pollution fut détectée par un pêcheur.

[…]

Constat technique

Les échantillons prélevés ont été transmis au laboratoire cantonal d'analyses des eaux de la DGE pour analyse. L'étude de ces prélèvements a révélé que l'eau souillée récoltée dans le port contenait des substances similaires à celles présentes dans la cale du bateau A.________, à savoir notamment du mazout.

Toutefois, d'après le rapport établi par le laboratoire Bachema dont une copie est annexée au présent écrit, il est impossible, faute de marqueurs communs entre les deux échantillons, de certifier que le mazout présent dans l'eau soit identique à celui retrouvé dans la cale de l'embarcation.

Remarques

Diverses photographies de l'embarcation ont été prises sur les lieux de l'intervention. Elles sont à disposition du magistrat instructeur auprès du soussigné.

Dans son audition, M. A.________ a déclaré ne jamais avoir rencontré de problème de pollution avec son bateau, pas même lors des tempêtes hivernales. Notons que la pompe de cale automatique de son embarcation est conçue pour s'enclencher automatiquement dès que les deux capteurs, qui se trouvent sur les côtés de la structure, entrent en contact avec une certaine quantité d'eau.

Cependant, le système d'activation, automatique dispose d'un circuit de temporisation, soit 6 secondes pour l'activation et 20 secondes pour la désactivation, afin d'éviter toute mise en marche due au simple roulis du bateau.

Des constatations effectuées, notamment d'après la marque grasse visible sur les bords du fond de cale, il apparaît que les capteurs de la pompe n'ont jamais été complètement et longuement submergés. Voilà pourquoi, malgré les tempêtes hivernales passées ayant certainement engendré un roulis du bateau, la pompe de cale ne s'est jamais mise en marche de manière automatique, ne provoquant ainsi pas de pollution.

Relevons enfin que la pompe de cale équipant ce bateau possède un débit d'évacuation de 58 litres à la minute.

Cause(s)

Au vu des éléments en notre possession, il est fort probable que l'origine de cette pollution aux hydrocarbures provienne du fait que M. A.________ ait actionné, par négligence, l'interrupteur de la pompe de cale de son embarcation alors que celle-ci était remplie d'eau mélangée à des hydrocarbures, ce que le détenteur avait remarqué par le passé. Une partie de ce mélange fut donc vraisemblablement éjecté hors du bateau, souillant ainsi l'eau du port communal.

Toutefois, faute de moyens techniques permettant de comparer le mazout présent dans l'eau à celui stagnant dans la cale du bateau, il nous est impossible de certifier que le mazout ayant souillé l'eau est, bel et bien celui qui occupait la cale du bateau de M. A.________ […]".

D. En date du 10 juillet 2018, le Ministère public de l'arrondissement du Nord vaudois a rendu une ordonnance de non-entrée en matière dont la teneur est la suivante:

" Plainte/Dénonciation dirigée contre A.________ pour infraction par négligence à la Loi fédérale sur la protection des eaux.

Fait(s) reproché(s)

Le 6 avril 2018, A.________, détenteur d'un bateau à moteur depuis l'automne 2017, a testé différents interrupteurs du tableau de bord de son bateau, notamment celui commandant la pompe de cale, durant 'quelques secondes'. Bien que l'intéressé ait déclaré que la pompe n'avait pas aspiré de liquide au vu du bruit émis par l'appareil, il apparaît que le fond de cale de son embarcation était à empli [sic] d'une quantité indéterminée d'eau mélangée à divers types d'hydrocarbures, dont du mazout. Une partie de ce contenu semblerait avoir été expulsée hors du bateau par la pompe de cale, souillant ainsi l'eau du port communal.

(art. 70 al. 1 litt. A et al. 2 LEaux)

Motivation

Des échantillons ont été prélevés aussi bien sur le bateau de A.________ que dans le lac aux fins d'analyses. L'étude de ces prélèvements a révélé que l'eau souillée récoltée dans le port contenait des substances similaires à celles présentes dans la cale du bateau, à savoir notamment du mazout. Par contre, d'après le rapport établi par le laboratoire Bachema, il est impossible, faute de marqueurs communs entre les deux échantillons, de certifier que le mazout présent dans l'eau soit identique à celui retrouvé dans la date de l'embarcation.

