TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 16 janvier 2020

Composition

M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey et M. François Kart, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

 

A.________ et B.________, à ********, représentés par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Gilly, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

Permis de construire.          

 

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Gilly du 14 mai 2019 refusant le permis de construire une villa individuelle avec piscine et garage souterrain, parcelle n° 913, CAMAC 184384.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ et B._______ (les époux A._______ et B._______) sont propriétaires depuis le mois de mars 2017 de la parcelle n° 913 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Ce bien-fonds a une surface totale de 1'155 m2. Il est classé dans la zone de villas du plan des zones de la commune, entré en vigueur en 1985.

Le compartiment de zone de villas dans lequel se trouve la parcelle n° 913 a une forme rectangulaire. Il est délimité au sud par le chemin Vers-Saint-Vincent et au nord par la route du Molard; il est traversé par le chemin Sous-le-Châtelard. Il jouxte, en direction de l'est, le centre de la localité, classé en zone village. La partie inférieure de la parcelle n° 913 est longée par le chemin Vers-Saint-Vincent. A cet endroit, de l'autre côté de cette route communale, les terrains sont classés soit dans la zone de villas soit dans la zone intermédiaire. Les parcelles directement voisines de la parcelle n° 913, dans la bande de terrain comprise entre les chemins Sous-le-Châtelard et Vers-Saint-Vincent, sont toutes construites.

B.                     Les précédents propriétaires de la parcelle n° 913 avaient obtenu de la Municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité) un permis de construire délivré le 11 juillet 2016 (CAMAC 152977), pour la construction d'une villa avec piscine (d'après la demande de permis de construire, la surface bâtie de la villa est de 164.9 m2 et la surface brute utile des planchers est de 250 m2). Les époux A._______ et B._______ ont obtenu une prolongation de la validité de ce permis jusqu'au 11 juillet 2019.

C.                     Après l'acquisition de leur parcelle, les époux A.________ et B._______ ont fait établir par un architecte les plans d'une nouvelle villa (villa individuelle avec piscine et garage souterrain pour 4 véhicules), qu'ils entendaient construire à la place de la villa autorisée le 11 juillet 2016. Ils ont déposé le 31 juillet 2017 une demande de permis de construire qui a été mise à l'enquête publique du 6 septembre au 5 octobre 2017 (CAMAC 172843). Aux rubriques 62 ss de cette demande figurent les indications suivantes, relatives au nouveau bâtiment:

Surface bâtie: 172.98 m2

Surface brute utile des planchers: 315 m2

Coefficient d'occupation du sol (COS): 0.149

Coefficient d'utilisation du sol (CUS): 0.27

Avant le dépôt de la demande de permis de construire, l'architecte des époux A._______ et B._______ avait transmis un avant-projet au service technique communal. La municipalité lui a répondu le 15 mai 2017, en lui communiquant ses déterminations après un examen du dossier "sous l'angle qualitatif" par la Commission communale d'urbanisme et d'architecture, puis "sous l'angle quantitatif" par le service technique communal. Cette lettre contient le passage suivant:

"2. L'avant-projet respecte les dispositions suivantes [du RPGA], sous réserve de justificatifs:

– Art. 23: surface bâtie maximale 1/7e :

Surface parcelle (m2): 1155 m2

Surface autorisée: 165 m2 (valeur CUS [recte: COS]: 0.14)

Bonus énergétique 5 % (m2): 173.25 (valeur CUS [recte: COS]: 0.15)

Surface projet (m2): 172.98 (valeur CUS [recte: COS]: 0.15)

Total (m2): 172.98 (valeur CUS [recte: COS]: 0.15).

Il est précisé que le bonus énergétique de 5 % prévu par l'art. 97 al. 4 LATC ne peut être accordé qu'en présence d'une demande de label Minergie, ou d'un label jugé équivalent par le département cantonal concerné. Ce point doit être justifié dans le bilan thermique joint à la demande d'autorisation de construire définitive.

Le sous-sol dépassant de l'emprise du bâtiment hors sol n'est pas compté dans le calcul des droits à bâtir, conformément aux dispositions de l'art. 61 RPGA. Il en va de même pour les balcons dont la largeur ne dépasse pas 1.50 m depuis le nu de la façade."

