TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 13 mars 2020

Composition

M. François Kart, président;  M. Jean-Daniel Beuchat et M. Michel Mercier, assesseurs.

 

Recourante

 

A.________ à ********, représentée par Me Alain DUBUIS, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,   

  

 

Autorités concernées

1.

Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments, naturels,    

 

2.

Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Unité du service juridique.    

 

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 15 août 2019 (retrait du permis de construire du 10 février 2010)

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________, domiciliée à Risch dans le canton de Zug, est propriétaire de la parcelle n° 6910 de la commune de Lausanne, située à l’angle formé par la place Bel-Air et la rue Mauborget. Elle est également propriétaire de la parcelle n° 6911, contiguë à la limite nord de la parcelle n° 6910, et donnant sur la rue Mauborget nos 5 et 7 avec une extension dans sa partie centrale en direction de la rue St-Laurent. Le permis de construire est devenu définitif et exécutoire le 20 octobre 2010.

B.                     En date du 10 février 2010, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a délivré à A.________ un permis de construire en vue de la démolition du bâtiment ECA n° 5336, construit sur la partie centrale de la parcelle n° 6911, et de la transformation partielle du bâtiment ECA n° 15434, construit sur la parcelle n° 6910 et sur la fraction de la parcelle n° 6911 longeant la rue Mauborget. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) a rejeté, par arrêt du octobre 2010, les recours formés contre l’octroi du permis de construire (voir arrêt AC.2010.0076).

La société constructrice a déposé une nouvelle demande de permis de construire le 11 octobre 2013 en vue d’un changement d’affectation du sous-sol du bâtiment projeté sur les parcelles nos 6910 et 6911. Le dossier mis à l’enquête publique comportait le plan des terrassements et soutènements avec les fondations spéciales réalisées sous la direction du bureau B.________ SA, qui entraînait certaines modifications par rapport au plan du niveau du premier sous-sol (niveau -1) qui a fait l’objet du permis de construire du 10 février 2010, ainsi que la création d’un deuxième sous-sol (niveau -2), dans l’espace excavé pour la réalisation des fondations spéciales. La municipalité a décidé de délivrer le permis de construire et de lever l’opposition de la société opposante lors de sa séance du 3 juillet 2014. Par arrêt du 31 mars 2015, la CDAP a très partiellement admis le recours formé par la propriétaire d'une parcelle voisine (voir arrêt AC.2014.0323). La CDAP a réformé la décision municipale en ce sens que la condition suivante était ajoutée au permis de construire:

"La direction des travaux doit être assurée par un mandataire professionnellement qualifié à savoir un architecte répondant aux exigences de l’article 107 LATC pour la direction générale des travaux et un ingénieur bénéficiant des qualifications fixées par l’article 107a LATC pour la direction des travaux de fondations spéciales et l’ensemble des travaux de génie civil du bâtiment. La société constructrice, avant de commencer les travaux, doit communiquer à la Municipalité le nom des mandataires professionnellement qualifiés chargés de la direction générale des travaux en qualité d’architecte chargé de la direction spéciale des travaux de fondation et de génie civil en qualité d’ingénieur et signaler immédiatement tout changement intervenant dans les mandats confiés pour assurer la direction des travaux."

C.                     Le 29 mai 2018, des collaborateurs de la commune de Lausanne ont effectué une visite du chantier. A la suite de cette visite, la conseillère municipale directrice du logement, de l'environnement et de l'architecture a écrit le 20 juin 2018 à A.________ pour l'informer du fait que ses services avaient constaté que les travaux avançaient très lentement. Elle précisait que la localisation du chantier dans le centre-ville suscitait des interrogations, non seulement pour la population mais également au niveau politique. Relevant que les explications données à l'inspecteur de la construction étaient lacunaires, elle invitait les responsables de A.________ à la rencontrer. Cette rencontre a eu lieu le 6 juillet 2018. Il ressort des notes relatives à cette séance établies par le service d'architecture de la commune de Lausanne (ci-après: le service d'architecture) que les retards dans l'avancement du chantier, s'ils pouvaient en partie être expliqués par des contraintes techniques et diverses procédures (éléments rappelés lors de cette séance par les représentants de la constructrice), étaient "au-delà de l'usuel". De plus, l'aspect visuel de la façade sur la place Bel-Air était déplorable et participait au sentiment d'une situation non maîtrisée et laissée à l'abandon. Lors de la discussion, les représentants de la constructrice ont indiqué que la dalle du 2ème étage allait prochainement être coulée, que le gros oeuvre serait terminé fin octobre 2018 et que le chantier devrait être terminé dans huit à dix mois. Subsisteraient alors les travaux relatifs aux aménagements des divers lots commercialisés. Lors de cette séance du 6 juillet 2018, les représentants de la commune ont requis, dans un délai fixé au 20 juillet 2018, la production par la société constructrice d'un organigramme présentant la version actualisée des divers acteurs (propriétaires, MO, architectes etc.), un planning actualisé du chantier sur l'ensemble du projet, des garanties sur les démarches de commercialisation entreprises, des intentions claires et un projet pour les façades de Bel-Air et Mauborget, y compris un planning ainsi qu'une mise en ordre générale du chantier "pour donner une image positive et maîtrisée". Le 20 juillet 2018, le conseil de A.________ a écrit au service communal de l'architecture pour l'informer du dépôt des pièces requises. Il précisait que les travaux spécifiques étaient terminés, que la fin du chantier était planifiée pour la fin de l'année 2018, que la phase de commercialisation était en bonne voie, que décision avait été prise de conserver les façades existantes donnant sur la place Bel-Air et la rue Mauborget en limitant l'intervention à un nettoyage et à une remise en état et que les mesures demandées pour redonner une "image positive du chantier" avaient été prises. L'organigramme produit mentionnait notamment comme architectes C.________ etD.________.

