|
|
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
|
|
Arrêt du 8 septembre 2021 |
|
Composition |
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey, juge et Mme Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière. |
|
Recourant |
|
A.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains, |
|
Objet |
plan d'affectation |
|
|
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 août 2019, adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise |
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune de Concise est actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.
B. A.________ est propriétaire notamment des parcelles contiguës nos 85 et 91 de la Commune de Concise, sises au lieu-dit "********", dans la partie inférieure du village, à proximité de l'église. La parcelle n° 85 est une vaste parcelle de 29'787 m2, sise à l'entrée de la localité à l'ouest, entre la route cantonale au nord et le chemin ******** au sud. Elle est construite dans sa partie ouest et colloquée en zone agricole et viticole selon le Plan des zones. D'une surface de 2'247 m2 en nature de pré-champ, la parcelle n° 91 est quant à elle colloquée pour l'essentiel en zone de la périphérie du village ancien et dans sa partie sud en zone du village ancien, selon le Plan des zones. Elle se trouve en bordure de la zone de la périphérie du village ancien, sans toutefois disposer d'un accès direct à la route cantonale au nord ni au chemin ********, au sud. La parcelle n° 91 est contiguë, à l'ouest, à la parcelle n° 85, au sud, aux parcelles nos 88, 89 et 90, à l'est, à la parcelle n° 87 et au nord, à la parcelle n° 86. Ces parcelles sont toutes construites, étant toutefois précisé que la parcelle n° 90 est colloquée en zone agricole. La parcelle n° 87 n'est toutefois construite que dans sa partie supérieure et comporte pour l'essentiel un grand dégagement. A teneur du registre foncier, la parcelle n° 91 est au bénéfice d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules, à charge des parcelles nos 85 et 86, l'emprise de ce passage étant de deux mètres de large sur la parcelle n° 85 et d'un mètre de large sur la parcelle n° 86. La parcelle n° 91 est grevée d'une restriction au droit de bâtir en faveur de la parcelle n° 86 selon laquelle il est interdit, sur une distance de dix mètres à partir de la limite sud de la parcelle n° 86, la construction de tout bâtiment au-dessus de la cote altimétrique maximale de la tablette du mur faisant limite entre les deux biens-fonds, selon emprise figurant sur le plan annexé au registre foncier.
C. Le village de Concise est recensé à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) comme village d'importance nationale (Ordonnance fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS: OISOS; RS 451.12, objet n° 4371; cf. aussi ISOS, volume 1.1, 2013). Cet inventaire retient notamment des qualités de situation remarquables pour le village, s'étendant des rives du lac au sommet d'un coteau situé au pied du Mont-Aubert en une longue succession de noyaux perpendiculaires à l'orientation du relief qui se sont adaptés à la topographie et aux voies de circulation routière puis ferroviaire. L'ISOS retient aussi des qualités spatiales prépondérantes en raison de l'enchaînement continu du bâti historique le long d'une rue principale qui suit chaque inflexion du relief et de la grande continuité du noyau inférieur, typique des agglomérations vigneronnes. L'implantation de l'église et de la cure sur un monticule marque le changement d'orientation principal de l'axe du bâti.
S'agissant des parcelles nos 85 et 91, elles sont incluses dans l'échappée sur l'environnement (EE) II, désignée "Prés et vergers dégageant la silhouette du périmètre inférieur du côté occidental dominé par un coteau de vignes" avec un objectif de sauvegarde "a". La partie sud des parcelles nos 91 et 87 est comprise dans le périmètre (P) 1, désigné "Composante inférieure de l'agglomération viticole groupée autour de l'église, front aval parallèle au lac, ess. composée d'habitations en ordre contigu, 17e-19e s., accès au port", avec un objectif de sauvegarde "A".
D. La Commune de Concise a entrepris de réviser sa planification dès 2003. Un premier examen préalable par les services cantonaux a eu lieu le 16 septembre 2010. A cette occasion, le Service immeubles, patrimoine et sites (SIPAL, actuellement Direction générale des immeubles et du patrimoine: DGIP), section Monuments et sites (MS), relevait que le projet de révision ne tenait pas compte de l'ISOS et recommandait que les périmètres de la zone du village ancien soient calqués, dans toute la mesure du possible, sur les périmètres ISOS. S'agissant plus particulièrement du périmètre P1 et de l'échappée sur l'environnement EE II, cette autorité demandait la création d'un secteur de protection du village ancien ou de zone de verdure destinée à la protection du site, reprenant les périmètres ISOS sur les parcelles nos 91 et 87 notamment.
E. A la suite de cet examen préalable, la Municipalité de Concise a tenu une séance avec le Service du développement territorial (SDT, actuellement la Direction générale du territoire et du logement: DGTL) et le SIPAL/DGIP, le 28 janvier 2011. Le compte-rendu de cette séance, du 4 février 2011, relève ce qui suit en relation avec les parcelles nos 91 et 85:
"Modification 11 (Déplacement d'une zone constructible)
Comme discuté le 2 décembre 2010, la parcelle 91 est restituée à la zone agricole. En contre partie, une nouvelle zone constructible (Zone village ancien) est créée au Sud de la parcelle n° 85, le long de la route communale."
F. Les services cantonaux ont procédé à un second examen préalable complémentaire et ont rendu un rapport de synthèse d'examen préalable, le 26 août 2013. Dans ce cadre, il était indiqué que la Commune de Concise pourrait éventuellement bénéficier d'une définition en tant que centre local, cette procédure étant menée en parallèle à la révision de la planification communale.
Ce second rapport de synthèse relève notamment ce qui suit s'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir (chiffre 3.1):
"Dimensionnement de la zone à bâtir
L'examen préalable avait conclu qu'il restait suffisamment de réserves en zone à bâtir pour les 15 prochaines années. Il en avait découlé qu'aucune extension de la zone à bâtir ne pouvait être admise, à l'exception de 3 "rattachements" à la zone à bâtir permettant un aménagement rationnel. Il s'agissait des modifications n° 1, 6 et 8 pour lesquelles il était néanmoins demandé de réduire au maximum les surfaces mises en zone à bâtir.
