TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 avril 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Bertrand Dutoit et
M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourants

1.

A.________, à ********,

 

2.

B.________, à ********,

 

 

3.

C.________, à ********,

tous représentés par Me Giuliano SCUDERI, avocat, à Nyon, 

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Founex, représentée par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Direction générale de l'environnement (DGE), Unité du service juridique,

  

 

Objet

Permis de construire

 

Recours A.________ et B.________ et C.________ c/ décisions de la Municipalité de Founex des 20 et 22 mai 2019 levant leurs oppositions et délivrant le permis de construire relatif à la rénovation d'un restaurant et à la création d'une terrasse, parcelle n°209, propriété de la Commune de Founex, CAMAC 176544 - Dossier joint: AC.2019.0207

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Founex est propriétaire, depuis le 19 octobre 2016, de la parcelle n° 209 de Founex. D'une surface de 2'048 m2, cette parcelle supporte un bâtiment n° ECA 307 de 219 m2. Elle est colloquée en zone de villas au sens du plan général d'affectation (PGA) et du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le Conseil d'Etat le 10 juillet 1991, étant précisé qu'une modification partielle du RPGA a été approuvée par le canton de Vaud, le 21 septembre 2011. La parcelle n° 209 est en outre incluse dans la zone réservée communale qui porte sur les zones à bâtir d'habitation et mixte de la commune. Un recours contre le plan de zone réservée a été rejeté par le Tribunal cantonal (arrêt AC.2018.0009 du 23 novembre 2018) et le recours contre l’arrêt cantonal a été rejeté par le Tribunal fédéral (arrêt 1C_16/2019 du 18 octobre 2019).

B.                     D'une forme allongée et étroite, la parcelle n° 209 précitée comporte, outre le bâtiment n° ECA 307, un parking, situé dans la partie inférieure de la parcelle, qui débouche sur la route suisse. Le port de Founex est situé de l'autre côté de cette route en face de la parcelle n° 209. La parcelle est contiguë aux parcelles nos 208, 1417, 629 et 630 qui supportent chacune une villa.

Depuis les années 1950, le bâtiment n° ECA 307 a été affecté à l'exploitation d'un hôtel-café, ("********") avec terrasse; puis dès 1992, d'un restaurant avec terrasse. Le dernier exploitant a cessé son activité en octobre 2013, au motif que l'état de vétusté du bâtiment et des installations nécessitait d'importants et coûteux travaux. Dès le 1er novembre 2013, une partie des locaux du bâtiment (rez-de-chaussée) a été louée par l'ancien propriétaire (D.________) à une entreprise de paysagisme pour le stockage de machines et de matériel. Le bail a été conclu pour une durée déterminée, échéant le 1er janvier 2016, sans prolongation possible (cf. contrat de bail daté du 1er novembre 2013 produit par la Municipalité).

Désirant rénover l'établissement au titre d'établissement public, vu sa proximité immédiate avec le port, la Municipalité de Founex a sollicité du Conseil communal l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 209 et demandé un crédit à cet effet, le 2 août 2016.

Le Conseil communal de Founex a autorisé cette acquisition, le 5 septembre 2016. La Comme de Founex a acquis la propriété de la parcelle n° 209, le 26 septembre 2016.

Dans le cadre du projet de rénovation précité, la Municipalité a mandaté le bureau E.________, afin de procéder à une évaluation du bruit émis par la terrasse de l'établissement. Ce bureau a émis son rapport, le 22 octobre 2018 (ci-après: le rapport acoustique).

C.                     Le 1er novembre 2018, la Municipalité de Founex (ci-après: la Municipalité) a déposé une demande de permis de construire portant sur la rénovation du restaurant et la création d'une terrasse sur la parcelle précitée n° 209. Selon les plans de l'atelier d'architecture F.________ du 5 novembre 2018, le projet prévoit, dans le gabarit du bâtiment existant, une salle de restaurant de 80 m² pouvant accueillir 60 personnes. Le projet prévoit toutefois d’agrandir le bâtiment en façade sud par l'ajout d'une terrasse de 42 m² pouvant accueillir 36 personnes au premier étage (rez supérieur).

