TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 septembre 2021

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey, juge et Mme Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,
	3.	C.________, à ********,
	4.	D.________, à ********,
	5.	E.________, à ********,
	6.	F.________, à ********,
		7.	G.________, à ********, France Tous représentés par Me Stefan GRAF, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées		1.		Département des institutions et du territoire (DIT), auparavant Département du territoire et de l’environnement (DTE), représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
	2.		Conseil communal de Concise, représenté par la Municipalité de Concise, à Concise,

Tiers intéressés

H.________, à ********,

I.________, à ********,

Tous deux représentés par J.________, architecte, à ********,

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil communal de Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 août 2019, adoptant respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune de Concise

Vu les faits suivants:

A. Le territoire de la Commune de Concise est actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.

B. Jusqu'en 2018, la société K.________ était propriétaire de la parcelle n° 1960 de la Commune de Concise. Cette parcelle a été acquise en 2018 par I.________ et H.________ (ci-après: I.________ et H.________) qui sont également propriétaires de la parcelle voisine n° 1961. D'une surface respective de 1'468 m² pour la parcelle n° 1960 et de 1'402 m² pour la parcelle n° 1961, ces parcelles non construites résultent d'une division de la parcelle n° 254, en 2013. Elles sont colloquées en zone de la périphérie du village ancien selon le Plan des zones de 1979 et le RPE. Elles bordent à l'ouest la rue ******** et sont sises au lieu-dit "********". Elles sont contiguës à l'est à la parcelle n° 254, nouvel état, sise en zone agricole. Cette dernière parcelle, non construite, descend en pente et présente un dégagement sur le lac. Deux parcelles construites (n^os 255 et 256) se trouvent en bordure de la rue ********, entre les parcelles n^os 1960 et 1961.

La parcelle n° 1961 est voisine au nord, au sud et à l'ouest de parcelles construites et borde la partie inférieure de la rue ********. Elle forme approximativement un pentagone, dont les côtés se rétrécissent au niveau du débouché sur la rue. Quant à la parcelle n° 1960 située en amont, elle forme grossièrement un rectangle qui surplombe à l'ouest la rue ********. Elle est bordée à cet endroit d'un mur d'une hauteur variant entre 1.40 m à son point le plus bas au nord et 2 m à son point le plus haut au sud. Selon le plan "zone du village ancien" de février 1979, ce mur n'est pas indiqué comme "mur à conserver", à la différence du mur bordant la parcelle n° 254 au nord, sur le chemin du ********. La parcelle n° 1960 est formée d'un replat prolongé d'une partie en pente en direction de la parcelle n° 254 en contrebas, à l'est. Au nord, elle est contiguë à la parcelle n° 253 qui est construite et qui est située à l'angle de la rue ******** et le chemin du ********.

C. Le village de Concise est inscrit dans l'annexe 1 de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) comme site d'importance nationale à protéger (objet VD 4371). Selon la fiche ISOS concernant Concise (2^ème version 11.2010 in Sites construits d'importance nationale, Canton de Vaud, Volume 1.1, Jura – Nord vaudois, automne 2013, p. 149 ss), la parcelle n° 1960 est située dans le périmètre 3 (P3: "Partie supérieure de la côte à la pente relativement accusée, fermes, habitations et ruraux dissociés, parfois très transf., 18^e-19^e s."), avec une catégorie d'inventaire BC et un objectif de sauvegarde B (sauvegarde de la structure). La parcelle n° 1961 est située partiellement dans les périmètres 2 et 3 (P2: "Partie médiane en pente comprenant des habitations, des ruraux et des maisons de maître gouttereaux ou pignons sur rue, 18^e – 19^e s., transf. Fin 20^e s."), avec une catégorie d'inventaire AB et un objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance). Ces deux périmètres sont ceinturés par une échappée dans l'environnement (EE) V ("Coteau de prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par des habitations individuelles, déb. 21^e s."), ayant une catégorie d'inventaire ab et un objectif de sauvegarde a (sauvegarde de l'état existant). La signification de ces secteurs est qualifiée de prépondérante.

D. Le 16 mai 2014, K.________ et I.________ et H.________ ont déposé auprès de la Municipalité de Concise (ci-après la "Municipalité") deux demandes préalables d'implantation sur les parcelles n^os 1960 et 1961. Ces demandes portaient sur la construction, sur chacune des parcelles précitées, d'un immeuble de 4 appartements avec couvert à voitures. Elles ont été mises à l'enquête publique, du 14 juin au 13 juillet 2014. Elles ont suscité plusieurs oppositions, notamment celles de A.________, B.________, F.________, D.________ et G.________. Ces opposants sont domiciliés au chemin ********, à l'exception de G.________ qui est copropriétaire de la parcelle n° 253. Le 17 juillet 2014, le Service Immeubles Patrimoine et Logistique (SIPAL; actuellement Direction générale des immeubles et du patrimoine: DGIP) a rendu un préavis négatif aux projets, dans le cadre de la synthèse n° 148659 de la Centrale des autorisations CAMAC, dans les termes suivants:

"Dans le cadre de l'examen préalable de la révision du plan général d'affectation de la Commune de Concise du 16 septembre 2010 et à nouveau dans l'examen préalable complémentaire du 26 août 2013, la Section monuments et sites a formulé la demande de modifier l'affectation de ce secteur actuellement en zone de périphérie du village ancien, en raison des objectifs de sauvegarde de l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) qui considère Concise comme un site bâti d'importance nationale et qui reconnaît au secteur de ******** une signification prépondérante pour le site construit en tant qu'espace libre ou agricole.