D.                     Par une décision rendue le 14 décembre 2017, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité parce qu'il n'était pas compatible avec une zone réservée projetée. La municipalité avait effectivement mis à l'enquête publique, du 21 octobre au 19 novembre 2017, un projet de plan de "zone réservée communale (art. 46 LATC)". Le règlement de cette zone réservée (RZR) comporte un article 3 ainsi libellé:

"1 Toute nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

2 Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

3 Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles."

Les époux A._______ et B._______ ont formé opposition pendant l'enquête publique. Le 19 février 2018, la municipalité a établi un préavis à l'intention du conseil communal, proposant d'adopter la zone réservée communale en levant les oppositions. Dans sa séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la zone réservée ainsi que les réponses aux oppositions. Le 5 juin 2018, la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale.

Les époux A._______ et B._______ ont recouru contre ces deux décisions, du conseil communal et du département cantonal. Ils demandaient que l'art. 3 RZR soit complété par un alinéa 4 permettant en substance de remplacer un permis de construire non utilisé par un nouveau permis de construire, pour autant que la surface habitable du nouveau projet ne soit pas augmentée de façon disproportionnée.

La Cour de droit administratif et public a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 21 janvier 2019 (cause AC.2018.0233). Il est exposé ce qui suit au considérant 2 de cet arrêt:

"Les recourants se réfèrent à leur projet de villa, refusé par la municipalité et ils font valoir que le remplacement du permis de construire du 11 juillet 2016 – pour un bâtiment qui ne leur convient pas – par le nouveau permis sollicité n'entraînerait pas un habitant de plus pour la commune, ou n'en aggraverait pas le bilan démographique, puisqu'il s'agirait simplement de remplacer le projet d'une villa individuelle (pour quatre habitants) par une autre villa individuelle. Si la zone réservée a effectivement pour conséquence l'obligation pour la municipalité de refuser le permis de construire pour leur nouveau projet, cette réglementation ne respecterait pas le principe de la proportionnalité. Cette mesure d'aménagement ne serait donc admissible, d'après les recourants, que moyennant l'adjonction à l'art. 3 du règlement de la zone réservée (RZR) du quatrième alinéa proposé dans leurs conclusions principales. Si l'art. 3 RZR n'est pas complété, les recourants demandent que leur parcelle soit exclue du périmètre de la zone réservée, étant donné qu'elle est vouée à être maintenue dans la zone à bâtir puisqu'elle est à proximité du centre du village dans une zone déjà construite et équipée.

a) Même s'ils concluent, à titre subsidiaire, à l'exclusion de leur parcelle du périmètre de la zone réservée, les recourants ne critiquent pas le choix des autorités communales, approuvé par le département cantonal, d'adopter une zone réservée dont le périmètre comprend l'ensemble des zones d'habitation de la commune (zones du village et de villas du PGA, ainsi que les terrains de trois plans d'affectation spéciaux, PPA "Village Sud", PEP "Les Courbes" et PEP "Sous Gilly"). Une telle mesure conservatoire, liée à un projet de révision globale du plan général d'affectation, est préconisée par le Service du développement territorial, comme une alternative possible, pour les communes qui doivent mettre en œuvre un redimensionnement de leur zone à bâtir afin de respecter les nouvelles exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). La jurisprudence cantonale récente retient qu'une telle option est admissible (cf. arrêt AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e). Auparavant, la jurisprudence cantonale avait rappelé que selon le droit fédéral (cf. art. 27 LAT), la zone réservée, comme mesure conservatoire, ne pouvait être prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie et que par conséquent, elle ne devait pas aller au-delà du territoire exactement délimité pour lequel elle est nécessaire; en principe et sauf circonstances particulières, les effets de la mesure conservatoire ne devraient pas être étendus à toute la commune (cf. arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d, cité notamment in arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2). Or on peut considérer que l'opération complexe de redimensionnement de la zone à bâtir dans une commune où les réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs, est propre à justifier un "moratoire" général, par le biais d'une zone réservée s'appliquant à toutes les zones d'habitation et mixtes. En d'autres termes, la jurisprudence récente (AC.2018.0001) n'est pas en contradiction avec les arrêts plus anciens relatifs à la zone réservée. Cela étant, comme on vient de le rappeler, le périmètre global de la zone réservée n'est pas en tant que tel critiqué par les recourants.