La demande précitée a été mise à l'enquête publique, du 9 janvier au 7 février 2019. Elle a notamment suscité les oppositions de C.________, B.________, G.________, H.________ et I.________, respectivement usufruitiers et copropriétaires de la parcelle voisine n° 630, et A.________, propriétaire de la parcelle voisine n° 629.

La Centrale des autorisations CAMAC a délivré sa synthèse n° 176544, le 15 avril 2019 (ci-après: la synthèse CAMAC), dont il ressort que les autorités cantonales concernées ont délivré les autorisations spéciales requises, respectivement préavisé favorablement au projet.

D.                     Par décisions des 20 et 22 mai 2019, la Municipalité a délivré le permis de construire n° 2018-17 et a levé les oppositions.

E.                     Sous la plume de Me Scuderi, A.________ a recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), le 28 juin 2019. Elle conclut à la réforme desdites décisions en ce sens que son opposition est maintenue et que le permis de construire est refusé. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation des décisions. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2019.0206.

F.                     Le même jour, C.________ et B.________ ont également recouru contre ces décisions devant la CDAP, sous la plume de Me Scuderi. Ils concluent à la réforme desdites décisions en ce sens que leur opposition est maintenue et que le permis de construire est refusé. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation des décisions. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2019.0207.

L'instruction des causes AC.2019.0206 et AC.2019.0207 a été jointe, le 9 juillet 2019.

La Direction générale de l'environnement s'est déterminée sur les recours, le 29 août 2019.

La Municipalité s'est également déterminée sur les recours, le 30 septembre 2019, par son conseil. Elle conclut à leur rejet.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire, le 1er novembre 2019.

Le Tribunal a tenu audience, le 16 janvier 2020. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications.

On extrait du compte-rendu d'audience ce qui suit:

"Sur question de la Présidente, la Municipalité indique que le règlement communal sur le plan général d'affectation et les constructions a été modifié partiellement en 2011. Elle précise que le plan général d'affectation (PGA) est en cours de révision et qu'il est actuellement dans la phase d'examen préalable. La parcelle n° 209, ainsi que la parcelle sur laquelle le Port est construit font toutefois l'objet d'un projet de plan partiel d'affectation (PPA) qui prévoit de classer ces parcelles dans la zone de sport et loisirs. La Municipalité a reçu le résultat de l'examen préalable par le canton et il est prévu de mettre le PPA à l'enquête publique dans le courant de l'été 2020.

Les recourants indiquent que leurs parcelles jouxtent au nord-ouest et nord-est, côté Lausanne, la parcelle litigieuse n° 209.

Sur question de la Présidente, la Municipalité confirme qu'un garage et un chantier naval à proximité, qui sont également construits sur des parcelles sises dans la zone de villas (art. 22 RPGA), comportent tous deux un logement. S'agissant du restaurant projeté sur la parcelle n° 209, il n'est pas prévu de logement pour le tenancier, faute de place. Elle confirme également que l'exploitation de l'ancien restaurant a cessé en 2013, au motif que les travaux de mise aux normes du bâtiment étaient trop coûteux. Les locaux ont ensuite été loués à une entreprise de paysagisme jusqu'en 2016. Me Pittet précise qu'ils ont été utilisés comme dépôt. Les recourants relèvent qu'ils n'ont pas constaté d'activité sur la parcelle n° 209 durant cette période. La Municipalité indique qu'elle est en possession du contrat de bail et qu'elle en transmettra une copie au Tribunal.

[...]

Le représentant de la DGE explique que l'évaluation du bruit comprend le bruit de la terrasse et des nuisances qu'elle engendre (va et vient des clients). Le rapport acoustique précité n'a pas suscité de remarques particulières de la DGE. Il confirme que le bruit du restaurant n'a pas été évalué. Me Pittet relève que la parcelle est située dans un environnement plus bruyant qu'un quartier-type de villas, compte tenu notamment de sa proximité avec la route cantonale (route de Suisse).

[...]