D.                     Le Service d'architecture a une nouvelle fois rencontré les représentants de A.________ le 19 février 2019. Par courriel du 13 mars 2019,  le Service d'architecture a demandé à A.________ de produire le procès-verbal de la séance du 19 février 2019, le programme des travaux à jour, les plans d'exécution et les procès-verbaux de chantier hebdomadaires. Dans un courrier du 2 mai 2019 adressé à A.________, le service d'architecture a constaté que, malgré plusieurs demandes répétées par téléphone et par courriels, les documents requis n'avaient pas été produits. Un nouveau délai au 5 mai 2019 était imparti à cet effet.

Le 16 mai 2019, la municipalité a adressé à A.________ un courrier dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante:

"Aux termes de l'article 118 alinéa 3 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), un permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la Municipalité peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire. Le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et approbations cantonales (al. 4).

Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêt du 13 novembre 2018 dans la cause AC.2017.0397), la révocation du permis doit se fonder sur l'un des buts d'intérêt public poursuivi par la LATC, soit l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics. Trois conditions doivent être réunies à cet égard: il faut que l'exécution des travaux ait commenté, qu'elle ne se soit pas poursuivie dans des délais usuels et que cette situation soit injustifiée. En outre, le principe de la proportionnalité exige que l'autorité procède à une pesée des intérêts respectifs en présence, à savoir l'intérêt public menacé par le chantier, d'une part, et l'intérêt privé du constructeur, d'autre part, avant d'ordonner la démolition de l'ouvrage ou la remise en état.

En l'espèce, en date du 10 février 2010, la Municipalité de Lausanne a délivré à votre société un permis de construire en vue de la démolition du bâtiment ECA n° 5'336, construit sur la partie centrale de la parcelle n° 6'911, et de la transformation partielle du bâtiment ECA n° 15'434, construit sur la parcelle n° 6'910 et sur la fraction de la parcelle n°6'911 longeant la rue Mauborget. Le Tribunal cantonal a rejeté, par arrêt du 20 octobre 2010, les recours formés contre l'octroi du permis de construire. Un permis de construire complémentaire a été délivré le 24 juillet 2014, relatif à des fondations spéciales et à la création d'un deuxième niveau de sous-sol. Ce permis est également exécutoire, après le rejet par le Tribunal cantonal du recours déposé, par jugement du 31 mars 2015 (cause AC.2014.0323).

Les travaux ont connu de nombreux retards, et ce depuis la délivrance du permis principal. Dès la délivrance du permis complémentaire, et en tous les cas depuis mai 2015, quasiment aucune avancée significative n'a été constatée sur le chantier.

Malgré de très nombreux échanges avec notre Service d'architecture et des relances dudit service, il est constaté l'absence de réponses constantes de la part du Maître d'ouvrage et de ses représentants et, en l'état, toujours aucun dossier pour la rénovation des façades et les transformations du bâtiment existant.

Le 20 juin 2018, une mise en demeure formelle vous a été adressée. Constatant que les travaux n'avançaient pas, vous avez été sommé de vous expliquer sur les raisons d'un tel retard, inacceptable compte tenu de la localisation du chantier et de son ampleur. Depuis cette date, les travaux n'ont pas progressé de manière sensible.

En outre, des doutes sérieux se sont fait jour quant à la volonté du propriétaire de mener le projet à terme, ainsi que sur sa capacité à financer le projet. Aujourd'hui, l'aboutissement des travaux conformément aux permis de construire délivrés apparaît hautement improbable pour la Municipalité.

Dès lors, et afin de pouvoir examiner la suite qu'il convient de donner à la présente affaire, nous vous impartissons un délai ultime au 30 juin 2019 pour nous fournir les documents suivants:

1.            La liste détaillée des mandataires et des entreprises sous contrat qui ont la charge de réaliser ces travaux. La liste devra comprendre au minimum:

- la désignation de la société au Registre du commerce;

- la personne responsable et ses coordonnées en charge de réaliser le mandat;

- la date du contrat;

- le montant de l'adjudication;

- les délais prévus de réalisation.

2.            Le programme détaillé des travaux à jour signé par les mandataires en charge de le mettre en oeuvre et le propriétaire.

3.            Tous les plans d'exécution du chantier sous forme papier et PDF.

4.            La confirmation écrite et signée par les mandataires en charge de ce dossier que tous les travaux réalisés ont été effectués conformément aux deux permis de construire délivrés.

5.            Une estimation du nombre d'ouvrier-ère-s qui devraient travailler sur ce chantier jusqu'à la fin de l'année 2019 et les variations y relatives.

6.            Le projet de dossier complémentaire du traitement des façades et des travaux de transformation.

MadameE.________, architecte de la Ville de Lausanne est à votre disposition pour tout complément d'information (tél: 021 315 56 56; courriel: E.________).

A l'issue de ce délai du 30 juin 2019, la Municipalité se réserve de prendre toutes décisions utiles, et notamment prononcer la caducité des permis et l'ordre de remise en état."

