TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 mars 2023
Composition	M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et M. Alex Dépraz, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Nelly IGLESIAS, avocate à Genève,

  

Autorité intimée

Département des finances et de l'agriculture (DFA), à Lausanne,

  

Autorités concernées	1.	Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne,
	2.	Municipalité de Tolochenaz, représentée par Me Samuel GUIGNARD, avocat à Lausanne.

  

 

Objet	plan routier
	Recours A.________ c/ décision du Département des finances et des relations extérieures du 9 juillet 2019 (intérêt public du projet d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully à Tolochenaz).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 12 mai 2015, le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le projet de réaménagement routier, d'assainissement du bruit routier, de constructions de parois antibruit, de mesures d'allègement, de construction du giratoire "Emetaux" et de construction de trottoirs de bandes cyclables, qui concerne des tronçons de routes cantonales sur le territoire des communes de Tolochenaz et Morges. La procédure d'établissement du plan a été menée selon les art. 8 ss de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Ce projet routier, établi par la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), a été déclaré définitif et exécutoire le 6 juillet 2015 par la cheffe du département précité, la décision d'approbation n'ayant pas été contestée.

B.                     En vue de l'acquisition par l'Etat de Vaud des droits nécessaires à la réalisation du projet, le cas échéant par la voie de l'expropriation, la DGMR a établi en 2018 un plan des emprises pour le tronçon à réaménager à Tolochenaz (route de Lully, RC 69b). Selon ce plan, une emprise de 117 m² est prévue sur la parcelle n^o 61 propriété de A.________. Cette parcelle, avec des bâtiments d'habitation et diverses annexes, a une surface totale de 23'485 m². L'emprise représente une bande de terrain longue d'environ 75 m, pour une largeur d'environ 1,5 m, au sud de la route cantonale.

Cette surface correspond à la bande de terrain qui, sur les plans du projet de réaménagement routier, est destinée à la création d'un trottoir de 1,5 m de largeur, au sud de la chaussée (voir notamment le plan au 1:500, situation générale). Le dossier de ce projet approuvé le 12 mai 2015 par le DIRH comportait du reste également un plan des emprises, qui figurait à première vue la même emprise sur la parcelle n^o 61 mais qui en estimait toutefois la surface à 116 m².

C.                     La procédure réglée au titre II ("Déclaration d'intérêt public", art. 12 ss) de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01) a dès lors été engagée, pour le projet d'expropriation correspondant au réaménagement routier à Tolochenaz approuvé par le DIRH. Le 26 octobre 2018, la DGMR a envoyé le dossier à la Municipalité de Tolochenaz en vue d'une enquête publique, en demandant que ce dossier lui soit retourné, avec les oppositions et observations, dans les 10 jours qui suivent la fin de l'enquête.

Le plan des emprises de 2018 a été déposé pour enquête au greffe municipal de Tolochenaz, du 11 novembre au 3 décembre 2018 (cf. art. 12 al. 1 LE). A.________ a formé opposition dans une lettre adressée par la poste le 3 décembre 2018 au greffe municipal (cf. art. 18 LE).

Le greffe municipal a ensuite renvoyé le dossier complet à la DGMR. Cette direction l'a fait suivre à la Direction du registre foncier, du DFIRE, qui l'a reçu le 9 janvier 2019.

D.                     Plusieurs propriétaires fonciers mentionnés sur le plan des emprises (propriétaires expropriés) ont signé en mai 2019 une "convention amiable" avec le Département des finances et des relations extérieures (DFIRE), par laquelle ils cédaient définitivement à l'Etat la surface concernée, moyennant le paiement d'une indemnité. A.________ n'a pas signé de "convention amiable".

E.                     Le 9 juillet 2019, le Chef du DFIRE a rendu une décision fondée sur l'art. 23 LE dont le dispositif est le suivant:

"1. Le projet est reconnu d'intérêt public et la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR est autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au projet de réaménagement routier à la route de Lully.

2. Les emprises sont contenues dans ce qu'exige l'exécution du projet.

3. Une fois cette décision définitive, le dossier sera transmis au Tribunal d'arrondissement pour former le Tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation (art. 27 LE)."

F.                     Agissant le 14 août 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision précitée. Elle prend également des conclusions plus amples (en réforme), ainsi libellées:

"Annuler le projet d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully (commune de Tolochenaz, RC 69 B-P), suite à la renonciation tacite de l'Etat de Vaud.