La probable définition de Concise en tant que centre local oblige à revoir cet état de fait.
En effet, à l'intérieur du périmètre de centre, le dimensionnement de la zone à bâtir n'est pas soumis au taux cantonal de référence. Ainsi, la question du surdimensionnement de la zone à bâtir de Concise pourrait être réglée par ce biais. Néanmoins, le périmètre de centre n'étant pas encore validé, cette affirmation doit encore être vérifiée.
Une fois le périmètre de centre validé et signé, une nouvelle MADR sera établie. Il s'agira de contrôler les données pour ensuite poursuivre la procédure. Les nouveaux résultats seront intégrés dans le rapport 47 OAT."
Sous chiffre 4.3 intitulé "création et maintien du milieu bâti", le rapport de synthèse précité indique ce qui suit s'agissant de la modification n° 8:
"Modification n° 8: de zone agricole à zone de village ancien (parcelle n° 90) et modification n° 11: de zone agricole à zone de village ancien (parcelle 85 partiellement).
Ces deux extensions de la zone de village ancien, en lien avec le retour à la zone agricole de la parcelle n° 91 (modifications n° 18 a et b) se font au détriment de SDA, cet aspect est donc réservé (cf. point 4.4). Pour le reste, elles ne soulèvent pas de remarque.
Comme mentionné au point 3.1, tant que la procédure relative au centre local n'est pas aboutie, le SDT réserve également son préavis sur cet aspect."
S'agissant des modifications relatives à la parcelle n° 91, incluses apparemment dans les modifications n° 18, le rapport de synthèse précité préavise favorablement le retour à la zone agricole de cette parcelle, une telle solution étant favorable du point de vue de la protection du site.
Ce rapport formule encore des remarques relatives à la parcelle n° 87 (contiguë à l'est à la parcelle n° 91), pour laquelle un périmètre de construction semblait initialement prévu. Selon le SIPAL/DGIP, ce périmètre se situe dans l'axe de vision de l'église depuis la route (cantonale) et au centre du dégagement créé entre les bâtiments sis "********" et le village ancien. Cette autorité demandait le déplacement de ce périmètre pour regrouper les constructions vers le haut ou le bas de la parcelle et un examen de l'accès à ce périmètre.
Enfin, s'agissant de la zone agricole et des surfaces d'assolement (SDA), ce rapport de synthèse relevait, sous chiffre 4.4, que le projet n'était pas conforme et nécessitait un complément. Il rappelait que toute extension de la zone à bâtir se faisant au détriment de SDA devait être compensée selon la mesure F12 du Plan directeur cantonal.
G. Le 29 septembre 2014, le bureau d'architectes et d'urbanistes mandaté dans le cadre de la révision de la planification communale a élaboré un rapport intitulé "Validation du périmètre de centre local". Aux termes de ce document (cf. p. 4), le secteur "********" est inclus dans le périmètre de centre, tout en précisant que la parcelle n° 91, affectée en zone à bâtir, n'est pas réalisable en raison de l'absence d'accès. Il a donc été proposé au propriétaire de reporter la surface en zone à bâtir sur la parcelle n° 85 au sud. Parallèlement, la parcelle n° 90, déjà bâtie, serait également affectée en zone à bâtir. Ce rapport retient qu'il s'agit d'un prolongement cohérent de la zone à bâtir actuelle. Le plan annexé indique ainsi un périmètre de centre excluant la parcelle n° 91, mais incluant en traitillé la parcelle n° 90 et une portion de la parcelle n° 85 bordant le chemin ********. Les constructions sises en aval de cette route, en face des parcelles précitées, sont incluses dans le périmètre de centre.
Dans une lettre du SDT/DGTL, du 10 juillet 2015, adressée à la Municipalité de Concise, ce service indique que le statut de centre local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015. S'agissant du secteur "********", le SDT/DGTL refusait toutefois le tracé proposé et indiquait avoir adapté le tracé permettant de compenser l'exclusion de la parcelle n° 91 du périmètre de centre pour que cette extension (sur la parcelle n° 85) ait une aire équivalente à celle de la parcelle n° 91.
H. A la suite du second examen préalable du 26 août 2013, le projet de révision de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement élaboré conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après: rapport 47 OAT 2015, p.10-11; cf. aussi p. 40, 59 et 61), le secteur "********" n'avait pas encore été accepté à ce stade. La parcelle n° 91 a été exclue du périmètre de centre car elle n'est pas accessible. Il a été proposé au propriétaire de reporter l'équivalent de sa surface en zone à bâtir (2'236 m2) sur la parcelle n° 85 (à concurrence de 2'333 m2), dont il est également propriétaire, permettant ainsi que ses droits à bâtir restent inchangés. Ce secteur comprend une surface supérieure car elle englobe également la parcelle n° 90 (791 m2) qui appartient à un propriétaire différent. Il s'agissait d'être cohérent dans le tracé de la zone à bâtir en proposant d'inclure également la parcelle n° 90 en zone constructible, qui contient par ailleurs une habitation. Le rapport précité retient encore que cette proposition d'échange entre la parcelle n° 91 et la parcelle n° 85, ainsi que la mise en zone à bâtir de la parcelle n° 90 ne soulevaient pas de remarque particulière. La compensation en SDA était assurée au niveau communal. La Municipalité souhaitait donc que la totalité de ce secteur "********" soit incluse dans le périmètre de centre.
I. Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un nouveau rapport de synthèse d'examen préalable de ce projet. S'agissant de la parcelle n° 91, il était proposé d'abandonner le projet de report de droits à bâtir sur la parcelle n° 85, impliquant une emprise sur des surfaces d'assolement. Pour compenser d'autres emprises sur des SDA en relation avec le développement d'une nouvelle zone d'installations publiques, le rapport de synthèse indiquait que vu la proposition de retour à la zone agricole de la parcelle n° 91, il appartenait à la Commune de Concise de déterminer si elle souhaitait utiliser cette surface à titre de compensation dans le cadre de ce projet d'installations publiques, après confirmation que les terres de la parcelle n° 91 pouvaient bien être considérées comme étant des SDA (cf. rapport précité, p. 8-9).
Ce rapport prenait aussi position sur le périmètre de centre local (cf. rapport précité, p. 10) et retenait que, vu le surdimensionnement et les SDA, la parcelle n° 85 ne pouvait être incluse dans le périmètre de centre.
J. A la suite de ce troisième examen préalable, le projet de révision de la planification communale a été modifié et un rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT a été élaboré le 16 février 2017 (ci-après: rapport 47 OAT 2017). En ce qui concerne la parcelle n° 91, il est indiqué en page 14, que le potentiel de cette parcelle avait été comptabilisé à tort à l'intérieur du périmètre du centre et son potentiel devait être reporté hors du centre. Ce potentiel est estimé à 13.3 habitants pour une surface en zone à bâtir de 2'236 m2 avec un indice d'utilisation du sol de 0.33, soit une surface brute de plancher réalisable de 664 m2. Ce rapport indique encore (p. 17; voir aussi p. 50 et 68) ce qui suit:
"La parcelle n° 91, attenante au village, est déclassée. Ce secteur mérite d'être conservé, pour:
des caractéristiques paysagères et patrimoniales (vergers et échapée visuelle sur l'église);
une meilleure cohérence urbaine (construire le long du domaine public pour faciliter l'accessibilité, éviter la dispersion des constructions).
En contre-partie du déclassement de la parcelle n° 91 pour les points soulevés ci-dessus, il a été proposé de reporter une partie des droits sur les parcelles n° 90 et 95 [recte: 85], comme prévu dans la version du périmètre du centre de juillet 2015 ainsi que les versions antérieures."
En page 18 de ce rapport figure une photographie illustrant la vue de la route cantonale (RC 401) sur l'église depuis l'entrée du village, au niveau de la parcelle n° 85, avec notamment le dégagement sur les parcelles nos 91 et 87.
K. Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu un rapport de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport se fondait sur un projet daté du 24 octobre 2017 qui ne figure pas au dossier de la présente procédure. Il constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée de manière à pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la zone à bâtir devait être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16 habitants potentiels ce qui était conforme. Il convenait encore de mettre à jour le rapport explicatif du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du territoire communal.
Ce rapport prenait encore notamment note de la suppression de la proposition d'extension de la zone d'installations publiques, ainsi que de l'abandon de toutes les propositions d'extension en emprise sur des SDA. La réduction de la zone à bâtir pouvait conduire, sous réserve d'une étude pédologique, à un gain d'environ 3'000 m2 de SDA.
L. Dans sa version du 5 janvier 2018, le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018, p.12 ) indique notamment que l'indice d'utilisation du sol (IUS) dans la zone de périphérie du village ancien est de 0.33 au vu du règlement et non de 0.5 tel que résultant de l'application informatique du bilan des réserves à bâtir. Dans le périmètre de centre local, l'IUS passera de 0.33 à 0.50. En ce qui concerne la parcelle n° 91, ce rapport indique qu'elle est déclassée et que ce secteur mérite d'être conservé pour des caractéristiques paysagères et patrimoniales (vergers et échappée visuelle sur l'église) et pour une meilleure cohérence urbaine (construire le long du domaine public pour faciliter l'accessibilité, éviter la dispersion des constructions). Ce rapport retient encore que la parcelle n° 91 pourrait, sous réserve d'une étude pédologique, faire partie de l'inventaire cantonal des SDA (cf. p. 55).
M. Le projet de plan général d'affectation du sol (PGA), ainsi que d'une modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La Raisse) a été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018. Selon le plan mis à l'enquête, la parcelle n° 91 est colloquée en zone agricole. Les parcelles nos 90 et 85 restent entièrement en zone agricole. Quant à la parcelle n° 87, contiguë à l'est à la parcelle n° 91, elle est colloquée en zone de village I et aire de jardin.
Le 16 février 2018, A.________ a formé opposition à ce projet. Il indiquait avoir montré depuis 2001 une volonté d'équiper et de construire sa parcelle n° 91 et que plusieurs projets avaient été présentés à la municipalité. Il se prévalait aussi d'un accord en 2011 entre la municipalité et le SIPAL/DGIP pour résoudre l'échange de l'affectation de la parcelle n° 91 avec une partie de la parcelle n° 85 au sud.
N. Le 6 juin 2018, la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité) a présenté un préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil communal) en vue de l'adoption de la révision du plan général d'affectation (PGA). En ce qui concerne la zone de village I correspondant à l'ancienne zone du village ancien, ce préavis indique que la parcelle n° 90 (recte: 91) affectée par le Plan des zones de 1979 en zone à bâtir est dézonée et affectée à la zone agricole. Ce préavis propose des réponses aux différentes oppositions. S'agissant de celle de A.________, ce préavis indique que la Municipalité a tenté de compenser le déclassement de la parcelle n° 91 par une modification de l'affectation d'une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir, sur la base d'une continuation le long du chemin ********, en relation avec la construction en vis-à-vis, s'intégrant mieux dans l'esprit de la rue et préservant la vue sur l'église en évitant toute construction sur la parcelle n° 91. Le SDT/DGTL a refusé cette modification; la parcelle n° 85 est affectée en zone agricole et constitue une surface d'assolement qui ne peut pas être affectée à une zone à bâtir. A cela s'ajoute que la parcelle n° 91 ne possède pas d'accès et se situe dans le périmètre de vue sur l'église. La présence de constructions sur cette parcelle porterait atteinte au dégagement existant.