Aussi, faute d'élément permettant de démontrer le contraire, il convient de ne pas entrer en matière. En effet, il n'est pas attesté que le carburant retrouvé dans le port provient du bateau de A.________, ni qu'il a commis une faute ou une négligence.

Décision

I. Le Ministère public n'entre pas en matière.

II. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat."

E. Le 9 octobre 2018, la Direction générale de l'environnement (DGE) a adressé une facture à A.________ portant sur les frais d'intervention et de l'assainissement de la pollution, soit un montant de 10'292 fr. 50.

Par courriel du 11 octobre 2018, l'intéressé a contesté devoir ce montant. Il a fait valoir que le Ministère public n'était pas entré en matière sur la dénonciation dirigée à son encontre et qu'il n'était pas responsable de la pollution en cause, en joignant à son envoi l'ordonnance précitée.

Par courriel du 14 novembre 2018, la DGE lui a fait savoir que le cas était étudié par le service juridique.

Une nouvelle facture a ensuite été établie par la DGE le 19 novembre 2018 pour la même somme. La DGE l'a adressée à la Commune de Grandson (ci-après: la commune) en faisant en particulier valoir qu'en vertu de la concession n°117/640, l'entretien du port et de ses dépendances incombait au bénéficiaire de la concession à savoir la commune de Grandson.

Par lettre du 11 décembre 2018, la commune a contesté devoir le montant y relatif en invoquant notamment que l'ensemble des mesures prises visaient à circonscrire la pollution autour de l'embarcation de A.________ et que ce dernier en était dès lors seul responsable. La commune a joint à son envoi un rapport d'intervention établi par le SDIS le 28 novembre 2018. On extrait les passages suivants de ce rapport:

" […] De l'hydrocarbure flotte à la surface de l'eau dans le nouveau port et se diffuse par les interstices du brise-lame dans l'ancien port. La surface est plus étendue que les 40 x 40 m initialement annoncés. Il n'y a pas de vent et la nappe ne se propage pas vers le large mais semble se concentrer juste devant la capitainerie.

MESURES PRISES

[…]

· Après l'inspection du bassin le plus fortement touché, la Brigade du lac trouve un bateau (immatriculé ********) dont le fond de cale est contaminé par une certaine quantité d'hydrocarbures. D'après les indications de son propriétaire, M. A.________, le bateau en question a été déplacé le vendredi soir vers 1800 heures et la pompe de fond de cale n'a tourné que brièvement.

· Entourage du bateau à l'aide de barrages flottants de type Rhin-Rhône et pompage du liquide du fond de cale à l'aide de la pompe DL10. L'inspection du bateau, en compagnie de M. E.________, du chantier naval voisin, révèle que le système hydraulique commandant la gouverne fuit.

[…]

· Après le pompage du fond de cale (environ 30 litres), mise en place d'un buvard en prévention sous la dite fuite.

· Décision prise en accord avec la Gendarmerie de laisser le barrage flottant en prévention autour du bateau, tant que les réparations ne sont pas effectuées

· Information du propriétaire que des travaux seront entrepris dès le lundi 14.04.2018. Demande au propriétaire de nous informer quand le barrage flottant pourra être récupéré. […]"

Par courrier du 17 janvier 2019, la DGE a fixé un délai à la commune au 21 février 2019 pour faire part de ses déterminations sur le paiement du montant réclamé. Dans sa lettre, la DGE relève qu'il s'est avéré impossible de certifier que le mazout présent à la surface de l'eau était celui de la cale du bateau. S'agissant de l'expertise Bachema, la DGE indique que cette analyse de laboratoire conclut que, concrètement, il n'a pas été établi que l'hydrocarbure du bateau soit en relation directe avec la pollution du port. En effet, plusieurs navigateurs se servent à la même pompe et l'hydrocarbure peut être utilisé par plusieurs navigateurs. Se référant au principe du pollueur/payeur et à l'art. 54 de la loi fédérale sur la protection des eaux (LEaux ; RS 814.20), la DGE poursuit de la façon suivante:

"Bien que dans le cas d'espèce il est vraisemblable que Monsieur A.________ soit à l'origine du sinistre, le lien «naturel» ne peut pas être établi.