Condamner l'Etat de Vaud à verser à Madame A.________ les indemnités prévues à l'art. 99 LE, notamment les dépens encourus depuis l'ouverture de l'enquête le 2 novembre 2018 jusqu'à la fin de la procédure d'expropriation, dont le montant s'élève à 20'705 fr. (art. 99 al. 1 ch. 1 LE).

Accorder un délai ultérieur à Madame A.________ afin qu'elle puisse communiquer le montant de son préjudice lié aux dépenses qu'elle devrait encourir en prévision de l'expropriation (art. 99 al. 1 ch. 2 LE).

Dire que toute éventuelle prise de possession (anticipée) ne pourrait être autorisée, au plus tôt, que si la décision précitée du 9 juillet 2019 était maintenue et devenait définitive à la fin de la présente procédure.

Débouter l'Etat de Vaud de toutes autres ou contraires conclusions.

Subsidiairement:

Réserver les droits de Madame A.________ pour faire valoir les indemnités prévues à l'art. 99 LE devant le Président du Tribunal d'expropriation constitué selon l'art. 30 LE, dans l'hypothèse où le Tribunal de céans se déclarait incompétent pour statuer sur cette question.

Dans l'hypothèse visée au paragraphe ci-dessus, fixer le dies a quo du délai de prescription d'une année prévu à l'art. 101 LE au jour où le jugement qui sera rendu par le Tribunal de céans deviendra définitif."

G.                     A la requête de la recourante, la procédure a été suspendue à partir du 3 octobre 2019. L'instruction a été reprise le 13 septembre 2022.

H.                     Dans sa réponse du 30 septembre 2022, le Département des finances et de l'agriculture (DFA – nouvelle dénomination du DFIRE) conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La DGMR s'est déterminée le 3 octobre 2022, en proposant le rejet du recours. A la même date, la Municipalité de Tolochenaz a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.

La recourante a répliqué le 9 janvier 2023; elle maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1.                      La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi, art. 12 ss LE); c'est au Département des finances  qu'il incombe de statuer et le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE). Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).

Le droit cantonal vaudois ne prévoit pas, comme le droit fédéral, une intégration de la procédure d'expropriation à la procédure principale d'approbation des plans (procédure combinée). En d'autres termes, il n'est pas prévu qu'une autorité unique se prononce à la fois sur les oppositions au projet routier (procédure de planification selon la LRou) et sur les oppositions en matière d'expropriation (cf. art. 14 LE, art. 28 de la loi fédérale sur les routes nationales [LRN; RS 725.11]). Lorsque, comme dans le cas particulier, le plan du projet routier a été approuvé définitivement, la procédure subséquente de déclaration d'intérêt public ne permet pas de remettre en cause cette mesure de planification. Cette décision du Département des finances, prise sur la base de l'art. 23 LE, peut néanmoins faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et il incombe alors au Tribunal cantonal de se prononcer sur l'application des dispositions topiques de la loi sur l'expropriation. La propriétaire expropriée a qualité pour recourir contre la déclaration d'utilité publique (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et, s'agissant de la motivation, il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec l'art. 99 LPA-VD). Il est toutefois douteux que les conclusions allant au-delà de l'annulation de la décision attaquée soient recevables, mais cette question peut demeurer indécise. Dans cette mesure, il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante invoque la péremption du droit d'exproprier.

a) La loi sur les routes accorde à l'Etat de Vaud le droit d'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation d'un ouvrage approuvé selon cette loi (art. 14 al. 1 LRou). Cette loi spéciale ne prévoit pas de délai pour l'exercice de ce droit d'expropriation. La recourante se réfère toutefois à des normes de la loi sur l'expropriation, singulièrement à l'art. 23 LE qui a la teneur suivante:

"Art. 23   Décision du Département des finances

¹ Le Département des finances statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier, délai qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le Département des finances et l'expropriant.

² Si le Département des finances n'admet pas l'intérêt public, l'instant à l'expropriation est chargé des frais d'enquête. La mention «Expropriation» est radiée au registre foncier. Des dépens ne sont alloués qu'à titre exceptionnel.

³ Si le Département des finances admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet. Il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de protection. Toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y compris la mise à l'enquête."