Le 14 juin 2018, une commission ad hoc du conseil communal a rendu un rapport relatif au préavis précité. Cette commission a pris position comme suit sur le projet de réponse à l'opposition de A.________:
"La parcelle n° 91 n'est pas en zone SDA, selon les données fournies par le guichet cartographique du plan directeur cantonal du 12 juin 2018, voir sous www.pdcn.vd.ch. La réponse de la commune n'est pas recevable en l'état et invitons la municipalité à revoir sa réponse, à documenter et justifier cette dernière.
L'opposition est maintenue, la réponse de la commune n'est pas soutenue par la commission."
O. Dans sa séance du 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé le préavis n° 21 de la Municipalité.
Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la Municipalité que la mise en vigueur au 1er septembre 2018 de la modification de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans la révision de la planification communale, en particulier en relation avec la garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars au 14 avril 2019.
Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire.
P. Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce préavis.
Dans sa dernière teneur du 24 juin 2019, le rapport 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2019) comporte un plan délimitant le périmètre de centre local (p. 10). Les parcelles nos 91, 90 et 85 en sont exclues. S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport retient, à l'issue du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, dans le périmètre du centre, un potentiel d'augmentation total de 245 habitants, pour un maximum de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors centre, l'augmentation maximale de 16 habitants est atteint, de sorte que le dimensionnement est considéré correct.
La motivation relative au déclassement de la parcelle n° 91 est identique à celle retenue dans le rapport 47 OAT 2018.
Q. Le 26 août 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a approuvé partiellement cette nouvelle planification, sous réserve des droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son affectation initiale.
R. A.________ a recouru contre ces décisions, par son conseil, le 25 septembre 2019, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'admission de son recours et principalement à la réforme des décisions en ce sens que la parcelle n° 91 de Concise est maintenue en zone à bâtir et colloquée en zone de village I. Subsidiairement, il conclut à la réforme des décisions en ce sens qu'en cas de déclassement de la parcelle n° 91, une surface équivalente à la surface de ce fonds est colloquée en zone de village I au sud de la parcelle n° 85, le long du chemin ********. Plus subsidiairement, il conclut à l'annulation des décisions. Il requiert la tenue d'une inspection locale.
Le département cantonal intimé (DTE/DIT), représenté par le SDT/DGTL, s'est déterminé sur le recours, le 15 janvier 2020. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.
Le 28 janvier 2020, le Conseil communal, représenté par la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité) a renoncé à se déterminer sur le recours.
Le recourant s'est déterminé le 17 février 2020.
L'instruction de la cause a ensuite été suspendue dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le PGA litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet, l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.
Le 11 novembre 2020, la Municipalité a requis une levée partielle de l'effet suspensif, portant uniquement sur les parcelles n'ayant pas fait l'objet d'un recours. Interpellé à ce sujet, le recourant a déclaré ne pas s'opposer à cette requête, pour autant que l'effet suspensif soit maintenu sur les parcelles nos 91 et 85. Cette requête a été rejetée par décision incidente du 1er février 2021.
Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier 2021. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties.
Postérieurement à l'audience, le DTE a été invité à préciser la nécessité de sortir la parcelle n° 91 de la zone à bâtir et à préciser l'impact en termes de nombre d'habitants, du maintien de cette parcelle en zone constructible. La DGTL, agissant pour le DTE, a répondu, le 16 février 2021, en rappelant que la parcelle n° 91 était située hors centre. Se référant à la fiche d'application "Comment dimensionner les zones à bâtir d'habitation et mixtes", elle retenait une surface de plancher déterminante par habitant de 50 m2. En tenant compte d'un indice d'utilisation du sol moyen de 0.5, elle estimait que la parcelle n° 91 permettrait un développement d'environ 22 habitants supplémentaires (2236 m2 x 0.5/50). Elle indiquait encore que selon une simulation effectuée avec les données au 31 décembre 2019, la Commune de Concise présenterait un surdimensionnement de 37 habitants en centre et de 144 habitants hors du centre.
Le recourant s'est déterminé le 8 mars 2021 en contestant d'une part l'appréciation selon laquelle sa parcelle n° 91 serait hors centre, faute d'une décision formelle à ce sujet. Il estime en conséquence possible de remettre en cause cette appréciation dans le cadre de la présente procédure. D'autre part, le recourant conteste la méthodologie du dimensionnement fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, puisqu'une telle méthodologie serait susceptible de compromettre le développement vers l'intérieur des constructions. Il conteste la nouvelle estimation effectuée par la DGTL qui aurait pris en considération des parcelles contenant un potentiel de densification de parcelles extrêmement petites, parfois de quelques mètres carrés, qui ne seraient manifestement pas constructibles en pratique.
Considérant en droit:
1. Formé en temps utile (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36), le recours respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et le recourant a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), de sorte que le recours est recevable.
2. Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43 al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Conformément à l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier 2021). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2018.0318 du 2 juin 2020 consid. 3 et les références citées).
3. Le recourant conteste en substance le déclassement de sa parcelle n° 91 de la zone à bâtir et son exclusion du périmètre de centre alors qu'elle est sise en bordure du village à quelques dizaines de mètres du coeur de celui-ci, à distance raisonnable de la gare et à proximité d'un arrêt de bus. Cette parcelle ne dispose pas d'un accès direct à la route, mais elle bénéficie d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules à la charge des parcelles n° 85 et n° 86 au nord et pourrait donc être équipée. Le recourant fait valoir une atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999: Cst.; RS 101) et conteste l'intérêt public à une telle atteinte, ainsi que la proportionnalité de celle-ci (art. 36 al. 2 et 3 Cst.). Il estime que le déclassement ne remplirait pas les critères à prendre en considération selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal.
a) L'art. 36 Cst. prévoit que toute restriction à un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé. L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit ce qui suit:
"Zones à bâtir
1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins."