A toutes fins utiles, nous précisions que la décision du Ministère public se fonde sur d'autres critères que ceux applicables par la DGE en matière de pollution. Cependant, à l'instar de cette autorité, nous devons nous référer au faits et plus particulièrement aux analyses effectuées qui n'ont pas établi ce lien entre l'hypothétique auteur de la pollution et celle-ci."

Finalement et en faisant référence à l'acte de concession dont bénéficie la commune, la DGE considère qu'en qualité de bénéficiaire d'une partie du lac de Neuchâtel, elle est astreinte à l'obligation de réparer les dommages dont les installations pourraient être l'objet.

Par lettre du 4 février 2019, la commune a maintenu sa position. Elle a requis une décision assortie des voies de recours afin de pouvoir l'entreprendre auprès du Tribunal cantonal.

F. Par décision du 28 mars 2019, la DGE a mis à la charge de A.________ l'entier des frais de dépollution, à concurrence de 10'292 fr. 50. En substance, l'autorité intimée considère qu'un faisceau d'indices permet en l'occurrence de conclure avec certitude que le bateau de A.________ est à l'origine de la pollution. Si une preuve matérielle directe à son encontre n'a pas été établie, la DGE estime que le lien de causalité naturelle entre la pollution et le bateau de l'intéressé est établi et que l'ensemble du dossier démontre à satisfaction que cette embarcation est à l'origine de cette pollution.

Le 13 mai 2019, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre la décision susmentionnée. Il conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de cette dernière. En substance, il considère que le lien de causalité n'est pas établi dans la présente cause et relève la contradiction entre l'appréciation de la situation par les autorités pénales d'une part et administratives d'autre part en estimant que la DGE, qui n'a procédé à aucune investigation supplémentaire par rapport à celles menées par le Ministère public, ne pouvait pas s'écarter de l'appréciation de l'autorité pénale.

Dans son mémoire de réponse du 11 juin 2019, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La commune a également déposé une réponse le 3 juin 2019. Indiquant que le recours déposé ne suscitait aucune remarque particulière, la Municipalité de Grandson (ci-après: la municipalité) considère que les faits relatés dans les rapports d'intervention du SDIS et de la gendarmerie mettent en évidence qu'il est "vraisemblable" que le bateau de A.________ soit à l'origine du sinistre "malgré que le lien 'naturel' (manque de marqueurs communs dans le mazout) ne puisse être établi scientifiquement". Pour elle, aucune autre pollution n'a été constatée dans le périmètre du port et toutes les mesures prises par les organes d'intervention identifient clairement le bateau de l'intéressé comme seul responsable. Concernant la question des marqueurs, la municipalité relève encore que la majorité des bateaux à moteur effectuent leur ravitaillement à la pompe du port de Concise; elle s'interroge donc sur la pertinence de cette analyse scientifique.

Le 2 juillet 2019, le recourant a déposé des déterminations complémentaires.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.

b) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), selon les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le recourant considère qu'il n'a pas pu être établi formellement que les hydrocarbures de son bateau étaient en relation directe avec la pollution du port. Il conteste donc que les frais d'intervention puissent être mis à sa charge.

a) En se fondant sur la clause générale de police, l'Etat est habilité à intervenir par des mesures urgentes afin de prévenir ou de remédier à des atteintes graves, directes et imminentes dont peuvent faire l'objet les biens publics ou privés. Cette intervention peut avoir lieu en dehors de toute décision préalable et sans la nécessité d'une base légale. En revanche, l'Etat ne peut en principe reporter les frais de cette intervention sur les personnes qui en sont responsables sans une base légale expresse (Elisabeth Bétrix, Les coûts d'intervention, difficultés de mise en oeuvre, Droit de l'environnement dans la pratique [DEP] 1995, p. 370 ss).

b) A l'appui de la décision attaquée, l'autorité intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).

aa) A teneur de l'art. 54 LEaux:

"Les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions".

Une disposition similaire figure à l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01):

"Les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l’existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est la cause".

bb) L'article 22b al. 1^er de la loi vaudoise sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; BLV 963.15), sous le libellé "autres frais en matière de lutte contre les cas de pollution", prévoit pour sa part que:

"¹ Les frais d'intervention, d'assainissement et des autres mesures de lutte contre les cas de pollution, ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution, sont mis à la charge de ceux qui en sont la cause, par décision du département".