Le préavis de 2012 concluait comme suit: "En résumé, ce secteur ne devrait pas être affecté à la construction. Le rapport d'aménagement précédent indiquait d'ailleurs que ce secteur serait difficile à construire. En raison de la forte pente et des accès à créer depuis la rue (DP27) l'implantation de constructions à cet endroit porterait atteinte à un secteur dont l'ISOS demande le maintien en tant qu'espace libre, à la silhouette du village, à l'homogénéité du bâti du village ancien, ainsi qu'aux murs qui bordent la parcelle n° 254, constituant la substance de la voie de communication historique d'importance régionale VD 1065.

En conséquence, la Section monuments et sites demande que le secteur de "********" soit rendu aux zones agricoles, hormis les parcelles 255 et 256, déjà bâties, qui devraient être affectées en zone du village ancien."

Par décision du 9 octobre 2014, la Municipalité a levé les oppositions et délivré les permis préalables d'implantation des deux bâtiments projetés sur les parcelles précitées n^os 1960 et 1961. Certains des opposants précités, soit B.________, A.________, D.________ et F.________ ainsi que d'autres opposants ont recouru conjointement contre cette décision, le 12 novembre 2014, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Dans un premier arrêt du 15 décembre 2015 (AC.2014.0389), la CDAP a admis le recours et renvoyé le dossier à la Municipalité pour instruction complémentaire sur l'appréciation de l'esthétique du projet. Le 7 février 2017, la Municipalité a levé les oppositions et a délivré, le 15 février 2017, les permis préalables d'implantation n^os 917 et 918 sur les parcelles précitées. B.________, F.________, A.________, D.________, G.________ et L.________ ont recouru contre cette décision, le 10 mars 2017, devant la CDAP. Par arrêt du 6 septembre 2018 (AC.2017.0091), la CDAP a partiellement admis le recours et a réformé les décisions attaquées en ce sens que des croupes de dimensions usuelles soient aménagées sur les toitures des pignons. Les décisions étaient confirmées pour le surplus. Par arrêt du 15 octobre 2018 (TF 1C_520/2018), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours formé contre l'arrêt cantonal précité.

E. La Commune de Concise a entrepris de réviser sa planification générale (PGA), dès 2003. Un premier examen préalable par les services cantonaux a eu lieu le 16 septembre 2010. A cette occasion, le SIPAL/DGIP, section Monuments et sites (MS) rappelait que le village de Concise est recensé à l'ISOS comme village d'importance nationale et estimait que le projet de révision du PGA ne tenait pas compte de cet inventaire. Se référant à la première version de l'ISOS, d'avril 2006, ce service demandait que le secteur compris dans le périmètre 3 et dans l'échappée dans l'environnement (EE) VII de l'ISOS (actuellement EE V), qui était difficile à construire, ne soit pas affecté à la construction et soit rendu à la zone agricole ou colloqué en zone de verdure de protection du site. Ce service rappelait encore que le mur qui bordait la parcelle n° 254 au nord, au chemin du ********, constitue la substance la voie de communication historique d'importance régionale (VD 1065). Cet élément devait être protégé, maintenu et entretenu, comme tous les murs anciens qui forment la structure historique du village.

F. Les services cantonaux ont procédé à un second examen préalable complémentaire et ont rendu un rapport de synthèse d'examen préalable, le 26 août 2013. Dans ce cadre, il était indiqué que la Commune de Concise pourrait éventuellement bénéficier d'une définition en tant que centre local, cette procédure étant menée en parallèle à la révision de la planification communale.

Dans ce cadre, le SIPAL/DGIP a notamment relevé que l'inventaire des voies de communication historique (IVS) avait été introduit dans le plan et le règlement. De même, la protection des ensembles bâtis signalés par l'ISOS et des constructions qui avaient fait l'objet du recensement architectural cantonal était maintenant assurée par des mesures dans le règlement. En ce qui concerne l'ISOS, celui-ci avait été pris pour base de la réflexion d'ensemble sur la protection du village ancien. Se référant à cet inventaire, ce service a réitéré sa demande concernant le secteur "********", d'abandonner la constructibilité de ce secteur, hormis les parcelles n^os 255 et 256 déjà bâties, en contrepartie de nouvelles surfaces affectées ailleurs en zone à bâtir.

G. Dans une lettre du Service du développement territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL), du 10 juillet 2015, adressée à la Municipalité, ce service indique que le statut de centre local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015.