Le Plan directeur cantonal (PDCn) a notamment fait l'objet d'une quatrième adaptation ayant pour objectif de mettre en conformité le domaine de l'urbanisation aux exigences de la LAT entrée en vigueur en mai 2014. Une 4ème adaptation bis, adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par le Conseil fédéral le 20 décembre 2019, concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d'Etat liées aux projets d'agglomération. Aux termes du PDCn (cf. p. 34), les centres locaux remplissent la même fonction de relais que les centres régionaux, mais à un échelon plus fin. Ils sont essentiels pour maintenir une offre équitable en services de proximité sur l'ensemble du territoire, notamment pour les personnes âgées et les familles (cf. la mesure B12 du PDCn). Les centres locaux sont définis par les plans directeurs régionaux. La mesure A11 du PDCn, intitulée "zones d'habitation et mixtes" indique en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure A11 proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux [...]
Périmètre des centres locaux: 1.5% de la population 2015
Périmètre des localités à densifier [...]
Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants:
•la qualité de la desserte en transports publics;
•l'accès en mobilité douce aux services et équipements;
•la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;
•l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
•la capacité des équipements et des infrastructures;
•la possibilité d'équiper à un coût proportionné;
•la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art. 15 LAT.
La mise à jour des plans d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir. La densité des nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à:
•80 habitants + emplois à l'hectare hors des centres, avec un IUS minimum de 0.4;
•125 habitants + emplois à l'hectare dans les centres et les localités à densifier, avec un IUS minimum de 0.625;
•250 habitants + emplois à l'hectare dans les sites stratégiques d'agglomération et de développement mixtes, avec un IUS minimum de 1.25.
Les communes précisent leurs objectifs de mixité dans leurs plans d’affectation."
La fiche A11 indique encore, dans les "principes de mise en œuvre", que "les communes justifient leur dimensionnement dans le projet d'agglomération, le plan directeur (inter-)communal ou le rapport de conformité selon l'article 47 de l'OAT."
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à savoir au nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Il limite, pour les centres locaux tels que Concise, le taux de croissance annuel à 1,5% (mesure A11). Le développement maximal des quartiers en centre se calcule ainsi en multipliant la croissance annuelle admise de 1,5% par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il correspond dès lors à une croissance totale de 31,5% (1,5% x 21). Pour les quartiers hors centre, le taux de croissance annuel est de 0,75%, soit une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21). Les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022, mesure A11).
La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m2.
b) Dans le cas présent, la Commune de Concise constitue un centre local au sens du PDCn. Lors de l'élaboration du périmètre de centre en 2015, la parcelle n° 91 a été sortie de ce périmètre. Le déclassement définitif de la parcelle n° 91 est motivé, selon les autorités communales (voir le préavis municipal n° 21/2018), par le fait que la Municipalité a tenté de compenser le changement d'affectation de cette parcelle en affectant une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir, ce qui aurait été refusé par le SDT/DGTL dès lors que la parcelle n° 85 constitue une surface d'assolement (SDA) qui ne peut être affectée en zone à bâtir. Par ailleurs, la parcelle n° 91 ne possède pas d'accès. Enfin, cette parcelle se situe dans le périmètre de vue sur l'église et la présence de constructions sur cette parcelle porterait atteinte au dégagement existant (voir aussi le rapport 47 OAT 2019, p. 12). La décision cantonale attaquée reprend cette motivation en indiquant que la parcelle n° 91 est située en bordure d'une parcelle affectée en zone agricole répondant aux critères des SDA. De plus, une construction sur cette parcelle porterait atteinte au dégagement sur l'église. L'autorité cantonale intimée a encore motivé ce déclassement par le fait que la commune serait surdimensionnée.
4. S'agissant du motif lié à un surdimensionnement, comme on l'a vu, l'art. 15 al. 2 LAT prévoit que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
a) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT 2018, ainsi que de la dernière version de ce document, du 24 juin 2019 (rapport 47 OAT 2019), que, selon le bilan des réserves à bâtir du 13 octobre 2017 annexé au rapport précité, la population au 31 décembre 2015 était de 954 habitants, soit 851 en centre et 103 hors centre. La population maximale au 31 décembre 2036 sera de 1'238 habitants, soit 1'119 en centre et 119 hors centre. La capacité d'accueil autorisée entre 2015 et 2036, conformément au PDCn, est ainsi de 268 habitants en centre (851 x 31,5%) et de 16 habitants hors centre (103 x 15,75%). Après redimensionnement dans le cadre de la révision du PGA communal, la synthèse des potentiels d'accueil est le suivant (rapport 47 OAT 2019, p. 15): le potentiel de densification total en centre est de 245 habitants et hors centre de 16 habitants. En conséquence, il subsiste un léger sous-dimensionnement en centre de 23 habitants (268 – 245), alors que le dimensionnement hors centre correspond entièrement à l'augmentation maximale de la population à l'horizon 2036 (16 – 16 = 0). Au vu de ce qui précède, la planification litigieuse laisse subsister une marge d'accueil de 23 habitants en centre. La Commune n'est, dans cette mesure pas surdimensionnée, ce que confirment d'ailleurs les décisions attaquées.
Il ressort du dossier que le potentiel d'accueil sur la parcelle n° 91, d'une surface de 2'247 m2, a été estimé à 13.3 habitants pour une surface de 2'236 m2 avec un indice d'utilisation du sol de 0.33, soit une surface brute de plancher réalisable de 664 m2 (cf. rapport 47 OAT 2017, p.14). Dans le cadre de la présente procédure, l'autorité intimée a été invitée à préciser cette estimation et aboutit à un potentiel de 22 habitants, en tenant compte d'un indice d'utilisation du sol moyen de 0.5. Force est ainsi de constater que ce potentiel, qui devrait encore être quelque peu réduit en raison d'éventuelles contraintes liées à l'ISOS (cf. ci-dessous consid. 5), pourrait en principe être absorbé par la marge existante de 23 habitants en centre et la parcelle n° 91 pourrait, de par sa situation, être incluse dans le périmètre de centre. Demeurent aussi réservés d'éventuels changements de cette marge en lien avec d'autres parcelles dont le nombre d'habitants pourrait devoir être revu, suite à des recours pendants.