Selon le règlement en matière d'organisation et de gestion en cas d'évènement ABC (R-ABC; BLV 814.31.4) adopté par le Conseil d'Etat afin de définir les règles applicables en matière d'organisation et de gestion de la lutte contre les pollutions et les évènements impliquant des hydrocarbures, des produits chimiques ou radioactifs ou d'autres éléments relevant de la sécurité biologique (évènements ABC), de fixer les compétences en la matière, ainsi que les règles financières y relatives, le département en charge de la protection de l'environnement et de la protection des eaux (actuellement Département du territoire et de l’environnement [DTE]) - dont dépend l'autorité intimée - collecte toute information utile pour arrêter les frais d'intervention, d'assainissement et des autres mesures à recouvrer conformément à l'article 22b LSDIS. L'art. 22 R-ABC prévoit notamment le tarif des frais d'intervention et de rétablissement des SDIS.

c) Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 consid. 3 p. 29), le Tribunal fédéral a désigné les personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences financières en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (cf. aussi ATF 118 Ib 407 consid. 4c p. 414 s.). Les frais peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (ATF du 14 décembre 2006 in RDAF 2007 I p. 307 consid. 5.3 p. 314; ATF 131 II 743 consid. 3.1 p. 746; 121 II 378 consid. 17a/bb p. 413; TF 1A.366/1999 du 27 septembre 1999 consid. 2b publié in ZBl 102/2001 p. 547; 1A.214/1999 du 3 mai 2000 consid. 2a publié in ZBl 102/2001 p. 536).

Doit être considérée comme un perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses propres actes ou omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public (perturbateur par situation; ATF 127 I 60 consid. 5c; 122 II 65 consid. 6a; 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4c; arrêt TF 1C_67/2012 du 25 juillet 2012 consid. 3.3 in: DEP 2013 p. 52; voir également Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, n° 5.2.2.1; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, nos 1307/1308). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd p. 503; 118 Ib 407 consid. 4c et les réf. cit.). La jurisprudence considère que le perturbateur doit provoquer directement l'atteinte nuisible, exigence désignée comme étant le critère de l'immédiateté (ATF 138 II 111 consid. 5.3.2; 132 II 371 consid. 3.5; 131 II 734 consid. 3.2). Il ne suffit ainsi pas, pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures (voir aussi ATF 131 II 734 consid. 3.2; 118 Ib 407 consid. 4c; sur le lien entre la causalité immédiate et la causalité adéquate, voir arrêt AC.2014.0116 et AC.2014.0117 du 20 mars 2015 consid. 2b).

La désignation des perturbateurs est indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais d'assainissement entre les différents responsables (Elisabeth Bétrix, op. cit., p. 385/386; Pierre Tschannen/Martin Frick, La notion de personne à l'origine de l'assainissement selon l'art. 32d LPE, avis de droit à l'intention de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, septembre 2002, p. 7-8 et les réf. cit.). Ne comptent pas comme critères pertinents pour la détermination de ces personnes l'existence d'une faute ou le caractère illicite d'un comportement (arrêt TF 1A.250/2005 consid. 5). L'illicéité est toutefois requise pour reconnaître comme perturbateur celui qui répond d'une omission: l'autorité doit alors démontrer que le perturbateur avait un devoir d'agir selon le droit en vigueur au moment des faits et qu'il ne s'y est pas conformé (Isabelle Romy, Commentaire de la LPE, in: Moor/Favre/Flückiger (édit.), Berne 2010, art. 32d n° 28).

En somme, la procédure de recouvrement des frais, qui, par définition, ne peut être engagée qu'une fois la situation redevenue normale sur le plan de la protection des eaux et de l'environnement, impose avant tout à l'autorité d'établir les faits avec une précision telle qu'elle lui permette de déterminer le ou les perturbateurs, de rendre compte de l'amplitude des mesures prises puis de justifier du caractère adéquat de celles-ci, pour ne mettre finalement à la charge de ceux dont la responsabilité administrative se sera trouvée engagée que les frais qui se sont avérés nécessaires pour atteindre le but légitime poursuivi (AC.2012.0149 précité, consid. 3e).