L'architecte J.________ admet que l'exploitation d'un restaurant dans le bâtiment existant devait effectivement être pénible pour tout le voisinage, compte tenu de l'état du bâtiment (absence d'isolation, ventilateurs bruyants, emplacement de la terrasse à l'arrière du bâtiment). Il relève que la situation sera nettement améliorée avec le restaurant projeté. Il est prévu d'isoler le bâtiment et de mettre toutes les installations techniques, y compris les ventilateurs, dans les combles. La sortie de ventilation est prévue sur le toit, côté Genève. Les fenêtres sur la façade nord-est, côté Lausanne, seront fixes, excepté celle du bureau du tenancier. L'espace derrière le bâtiment sera remis au vert et ne sera pas exploité par le restaurant. L'entrée du restaurant est prévue à l'angle nord-est du bâtiment et elle est prolongée par un couloir entièrement fermé de 6 m de long, avec un revêtement phonoabsorbant. La terrasse sera fermée latéralement par des parois vitrées de 1.90 m de haut qui seront jointives aux façades du bâtiment. Elle sera recouverte par une toile qui n'est pas jointive aux parois vitrées. L'escalier extérieur, situé à l'angle sud-est du bâtiment (côté Genève), sera accessible à la clientèle.

Sur question de la Présidente, le représentant de la DGE indique qu'une terrasse surélevée avec parois vitrées n'est pas plus bruyante qu'une terrasse de plain-pied.

S'agissant de la dérogation à la distance aux limites pour la création de la terrasse projetée, Me Pittet estime qu'elle se justifie pour des questions d'intégration, la terrasse étant prévue en continuité du bâtiment existant. Il précise que, dans le but de trouver un accord, la Municipalité a proposé aux recourants de réduire la surface de la terrasse, en retrait du bâtiment, afin qu'elle respecte la distance aux limites réglementaire (art. 26 RPGA). Il relève toutefois que cette distance sera réduite selon la planification en cours de révision.

La Municipalité expose qu'il est prévu de maintenir la parcelle n° 209 en DS II dans la planification en cours de révision. Des mesures de requalification de la route de Suisse ont toutefois été prises, notamment la pose d'un revêtement phonoabsorbant qui permettra de réduire le bruit de la route. Il n'est pas encore décidé si la vitesse sera maintenue à 80 km/h ou réduite à 60 km/h sur ce tronçon. Elle estime toutefois que les mesures prises, telles la création de pistes cyclables et de trottoirs, auront pour effet de réduire la vitesse de circulation.

La Municipalité montre le parking existant au niveau inférieur, côté Lac. Elle confirme que le parking de 20 places est prévu pour le restaurant.

[...]

Me Pittet s'exprime ensuite brièvement sur la portée de l'art. 80 LATC. La Municipalité précise que le délai de 2 ans, qui a séparé l'acquisition de la parcelle et le dépôt du projet, en vue de sa mise à l'enquête publique, a été utilisé pour la demande de crédit et l'étude du projet."

Les parties ont bénéficié de la faculté de se déterminer à l'issue de l'audience. Les recourants se sont exprimés, le 30 janvier 2020. Ils ont déclaré refuser la proposition de suspension évoquée par Me Pittet à l'audience. La DGE a fait part de ses observations, le 4 février 2020.

Le 6 février 2020, la juge instructrice a informé les parties qu’il n’était pas donné suite en l’état à la proposition de suspension de la cause formulée par la Municipalité.

La Municipalité a produit les 5 et 14 février 2020 le contrat de bail conclu entre l'ancien propriétaire de la parcelle n° 209 et l'entreprise de paysagisme le 1er novembre 2013. Il ressort du contrat précité que le bail était prévu pour une durée déterminée du 1er janvier 2013 au 1er janvier 2016.

Les recourants et la Municipalité se sont encore déterminés les 7 février et 14 février 2020, respectivement.

Le Tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1.                                 Le recours respecte les formes et le délai légal (cf. art. 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les recourants sont propriétaires des parcelles nos 629 et 630, voisines du bien-fonds litigieux; ils ont pris part à la procédure devant l'autorité précédente et ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      Dans un premier grief, les recourants contestent la conformité de l'affectation projetée à la zone de villas. Ils se réfèrent à l'art. 22 RPGA.

a) Sous le titre marginal "Destination", cette disposition prévoit ce qui suit:

"La zone de villas est réservée à l'habitat.

Exceptionnellement, l'exercice d'une profession relevant notamment du secteur tertiaire, peut y être autorisé. Elle ne doit être exercée qu'à titre accessoire de l'habitat et ne doit pas être gênante pour le voisinage."

b) Selon l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par-là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1; 138 I 242 consid. 5.2; TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.1).

