TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 octobre 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges; M. Jérôme Gurtner, greffier.

 

Recourant

 

A.________ à ******** représenté par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

Refus de réviser un plan de quartier

 

Recours A.________ c/ lettre de la Municipalité de Lausanne du 24 mai 2019 (demande d'établissement d'un nouveau plan d'affectation en remplacement du plan de quartier No 455)

 

Vu les faits suivants:

A.               Les parcelles n° 4707, 4708 et 4709 de la Commune de Lausanne, situées à l'Avenue des Figuiers, sont contiguës. A.________ et C.________ sont propriétaires de la parcelle n° 4707 sur laquelle a été constituée une propriété par étages. D'une surface de 379 m2, cette parcelle comprend une habitation et un garage de 138 m2 (bâtiment n° ECA 10281), ainsi qu'un jardin de 241 m2. B.________ est propriétaire de la parcelle voisine n° 4708, d'une surface de 280 m2, comprenant une habitation de 73 m2 (bâtiment n° ECA 2065), ainsi qu'une place-jardin de 207 m2. Elle est également propriétaire de la parcelle n° 20234, d'une surface de 250 m2, comprenant une place-jardin, située au nord-est de la parcelle n° 4708 et contigüe à celle-ci. D.________ et E.________ sont propriétaires de la parcelle n° 4709, d'une surface de 279 m2, comprenant une habitation de 88 m2 (bâtiment n° ECA 2064), ainsi qu'une place-jardin de 191 m2.

Les parcelles précitées sont situées dans un secteur soumis à plan spécial d'affectation selon le plan général d'affectation de la commune de Lausanne (PGA) et son règlement (RPGA) mis en vigueur le 26 juin 2006. Elles sont en effet incluses dans le périmètre du plan de quartier n° 455 "Champ d'Asile" (ci-après: plan de quartier n° 455), sis entre les Avenues de Montoie, des Figuiers, et de Cour, adopté par le Conseil communal de Lausanne le 25 février 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 30 juin 1964, qui comporte un règlement correspondant (RPQ). Ces parcelles sont sises dans un périmètre (P 37) recensé à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) avec un objectif de sauvegarde C.

B.               Le 12 juillet 2018, B.________, représentée par son administrateur F.________, par l'intermédiaire d'un architecte, a déposé une demande de permis de construire sur les parcelles nos 4708, 20234 et DP 301 un immeuble de logements, avec panneaux photovoltaïques en toiture, une pompe à chaleur air/eau, des aménagements extérieurs, un parking pour deux-roues, deux places de parc extérieures, un emplacement pour conteneurs, et une place de parc intérieure, après démolition du bâtiment n° ECA 2065.

L'enquête publique a eu lieu du 25 janvier au 25 février 2019.

Le projet a suscité treize oppositions, dont celle de A.________, du 21 février 2019, par l'intermédiaire de son avocat, représentant les propriétaires de la parcelle n° 4707.

C.               Le 22 février 2019, A.________ a fait parvenir au syndic de la Ville de Lausanne une lettre accompagnée de dix demandes émanant de onze personnes indiquant être propriétaires ou habiter à l'Avenue des Figuiers à Lausanne, lesquelles requièrent de la Municipalité de Lausanne l'établissement d'un nouveau plan de quartier. Une copie de cette lettre a également été adressée au Service de l'urbanisme de la Ville de Lausanne. Les requérants sont A.________, N.________, G.________, C.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________ et M.________, ainsi que E.________. La teneur de leurs requêtes est la suivante:

"Les propriétaires requièrent, conformément à l'article 27 LATC, que la Municipalité établisse un nouveau plan de quartier, remplaçant le plan de quartier de 1964, en vue de restreindre la possibilité de constructions et de protéger le bâti existant, notamment les villas locatives des années 1930-1940 existant sur l'avenue des Figuiers ainsi que les distances à la limite, le dit plan de quartier devant également prendre en considération l'aspect esthétique général, compte tenu du Temple sis sur la parcelle 4706."

D.               Le 2 mai 2019, la Municipalité de Lausanne s'est adressée à A.________, sous la signature du syndic et du secrétaire municipal, dans les termes suivants:

"Monsieur,

La Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 22 février 2019, soutenu par neuf autres signataires, et demandant l'établissement d'un nouveau plan d'affectation en remplacement du plan de quartier n° 455 en vigueur qui a retenu toute notre attention.

Dans sa séance de ce jour, la Municipalité a décidé de ne pas entrer en matière sur votre demande. En effet, l'établissement d'une nouvelle planification ne peut être justifié au seul motif de bloquer une demande de permis de construire sur la parcelle n° 4708 (avenue des Figuiers 6).