d) L’atteinte ou la menace d’atteinte doit être en relation de causalité naturelle et immédiate avec le comportement ou la situation perturbateur (Isabelle Fellrath, Paramètres généraux de répartition des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement des sites pollués: état de la pratique et de la jurisprudence en droit suisse, in: DEP 2018 p. 283-304, p. 291). Le caractère causal est défini d’une part selon le principe classique et factuel de causalité naturelle régissant les autres domaines du droit (ATF 133 IV 158 consid. 6.1), et d’autre part selon le principe de causalité immédiate emprunté des lois de police jugé d’application plus simple par les autorités administratives que le principe de causalité adéquate du droit privé (arrêt TF du 7 octobre 1981, publié in: ZBl 83/1982 541 consid. 2c; Sébastien Chaulmontet, Verursacherhaftungen im Schweizer Umweltrecht, 2009, n° 194 ss). L'opportunité de cette digression du régime ordinaire de la causalité pour la détermination de la responsabilité causale est controversée en doctrine (Isabelle Fellrath, op. cit., p. 291 et les réf. cit.), le Tribunal fédéral en minimisant l'incidence pratique et n'excluant pas que le principe de causalité puisse s'avérer plus approprié dans certains cas (arrêt TF du 7 octobre 1981, publié in: ZBl 83/1982 541 consid. 2c; ATF 131 II 743 consid. 3.2, JdT 2006 I 699, publié in: DEP 2005 711). La causalité immédiate requiert que la cause elle-même (comportement/situation) ait directement franchi les limites de la mise en danger justifiant des mesures, quelle que soit la façon dont elle a été créée (tierce intervention, évènements naturels, force majeure) (Isabelle Fellrath, op. cit, p. 292 et les réf. cit.).

L'immédiateté s'apprécie selon la règle du "degré de vraisemblance prépondérante" prévalant dans les cas où une preuve matérielle directe, absolue et irréfutable ne peut être rapportée en raison de la nature de la chose: " [S]i le juge ne peut se fonder sur une simple possibilité, il peut néanmoins considérer comme prouvée une causalité correspondant à une probabilité convaincante. Cette causalité naturelle n’est en revanche pas établie lorsque d’autres circonstances que celles invoquées par le lésé apparaissent prépondérantes ou font sérieusement douter du caractère déterminant de la cause invoquée" (arrêts TF 1A.250/2005 et 1P.602/2005 du 14 décembre 2006 consid. 5.3, publié in: RDAF 2007 I p. 307; Isabelle Romy, op. cit., art. 32d n° 25). Une causalité indirecte n’est pas suffisante (Aargau RR, décision du 17 août 2005, AGVE 2005 546 consid. 2a)aa), publié in: DC 2007 28). Il peut y avoir plusieurs causes immédiates simultanées (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 665 à 667).

On pourrait estimer que seule la personne qui a dépassé le seuil de danger par son comportement doit supporter les coûts (totaux) (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 667). Cependant, se focaliser de manière formelle sur cette dernière cause conduit à des résultats insatisfaisants (idem). La théorie de l’immédiateté doit aussi inclure une évaluation approfondie des contributions individuelles dans la chaîne de causalité (Sébastien Chaulmontet, op. cit., n° 667). Par conséquent, les personnes (ou les coauteurs) qui ont ouvert la voie à un franchissement ultérieur du seuil de danger en raison de leur participation sont également responsables (Ludger Giesberts, Die gerechte Lastenverteilung unter mehreren Störern, Auswahl und Ausgleich insbesondere in Umweltschadensfällen, thèse, Berlin 1990, p. 84).

3. En l'espèce, l'étendue des mesures prises et la quotité de leurs coûts, tels qu'ils ont été facturés, ne sont pas contestées. Aucun élément au dossier ne permet d'ailleurs de les mettre en cause. En revanche, le recourant conteste sa responsabilité dans la pollution. D'une part, il fait valoir que le lien de causalité entre son comportement et la pollution n'est pas établi et d'autre part, il relève la contradiction entre l'appréciation de la situation par les autorités pénales d'une part et administratives d'autre part en estimant que la DGE ne pouvait en l'occurrence pas s'écarter de l'appréciation de l'autorité pénale.