 

E.                     Le 28 juin 2019, le conseil de A.________ a transmis à la municipalité un programme des travaux faisant état d'une fin de chantier au 30 juillet 2020, des plans format papier établis par F.________ SA, une clé USB contenant lesdits plans, un rapport d'inspection établi par le 25 juin 2019 par F.________ SA, un contrat d'entreprise signé entre A.________ et G.________ SA le 8 janvier 2019 (contrat d'entreprise générale portant exclusivement sur les travaux de bétonnage et de maçonnerie).

F.                     Le 1er juillet 2019, une visite du chantier a été effectuée à la demande de la commune de Lausanne à laquelle ont participé l'architecte adjointe du service de l'architecture, le mandataire de la commune (H.________) et I.________ pour A.________. A cette occasion, il a été constaté que la construction du gros oeuvre était toujours au niveau de la dalle du 1er étage, le coffrage et le ferraillage étant toujours en place mais rouillés depuis des visites faites en février et mai 2019. Dans le compte-rendu de la visite, l'architecte adjointe du service de l'architecture relevait que les travaux avançaient toujours de manière très chaotique, sans réelle planification, ni organisation. Elle relevait également que plusieurs des travaux réalisés ne correspondaient pas au permis de construire (notamment le bassin au niveau -2, le positionnement de la trémie des escalators et la démolition des groupes sanitaires dans le bâtiment transformé) et devaient faire l'objet d'une mise à jour des plans, voire nécessiter des autorisations supplémentaires. Ce dernier constat n'était pas partagé par le représentant de A.________. Des problèmes de sécurité, notamment pour les ouvriers présents sur le chantier, et de salubrité étaient également mis en évidence.

Le 25 juillet 2019, l'expert mandaté par la municipalité a établi un rapport dans lequel il se prononçait notamment sur les constatations faites lors de la visite du chantier du 1er juillet 2019 et sur les pièces remises par A.________ le 28 juin 2019. L'expert relevait notamment des problèmes au niveau de la sécurité tant pour les ouvriers oeuvrant sur le site que pour les utilisateurs du domaine public adjacent au chantier. Selon lui, il était impératif de faire arrêter les travaux dans les plus brefs délais et de retirer les permis de construire. Il observait que ces derniers n'étaient pas respectés avec une réalisation non conforme. Il convenait également de sécuriser le chantier jusqu'à une nouvelle mise à l'enquête.

Le 29 juillet 2019, le service d'architecture a établi une analyse technique dans laquelle il se prononçait notamment sur les documents adressés par A.________ le 28 juin 2019. Il y était mentionné que les travaux avaient connu de nombreux retards, ceci depuis la délivrance du permis principal en 2010. A cet égard, était notamment relevé le fait que dès la délivrance du permis complémentaire (permis devenu définitif et exécutoire le 31 mars 2015), en tous les cas depuis mai 2015, quasiment aucune avancée significative n'avait été constatée sur le chantier ouvert depuis février 2011. Pour ce qui était des documents produits le 28 juin 2019, il était notamment relevé que le seul contrat d'entreprise produit (portant uniquement sur le gros oeuvre) était insuffisant pour attester de l'organisation et de la poursuite du chantier, qu'aucun programme détaillé (planning) n'avait été produit (ce qui ne permettait pas d'avoir une évaluation claire de la planification et des moyens qui seraient mis en oeuvre pour assurer les différents étapes de la réalisation), que les plans fournis n'étaient pas des plans d'exécution et qu'ils n'étaient pas mis à jour et qu'aucune réponse n'avait été donnée à la demande relative au nombre d'ouvriers devant travailler sur le chantier jusqu'à la fin de l'année 2019 et les variations y relatives. Sur ce dernier point, il était relevé que, si la présence de quatre ouvriers avait été constatée lors des visites annoncées en février 2019 et le 1er juillet 2019, aucun ouvrier n'était présent lors de visites surprises effectuées en mai et juin 2019. L'analyse technique confirmait l'existence d'un certain nombre de différences entre les plans sur la base desquelles les permis de construire principal et complémentaires avaient été délivrés en 2010 et 2014 et ce qui avait été réalisé (notamment fosse technique et trémie des escalators du nouveau bâtiment et démolition des groupes sanitaires du bâtiment transformé).

G.                    Par décision du 15 août 2019, la municipalité a, en application de l'art. 118 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) retiré les permis de construire délivrés à A.________ les 1er mars 2010 et 3 juillet 2014. Ordre était en outre donné à A.________ de procéder à différentes mesures conservatoires et de remise en état avec un délai au 15 novembre 2019. Il était précisé que ces décisions étaient immédiatement exécutoires, la municipalité levant l'effet suspensif de tout recours que A.________ formerait à leur encontre. La décision relevait que, depuis la reprise des travaux en mai 2015, ceux-ci n'avaient pas été entrepris sur une base régulière ni dans les délais usuels, même en tenant compte de l'importance et de la complexité du chantier. A titre d'exemple, la construction des murs en maçonnerie aux niveaux -1 et -2 n'avaient toujours pas été réalisés à fin 2019, de même que les murs porteurs en maçonnerie du rez et du 1er étage Elle relevait également que les bâtiments concernés par les travaux faisaient face à la tour Bel-Air, soit un  bâtiment classé d'intérêt national et à un autre immeuble recensé d'intérêt régional, que certaines façades jouxtaient le domaine public, que cet espace urbain était enlaidi depuis 2011 par la présence de palissades de chantier, que ces palissades étaient au surplus situées sur l'assiette d'une servitude de passage public à pied et qu'elles empêchaient le passage à pied à cet endroit.