Dans sa dernière écriture du 16 février 2021, l'autorité cantonale intimée semble remettre en question les données précitées validées par les décisions attaquées, dès lors qu'elle indique que, selon les données au 31 décembre 2019, la Commune de Concise serait surdimensionnée à concurrence de 37 habitants en centre et 144 habitants hors centre. A l'appui de cette allégation, l'autorité intimée a présenté une nouvelle simulation qui indique une augmentation de la population, au 31 décembre 2019 par rapport à 2015, de 54 habitants en centre et de 17 habitants hors centre. Cette simulation comporte toutefois des données qui divergent parfois sensiblement de celles figurant dans le bilan des réserves annexé au rapport 47 OAT. Ainsi, plusieurs surfaces parcellaires divergent, de même que les surfaces brutes de plancher relatives à ces parcelles. Ces différences aboutissent en particulier à une capacité de réserve hors centre qui passe de 12 à 131. Un tel écart est incompréhensible et nullement motivé. S'il devait être confirmé, il ne pourrait avoir pour conséquence que d'annuler purement et simplement l'ensemble de la planification litigieuse vu le surdimensionnement constaté, ce qui n'est nullement allégué par l'autorité cantonale intimée. Au contraire, cette autorité a validé par son approbation les chiffres figurant dans le rapport 47 OAT et fondés sur le bilan des réserves annexé dans ce rapport, établi le 13 octobre 2017. Surtout, il n'est pas praticable de changer en cours de procédure les modes de calcul conformes au PDCn et à l'art. 15 LAT, qui plus est sans que ces modifications soient expliquées et validées par une nouvelle version du PDCn. Les planificateurs communaux doivent pouvoir s'appuyer sur des éléments ne souffrant pas de variations non prévues par le législateur. Le Tribunal ne retiendra en conséquence pas cette nouvelle simulation, mais se réfère aux données figurant dans le rapport 47 OAT validées par les décisions attaquées. Sur cette base, comme indiqué ci-dessus, la Commune de Concise dispose d'une réserve de 23 habitants en centre.
b) Comme le relève le recourant, la parcelle n° 91, jusqu'ici colloquée en zone à bâtir, se trouve en bordure du village et accolée au nord, à l'est et au sud, à des parcelles bâties. A proximité du centre, elle peut se prévaloir d'une desserte suffisante en transports publics. Elle semble ainsi remplir pour l'essentiel les critères de la mesure A11 précitée justifiant son maintien en zone à bâtir. Il ressort du dossier que son exclusion du périmètre du centre était liée à un échange à effectuer avec une partie de la parcelle n° 85 bordant le chemin ********, qui aurait été affectée en zone à bâtir et incluse dans le périmètre de centre. Par la suite, ce transfert d'une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir a été refusé, pour des motifs l4 eiés à la préservation de surfaces d'assolement. La question du maintien de la parcelle n° 91 en zone à bâtir n'a alors pas été réexaminée, alors que le sort de cette parcelle avait été jusque-là conditionné à cet échange avec la parcelle n° 85 également propriété du recourant. Or, à partir du moment où cet échange était refusé, un déclassement pur et simple de la parcelle n° 91 devait faire l'objet d'une nouvelle pesée d'intérêts circonstanciée. En l'occurrence, comme on l'a vu, cette parcelle se trouve en bordure immédiate du périmètre du centre et le redimensionnement effectué dans le cadre de la révision du PGA laisse subsister un potentiel de développement en centre. Pour justifier le déclassement de la parcelle n° 91, les autorités intimées font valoir que cette parcelle ne dispose pas d'accès. Cette appréciation perd de vue, d'une part l'art. 54 LATC qui prévoit l'obligation pour les collectivités concernées de procéder à l'équipement des terrains situés en zone à bâtir, d'autre part l'existence d'une servitude de passage dont bénéficie cette parcelle, à la charge des parcelles nos 85 et 86 au nord. Il n'est ainsi nullement allégué ni démontré que l'équipement de cette parcelle à un coût proportionné ne serait pas possible (cf. mesure A11 précité). Ce motif ne saurait ainsi justifier à lui seul le déclassement de la parcelle, ainsi que sa collocation hors du périmètre du centre. La pesée des intérêts effectuée à cet égard paraît donc incomplète.
Les autorités intimées font valoir un motif supplémentaire lié aux contraintes paysagères résultant de l'ISOS, en particulier la préservation d'une échappée visuelle sur l'église, depuis l'entrée du village. Cette question sera examinée dans le considérant suivant.
5. Le village de Concise est recensé à l'ISOS. La parcelle n° 91 est incluse dans l'échappée sur l'environnement (EE) II, désignée "Prés et vergers dégageant la silhouette du périmètre inférieur du côté occidental dominé par un coteau de vignes" avec un objectif de sauvegarde "a". La partie sud de cette parcelle, de même que de la parcelle no 87 est comprise dans le périmètre (P) 1, désigné "Composante inférieure de l'agglomération viticole groupée autour de l'église, front aval parallèle au lac, ess. composée d'habitations en ordre contigu, 17e-19e s., accès au port", avec un objectif de sauvegarde maximal "A".
a) Conformément à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui donne mandat au Conseil fédéral en ce sens, l'OISOS recense les sites construits d'importance nationale. Les inventaires fédéraux sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1 p. 213; TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2 et les références citées). Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (Thierry Largey, La protection du patrimoine, in RDAF 2012 p. 295). Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (TF 1C_87/2019 précité consid. 3.1.2 et les références citées).