b) L'art. 3 al. 2 RZR permet, à certaines conditions, les rénovations et transformations des bâtiments existants. Les surfaces habitables, à l'intérieur des volumes existants, peuvent être augmentées dans une certaine mesure ("de façon proportionnée"). Les agrandissements proprement dits (l'augmentation de la surface au sol du bâtiment, ou encore de son volume) sont en principe interdits s'il s'agit d'augmenter la surface des locaux d'habitation (cf. aussi art. 3 al. 3 RZR).

En l'occurrence, les recourants ne sont pas propriétaires d'un bâtiment existant. Toutefois, ils sont autorisés – encore durant quelques mois - à construire une villa avec piscine, qui aurait pu devenir un "bâtiment existant" si les travaux avaient été engagés directement après la délivrance du permis de construire du 11 juillet 2016. La zone réservée ne fait pas obstacle à l'exécution de ce permis. La question à résoudre est de savoir si ce "bâtiment existant en puissance", ou "virtuellement existant", peut bénéficier du régime de l'art. 3 al. 2 RZR. Quand le conseil communal écrit, dans sa réponse, qu'il serait "envisageable" d'assimiler le bâtiment non encore construit à un bâtiment existant, il faut en déduire qu'il donne une réponse positive à la question précitée. Cette interprétation, qui provient de l'autorité compétente pour adopter les plans d'affectation, ne saurait être qualifiée de contraire au droit fédéral ou cantonal. Conformément à l'art. 2 al. 3 LAT, il faut reconnaître au conseil communal une certaine liberté d'appréciation lorsqu'il définit, dans un règlement, l'affectation d'une zone. Cette autorité peut, en adoptant une zone réservée, définir dans quelle mesure la constructibilité des terrains concernés est limitée – puisque cette mesure conservatoire peut consister en une interdiction ou en une limitation de la constructibilité (cf. art. 46 al. 1 LATC) – et elle peut donner des indications sur la manière d'interpréter sa réglementation. Il apparaît ainsi que la première phrase de l'alinéa 4 proposé par les recourants ("Sont assimilées aux bâtiments existants les constructions non encore réalisées faisant l'objet de permis définitifs et exécutoires à l'entrée en vigueur du présent règlement") exprime une règle que le conseil communal estime déjà implicitement contenue dans l'art. 3 al. 2 RZR, puisqu'il est selon lui envisageable d'interpréter ainsi cette disposition.

c) Il reste donc à examiner si la seconde phrase de l'alinéa 4 des recourants ("Le permis pour ces bâtiments peut être remplacé par un nouveau permis pour autant que la surface habitable du nouveau projet ne soit pas augmentée de façon disproportionnée") doit être ajoutée au règlement de la zone réservée en vertu de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) parce que sans cette adjonction, la mesure violerait le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.).

Si l'on admet, comme cela vient d'être exposé, la possibilité d'autoriser dans le cadre de l'art. 3 RZR la "transformation" d'un bâtiment "virtuellement existant", le remplacement d'un permis de construire déjà délivré et exécutoire par un nouveau permis est juridiquement possible. En d'autres termes, la délivrance d'un nouveau permis est admissible, les propriétaires concernés renonçant alors à utiliser le précédent permis. Pour que la "transformation" puisse être autorisée, il faut que les deux projets soient comparables, du point de vue de l'emprise au sol, du volume, du nombre d'appartements et de la surface habitable. Si l'emprise au sol ainsi que le nombre d'appartements sont identiques, le résultat est en définitive le même, au regard de la surface libre de construction sur la parcelle et de l'impact démographique du projet. On ne voit pas en quoi cela pourrait "entraver l'établissement" du nouveau PGA, pour reprendre les termes de l'art. 27 al. 1 LAT qui définit au niveau des principes la portée de la zone réservée. La situation des recourants n'est pas en tous points comparable à celle des propriétaires d'un bâtiment existant, pouvant être transformé mais non pas reconstruit (voir à ce propos arrêt AC.2018.0001 consid. 2) puisque, précisément, ils n'ont pas édifié leur bâtiment "virtuellement existant" et qu'il n'y a pas d'intérêt à maintenir la situation du bien-fonds en l'état, étant donné qu'une nouvelle construction y est autorisée. Dans ce contexte particulier, l'exigence de l'art. 3 al. 2 RZR à propos des surfaces habitables ("pour autant [que les transformations] n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée") est aussi applicable.