H.                     Par acte du 13 septembre 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision municipale du 15 août 2019 auprès de la CDAP. Elle conclut préalablement à la restitution de l'effet suspensif, principalement à la réforme de la décision en ce sens que les permis de construire sont maintenus et que les mesures conservatoires et de remise en état sont supprimées, subsidiairement à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le 18 septembre 2019, à titre de mesures préprovisionnelles, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours.

Le 7 octobre 2019, l'ECA a indiqué qu'il n'avait pas d'observation à formuler sur le recours. La Direction générale de l'environnement (DGE) s'est déterminée le 10 octobre 2019. Elle s'étonne notamment du fait que la recourante ne se soit rendue compte qu'entre 2011 et 2015 du contexte géologique délicat alors que l'expertise du bureau J.________ et K.________ mentionnée dans son recours avait été réalisée en 2008, soit avant la délivrance du permis de construire principal en 2010.

La municipalité a déposé sa réponse le 14 octobre 2019. Elle conclut au retrait de l'effet suspensif et au rejet du recours.

A la requête de la municipalité, un rapport du Contrôle des chantiers de la construction dans le Canton de Vaud relatif à un contrôle du chantier litigieux effectué le 27 novembre 2019 a été produit.

Par décision du 28 octobre 2019, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif et a révoqué la décision sur mesures préprovisionnelles du 18 septembre 2019.

Le tribunal a tenu audience le 3 décembre 2019. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le compte-rendu de l'audience a la teneur suivante:

"L'audience est ouverte à 14h 30 sur la parcelle n° 6910. Il n'y a pas de réquisitions d'entrée de cause.

Le tribunal et les parties procèdent à la visite du chantier en cours sur les parcelles nos 6910 et 6911, en commençant par le deuxième sous-sol et en remontant jusqu'au 2ème étage. Au cours de la visite, le tribunal constate ce qui suit:

- une fosse de dimensions nettement supérieures à celle prévue par les plans d'enquête a été réalisée au deuxième sous-sol;

- les trémies ne sont pas superposées et leur emplacement ne correspond pas aux plans d'enquête;

- les murs périphériques en parpaing sont montés à 80% au 1er et 2ème sous-sol;

- le raccordement entre les murs en parpaing et la dalle restent à réaliser à ces même étages;

- à l'exception des murs porteurs, les étages du bâtiment existant ont été vidés sans que cela ne soit prévu dans les permis de construire.

S'agissant de la fosse précitée, les représentants de la recourante ne donnent pas d'explications relatives à la différence observée. En outre, les représentants de la municipalité insistent sur de nombreuses malfaçons techniques et soutiennent que la recourante n'a pas remis de rapport amiante en lien avec le bâtiment transformé, ce que les représentants de la recourante contestent.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite à l'extérieur des bâtiments concernés. Le tribunal procède aux constatations suivantes:

- certains panneaux installés sous l'avant-toit du bâtiment ECA n° 15434 (parcelle n° 6910, côté rue Mauborget), au-dessus de la voie publique, sont déformés;

- un panneau manque sur la façade sud du même bâtiment (côté place Bel-Air);

- une plateforme est installée sur cette même façade et repose sur la marquise.

Les représentants de la recourante expliquent que la plateforme précitée n'est plus utilisée. Les représentants de la municipalité demandent néanmoins une justification de la résistance de la plateforme et, en particulier, de la marquise.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite dans une salle mise à disposition par la municipalité, où l'audience se poursuit.

A titre préalable, Me Dubuis indique que le prononcé de faillite concernant la recourante a été annulé par décision du 12 novembre 2019 de l'Obergericht du Canton de Zoug. Il produit une copie de cette décision, laquelle est versée au dossier.

La question des personnes et entreprises impliquées dans le suivi du projet litigieux est abordée.

M. I.________ donne quelques explications à cet égard. Lui-même est président du conseil d'administration de la recourante. Il n'est pas architecte de formation mais économiste. L.________ est l'architecte actuellement en charge du projet, endossant le rôle de directeur général des travaux. Il a suivi le projet depuis le début et a déposé les deux demandes de permis de construire. Par périodes, d'autres architectes ont suivi le projet, comme M. M.________ et MmeN.________. Sur question du tribunal, M. I.________ indique que O.________ Sàrl est l'entreprise de maçonnerie mandatée pour les travaux; elle a remplacé d'autres entreprises précédemment actives sur le chantier, telles que P.________ SA et G.________ SA. M. I.________ expose que le montage des murs en parpaing, récemment réalisé, a toutefois été confié à une autre entreprise, dont M. Q.________ est le répondant (comme cela ressort du rapport de contrôle de chantier du 12 novembre 2019); les ouvriers de O.________ Sàrl n'étaient en effet, à cette période, pas disponibles.

Le tribunal s'étonne du fait que M. L.________ ne soit pas présent à l'audience. Sur question du tribunal, M. R.________ explique qu'il n'a jamais eu de contacts avec M. L.________ depuis qu'F.________ SA a repris le suivi du chantier et qu'il interagit exclusivement avec M. I.________.