En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]). L'art. 2 al. 3 LAT dispose également que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Les tribunaux font partie des autorités chargées de l'aménagement du territoire. Il s'ensuit que, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue. Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_499/2017-1C_500/2017 du 19 avril 2018, consid. 3.1 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (AC.2019.0148 du 16 décembre 2019 consid. 2; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 2b; AC.2018.0123 du 3 décembre 2018 consid. 3b/bb).

La notion d'activité compatible avec l'habitation a donné lieu à une jurisprudence abondante. En zone de villas ou dans une zone analogue, des activités peuvent être admises à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 2a; AC.2013.0406 du 5 mars 2015 consid. 1b; AC.2011.0037 du 26 mars 2012 consid. 3d; AC.2000.0018 du 22 septembre 2006 consid. 2a). La jurisprudence a par exemple reconnu qu'un médecin, un dirigeant de société ou un architecte puisse occuper une ou plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou effectuer des travaux n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de clients (AC.2008.0129 du 1er mai 2009 consid. 4a).

d) Les recourants estiment que l'exploitation d'un restaurant avec terrasse n'a pas un caractère accessoire à l'habitation et qu’il n'est dès lors pas conforme à l'affectation de la zone telle que définie par l'art. 22 RPGA.

La Municipalité fait valoir pour sa part que la portée de la zone de villas n'est pas limitée par le droit cantonal et qu'elle doit être appréciée ici en tenant compte de l'environnement immédiat du restaurant projeté. Elle relève que plusieurs établissements commerciaux, plus gênants selon elle qu'un restaurant, se trouvent dans un rayon de 500 m à vol d'oiseau de l'établissement projeté. Elle estime que l'exploitation d'un restaurant est une activité accessoire à l'habitat et qu'une zone d'habitation ne saurait se concevoir sans lieux de sociabilité assurant l'échange et la convivialité entre les résidents d'un même quartier. Il faudrait également tenir compte de la révision de la planification en cours et du fait que la parcelle n° 209 ainsi que la parcelle sur laquelle le port de Founex est construit font l'objet d'un projet de plan partiel d'affectation (PPA) qui prévoit leur classement dans la zone de sport et loisirs. L'interprétation stricte voulue par les recourants ne serait dès lors pas justifiée, compte tenu de ces circonstances particulières.

e) En l'espèce, l'affectation prévue porte sur un établissement public à titre principal dans une zone de villas. La parcelle concernée ne comporte pas de logement. L'art. 22 RPGA n’autorise qu'exceptionnellement et à titre accessoire des activités professionnelle et pour autant que celles-ci ne soient pas gênantes pour le voisinage. La Municipalité se prévaut du fait que d'autres établissements commerciaux auraient été autorisés dans la zone de villas concernée; il s'agit selon elle d'une station-service, sise route de Suisse 4, de deux chantiers navals, dont l'un est sis sur la route de Suisse, à proximité de la station-service précitée, ainsi que des installations du club nautique de Founex, sis au port de Founex. La conformité de ces activités à l’affectation autorisée dans la zone de villas définie à l’art. 22 RPGA n’est pas démontrée. L’autorité intimée ne précise pas à quelle date ces activités ont été autorisées ni dans quelle mesure elles seraient au bénéfice de la garantie de la situation acquise (cf. 80 LATC, infra consid. 3). Quoi qu’il en soit, la Municipalité a indiqué en audience que les bâtiments abritant la station-service et le chantier naval voisin, proches de la parcelle n° 209, comportent tous deux un logement, contrairement au restaurant projeté. Le caractère accessoire de ces activités par rapport à l'habitat semble ainsi respecté. La situation de ces bâtiments est donc objectivement différente de celle du restaurant projeté, de sorte que l’on ne saurait admettre sur cette base l’affectation projetée de café-restaurant comme étant conforme à l’affectation de la zone de villas telle que définie à l’art. 22 RPGA.