En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1er avril 2009, in DEP 2009 p. 509; cf. art. 11 OISOS; AC.2019.0280 du 19 mars 2021; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020; Aurélien Wiedler, Plans d'affectation et objectifs de protection de l'ISOS, DC 2020/5, p. 253 ss). Dans le cadre d'une révision de la planification, il faut s'assurer que les conditions de protection figurant dans un tel inventaire se retrouvent dans la planification (AC.2018.0250 du 30 avril 2020 consid. 2).
La mesure C11 du PDCn indique que les inventaires relatifs à la protection du patrimoine culturel sont intégrés dans toutes les planifications et constituent des données de base pour les projets cantonaux, régionaux ou communaux. Par opposition a des inventaires, planifications ou mesures ayant un effet contraignant induisant des restrictions d'usage d'un bien-fonds et ayant des effets directs sur l'affectation du sol, le PDCn recense l'ISOS comme un inventaire à effet d'alerte, c'est-à-dire un inventaire restreignant les possibilités d'aménagement et de modification des objets qu'il protège, et pour certains les activités qui y sont pratiquées. Cet effet d'alerte se traduit généralement par des dispositions permettant d'assurer la protection d'un tel inventaire (cf. à ce sujet Wiedler, op. cit., p. 253 ss, 255-6).
b) Dans le cas présent, la planification litigieuse a effectivement intégré les exigences précitées de l'ISOS dans la partie inférieure du village. Ainsi, la parcelle n° 87 contiguë à la parcelle litigieuse n° 91, ainsi que les parcelles voisines à l'est nos 27 et 17, toutes colloquées en zone de village I, comportent une partie constructible ainsi qu'une "aire de jardin". Selon l'art. 8.2 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA), ces aires de jardin affectées à la zone de village I sont destinées à assurer le dégagement de certaines parties du village sensibles d'un point de vue paysager et patrimonial. La construction dans ces aires est limitée, notamment aux chemins d'accès, équipements de jeux à ciel ouvert, piscines non couvertes, constructions enterrées, cabanons de jardin, etc. A la lumière de cette planification, ces restrictions seraient également possibles sur la parcelle n° 91 afin de préserver le dégagement prévu à cet endroit, comme le relève le recourant, tout en maintenant une partie de la parcelle constructible. Ainsi, même si les possibilités de construction sur cette parcelle pourraient être limitées de ce fait, on ne saurait d'emblée exclure toute possibilité de construction pour des motifs de protection paysagère liée à l'ISOS.
Force est ainsi de constater que les motifs invoqués pour justifier le déclassement de la parcelle n° 91 de la zone à bâtir et du périmètre du centre ne sont pas suffisants en l'état. La pesée des intérêts effectuée à cet égard est incomplète.
6. Le recourant conclut subsidiairement à la compensation initialement envisagée entre sa parcelle n° 91 et une partie de sa parcelle n° 85. L'autorité cantonale intimée motive son refus d'une telle compensation par le fait que la parcelle n° 85 est colloquée en zone agricole et comprise dans les surfaces d'assolement (SDA).
a) L'art. 15 al. 3 LAT, dans sa nouvelle teneur au 1er mai 2014, prévoit que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en considération (al. 2). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3).
Selon l'art. 28 OAT, au cours de l'élaboration de leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons circonscrivent les surfaces d'assolement visées à l'art. 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (al. 1). Ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes, les chiffrent et en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al. 2).
Aux termes de l'art. 29 OAT, la Confédération fixe dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement (ci-après: PS SDA) la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons, ce qui a été exécuté par arrêté fédéral du 8 avril 1992 concernant le plan sectoriel des surfaces d'assolement (FF 1992 II 1616); il en résultait, pour le canton de Vaud, une surface minimale de 75'800 hectares (art. 1). Le PS SDA a été soumis à un remaniement récent. Sa nouvelle version a été adoptée par le Conseil fédéral le 8 mai 2020. Le contingent de SDA pour le canton de Vaud reste fixé à 75'800 hectares. Ce plan sectoriel fixe un certain nombre de principes, notamment que les cantons sont tenus de répertorier dans leur inventaire des SDA tous les sols de qualité SDA (principe P4), que les inventaires des SDA doivent être établis sur la base de données pédologiques fiables; tel est le cas si elles ont fait l'objet d'une vérification sur le terrain et si les nouveaux relevés de données pédologiques sont effectués selon la méthode standard de cartographie FAL 24+ (principe P5). Les principes P8 à P11 régissent la compensation des SDA. En particulier le principe P9 prévoit que si la compensation de SDA implique un risque pour un canton de ne plus pouvoir respecter son contingent de SDA, il est alors tenu de compenser dans tous les cas les SDA utilisées par une surface équivalente en tenant compte de leur qualité. Le principe P10 prévoit que les cantons dont les inventaires de SDA reposent sur une base de données imprécise sont tenus d'introduire dans leur plan directeur des dispositions sur la compensation. Celles-ci définiront les cas dans lesquels la consommation de SDA figurant dans un inventaire de SDA doit être compensée.
L'art. 30 OAT a pour sa part la teneur suivante:
"Art. 30 Garantie des surfaces d'assolement
1 Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet.
1bis Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:
a) lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement; et
b) lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.
2 Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.
3 Le Conseil fédéral peut délimiter des zones d'affectation de caractère temporaire (art. 37 LAT) aux fins de garantir des surfaces d'assolement situées dans des zones à bâtir.