Pour leur part, les représentants de la municipalité expliquent qu'ils ne connaissent pas l'identité des mandataires et entreprises actuellement impliqués dans la réalisation des travaux, étant précisé que de nombreux changements sont intervenus au fil du temps. En particulier, ils n'ont plus d'interlocuteur architecte depuis le mois de mai 2018, M. M.________ ayant été le dernier en date. Ils apprennent ce jour que M. L.________ serait à nouveau en charge du projet. Les représentants de la municipalité sont d'avis qu'il manque, à tout le moins, parmi les acteurs du projet, un directeur des travaux (architecte), ainsi qu'un ingénieur CVSE. Les représentants de la municipalité déplorent ne pas avoir reçu, en dépit de leurs demandes, les renseignements requis relatifs aux mandataires et entreprises impliquées dans la réalisation des travaux, ainsi que des plans d'architectes et de CVSE à jour.

La question du planning des travaux restant et de la durée estimée pour les réaliser est ensuite abordée.

M. R.________ indique que, pour ce qui est du gros-œuvre, il reste trois dalles de béton à couler et deux gaines techniques en béton à installer. Concernant la durée estimée de ces travaux, il convient de compter un mois par dalle, soit en l'occurrence trois mois, ainsi qu'une semaine par gaine technique, soit en l'occurrence deux semaines.

M. I.________ expose que l'avancement du chantier sera interrompu avant que les travaux de second-œuvre ne débutent. Une nouvelle demande de permis de construire sera déposée pour les aménagements intérieurs. Il précise avoir été approché par de potentiels locataires.

Pour leur part, les représentants de la municipalité estiment que la recourante aurait dû anticiper sur ces aspects; les travaux de second-œuvre auraient déjà dû faire l'objet d'une planification. A leur sens, ce manque d'anticipation démontre que le projet ne s'inscrit pas dans le respect de délais normaux.

Sur question du tribunal, M. I.________ affirme que si les travaux pouvaient reprendre, la recourante serait en mesure de mobiliser le nombre nécessaire d'ouvriers pour terminer rapidement les travaux de gros-œuvre. Il précise en outre ne pas avoir l'intention de vendre les bâtiments concernés.

La question des travaux pouvant être réalisés à court terme, soit jusqu'au 31 décembre 2019, est discutée.

Les parties s'entendent sur le fait que les travaux suivants peuvent être réalisés dans ce délai:

- deux murs porteurs au premier sous-sol;

- deux murs porteurs au deuxième sous-sol;

- deux gaines techniques, l'une au premier sous-sol et l'autre au deuxième sous-sol;

- une toiture provisoire avec écoulement.

Avant de lever l'audience, le président indique qu'un délai sera imparti à la recourante pour produire les pièces suivantes:

- un organigramme des personnes impliquées dans le suivi du projet litigieux;

- un planning rétroactif des travaux, portant sur la période allant du 1er avril 2015 au 1er décembre 2019;

- une note explicative relative au déroulement du planning précité;

- un planning relatif à la suite des travaux, portant sur la période allant de ce jour à la fin des travaux;

- des plans d'architecte à jour;

- des plans CVSE à jour.

Le président précise que la production de ces pièces vise à permettre au tribunal de se prononcer cas échéant sur une restitution de l'effet suspensif.

Sans autre réquisitions, l'audience est levée à 17h 00."

 

Le 18 décembre 2019, le conseil de la municipalité s'est déterminé sur le compte-rendu de l'audience. Il confirmait l'accord de la municipalité pour les travaux à réaliser jusqu'au 31 décembre 2019 en soulignant que la recourante était également chargée d'exécuter dans ce délai l'ensemble des mesures conservatoires et de remise en état ordonnées dans la décision attaquée du 15 août 2019.

La recourante a déposé des observations complémentaires le 16 janvier 2020. Le même jour, elle a produit un certain nombre de pièces conformément à ce qui avait été prévu lors de l'audience du 3 décembre 2019 et a renouvelé sa requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif au recours.

Le conseil de la recourante a produit le 29 janvier 2020 un rapport de conformité établi par F.________. Il en ressort notamment que les murs porteurs en maçonnerie au niveau -2 et -1 ont désormais été réalisés, que les palissades de chantier à la rue Mauborget ont été démontées avec la restitution du cheminement pour piétons sur le domaine public et que des panneaux en bois ont été montés le long de la rue Mauborget pour la fermeture et la pérotection du chantier.

La DGE a déposé des observations complémentaires le 10 février 2020.

Par décision du 14 février 2020, le juge instructeur a rejeté la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif. Cette décision fait l'objet d'un recours incident (dossier RE 2020.0001).

La municipalité a déposé des observations complémentaires le 4 mars 2020.

Considérant en droit:

1.                      Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante invoque une violation du droit d'être entendu. Elle soutient que, dès lors que l'autorité intimée considérait que les documents produits le 28 juin 2019 étaient incomplets, elle aurait dû en être informée afin qu'elle puisse produire les documents requis. Elle fait également valoir que la faculté aurait dû lui être donnée de se déterminer sur le rapport de l'expert H.________ du 25 juillet 2019. Elle soutient que la décision attaquée du 15 août 2019 a été rendue "sans préavis".

a) Tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 144 I 11 consid. 5.3; 143 V 71 consid. 3.4.1; 136 I 265 consid. 3.2).