On peut donc retenir de ce qui précède que, pour atteindre l'objectif visé par les recourants, il n'est pas non plus nécessaire d'insérer dans le texte du règlement de la zone réservée la seconde phrase de l'alinéa 4 proposé. En d'autres termes, le texte de l'art. 3 RZR, tel qu'il a été adopté par le conseil communal et tel qu'il devra être interprété par la municipalité dans un cas concret, selon ce qui vient d'être exposé, permet un "remplacement" d'un permis de construire encore valable par un nouveau permis. Il incombera à la municipalité d'analyser soigneusement les différences entre les deux projets (de surface, d'implantation, de volume, etc.) et d'évaluer, au regard des objectifs et de la portée de la zone réservée, dans quelle mesure la transformation du bâtiment "virtuellement existant" est possible en application des critères de l'art. 3 al. 2 et 3 RZR.

En conséquence, le texte de l'art. 3 RZR se prête à une interprétation et à une application concrète allant dans le sens visé par les recourants, de sorte que leur grief de violation du principe de la proportionnalité n'est pas fondé.

d) […] Cela étant, il ressort du dossier que les recourants n'ont pas obtenu, pour ce projet, le permis de construire qu'ils avaient sollicité, la municipalité l'ayant refusé en raison de l'effet anticipé négatif du projet de plan de zone réservée (décision du 14 décembre 2017 fondée sur l'art. 79 LATC [dans sa teneur avant la novelle du 17 avril 2018], la zone réservée n'ayant alors pas encore été adoptée par le conseil communal). La situation juridique n'est plus la même après l'adoption de la zone réservée par le conseil communal. L'autorité de la chose décidée d'un refus de permis de construire prononcé en vertu de l'art. 79 LATC (depuis le 1er septembre 2018: art. 49 LATC) est limitée car la municipalité, après l'entrée en force de la zone réservée, doit se prononcer non plus en fonction d'une réglementation future incertaine, pouvant évoluer durant la procédure d'établissement (amendements du conseil communal, modifications imposées au stade de l'approbation par l'autorité communale), mais en fonction d'une réglementation actuelle claire. L'effet anticipé de la réglementation future peut justifier une pratique plus restrictive; aussi n'est-il pas exclu que la municipalité, après l'adoption de la zone réservée, fasse une appréciation différente d'un projet. Il n'y a toutefois pas lieu, vu l'objet de la contestation, d'examiner plus avant ces questions dans le présent arrêt."  

E.                     Après cet arrêt du 21 janvier 2019, les époux A._______ et B._______ ont renouvelé leur demande de permis de construire, en présentant à la municipalité le même projet que le 31 juillet 2017 (nouveau numéro CAMAC: 184384). Une nouvelle enquête publique a été ordonnée, du 29 mars au 18 avril 2019. Il n'y a pas eu d'opposition.

Le 14 mai 2019, la municipalité a rendu une décision de refus du permis de construire. Selon la motivation de cette décision, le projet ne respecte pas l'art. 3 al. 1 RZR, ni l'art. 23 RPGA (limitation de la surface bâtie). La décision retient également que le nouveau projet "s'écarte sur des points fondamentaux du projet actuellement au bénéfice d'un permis de construire".

F.                     Agissant le 4 juin 2019 par la voie du recours de droit administratif, les époux A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public de réformer la décision municipale "dans le sens où le permis de construire une villa individuelle avec piscine et garage est accordé (dossier CAMAC 184384)".

Dans sa réponse du 29 août 2019, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Les recourants ont répliqué le 12 septembre 2019, en maintenant leurs conclusions.