4 Les cantons suivent les modifications qui affectent l'emplacement, l'étendue et la qualité des surfaces d'assolement; ils renseignent au moins tous les quatre ans l'ARE sur ces modifications (art. 9, al. 1)."
b) Dans le canton de Vaud, la Mesure F12 du PDCn (adaptation 4bis du 20 décembre 2019) fixe comme objectifs de protéger les surfaces d'assolement, de garantir le contingent cantonal de manière durable et en tout temps, d'établir et tenir à jour la liste des besoins pour les projets importants attendus et de recenser des SDA supplémentaires et les intégrer dans l'inventaire cantonal. Les communes quant à elles doivent veiller à ce que les SDA soient classées en zone agricole et doivent réduire les zones à bâtir, en priorité sur les terrains possédant les caractéristiques des SDA. La Mesure F12 précise ainsi qu'il convient de recenser toutes les surfaces qui répondent aux critères des surfaces d'assolement mais qui n'ont pas été prises en considération à ce jour, de retrouver des surfaces d'assolement lors du redimensionnement des zones à bâtir, de procéder à des améliorations de sols dégradés (par un usage particulier) et de réviser l'inventaire cantonal (let. C).
Dans le préambule de la Mesure F12, il est précisé que les données cantonales sur les SDA ont été révisées à l'occasion de la 1ère adaptation du PDCn ‑ entrée en vigueur en 2011 ‑ et que, depuis, les emprises sur les SDA se sont poursuivies de telle sorte que la marge de manoeuvre cantonale par rapport au contingent minimal ‑ alors confortable (750 ha) ‑ a diminué de 110 ha par année en moyenne. Aujourd'hui, le Canton de Vaud se trouve dans une situation critique: à fin 2016, la marge cantonale ne s'élevait plus qu'à 61 ha; elle doit être considérée comme quasi inexistante (p. 295).
Le 9 juin 2021, le Conseil d'Etat a adopté un document cadre intitulé "Stratégie cantonale des surfaces d'assolement 2021-2024". Aux termes de ce document, il est prévu que la Direction générale de l'environnement (DGE) élabore d'ici fin 2022 un plan d'action sols, dans le cadre duquel elle établira un concept de cartographie des sols prenant en compte les données disponibles et identifiant celles dont l'acquisition est encore nécessaire (cf. chiffre 3.1). Il est aussi indiqué (cf. chiffre 3.2) qu'à moyen terme, la mise en oeuvre du PS SDA nécessitera de mener des travaux de pédologie conséquents, dont la réalisation occupera intensivement les cantons durant plusieurs années voire au-delà d'une décennie. En perspective de cette cartographie nationale, le Centre de compétences sur les sols de la Confédération établira entre 2021 et 2023 la méthode de cartographie et de classification des sols et de saisie des données pédologiques. En d'autres termes, si la méthode de cartographie prévue par le PS SDA en vigueur (FAL 24+) peut être appliquée dès à présent par les cantons, il est prévu qu'elle soit affinée pour intégrer la révision de la classification des sols, également en cours. Selon le tableau 2 du document précité, le calendrier prévu au niveau cantonal pour disposer d'une méthode efficace de cartographie pédologique se situe à l'horizon 2024.
c) Dans ses écritures, l'autorité cantonale intimée considère que le transfert d'une partie de la parcelle n° 85 en zone à bâtir serait contraire aux dispositions précitées, s'agissant d'une parcelle inventoriée en SDA. Cette appréciation est correcte dans son principe. Quant à la question d'une compensation éventuelle avec la parcelle n° 91, l'autorité cantonale intimée estime que la Mesure F12 du PDCn exclut dorénavant toute compensation simultanée. Celle-ci est remplacée par une gestion cantonale et centralisée des SDA.
Dans le cas particulier, il a été confirmé en audience que la parcelle n° 91 n'était pas inventoriée en SDA et qu'aucun examen pédologique n'avait été effectué à cet égard. Il n'est ainsi pas possible de déterminer si concrètement une compensation entre les parcelles nos 91 et 85 est envisageable. L'art. 30 al. 1bis OAT n'exclut pas a priori le classement d'une surface d'assolement en zone à bâtir, moyennant une compensation immédiate avec une parcelle de qualité identique. Une telle compensation n'apparaît pas non plus de nature à mettre en péril le quota minimal cantonal des SDA qui doit être préservé. En revanche, l'objectif de la Mesure F12 du PDCn consistant à recenser toutes les surfaces répondant aux critères des surfaces d'assolement pourrait s'opposer à une telle compensation si la parcelle n° 91 devait être reconnue comme SDA. Force est ainsi de constater que la pesée d'intérêts effectuée à cet égard est incomplète et que le dossier doit être renvoyé aux autorités intimées pour complément d'instruction et nouvelles décisions. Dès lors que cette nouvelle pesée d'intérêts pourrait éventuellement aboutir à une modification de l'affectation d'une partie de la parcelle n° 85, il se justifie d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles portent sur cette parcelle également. Enfin, une éventuelle modification de la planification relative aux parcelles nos 91 et 85 pourrait aussi justifier une modification de l'affectation de la parcelle n° 90, actuellement colloquée en zone agricole. En effet, du point de vue de la cohérence de la planification le long du chemin ********, si une partie de la parcelle n° 85 devait être affectée en zone à bâtir à cet endroit, la question d'une modification de l'affectation de la parcelle n° 90 se poserait également. Il convient donc aussi d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles portent sur la parcelle n° 90.
7. Vu les considérants qui précèdent, il convient d'admettre le recours, d'annuler les décisions attaquées en tant qu'elles concernent les parcelles nos 91, 85 et 90 et de renvoyer le dossier aux autorités intimées pour nouvelles décisions au sens des considérants.
Il n'y a pas lieu de mettre des frais de justice à la charge de l'autorité cantonale intimée qui succombe (art. 52 LPA-VD). Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument de justice à la charge de l'autorité communale intimée. Les autorités intimées verseront au recourant qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des institutions et du territoire (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 26 août 2019 est annulée en tant qu'elle concerne les parcelles nos 91, 85 et 90.
III. Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25 juin 2018 et du 24 juin 2019 sont annulées, en tant qu'elles concernent les parcelles nos 91, 85 et 90.
IV. Le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour nouvelles décisions au sens des considérants.
V. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI. L'Etat de Vaud, par le Département des institutions et du territoire versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
VII. La Commune de Concise versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2021
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.