Par ailleurs, la Municipalité constate que:

-         le plan de quartier en vigueur (n° 455) est à ce jour entièrement réalisé, à l'exception des constructions possibles sur les parcelles nos 4707 à 4709 des trois villas locatives;

-         les trois villas précitées ne figurent pas au recensement architectural cantonal et ne présentent aucun intérêt patrimonial. Elles font partie d'un périmètre ISOS avec un objectif de sauvegarde C, soit le moins contraignant;

-         il n'y a pas d'enjeux de densification dans ce secteur, susceptibles de justifier l'établissement d'un nouveau plan;

-         la zone de verdure inconstructible, constituant l'essentiel de la surface du plan, permet de protéger les espaces extérieurs;

-         enfin, les bâtiments présentant un intérêt patrimonial sont déjà inscrits au recensement architectural (temple, bâtiment scolaire, etc.).

-         En vous remerciant d'informer les autres requérants de la présente décision, la Municipalité vous prie d'agréer, Monsieur, ses salutations distinguées."

E.               Le 10 mai 2019, A.________ s'est adressé à la Municipalité de Lausanne en accusant réception de la correspondance précitée et lui demandant, au nom de l'ensemble des signataires de la demande d'établissement d'un nouveau plan d'affectation, de rendre "une décision formelle assortie des voies de recours".

F.                Le 24 mai 2019, la Municipalité de Lausanne a répondu à A.________, sous la signature du syndic et du secrétaire municipal, dans les termes suivants:

"[...]

La Municipalité a pris connaissance avec attention de votre courrier du 10 mai 2019 demandant une décision formelle avec voies de droit suite à sa lettre du 2 mai 2019 vous informant de la non-entrée en matière pour l'établissement d'un nouveau plan de quartier (PQ) en remplacement du PQ n° 455.

Il y a lieu de relever que la nouvelle loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), entrée en vigueur le 1er septembre 2018, n'a pas repris l'ancien article 67 LATC qui obligeait la Municipalité à établir un plan de quartier lorsque la demande était faite par la moitié au moins des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles représentaient la moitié au moins de l'estimation fiscale totale.

Dans ces conditions, la LATC en vigueur ne prévoyant pas un droit pour les administrés à l'ouverture d'une procédure de planification territoriale, il n'y a pas lieu de rendre une décision formelle au sens de l'art. 3 de la loi sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD).

[...]."

G.               Par acte du 25 juin 2019, A.________ (ci-après: le recourant), par l'intermédiaire de son conseil, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la lettre du 24 mai 2019 de la Municipalité de Lausanne (ci-après: l'autorité intimée), en prenant les conclusions suivantes:

"I. Le Recours est admis;

II. La décision rendue par la ville de Lausanne en date du 24 mai 2019 est annulée, dite autorité étant invitée à rendre une décision en bonne et due forme refusant d'entamer une procédure de révision de plans (sic) de quartier "Champs d'Asile" n°55 (sic), adopté le 30 juin 1964."

H.               Par décision du 17 juillet 2019, la Municipalité de Lausanne a accordé le permis de démolir et de construire sur les parcelles nos 4708, 20234 et DP 301, et elle a levé les oppositions, dont celle de A.________. Ce dernier a formé recours à l'encontre de cette décision, laquelle fait l'objet d'une procédure distincte instruite sous la référence AC.2019.0260. Par arrêt distinct de ce jour, le Tribunal a rejeté le recours formé par A.________ contre le permis de construire précité.

I.                 Le 9 septembre 2019, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de son conseil, a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Pour l'essentiel, elle a relevé qu'elle avait déjà rendu une décision formelle de non entrée en matière le 2 mai 2019. Le recours serait dès lors devenu sans objet. Quoi qu’il en soit, le courrier du 24 mai 2019 de l'autorité intimée ne serait qu'un simple renseignement juridique et pas une décision sujette à recours.

Le 22 octobre 2019, le recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a répliqué et maintenu ses conclusions.

Le 19 novembre 2019, l'autorité intimée, s'est encore déterminée par l'intermédiaire de son conseil.

Le recourant s'est spontanément déterminé le 29 novembre 2019.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.


Considérant en droit:

1.                        Le recourant demande l'annulation de la lettre du 24 mai 2019 qu'il qualifie de décision. L'autorité intimée conteste cette qualification. Elle estime que seule la lettre du 2 mai 2019 constitue une décision.

a) La procédure du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est régie par les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L'art. 92 al. 1 LPA-VD dispose que ce recours est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. Il s'agit, selon le premier alinéa de cet article, d'une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18; AC.2016.0456 du 24 juillet 2018 consid. 1 et réf.). La confirmation d'une décision antérieure n'est pas une décision (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2éd., 2015, p. 349 et 350, citant les arrêts du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel des 21 avril 1983 et 25 octobre 1985, publiés in RJN 1983, p. 263 ss, et RJN 1985, p. 270). Une prise de position, confirmant une ou des décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions antérieures, qu'elle ne fait que confirmer (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104 Ia 175).

Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1; AC.2019.0132 du 30 avril 2020; GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).

b) Dans le cas présent, la lettre de l'autorité intimée, du 2 mai 2019, adressée au recourant doit être qualifiée de décision, quand bien même elle ne comporte pas l'indication des voies de droit. En effet, l'autorité intimée a indiqué qu'elle avait "décidé", dans sa séance du 2 mai 2019, de ne pas entrer en matière sur la demande du recourant. Elle a exposé par la suite les motifs de sa décision et a demandé au recourant d'informer les autres requérants "de la présente décision". Force est ainsi de constater qu'une telle formulation revêt un caractère décisionnel.

A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée, du 24 mai 2019, ne constitue manifestement pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Elle se limite à informer ce dernier de la modification législative du 1er septembre 2018 qui a eu notamment pour conséquence l'abrogation de l'art. 67 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette lettre se réfère par ailleurs à la décision du 2 mai 2019. Certes, la formulation de cette lettre était ambiguë dès lors qu'elle indiquait qu'il n'y avait pas lieu de rendre de décision. Ce nonobstant, ses intentions de ne pas donner suite à la demande du recourant sont claires et sa référence à sa lettre antérieure doit être comprise comme une confirmation de celle-ci. Comme on l'a vu ci-dessus, une telle prise de position confirmant une décision antérieure ne constitue pas une nouvelle décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.

Le recours, en tant qu'il conteste la lettre du 24 mai 2019, est en conséquence irrecevable. Au demeurant, dès lors que le recourant a conclu à ce qu'une décision en bonne et due forme soit rendue, ce qui, on l'a vu, est le cas avec la décision du 2 mai 2019, le recours n'a plus d'objet.

2.                        Reste à déterminer les conséquences de l'absence de l'indication des voies de recours au pied de la décision du 2 mai 2019.

a) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; 131 I 153 consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et les arrêts cités). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; 129 II 125 consid. 3.3; 127 II 198 consid. 2c; 121 II 72 consid. 2a; 119 IV 330 consid. 1c, et les arrêts cités; indication erronée du délai de recours contre une décision d'adjudication, v. ATF 2P.56/2006 du 17 mars 2006; cf. également arrêt PS.2005.0054 du 15 juin 2005 consid. 1a). Lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend en effet du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voie et délai de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits: il doit ainsi notamment se renseigner auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la négligence de l'administration relative à l'indication des voie et délai de recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s'en prévaloir (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf. également ATF 127 II 198 consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c; TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.2; AC.2019.0132 précité; PS.2016.0088 du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références). On ajoutera que ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat eût pu déceler l'omission ou l'erreur par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; 134 I 199 consid. 1.3.1; 127 II 198 consid. 2c).

b) En l'occurrence, le recourant était représenté, depuis le 19 février 2019, par un avocat dans le cadre de la procédure de permis de construire sur la parcelle voisine. Dans le cadre de son opposition au projet de construction voisin, son avocat a d'ailleurs fait valoir le caractère obsolète du plan de quartier n° 455. On pouvait ainsi attendre du recourant qu'il se renseigne auprès de son conseil quant aux suites à donner aux correspondances précitées de la Municipalité des 2 et 24 mai 2019 et qu'il agisse dans un délai raisonnable. Dans le cas présent, l'autorité intimée a clairement manifesté son refus d'entrer en matière le 2 mai 2019. Cette décision de refus a été confirmée par la lettre du 24 mai 2019, soit avant l'échéance du délai ordinaire de recours de 30 jours (art. 95 LPA-VD). Le recourant assisté d'un avocat, était en conséquence en mesure de contester cette décision dans le délai ordinaire de l'art. 95 LPA-VD qui courait depuis la notification de la décision du 2 mai 2019. Le recours, formé le 25 juin 2019, est en conséquence tardif.

Le recours, en tant qu'il porte implicitement sur la décision du 2 mai 2019, est tardif et, partant, irrecevable.

3.                        Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable en tant qu'il conserve un objet. Au demeurant, par arrêt distinct de ce jour dans la cause AC.2019.0260, le Tribunal a rejeté les griefs de nature similaire formulés par le recourant contre le permis de construire sur la parcelle voisine de la sienne. Compte tenu de l'issue de la cause, les frais doivent être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.1). Le recourant versera une indemnité à titre de dépens à la Commune de Lausanne, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                          Le recours est irrecevable en tant qu'il conserve un objet.

II.                        Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

III.                       A.________ versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune de Lausanne à titre de dépens.

 

Lausanne, le 19 octobre 2020

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:



 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.