a) Sur la question du lien de causalité, on peut lire le passage suivant dans la décision entreprise: "La preuve matérielle directe à l'encontre de M. A.________ n'a pas été établie. Mais le lien de causalité naturel a pu être établi. En effet, l'ensemble du dossier démontre à satisfaction que le bateau de l'intéressé est à l'origine de cette pollution (…) Le bateau de l'intéressé est le seul à l'origine de l'écoulement d'hydrocarbures. En effet, il était le seul navigateur à avoir été présent sur les lieux. Par ailleurs, Monsieur A.________ est le seul navigateur à avoir actionné la pompe. Par la même, il a provoqué la fuite qui a conduit à la pollution. Lorsque la pollution a été détectée, l'ensemble de la nappe d'hydrocarbure entourait ce bateau. Malgré les recherches, aucune autre embarcation n'a pu être identifiée comme impliquée".

Au vu de l'instruction menée par la DGE et des éléments au dossier, il n'est toutefois pas possible de retenir, comme l'a fait l'autorité intimée dans sa décision, que le recourant, en actionnant l'interrupteur de commandes des diverses pompes de son bateau, dont celle de cale, soit à l'origine de la pollution.

Il faut d'abord constater que la pollution n'était pas focalisée autour de ce bateau, mais que, selon les constatations des gendarmes, l'entier des eaux du nouveau-port, situé côté Neuchâtel, était contaminé en surface par une fine pellicule grasse s'apparentant à des hydrocarbures. Ces mêmes traces étaient également visibles, dans une moindre mesure, dans l'ancien port attenant, aux abords de la digue principale.

Ensuite, les investigations effectuées par les autorités pénales, et en particulier l'expertise ayant porté sur l'analyse des eaux souillées récoltées dans le port d'une part et dans la cale du bateau du recourant d'autre part, a débouché sur le constat qu'il s'agit d'un "mazout non dégradé" de même type, ce qui a conduit les experts à considérer que s'il est possible que le bateau du recourant soit la source de la contamination dans le lac, cela n'est toutefois pas certain. Si à cette période de l'année, peu de bateaux se trouvaient à flot dans le port et que des hydrocarbures ont été retrouvés dans la cale du bateau du recourant, l'expertise relève aussi que du mazout est utilisé "ubiquitairement" et pour cette raison il n'est pas sûr que "l'huile dans Cale du Bateau" soit la source de la contamination dans le lac. Sur ce point, dans sa réponse du 13 juin 2019, la commune fait remarquer que la majorité des bateaux à moteur effectuent leur ravitaillement à la pompe du port de Concise. Il en découle que plusieurs bateaux à moteur amarrés au port utilisent le même mazout et pourraient être donc à l'origine de la pollution incriminée. En d'autres termes, il n'est pas établi formellement que les hydrocarbures du bateau du recourant soient en relation directe avec la pollution du port, des hydrocarbures identiques étant utilisés par plusieurs navigateurs. Il est impossible sur la base de l'examen des échantillons opéré de certifier que le mazout présent dans l'eau soit celui retrouvé dans la cale de l'embarcation du recourant. Il existe un doute sérieux sur ce point.

Ce qui précède et le doute existant sur l'origine de la pollution a été relevé à juste titre par l'autorité pénale en ces termes:

" (…) il est impossible, faute de marqueurs communs entre les deux échantillons, de certifier que le mazout présent dans l'eau soit identique à celui retrouvé dans la date de l'embarcation.

De la même façon les gendarmes, dans leur rapport du 21 mai 2018, concluent en indiquant que faute de moyens techniques permettant de comparer le mazout présent dans l'eau à celui stagnant dans la cale du bateau, il est impossible de certifier que le mazout ayant souillé l'eau est bel et bien celui qui occupait la cale du bateau du recourant.

On relèvera que dans sa lettre du 17 janvier 2019 adressée à la commune, l'autorité intimée elle-même souligne qu'il s'est avéré impossible de certifier que le mazout présent à la surface de l'eau était celui de la cale du bateau et que "le lien naturel" entre le bateau et la pollution ne peut pas être établi.