La Municipalité estime que la présence d'un restaurant dans une zone de villas est admissible dès lors qu'il s'agirait de manière large d'une activité accessoire à l'habitat au sens de l'art. 22 RPGA, du seul fait qu'elle offre un service de substitution à l'une des caractéristiques de l'habitat lui-même, soit la préparation et la consommation de nourriture. Cette interprétation extrêmement large de l'art. 22 RPGA apparaît difficilement compatible avec le texte de cette disposition ainsi que la jurisprudence précitée. Même à supposer qu'une telle interprétation demeure dans le large pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée, le projet litigieux ne respecte pas l'exigence supplémentaire figurant dans cette disposition, à savoir qu'une telle activité professionnelle ne doit pas être gênante pour le voisinage. Or par essence, un établissement public de type restaurant avec terrasse est de nature à occasionner des nuisances pour le voisinage.

Force est ainsi de constater que l'affectation litigieuse n'est pas conforme à l'art. 22 RPGA.

g) La Municipalité fait encore valoir que la planification est en cours de révision et qu'un projet de PPA prévoit d'inclure la parcelle n° 209 dans une zone "sport et loisirs" ; l’établissement projeté serait conforme à la zone projetée.

Le droit vaudois de la construction connaît un effet anticipé négatif des plans d'affectation. En revanche, il ne prévoit pas d’effet anticipé positif pour la période qui précède l'entrée en vigueur des plans et règlements (p. ex. AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid 5; AC.2014.0070 du 27 mai 2015 consid. 1c; AC.2013.0218 précité, et les arrêts cités). Par effet anticipé positif, on entend l'application du droit futur, qui n'est pas encore entré en vigueur, en lieu et place du droit actuel. Cet effet se distingue de l'effet anticipé négatif par le fait que, lors d'une décision en cas de litige, on tient uniquement compte du droit à venir en occultant le droit existant. L'effet anticipé positif se heurte à l'impératif de la sécurité du droit et au principe de la légalité, il n'est par conséquent pas admissible, même s'il est prévu par une loi (Alexander Ruch in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 55 ad art. 27 LAT; voir aussi sur ce point ATF 136 I 142 consid. 3.2, 125 II 278 consid. 3c, 100 Ia 157 consid. 5d; TF 1C_274/2007 du 1er février 2008 consid. 4.1).

A l'audience, la Municipalité a indiqué qu'elle avait reçu le résultat de l'examen préalable par le canton et qu'elle prévoyait de mettre le projet de PPA précité à l'enquête publique dans le courant de l'été 2020. La planification projetée est donc certes en cours mais la Municipalité ne peut, quoi qu’il en soit, pas déduire de droits découlant du changement de la planification en cours pour la parcelle n° 209, dont l'issue n'est pas connue à ce jour.

Le projet litigieux n'est ainsi pas conforme à l'affectation autorisée selon l'art. 22 RPGA.

3.                      Les recourants contestent en outre que l’établissement projeté puisse bénéficier de la garantie de la situation acquise, dans la mesure où d'autres restaurants ont été exploités dans le bâtiment n° 307 sis sur la parcelle n° 209 jusqu'en 2013 seulement.

a) L'art. 80 LATC a la teneur suivante:

"1Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.

2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

3 Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."

b) La jurisprudence a déduit à la fois de la garantie de la propriété et des principes de la bonne foi et de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise, qui postule que de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 117 Ib 243 consid. 3c; et les références; arrêt TF 1C_222/2017 du 8 août 2017 consid. 2.1; 1C_80/2014 du 16 décembre 2014 consid. 3.2.4; cf. aussi ATF 128 II 112 consid. 10a ). Selon le Tribunal fédéral, cette protection de la situation acquise ne constituant qu'un minimum, les cantons sont certes libres de l'assurer dans une mesure plus étendue. Ils ne sauraient cependant, en autorisant sans restriction non seulement le maintien et l'entretien normal, mais la rénovation, la transformation, l'agrandissement voire la reconstruction totale d'un ancien bâtiment, aller à l'encontre des exigences majeures de l'aménagement du territoire (TF 1C_222/2017 précité consid. 2.1). Seule une affectation effective et sans interruption notable des constructions litigieuses à des activités non conformes à l'affectation de la zone, pourrait permettre à son propriétaire de bénéficier de la garantie de la situation acquise (cf. TF 1C_160/2011 du 8 novembre 2011 consid. 3.5.3; 1P.354/2002 du 31 octobre 2002 consid. 5.2 et les références). Dans ces deux arrêts (qui se référaient tous deux à des affaires vaudoises AC.2010.0229 du 28 février 2011 et AC.2001.0188 du 22 mai 2002), le Tribunal fédéral a considéré qu'un abandon d'activité durant respectivement dix-huit mois et dix ans constituaient des interruptions durables de l'affectation.

