TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 1er novembre 2019

Composition

M. Pierre Journot, président; MM. Jean-Marie Marlétaz et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

 

Recourant

 

 A.________, à ********, représenté par l'avocat Julien PACHE, à Lausanne

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Payerne, représentée par l'avocat Yves NICOLE, à Yverdon-Les-Bains

  

Tiers intéressé

 

B.________, à ********,

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de Payerne du 6 juin 2019 et du 2 juillet 2019 (interdiction de continuer l'activité; parcelle 1040)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ (le recourant) est propriétaire de la parcelle 1040 de la Commune de Payerne, située à la ********. Cette parcelle est construite d'un immeuble dont l'un des locaux est loué comme entrepôt à C.________, depuis le 1er janvier 2015. Ce dernier est titulaire de l'entreprise individuelle B.________ qui a pour but l'exploitation d'une entreprise de commerce de voitures, pièces détachées et pneus ainsi que machines industrielles et ferraille; agencement de cuisines, sanitaires et fenêtres.

B.                     Le 6 juin 2019, la Municipalité de Payerne (la municipalité) a adressé au recourant la lettre recommandée suivante, munie de l'indication de la voie de recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) :


 

"Monsieur,

A la demande de certains habitants du secteur de ........, nous avons effectué un contrôle dans les garages de votre bâtiment sis sur votre parcelle RF n° 1040. Nous avons découvert l'existence d'un atelier de pneus avec lift et dépôt de pneus, exploité par la société B.________, domicilié à la ........ à .........

Cet atelier est exploité principalement de 7h à 12h et de 13h à 19h mais parfois aussi le soir et le samedi selon les indications qui nous ont été fournies. L'accès à cet atelier se fait depuis la parcelle RF n° 1040, mais également depuis la parcelle RF n° 948. Outre le fait que le stockage de pneus doive certainement faire l'objet de mesures de protection incendie, l'activité n'est de toute façon pas compatible avec la zone villas.

En effet, l'article 37 de notre règlement du Plan Général d'Affectation précise que toute activité en zone villas doit être compatible avec l'habitat. De ce fait, cela doit faire l'objet d'une demande puis d'une autorisation municipale. Or, aucune demande n'a été faite à ce jour pour cette activité. Nous estimons donc que cette activité d'atelier et de dépôt de pneus n'est pas compatible avec la zone légalisée.

Compte tenu de ce qui précède, la Municipalité a décidé, dans sa séance du 29 mai 2019, de vous interdire de continuer cette activité à cet endroit en vous impartissant un délai du 30 août 2019 afin que la société locataire puisse retrouver des locaux conformes."

C.                     Le 21 juin 2019, sous la plume d'un avocat, A.________ a demandé à la municipalité d'annuler sa décision du 6 juin 2019. A.________ se plaint du fait que l'autorité a rendu sa décision sans l'avoir interpellé au préalable sur les faits qui lui sont reprochés. Il expose par ailleurs que le lift n'est pas utilisé et que les hypothèses émises par l'autorité en lien avec des mesures de protection incendie n'ont même pas été vérifiées. Le recourant invoque la garantie de la situation acquise, rappelant que le local est exploité depuis plusieurs années par des locataires successifs sous la forme d'un garage automobile, respectivement d'un dépôt de marchandises, ce que la municipalité ne pouvait pas ignorer, de sorte que la cessation de l'activité de C.________ ne pourrait pas être ordonnée. Enfin, la municipalité aurait dû examiner la possibilité de régulariser la situation avant de prononcer une décision de remise en état.

D.                     Par lettre de son conseil du 2 juillet 2019, la municipalité a fait savoir au recourant qu'elle n'avait pas l'intention de réexaminer sa décision, précisant que, selon les informations à disposition du Service de l'urbanisme, les locaux en cause avaient bien été utilisés par une entreprise de terrassement qui y parquait ses véhicules durant une vingtaine d'années mais que cette activité avait cessé il y a plusieurs années, de sorte que le recourant ne pouvait pas se prévaloir d'un droit acquis. Par ailleurs, cette activité causerait moins de nuisances pour le voisinage que celle de B.________.

E.                     Par acte du 8 juillet 2019 de son avocat concluant à l'annulation des décisions municipales des 6 juin et 2 juillet 2019, A.________ a recouru en temps utile devant la CDAP.

Dans un mémoire du 19 août 2019 de son mandataire, l'autorité intimée conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la confirmation de la décision attaquée.