En droit vaudois, ces garanties sont concrétisées par les art. 33 ss LPA-VD. Il en résulte en particulier qu'hormis lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant (art. 33 al. 1). Elles participent en outre à l'administration des preuves (art. 34 al. 1); elles peuvent notamment (art. 34 al. 2) présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (let. d) ou encore s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves (let. e) – l'autorité pouvant toutefois procéder à une mesure d'instruction en l'absence des parties s'il y a péril en la demeure ou si la sauvegarde d'un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 34 al. 4). Les parties et leurs mandataires peuvent par ailleurs en tout temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1), l'autorité ne pouvant exceptionnellement refuser la consultation de tout ou partie du dossier que si l'instruction de la cause ou un intérêt public ou privé prépondérant l'exige (art. 36 al. 1).

Une violation du droit d'être entendu peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours lorsque l'irrégularité n'est pas particulièrement grave et pour autant que la partie concernée ait la possibilité de s'exprimer et de recevoir une décision motivée de la part de l'autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit (arrêt TF 1C_80/2017 du 20 avril 2018 consid. 3 et les arrêts cités).

b) En l'espèce, on relève que, avant de rendre la décision attaquée, l'autorité intimée n'a pas informé la recourante du fait que les documents remis le 28 juin 2019 ne répondaient pas à ce qu'elle demandait. Elle ne lui a pas donné la faculté de se déterminer à ce sujet et, cas échéant de compléter le dossier. On relève également que la recourante n'a pas eu la faculté de se déterminer sur le rapport de l'expert H.________ du 25 juillet 2019 et sur l'analyse technique du service d'architecture du 29 juillet 2019. On aurait pu ainsi attendre de la municipalité que, après la remise des documents intervenues le 28 juin 2019 et la visite du chantier du 1er juillet 2019, elle informe la recourante du fait qu'elle entendait rendre une décision de retrait du permis de construire en application de l'art. 118 al. 3 LATC en indiquant les motifs de sa décision et qu'elle lui donne l'occasion de se déterminer à ce propos. Dans ces conditions, c'est a priori à juste titre que la recourante invoque une violation de son droit d'être entendu. Cela étant, cette violation a été réparée dans le cadre de la procédure devant la CDAP dès lors que la recourante a pu se déterminer par écrit et par oral lors de l'audience devant une autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit. Au surplus, on ne saurait qualifier la violation du droit d'être entendu de "particulièrement grave".

c) Vu ce qui précède, le grief relatif au droit d'être entendu n'est pas fondé.

3.                      La recourante soutient que les conditions pour retirer les permis de construire en application de l'art. 118 al. 3 LATC ne sont pas réunies. Elle fait valoir que la condition de l'exécution des travaux dans des délais non-usuels n'est pas réalisée et que, même si c'était le cas, les retards seraient justifiés au regard notamment des problèmes rencontrés avec plusieurs anciens mandataires. Elle invoque également une violation du principe de proportionnalité compte tenu des montants d'ores et déjà investis et de sa volonté claire et ferme de mener le projet à terme de manière organisée et planifiée.

a) A teneur de l’art. 118 al. 1 LATC, le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient (al. 2). Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire (al. 3). La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales (al. 4).

La péremption ou le retrait du permis de construire constituent ainsi deux hypothèses distinctes: la première intervient en l'absence de commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé à trois ans, à compter de la délivrance du permis; la seconde, le retrait du permis de construire, peut être décidée après le commencement des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais (arrêts AC.2013.0434 du 17 juin 2014 consid. 2a; AC.2011.0141 du 25 janvier 2012 consid. 2a).

L’art. 118 al. 3 LATC, de nature potestative, ne confère pas à la municipalité un pouvoir discrétionnaire, dont elle pourrait faire usage pour des motifs d’admonestation. La révocation du permis doit se fonder sur l’un des buts d’intérêt public poursuivi par la LATC, soit l’ordre, la tranquillité et la sécurité publics (arrêts AC.2017.0397 du 13 novembre 2018 consid. 3a; AC.2013.0434 précité consid. 2c; AC.2011.0141 précité consid. 2a), voire l'esthétique (AC.2005.0201 du 17 février 2006, relaté in: RDAF 2007 I 169 n°101, consid. 2b, et les arrêts cités). Trois conditions doivent être réunies à cet égard: il faut que l’exécution des travaux ait commencé, qu’elle ne se soit pas poursuivie dans des délais usuels et que cette situation soit injustifiée. En outre, le principe de la proportionnalité exige que l’autorité procède à une pesée des intérêts respectifs en présence, à savoir l'intérêt public menacé par le chantier, d'une part, et l'intérêt privé du constructeur, d'autre part, avant d’ordonner la démolition de l’ouvrage ou la remise en état (arrêts précités AC.2017.0397 consid. 3a; AC.2013.0434 consid. 2c; AC.2011.0141 consid. 2a; AC.2005.0201 consid. 2d). S'agissant du respect des délais usuels, la Commission de recours en matière de police des constructions (ci-après: CCRC) avait considéré en son temps que le retrait du permis de construire pouvait être prononcé lorsque, compte tenu du temps écoulé depuis leur commencement, les travaux effectués ne correspondaient pas à un stade d’avancement normal et que ce qui avait été exécuté restait bien en deçà de ce qui aurait été usuel dans un chantier ordinaire en occupant la main-d'œuvre minimum, eu égard au genre et à l’importance de l’ouvrage (prononcé CCRC n° 2662 du 15 novembre 1972, in: RDAF 1974 p. 450; voir aussi arrêts précités AC.2017.0397 consid. 3a et AC.2013.0434 consid. 2c et les références). La jurisprudence a ainsi retenu que les délais usuels au sens de l’art. 118 al. 3 LATC étaient dépassés lorsque des travaux de surélévation d’une villa et de construction d’un garage n’étaient pas terminés cinq ans après l’octroi du permis de construire, le projet ne présentant pas de difficultés particulières. Ni les conditions atmosphériques, ni les difficultés d’ordre familial invoquées par le constructeur n’avaient pu retarder de plusieurs années l’achèvement du chantier (arrêt AC.2005.0089 du 28 novembre 2005 consid. 2).