Par ailleurs, selon le rapport de police, un promeneur a déclaré avoir déjà senti une odeur de mazout en date du vendredi 6 avril 2018, vers 13h30, aux abords du port de Grandson tout en précisant ne pas avoir constaté de pollution ce jour-là (rapport de la Brigade du Lac du 21 mai 2018, p. 2). Or, le rapport d'intervention du SDIS retient pour sa part que le bateau litigieux a été déplacé le vendredi soir vers 18h00 et que la pompe de fond de cale n'a tourné que brièvement (rapport d'intervention SDIS du 28 novembre 2018, p. 2). Ces odeurs de mazout, qui existaient avant la manipulation du recourant, laissent également envisager la possibilité d'une autre cause de la pollution.

Même si cela n'est pas déterminant et que les déclarations de la personne mise en cause doivent être appréciées avec circonspection, on relèvera que le recourant n'a pas entendu le bruit caractéristique de l'aspiration d'eau lorsque, la veille du constat de la pollution du port, il a testé pendant quelques secondes sa pompe de cale. Quand il a quitté son bateau, en fin de journée, il n'a constaté aucune pollution dans le port.

En outre, et pour autant que la pompe n'ait bien été actionnée que quelques secondes et que ce geste soit à l'origine de la pollution, l'importance de celle-ci (supérieure à 40m sur 40m) semble disproportionnée par rapport à un débit d'évacuation de la pompe relevé par les policiers, soit environ 1 litre par seconde.

Le rapport de police relève encore que selon des informations obtenues ultérieurement de la part d'un mécanicien qui est intervenu sur le bateau du recourant, deux légères fuites ont été détectées, l'une sur une durite au niveau du circuit de retour d'injection du carburant au moteur, et la seconde au niveau d'une durite du circuit hydraulique de la direction. D'après l'intéressé, qui a procédé au remplacement des pièces défectueuses, ces fuites libéraient une petite quantité d'hydrocarbures dans la cale du bateau chaque fois que le moteur était en marche. Or, de tels défauts ne sont pas extraordinaires et peuvent communément exister sur tout véhicule à moteur.

Bref, l’implication du recourant dans la pollution ne relève que de l'hypothèse. A ce stade, il est impossible de dire si le perturbateur par comportement à l'origine de la pollution litigieuse est le recourant. La responsabilité d'un autre bateau, qui s'approvisionnerait à la même colonne d'essence et qui n'aurait plus été présent dans le port au moment où la pollution est constatée peut aussi être envisagée, tout comme une mauvaise manipulation dans l'enceinte du port ou sur son plan d'eau. Il en découle que l'autorité intimée ne pouvait retenir avec une vraisemblance prépondérante que l'origine de la pollution au mazout provenait du bateau du recourant. L’autorité n'est pas parvenue à établir le rôle ou l'omission du recourant avec un degré de vraisemblance qui n’autorise pas de doutes raisonnables.

b) Le recourant se prévaut de l'ordonnance de non entrée en matière dont il a bénéficié du 10 juillet 2018.

aa) De façon générale, le jugement pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative. On rappelle à cet égard que, selon la jurisprudence, l'autorité administrative n’est liée par le jugement pénal, en ce qui concerne la qualification juridique des faits, que si le juge pénal est mieux à même d’apprécier les faits dont dépend cette qualification juridique et dans la mesure où l'état de fait ou la qualification juridique du comportement litigieux sont pertinents dans le cadre de la procédure administrative (ATF 125 II 402, consid. 2, p. 405; 119 Ib 158, consid. 3c/bb, p. 164). Toutefois, l'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit (ATF 136 II 447 consid. 3.1 p. 451; 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104; 119 Ib 158 consid. 3c/aa p. 164). Cela vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés mais également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue d'une procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police (ATF 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104; 1C_274/2010 du 7 octobre 2010 consid. 2.1 ; GE.2012.0144).

bb) Selon l'article 310 al. 1 let. a du Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0), le Ministère public rend immédiatement une ordonnance de non-entrée en matière s'il ressort de la dénonciation ou du rapport de police que les éléments constitutifs de l'infraction ou les conditions à l'ouverture de l'action pénale ne sont manifestement pas réunis. Lorsqu'une instruction est formellement ouverte ou que l'autorité pénale a procédé à des actes d'instruction, il n'est plus possible de rendre une ordonnance de ce type (1B_67/2012 du 29 mai 2012, c. 2.1). Seule une ordonnance de classement pourra alors être prononcée (FF 2006, p. 1248; Pierre Cornu, in Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, n°2 ad art. 310 CPP). L'ordonnance de non-entrée en matière doit ainsi être rendue à réception de la dénonciation, de la plainte ou du rapport de police et ceci avant qu'il ne soit procédé à de plus amples actes d'enquête et qu'une instruction soit ouverte (1B_67/2012 du 29 mai 2012, c. 2.1; Pierre Cornu, Le nouveau ministère public, p. 62).