Dans une lettre reçue par le tribunal le 20 août 2019, B.________ a fait savoir au tribunal que le local litigieux lui sert uniquement d'entrepôt pour des pneus achetés dans la région avant d'être revendus à l'étranger, sans que cela ne cause de nuisance au voisinage. L'intéressé conteste avoir installé un atelier ou utiliser un lift dans le local en question. Il fait remarquer que la municipalité ne l'a jamais interpellé avant de rendre sa décision mais qu'elle était parfaitement au courant de l'usage qui était fait du local litigieux depuis de nombreuses années sans qu'elle ne s'en soit plainte.

Les parties se sont encore déterminées.

F.                     Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      A titre liminaire, le recourant se plaint de ne pas avoir été interpellé par la municipalité intimée avant que la décision litigieuse ordonnant la cessation de l'activité déployée dans le local qu'il loue ne soit rendue. L'autorité intimée indique qu'elle a pu, sur la base des investigations qu'elle avait fait effectuer, soit en particulier la vision locale, se convaincre que l'activité déployée par le locataire du recourant n'était pas conforme à l'affectation de la zone. D'après l'autorité intimée, dans sa demande de réexamen, le recourant a pu faire valoir ses moyens et, dans la prise de position du 2 juillet 2019, l'autorité intimée s'est déterminée sur la question d'un éventuel droit acquis du recourant. Dans ces conditions, le droit d'être entendu du recourant n'aurait pas été violé. Une éventuelle violation de ce droit pourrait de toute manière être guérie en procédure de recours.

a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2).

En droit vaudois, ces garanties sont concrétisées par les art. 33 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36). Il en résulte en particulier qu'hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1). Elles participent en outre à l'administration des preuves (art. 34 al. 1); elles peuvent notamment (art. 34 al. 2) présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (let. d) ou encore s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves (let. e) - l'autorité pouvant toutefois procéder à une mesure d'instruction en l'absence des parties s'il y a péril en la demeure ou si la sauvegarde d'un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 34 al. 4). Les parties et leurs mandataires peuvent par ailleurs en tout temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1), l'autorité ne pouvant exceptionnellement refuser la consultation de tout ou partie du dossier que si l'instruction de la cause ou un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 36 al. 1).

b) En l'espèce, l'autorité intimée n'a interpellé ni le recourant ni son locataire avant de rendre la décision interdisant l'activité déployée par ce dernier. La décision se réfère à des plaintes du voisinage qui n'ont jamais été communiquées aux intéressés. Elle se fonde sur des constatations qui auraient été réalisées à l'occasion d'une inspection locale qui s'est déroulée en secret. En agissant de la sorte, l'autorité intimée a passé outre le droit du recourant de s'exprimer sur les éléments pertinents avant de rendre une décision à son encontre et celui de participer à l'administration des preuves de nature à influer sur la décision à rendre, cas échéant de s'exprimer sur son résultat. La municipalité intimée a par conséquent violé le droit d'être entendu du recourant.

c) Il reste à examiner les conséquences de cette violation.

Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 consid. 5.3; 142 II 218 consid. 2.8.1). Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est en règle générale pas possible de remédier à la violation (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.; 135 I 279 consid. 2.6.1; arrêt 8C_53/2012 du 6 juin 2012 consid. 6.1).

En l'espèce, le recourant n'a pas eu la possibilité de participer à la procédure devant l'autorité intimée ni de faire valoir ses moyens préalablement à la prise de décision. La violation de son droit d'être entendu est d'une gravité telle qu'elle ne saurait être réparée au stade de la procédure de recours, quoi qu'en dise l'autorité intimée. Dans ces circonstances, il se justifie d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs du recourant et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le respect du droit d'être entendu du recourant (art. 90 al. 2 LPA-VD). Par surabondance, le tribunal constate que les faits sont contestés : d'après le recourant et son locataire le lift ne serait pas utilisé et la question des mesures de protection incendie n'a pas été instruite. Or, de jurisprudence constante, il n'appartient de pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (par exemple arrêt GE.2016.0088 du 21 juillet 2016 et les réf. citées).

2.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation des décisions des 6 juin et 2 juillet 2019. Les frais et dépens sont mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      Les décisions rendues les 6 juin et 2 juillet 2019 par la Municipalité de Payerne sont annulées.

III.                    Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Payerne.

IV.                    La Commune de Payerne versera au recourant la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1er novembre 2019

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.