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité refuse un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recourants, destinataires du refus d'autorisation, ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Ils ont agi en temps utile (art. 95 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Les recourants font valoir que le permis de construire requis doit être accordé sur la base de l'art. 3 RZR puisqu'il n'y a pas d'atteinte à l'objectif de la zone réservée.

L'art. 3 RZR, applicable actuellement dans toutes les zones d'habitation de la commune, autorise expressément la transformation des bâtiments existants, à certaines conditions. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours a déjà retenu, en relation avec le projet litigieux, que cet article permettait la "transformation" d'un bâtiment "virtuellement existant", à savoir le remplacement d'un permis de construire déjà délivré et exécutoire par un nouveau permis, à la condition que les deux projets soient comparables, du point de vue de l'emprise au sol, du volume, du nombre d'appartements et de la surface habitable (cf. arrêt AC.2018.0233 consid. 2, cité plus haut). En d'autres termes, si le projet de villa des recourants satisfait à ces conditions, il doit pouvoir être autorisé sur la base de l'art. 3 al. 2 RZR. Encore faut-il toutefois qu'il respecte les règles de police des constructions communales et cantonales ainsi que toutes les prescriptions spéciales applicables (en matière de protection de l'environnement et des eaux, de protection contre l'incendie, etc.).

On pourrait déduire de la motivation de la décision attaquée, vu la teneur du premier paragraphe, que la municipalité estime que seul serait applicable en l'espèce l'art. 3 al. 1 RZR (pour les nouvelles constructions). Or il faut plutôt comprendre ce passage en ce sens que si le projet des recourants ne peut pas être considéré comme une transformation admissible dans le cadre de l'art. 3 al. 2 RZR (voir le troisième paragraphe de la motivation), il devrait alors être traité comme un projet de construction nouvelle. Telle est précisément la question à trancher.

3.                      Selon les recourants, leur projet de villa, considéré comme une transformation de la villa "virtuellement existante" des précédents propriétaires de leur parcelle, n'a pas pour effet d'augmenter les surfaces habitables de façon disproportionnée – ce critère étant prévu à l'art. 3 al. 2 RZR. Ils précisent notamment, s'agissant de la comparaison des deux projets, que l'implantation est légèrement différente, le nouveau projet étant plus éloigné de la route, et que le bâtiment principal est un petit peu plus étendu, mais, en substance, qu'il faut aussi tenir compte d'autres éléments (couvert, sous-sol). 

a) Le règlement de la zone réservée est un règlement d'aménagement communal. En principe, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une latitude de jugement (à propos des notions juridiques indéterminées) ou d'un liberté d'appréciation particulières, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 et les références). Il faut toutefois tenir compte du fait que la zone réservée n'est pas une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure conservatoire, réglée directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec à l'application de la réglementation en vigueur – en l'occurrence celle de la zone de villas – que pour autant que la réalisation du projet de construction litigieux puisse entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé (voir le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision l'art. 46 al. 1 LATC). En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne doit pas avoir les effets d'un moratoire général sur l'octroi des permis de construire car, notamment, des autorisations pour des transformations doivent pouvoir être délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation. Cela découle du principe de la proportionnalité, qui comporte la règle de la nécessité (cf. Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich 2016, n. 38 ad art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du 26 septembre 2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du principe de la proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt TF 1C_18/2019 du 18 octobre 2019, consid. 4.4 in fine).

b) Il a déjà été retenu, dans l'arrêt AC.2018.0233 du 21 janvier 2019, que le projet de villa litigieux (2e projet) doit être traité comme une transformation du bâtiment autorisé le 11 juillet 2016, virtuellement existant (1er projet). Cet arrêt, dans la mesure où il précise la portée de la zone réservée et de son règlement dans ce cas particulier, lie les autorités qui doivent se prononcer sur le permis de construire, pour le 2e projet.