Des motifs de fait peuvent justifier le prononcé d'une ordonnance de non-entrée en matière. Tel est le cas lorsque la preuve d'une infraction n'est pas apportée par les pièces dont dispose le ministère public et qu'aucun acte d'enquête ne semble pouvoir étayer les charges contre la personne concernée. S'il est évident que l'identité de l'auteur de l'infraction ne pourra pas être établie, il convient de rendre une ordonnance de non-entrée en matière. Selon la jurisprudence, l'art. 310 CPP doit être appliqué conformément à l'adage in dubio pro duriore (TF 6B_427/2017 du 15 novembre 2017 consid. 2.1 et la référence citée). Celui-ci découle du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101] et 2 al. 1 CPP en relation avec les art. 309 al. 1, 319 al. 1 et 324 CPP; ATF 138 IV 86 consid. 4.2 p. 91) et signifie qu'en principe, un classement ou une non-entrée en matière ne peuvent être prononcés par le ministère public que lorsqu'il apparaît clairement que les faits ne sont pas punissables ou que les conditions à la poursuite pénale ne sont pas remplies. La procédure doit se poursuivre lorsqu'une condamnation apparaît plus vraisemblable qu'un acquittement ou lorsque les probabilités d'acquittement et de condamnation apparaissent équivalentes, en particulier en présence d'une infraction grave (ATF 143 IV 241 consid. 2.2.1 p. 243; ATF 138 IV 86 consid. 4.1.2 p. 91; ATF 138 IV 186 consid. 4.1 p. 190).

cc) En l'espèce, il ressort du dossier que les gendarmes de la Brigade du Lac ont procédé à une audition du recourant et que des échantillons prélevés ont été confiés au bureau d'analyse Bachema. Sur la base de ces éléments, le Ministère public a rendu une ordonnance de non-entrée en matière considérant qu'il ressortait de la dénonciation ou du rapport de police que faute d'élément permettant de démontrer le contraire, il n'était pas établi que le carburant retrouvé dans le port provienne du bateau du recourant, ni que ce dernier ait commis une faute ou une négligence. L'ordonnance est ainsi motivée pour des motifs de fait, le procureur estimant manifestement que la preuve de l'infraction n'était pas apportée par les pièces dont disposait le ministère public, qu'aucun acte d'enquête ne semblait pouvoir étayer les charges contre le recourant et que l'identité de l'auteur de l'infraction ne pourrait pas être formellement établie.

Bien que cette décision ne corresponde pas à un jugement rendu au terme d'une procédure publique ordinaire, voire à l'issue d'une procédure sommaire, le Tribunal de céans ne voit pas de raison de s’écarter de cette appréciation des faits qui repose sur les mêmes éléments que ceux à disposition de l'autorité administrative. L'autorité intimée ne prétend pas qu'elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci ou qu'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduirait à un autre résultat. Elle n'a pas procédé à d'autres mesures d'instruction que celles conduites par les gendarmes et, dans de telles conditions, dans la mesure où elle avait à examiner le même complexe de faits, elle ne pouvait pas s'écarter sans autre de l'appréciation de l'autorité pénale.

4. Au regard des critères évoqués plus haut, soit en particulier celui de la "probabilité convaincante", le lien de causalité nécessaire à l'application de l'art. 54 LEaux n'est ainsi en l'espèce pas établi. Il convient en conséquence de retenir que la responsabilité du recourant dans le cadre de la pollution n’apparaît pas démontrée.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. En ce qui concerne les dépens, le recourant, qui obtient gain de cause et qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit aux dépens qu’il a requis (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 28 mars 2019 par la Direction générale de l'environnement est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L'Etat de Vaud, par la Direction générale de l'environnement, versera une indemnité de 1'000 (mille) francs au recourant, à titre de dépens.

Lausanne, le 3 septembre 2019

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.