Selon un avis de doctrine qui se réfère aux arrêts du TF 1C_160/2011 et 1P.354/2002 précités, il n'est pas aisé d'évaluer la période d'interruption durable qui éteint la garantie de la situation acquise. Les exemples des cas cités par le Tribunal fédéral sont des cas évidents. Cela étant, l'autorité doit procéder à une pesée des intérêts. Si l'exploitant n'est plus en mesure de continuer son activité faute de moyens ou des autorisations nécessaires, quelques mois suffisent pour interrompre l'affectation de manière durable. L'autorité se montrera plus tolérante dans l'hypothèse où le propriétaire interrompt l'activité pour mener des travaux de transformation (Steve Favez, la garantie des situations acquises, thèse 2013, p.130-131). Toujours selon cet auteur, seule la dernière affectation non conforme est décisive pour la garantie de la situation acquise (Steve Favez, op. cit., p. 130 et les références).

c) Par ailleurs, selon la jurisprudence cantonale, la notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur au sens de l'art. 80 al. 2 LATC s'apprécie au regard du but visé par la norme transgressée. Cette disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte à la réglementation (ATF 1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; AC.2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 3b; AC.2013.0401 du 4 mars 2014 consid. 3a). Pour déterminer si l'on se trouve en présence d'une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de rechercher le but que poursuit la norme transgressée (cf. AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2009.0269 du 21 mars 2012 consid. 3; AC.2011.0138 du 31 octobre 2011 consid. 2a et les références; Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ch. 6.3 ad art. 80 LATC). On précisera que les inconvénients dont cette disposition vise à protéger le voisinage se définissent de la même manière que dans le cadre de l'art. 39 RLATC concernant les dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans sacrifice excessif (cf. AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2008.0164 du 29 juin 2009 consid. 4b/cc). Enfin, l'art. 80 LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus strict, ni plus permissif (cf. AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2013.0401 précité consid. 3a; AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 6; voir également Steve Favez, op. cit., p. 172-173, 226-227).

d) En l'espèce, il ressort du dossier produit par la Municipalité que le bâtiment litigieux a été exploité comme hôtel-café (********) depuis les années 1950 puis comme restaurant (********) jusqu'en 2013. Le dernier exploitant a cessé son activité en octobre 2013 au motif que l'état de vétusté du bâtiment et des installations nécessitait d'importants et coûteux travaux. L'affectation de café-restaurant avait donc cessé depuis cinq ans lors du dépôt de la demande de mise à l'enquête publique du projet litigieux de rénovation du restaurant (octobre 2013 à novembre 2018). Même en tenant compte des premières démarches effectuées par la Municipalité auprès du Conseil communal relatif à la demande de crédit pour l'acquisition de la parcelle n° 209 (préavis n° 05/2016 – 2021 du 29 juillet 2016), force est de constater que l'interruption de l'activité de café-restaurant était survenue deux ans et dix mois plus tôt, ce qui, au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la doctrine citée, correspond à une interruption notable de l'activité qui éteint la garantie de la situation acquise. Force est ainsi de constater que la Municipalité ne peut se prévaloir de l’art. 80 LATC, en lien avec l'ancienne activité de café-restaurant exercée jusqu'en 2013, pour autoriser l'exploitation d'un nouveau restaurant dans le bâtiment n° ECA 307.

Quant à l'activité qui a succédé à la cessation de l'exploitation de l'ancien restaurant en 2013, il ressort du contrat de bail produit par la Municipalité qu'une partie des locaux a été louée à une entreprise de paysagisme pour le dépôt de matériel et de machines, de novembre 2013 à janvier 2016. Cette dernière affectation, qui a duré un peu plus de deux ans, peut certes être qualifiée d'activité commerciale. Elle diffère toutefois sensiblement de l'exploitation d'un café-restaurant, dès lors qu'elle n'apparaît pas de nature à occasionner une gêne pour le voisinage au sens de l'art. 22 RPGA. Les recourants ont d'ailleurs indiqué qu'ils n'avaient pas remarqué la présence d'une activité sur la parcelle n° 209 pendant cette période. L'exploitation d'un café-restaurant constitue ainsi un changement d'affectation par rapport à cette activité antérieure et elle est susceptible d'aggraver l'atteinte à la réglementation prohibée par l'art. 80 al. 2 LATC (dans ce sens voir AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 3). La Municipalité ne saurait dès lors se prévaloir de l'affectation non conforme de dépôt, exercée dans le bâtiment en dernier lieu, pour autoriser l'exploitation d'un nouveau restaurant sur la base de l'art. 80 LATC.