Il ressort du dossier que la municipalité estime que les deux projets ne seraient pas identiques ou comparables, de sorte qu'autoriser la villa litigieuse reviendrait à créer un précédent gravement contraire à l'art. 3 al. 2 RZR, qui permettrait à tous les propriétaires de bâtiments existants à Gilly de déplacer un bâtiment existant, de l'agrandir voire d'en reconstruire un nouveau. Or il n'appartient pas à la Cour de céans, dans le présent arrêt, de se prononcer sur la question de la transformation des bâtiments "véritablement" – et non pas seulement "virtuellement" – existants dans le périmètre de la zone réservée. Les propriétaires de ces bâtiments existants conservent le droit de les habiter et de les louer, ce qui est pris en compte dans l'appréciation de la proportionnalité des restrictions résultant d'une zone réservée (cf. arrêt TF 1C_550/2018 du 19 novembre 2019, consid. 4.4). De ce point de vue, la situation des recourants est moins favorable.  

Puisque la municipalité a déjà admis la possibilité d'édifier une villa familiale sur la parcelle litigieuse, en délivrant puis en prolongeant le permis de construire du 11 juillet 2016, c'est avant tout en fonction des objectifs et de la portée de la zone réservée, dans ce secteur du territoire communal, que l'art. 3 RZR doit être interprété (cf. arrêt AC.2018.0233 consid. 2c). En d'autres termes, il faut examiner si la construction de la villa, selon les nouveaux plans, est susceptible d'entraver l'établissement du futur plan d'affectation, puisque telle doit être la portée de la zone réservée selon l'art. 27 LAT. Compte tenu de sa situation et d'après les éléments figurant au dossier, la parcelle n° 913 ne paraît pas vouée à être sortie de la zone à bâtir, étant incluse dans un quartier de villas très proche du centre du village. Aucun élément du dossier ne laisse entrevoir une réduction des droits à bâtir dans ce quartier, par la fixation dans le futur plan d'affectation d'un CUS ou d'un COS restrictifs.

Actuellement, la réglementation de la zone de villas ne fixe pas de coefficient maximum d'utilisation du sol (CUS), mais un coefficient maximum d'occupation du sol (COS - l'art. 23 RPGA dispose que "la surface bâtie ne peut excéder le septième [1/7] de la surface totale de la parcelle"). Dans le cas particulier, d'après les données figurant au dossier (dans les demandes de permis de construire), la surface habitable (surface brute de plancher) est respectivement de 250 m2 dans le 1er projet, et de 315 m2 dans le 2e projet. Il s'agit d'une augmentation sensible. Au regard du texte de l'art. 3 al. 2 RZR, il faut  déterminer si cette augmentation est "disproportionnée". Cependant, de manière plus générale, il faut déterminer si l'évolution entre les deux projets est telle qu'il ne serait pas disproportionné de refuser le second permis de construire, puisque la question du caractère admissible de la transformation doit être résolue en fonction de la nécessité de prendre des mesures conservatoires afin d'éviter que l'établissement du futur plan d'affectation ne soit entravé (art. 27 al. 1 LAT), la norme communale de l'art. 3 al. 2 RZR devant être interprétée conformément au droit fédéral. Or les recourants veulent, comme leurs prédécesseurs, construire une villa avec garage et piscine, pour une seule famille (chambres au niveau inférieur, espace comportant des parties cuisine, salle à manger et séjour au niveau supérieur). L'augmentation de la surface habitable de 65 m2, sans création d'un appartement supplémentaire, ne modifie pas les caractéristiques essentielles de la villa, qui ne se distingue du reste pas sensiblement des autres villas du quartier (d'après les données accessibles par le guichet cartographique cantonal [www.geo.vd.ch]) et qui représente un indice d'utilisation du sol relativement faible (moins de 0.3). Les différences relevées par la municipalité, concernant la volumétrie, l'implantation du bâtiment principal, les dimensions du sous-sol, les ouvertures en façades, la position de la piscine, etc., ne sont pas décisives, pour autant que sur ces différents points, la réglementation actuelle de la zone de villas soit respectée (cf. infra, consid. 4).

En définitive, les deux projets en cause – celui de 2016 et celui des recourants – doivent donc, même s'ils ne sont pas identiques, être considérés comme comparables et, en l'absence d'une augmentation disproportionnée des surfaces habitables, une nouvelle autorisation doit pouvoir être délivrée dans le cadre de l'art. 3 al. 2 RZR.