b) En l'occurrence, il ressort du dossier que, alors que les travaux ont repris en mai 2015 après la délivrance du permis complémentaire, le chantier n'était guère avancé plus de quatre ans plus tard. A titre d'exemple, les travaux de construction des murs en maçonnerie aux niveaux -1 et -2 n'étaient toujours pas réalisés à fin juin 2019, de même que les murs porteurs en maçonnerie du rez et du 1er étage. Il convient ainsi de constater que, à fin juin 2019, le gros-oeuvre n'était même pas terminé. Il ressort également du dossier que, lors d'une séance tenue le 6 juillet 2018, les représentants de la recourante ont indiqué que la dalle du 2ème étage allait être prochainement coulée et que le gros oeuvre serait terminé fin octobre 2018. Or, lors de la visite de chantier du 1er juillet 2019, soit près d'une année plus tard, il a été constaté que la construction en était toujours au niveau de la dalle du 1er étage. On en déduit que, pendant près d'une année, le chantier était pratiquement à l'arrêt, ceci alors que les représentants de la recourante avaient déclaré lors de la séance du 6 juillet 2018 que le chantier complet (soit le gros oeuvre et le second oeuvre) serait terminé dans les huit à dix mois. On relève également que des entreprises sous-traitantes n'ont pas été payées et ont dû déposer des hypothèques légales en garantie du paiement de leurs créances.

Dans la réponse au recours, la municipalité indique que les travaux avançaient de manière chaotique, sans réelle planification ni organisation. Ce constat a été confirmé par l'inspection locale à laquelle le tribunal a procédé et par les explications données à cette occasion par les représentants de la recourante. Alors que cela lui avait a été demandé à plusieurs reprise par l'autorité intimée, la recourante n'a ainsi pas été en mesure de produire des contrats d'entreprise (notamment les contrats pour le second-oeuvre) ainsi que de donner des indications au sujet du nombre d'ouvriers prévu sur le site jusqu'à la fin des travaux, ces informations devant permettre de s'assurer d'une poursuite des travaux dans des délais normaux. Au moment où la décision attaquée a été rendue, la recourante n'avait également pas été en mesure de fournir des plans d'exécution d'architecte à jour ainsi qu'un planning détaillé et complet des travaux à exécuter. Le 28 juin 2019, seul un programme des travaux correspondant à ce qui est demandé pour planifier les suivis du chantier (visites de contrôles) a été produit. De plus, il a d'emblée pu être constaté que la première date indiquée (coffrage de la dalle sur 1er étage le 22 juillet 2019) n'avait pas été respectée (cf. analyse technique du Service d'architecture du 29 juillet 2019). Malgré plusieurs demandes formulées dès l'été 2018, la recourante n'a ainsi pas été en mesure de fournir à l'autorité communale une évaluation claire de la planification des travaux et des moyens, notamment en personnel, qui pouvaient (et devaient) être mis en oeuvre pour assurer les différentes étapes de la réalisation et la fin des travaux dans des délais raisonnables, ceci plus de quatre ans après que le permis de construire complémentaire soit devenu définitif et exécutoire. Pour ce qui est des plans, on peut encore relever que, à l'issue de l'audience du 3 décembre 2019, le tribunal a une nouvelle fois invité la recourante à produire des plans d'architecte à jour. Or, les plans remis au tribunal au mois de janvier 2020 ne correspondent même pas aux plans qui sont exigés au stade de la mise à l'enquête (ces plans ne sont pas cotés). Il y a lieu également de relever que ces plans ne correspondent ni au dossier de mise à l'enquête ni aux travaux qui ont été exécutés. Force est ainsi de constater l'absence d'un plan de projet structurel, technique et architectural, ce qui confirme les problèmes existant au niveau de la direction des travaux et, partant, l'incapacité de la recourante à mener les travaux correctement et dans des délais normaux.

Pour justifier les retards pris dans la réalisation du chantier, la recourante invoque un certain nombre d'éléments qui ont rendu les travaux de gros oeuvre particulièrement complexes. Elle mentionne à cet égard la situation du chantier au centre d'un ensemble bâti de différentes époques avec des constructions plus ou moins récentes et solides et avec des hauteurs toutes différentes, l'impossibilité d'utiliser une grue pour l'évacuation de la creuse et pour la construction du radier et des dalles, l'obligation d'utiliser des petits engins de chantier pour le terrassement au lieu des moyens mécaniques habituels, l'obligation d'évacuer 10'000 m3 de terre dans des bennes avec des camions ce qui a impliqué le double de rotations par rapport à celles nécessaires pour un chantier "ordinaire", l'interdiction de travailler la nuit, ce qui l'a obligée à composer avec les transports publics qui traversent la rue Mauborget toutes les minutes et, enfin, l'obligation de créer de facto" un second sous-sol pour consolider les fondations et assurer la stabilité de ses bâtiments et des bâtiments voisins. La recourante mentionne ainsi un certain nombre de difficultés auxquelles elle a été confrontée lors de l'exécution des travaux réalisés entre la délivrance du permis de construire principal en 2010 et le dépôt du permis de construire complémentaire en 2014 (cf. recours p. 11 ch. 35).