La Municipalité ne peut en conséquence pas se prévaloir de l'art. 80 al. 2 LATC dans le cas présent.

4.                      Les recourants contestent encore le respect de la distance aux limites. La Municipalité entend accorder une dérogation à ce sujet.

a) Le projet prévoit d'agrandir le bâtiment en façade sud par l'ajout d'une terrasse à l'étage de 36 places, d'une surface de 42 m² pour laquelle la Municipalité a octroyé une dérogation à la distance aux limites.

L’art. 26 RPGA qui régit les distances, prévoit ce qui suit :

"La distance entre constructions et limites de propriétés voisines ou limites de constructions est de 6 m au moins; elle est de 8 m entre constructions sises sur une même parcelle. "

Quant à l’art. 60 RPGA, applicable aux dérogations, il a la teneur suivante :

"La Municipalité peut, conformément, à l'art. 85 LATC, accorder des dérogations de minime importance lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières ; et s'il n'en résulte pas d'inconvénient majeur.

Lorsque ces dérogations portent sur les règles concernant :

la distance entre un bâtiment et la limite de propriété

(…). 

Ces règles doivent, dans la même zone, être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des parcelles voisines. Les dérogations doivent alors faire l'objet d'une mention au Registre foncier sur les parcelles en cause, la réquisition de mention est accompagnée d'un plan côté."

b) En l’espèce, le bâtiment existant n° ECA 307 est construit à 3 m de la limite de parcelle n° 630, propriété des recourants B.________ et C.________. Il déroge déjà à la distance réglementaire selon l'art. 26 RPGA. Le projet prévoit d'agrandir le bâtiment en façade sud par l'ajout d'une terrasse à l'étage de 36 places, d'une surface de 42 m² pour laquelle la Municipalité a octroyé une dérogation à la distance aux limites. Cette terrasse, projetée à une distance de 3 m de la limite de la parcelle 630, aggrave l'atteinte à la réglementation sur la distance aux limites ; avec une capacité de 36 places, elle entraînera des nuisances supplémentaires pour les voisins. Une dérogation à la distance aux limites en vertu de l’art. 60 RPGA ne peut pas être octroyée par la Municipalité. Comme on l'a vu ci-dessus, le droit communal ne saurait en effet être plus permissif que les travaux autorisés aux conditions fixées à l'art. 80 al. 2 LATC.

Ce grief est en conséquence admis.

5.                      Il suit des considérants qui précèdent que le projet de rénovation du bâtiment pour l'exploitation d'un nouveau restaurant ne peut pas être autorisé en vertu de l’art. 22 RPGA et des règles applicables aux bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir selon l'art. 80 LATC. Ces griefs des recourants doivent donc être admis, ce qui entraîne l'annulation des décisions qui lèvent les oppositions et octroient le permis de construire. Dans la mesure où le projet de rénovation du restaurant litigieux ne peut pas être autorisé selon la réglementation existante, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les autres griefs des recourants relatifs au non-respect des dispositions fédérales de protection contre le bruit.

6.                      Les recours sont en conséquence admis et les décisions des 20 et 22 mai 2019 sont annulées. Les frais de la cause seront supportés par la Commune de Founex, qui agit en tant que propriétaire de la parcelle n° 209, dans la mesure où elle succombe (art. 49 al. 1 et 52 al. 2 LPA-VD ; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les recourants, assistés par un mandataire professionnel, ont droit à une indemnité à titre de dépens, qui sera mise à la charge de la Commune (art. 55 LPA-VD; art. 11 TFJDA).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Les recours sont admis.

II.                      Les décisions de la Municipalité de Founex des 20 et 22 mai 2019 sont annulées.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de de la Commune de Founex.

IV.                    La Commune de Founex versera à A.________, B.________ et C.________, créanciers solidaires, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 28 avril 2020

 

La présidente:                                                                                           La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.