4.                      Dans la décision attaquée, la municipalité retient toutefois que le second projet présente un excédent de surface bâtie de 24.03 m2.

Indépendamment des mesures conservatoires, le nouveau projet des recourants n'est admissible que pour autant qu'il respecte la réglementation communale applicable dans la zone de villas. La volumétrie y est limitée par des prescriptions sur les distances aux limites (art. 21 RPGA), par un coefficient maximum d'occupation du sol (COS – art. 23 RPGA), par une hauteur au faîte maximale (art. 24 RPGA) et par des règles sur la pente des toitures (art. 26 RPGA). En l'occurrence, la décision municipale retient une violation de l'art. 23 RPGA, sans toutefois exposer les bases de son calcul ni expliquer pourquoi le service technique communal compte actuellement un excédent de 24 m2, alors qu'en mai 2017 (cf. supra, let. C), il estimait que la règle communale limitant la surface bâtie, combinée avec la règle cantonale accordant un "bonus énergétique", était bel et bien observée. Il ne se trouve pas, dans le dossier, de feuille de calcul du service technique ni d'autre élément chiffré permettant de comprendre la nouvelle évaluation.

Sur ce point précis, la décision communale n'est pas suffisamment motivée. L'art. 42 let. c LPA-VD dispose qu'une décision administrative doit contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie". Cette obligation de motiver est particulièrement importante lorsqu'un préavis de la même autorité ou du même service, lui-même motivé, a été remis à l'administré (en l'occurrence la lettre du 15 mai 2017) et que la décision formelle s'écarte de ce préavis.

Dans sa réponse au recours, la municipalité ne fournit pas d'autres explications sur ce point. Elle évoque certaines différences entre les deux projets: la nouvelle villa est plus proche, de 5 m, de la limite amont de la parcelle; la nouvelle villa a une longueur (+ 3 m) et une largeur (+ 1 m) plus importantes; la nouvelle villa a une grande partie souterraine (430 m2) alors que le projet de 2016 avait une petite partie souterraine; contrairement au premier projet, la nouvelle villa comporte une grande surface de terrasse autour de la piscine ainsi qu'une importante terrasse balcon sur deux façades. Il faut relever que d'après l'art. 61 RPGA, les terrasses non couvertes, les balcons, les piscines non couvertes ainsi que les constructions souterraines ne sont pas comptés dans le calcul de la surface bâtie; ce ne sont donc pas ces éléments qui expliquent l'excédent de 24 m2.

C'est donc en violation du droit cantonal de procédure (art. 42 let. c LPA-VD) et des garanties du droit d'être entendu (cf. notamment ATF 142 II 154 consid. 4.2) que la municipalité a constaté une violation de l'art. 23 RPGA.

5.                      En définitive, parmi les motifs de refus du permis retenus dans la décision attaquée, seul celui relatif à la violation de l'art. 23 RPGA peut entrer en considération. Toutefois, comme cela vient d'être exposé, cette décision est insuffisamment motivée sur ce point, ce défaut de motivation ne pouvant pas être réparé sur la base du dossier.

La cause doit donc être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision (art. 90 al. 2 LPA-VD). Cette autorité se prononcera de manière détaillée sur l'application de l'art. 23 RPGA ainsi que, le cas échéant, sur d'autres normes techniques ou de police des constructions si le projet litigieux ne les respecte pas. En revanche, la question de la conformité du projet à l'art. 3 al. 2 RZR est tranchée dans le présent arrêt et elle n'a pas à être revue.

6.                      Il résulte des considérants que le recours doit être admis. La décision attaquée doit être annulée mais le permis de construire n'est pas accordé à ce stade, le projet de villa devant faire l'objet d'un nouvel examen et d'une nouvelle décision au niveau communal. Dans ces circonstances, l'arrêt doit être rendu sans frais. Les recourants, qui n'obtiennent pas entièrement gain de cause, vu leurs conclusions, ont droit à des dépens réduits, à la charge de la Commune de Gilly (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.  

II.                      La décision rendue le 14 mai 2019 par la Municipalité de Gilly est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Gilly.

Lausanne, le 16 janvier 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.