Il n'y a pas lieu de remettre en question les différents éléments invoqués par la recourante pour démontrer qu'on était en présence d'un chantier plus complexe qu'un chantier "ordinaire, ces éléments n'étant au demeurant pas contestés par l'autorité intimée. Cela étant, à la lecture de planning rétroactif des travaux produit par la recourante (pièce 2 produite le 16 janvier 2020), on constate que, pour l'essentiel, les problèmes étaient réglés au mois de juin 2016 puisque le radier était bétonné et que deux dalles intermédiaires étaient partiellement bétonnées. A partir de ce moment-là, les travaux auraient dû être achevés rapidement. Or, on a vu que, le 1er juillet 2019, la réalisation du gros oeuvre était toujours au niveau de la dalle du 1er étage, ce qui indique que le chantier n'a pratiquement pas avancé pendant trois ans.

La recourante invoque encore des problèmes avec les entreprises mises en oeuvre. Elle mentionne plus particulièrement un important défaut de construction concernant la descente des charges et pouvant causer l'écroulement du bâtiment découvert en 2018 par la société S.________ ayant entraîné le départ du bureau d'ingénieurs civils B.________ et de la société P.________ (entreprise de maçonnerie) puis de S.________. Comme le relève l'autorité intimée, des problèmes de ce type ne sauraient justifier l'état d'avancement des travaux de gros-oeuvre à la fin du mois de juin 2019 dès lors qu'ils auraient dû être résolus dans les quelques semaines à compter de leur découverte. On relève au demeurant que, au début de l'année 2019, les problèmes rencontrés avec les entreprises étaient réglés puisque la recourante avait mis en oeuvre une nouvelle entreprise de maçonnerie et un nouveau bureau d'ingénieur civil. On ne s'explique dès lors pas pour quelles raisons le chantier a encore été pratiquement à l'arrêt durant les six premiers mois de l'année 2019.

Vu ce qui précède, l'appréciation de la municipalité selon laquelle, en tous les cas depuis mai 2015, l'exécution des travaux ne s'est pas poursuivie dans les délais usuels, ceci sans motifs suffisants, ne prête pas le flanc à la critique et on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle soutient que cette appréciation se fonde sur des faits erronés et incomplets.

c) Pour ce qui est des buts d'intérêt public justifiant le retrait des permis de construire en application de l'art. 118 al. 3 LATC, on relève que les bâtiments de la recourante se situent au centre de la ville de Lausanne dans un quartier très fréquenté du centre-ville comprenant de nombreux commerces. La présence d'importantes palissades de chantier pendant de nombreuses années pouvait donner une image négative de ce secteur, susceptible de porter atteinte aux commerces environnants. Elle portait en tous les cas atteinte, de manière générale, à l'aspect des lieux. Dans un article du journal "24 heures" du 16 mars 2017 (pièce 2 des la recourante), les bâtiments concernés étaient ainsi qualifiés de "ruine glauque" et de "verrue". L'article mentionnait déjà à l'époque un chantier s'éternisant "au grand dam des riverains". A cela s'ajoutait que les palissades de chantier étaient situées sur l'assiette d'une servitude de passage à pied, ce qui posait problème aux personnes à mobilité réduite. Compte tenu du caractère particulier des lieux, cette situation pouvait être admise pour des travaux réalisés dans des délais usuels. Elle n'était en revanche plus admissible dès lors que les travaux avaient commencé depuis près de dix ans et étaient à l'arrêt depuis de nombreux mois. Dans ces circonstances, l'appréciation de la municipalité selon laquelle le retrait des permis de construire était justifié par des intérêts publics prépondérants ne prête également pas le flanc à la critique. Certes, la recourante a déjà engagé des montants relativement importants (8'765'000 fr. selon ses dires). Toutefois, comme le relève la municipalité dans sa réponse au recours, cet élément n'est pas décisif dès lors que son investissement est censé se retrouver dans la valeur des ouvrages déjà construits. A cet égard, on note que la décision attaquée n'exige pas la démolition des ouvrages réalisés et la remise en état des lieux. Les montants engagés par la recourante constituent par conséquent un élément qui doit être relativisé et qui ne remet pas en cause la pesée d'intérêts effectuée par l'autorité intimée.

Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu de remettre en question le résultat de la pesée des intérêts effectuée par l'autorité intimée et le grief de la recourante relatif au respect du principe de proportionnalité doit également être écarté.

4.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. Vu le sort du recours, les frais sont principalement mis à la charge de la recourante. Vu la violation du droit d'être entendu de la recourante, un émolument réduit est mis à la charge de la Commune de Lausanne. La recourante versera en outre des dépens légèrement réduits à la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Lausanne du 15 août 2019 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.

V.                     A.________ versera une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Commune de Lausanne à titre de dépens.

Lausanne, le 13 mars 2020

 

                                                          Le président:                                  


 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.