En l'occurrence, le dossier a été reçu par le Département des finances le 9 janvier 2019. La déclaration d'utilité publique a été prononcée le 9 juillet 2019, soit dans le délai (prolongé) de six mois prévu à l'art. 23 al. 1 LE – la prolongation ayant été admise en vertu d'un accord oral entre les services des deux départements concernés (d'après les déterminations de la DGMR, c'est la forme usuelle pour cette entente).

b) La recourante prétend toutefois que le dies a quo du délai de l'art. 23 al. 1 LE n'aurait pas dû être fixé à la date effective de la réception du dossier par le DFIRE, mais à la date à laquelle ce département aurait dû le recevoir si l'administration communale de Tolochenaz avait transmis ce dossier en temps utile. Elle se prévaut de l'art. 19 LE, ainsi libellé:

"Art. 19   Transmission du dossier au Département des finances

a) A l'instance de l'Etat

¹ Si l'expropriation est demandée par l'Etat, le greffe municipal transmet les pièces déposées et les oppositions au Département des finances dans les dix jours dès la clôture de l'enquête."

La recourante relève que l'enquête publique était close dès le 3 décembre 2018; par conséquent, le dossier aurait dû être transmis au plus tard le 13 décembre 2018, la loi sur l'expropriation ne prévoyant au demeurant pas de féries à la fin de l'année civile. Elle fait valoir en substance que, comme le délai de l'art. 23 LE est une délai de péremption, le délai de l'art. 19 LE a une nature identique. Aussi, à cause de la combinaison de ces deux délais de péremption, le département cantonal était tenu de statuer sur l'intérêt public au plus tard le 13 juin 2019.

Cette argumentation n'est pas fondée. Le délai de l'art. 19 LE doit être considéré comme un délai d'ordre. De tels délais, fixés dans une norme de droit public, visant à garantir que la procédure soit menée de façon ordonnée et diligente, mais sans qu'une inobservation n'entraîne la péremption. Le fait qu'une autorité ignore un délai d'ordre peut cependant, le cas échéant, être constitutif d'un déni de justice formel (cf. ATF 108 Ia 165 consid. 2b; Ruth Herzog/Michael Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtpflege im Kanton Bern, 2^e éd. 2020 p. 588). Dans le cas particulier, on ne saurait reprocher à l'administration communale de Tolochenaz un retard excessif dans la transmission du dossier (il s'agit d'une vingtaine de jours, pendant la période des fêtes de fin d'année); cet organe n'a pas fait preuve d'un manque de diligence. Le non-respect du délai d'ordre de dix jours n'a donc aucune influence sur l'exercice du droit d'expropriation par l'Etat de Vaud.

Il s'ensuit que l'Etat de Vaud n'est pas, dans le cas particulier, réputé avoir renoncé à l'expropriation. Les dispositions du titre VI de la loi sur l'expropriation, relatives à l'abandon de l'expropriation (art. 96 ss LE) ne sont pas applicables.

c)  La décision attaquée statue que "les emprises sont contenues dans ce qu'exige l'exécution du projet" (ch. 2 du dispositif). Etant donné que le plan des emprises, dans la procédure de déclaration d'utilité publique, correspond à celui du projet routier approuvé en 2015 – la différence de 1 m² dans l'estimation de la surface concernée (116 ou 117 m²) résultant à l'évidence de la marge d'incertitude ou d'arrondissement dans le calcul –, cette partie de la décision attaquée est correcte. Le département cantonal a donc bien appliqué l'art. 23 al. 3 LE qui lui prescrit de veiller "à ce que l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet". Le droit cantonal ne prévoit pas que ce plan des emprises figure les parties intégrantes de l'immeuble (un muret, par exemple), ni la végétation existante (une haie, des arbres). Cela ne signifie pas pour autant que ces éléments ne seront pas pris en compte dans la procédure d'estimation.

d)  Le rejet du présent recours, mal fondé, entraînera l'ouverture de la procédure d'estimation (titre III, art. 29 ss LE). Les prétentions de la recourante seront soumises au tribunal d'expropriation, à qui il incombera le cas échéant de fixer les indemnités en tenant compte de la valeur vénale de l'immeuble partiellement exproprié, de la dépréciation de la partie restante et des autres préjudices découlant de l'expropriation (cf. art. 63 LE). Le tribunal peut en outre allouer des dépens (art. 49 LE). Ces questions d'estimation ou d'indemnisation n'ont pas à être traitées dans la déclaration d'intérêt public, ni dans un arrêt de la juridiction administrative concernant cette décision.

3.                      Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.

La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux départements cantonaux, qui n'ont pas mandaté un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). La Commune de Tolochenaz, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas non plus droit à des dépens.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision rendue le 9 juillet 2019 par le Département des finances et des relations extérieures est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 14 mars 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.