H. A la suite du second examen préalable du 26 août 2013, le projet de révision de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement élaboré conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après: rapport 47 OAT 2015, p. 10), le statut de périmètre de centre local avait été validé, mais son tracé n'était pas encore finalisé. Selon le plan figurant en page 12 de ce rapport, ainsi que le PGA dans sa version du 16 septembre 2015, le périmètre de centre local inclut les parcelles n^os 1960 et 1961. Le plan d'affectation du sol "localité" prévoit l'affectation de ces parcelles en zone d'extension du village. Le rapport 47 OAT 2015 prévoit notamment (p. 42) que la capacité constructive sera augmentée dans cette zone, par rapport au RPE de 1980 qui définit une capacité constructive avec un indice de surface bâtie (ISB) de 1/6 (soit 0.166) et un nombre de niveaux limité à deux, ce qui correspond, selon ce rapport, à un indice d'utilisation du sol (IUS) de 0.33. Le nouveau règlement (RPGA) propose un ISB de 0.2 et la suppression du nombre de niveaux, promouvant ainsi la densification des secteurs sis dans cette zone d'extension du village.

Le chapitre 4 de ce rapport traite notamment des surfaces d'assolement (SDA). Selon un extrait de l'inventaire cantonal des SDA figurant en page 61 de ce rapport, les parcelles n^os 1960 et 1961 ne sont pas inventoriées en tant que surfaces d'assolement.

I. Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un nouveau rapport de synthèse d'examen préalable de ce projet. Dans ce cadre, le SIPAL/DGIP a indiqué ce qui suit:

"Le SIPAL-MS regrette vivement que l'affectation du secteur ******** ait été maintenue en dépit des demandes formulées au cours de l'élaboration du projet de PGA.

Aussi, afin d'éviter d'autres atteintes dans ce périmètre, le SIPAL-MS demande que l'ensemble des parcelles situées à l'Est du village, délimitées par les DP n^os 16, et 1021 au Sud, DP n° 34 et DP n° 33 à l'Est et DP n° 25 au Nord comprises dans l'échappée dans l'environnement V décrite par l'ISOS "Coteau de prés, de vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du Mont-Aubert" soit inclus dans la Zone agricole protégée I.

[...]"

J. A la suite de ce troisième examen préalable, le projet de révision de la planification communale a été modifié. Selon le plan d'affectation du sol "localité", du 16 février 2017, les parcelles n^os 1960 et 1961 sont colloquées en zone de village II. Le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT, dans sa teneur au 16 février 2017 (ci-après: rapport 47 OAT 2017), indique notamment que le bilan de ces réserves est considéré comme conforme à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Ce rapport indique que la capacité constructive en zone de village II est augmentée en ce sens que la capacité constructive est définie par un ISB de 0.2 (étant rappelé que l'ISB selon la planification en vigueur est de 1/6 = 0.166).

Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu un rapport de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport se fondait sur un projet daté du 24 octobre 2017 qui ne figure pas au dossier de la présente procédure. Cette autorité constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée de manière à pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la zone à bâtir devait être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16 habitants potentiels hors centre, ce qui était conforme. Il convenait encore de mettre à jour le rapport explicatif du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du territoire communal. Ce rapport retient encore ce qui suit en relation avec la densification dans le centre local:

"Mesure B11 "Centres locaux"

Le SDT prend note de la suppression de la proposition de densification dans les secteurs ******** et ********. La capacité constructive est inchangée par rapport à la règlementation en vigueur.

Le SDT préavise positivement la possibilité de ne pas densifier tout ou partie du territoire situé à l'intérieur du périmètre de centre, en raison des contraintes patrimoniales (ISOS national). Le rapport doit être complété sur ce point.

- Développer quelque peu l'argumentaire (p. 20) justifiant le choix de ne pas densifier les secteurs précités."

Dans sa version du 5 janvier 2018, le plan d'affectation du sol "localité" indique que les parcelles n^os 1960 et 1961 sont colloquées en zone de village II/capacité constructive distincte. Quant au rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT dans sa version du 5 janvier 2018 (ci-après: rapport 47 OAT 2018), il explique à cet égard ce qui suit (p. 14; cf. aussi p. 42):

"2. Dans le périmètre de centre local

L'ensemble des zones à bâtir sont maintenues en zone à bâtir. L'ancienne zone de périphérie du village ancien est densifiée, l'ISB passant de 1/6 (IUS = 0.33) à 1/5 (IUS = 0.50). Toutefois, 2 secteurs conservent leur densité actuelle. Il s'agit du secteur "********" (parcelles n° 1960 et 1961) et du secteur "******** – ********" (parcelles n° 170, 171, 172, 73, 181) en raison de leur caractère sensible, notamment:

paysager

- secteurs attenants à de la zone agricole, relativement exposés à la vue

- végétation importante dans le secteur "******** – ********"

patrimonial

- ISOS: site d'importance nationale à protéger

- secteurs attenants à de la zone de village ancien.

En outre, un projet est en cours sur le secteur "********". La densité respectant la réglementation de 1980, il n'est pas cohérent de proposer une densification du secteur dans ce contexte. [...]"

Le RPGA, dans sa version du 5 janvier 2018, comporte un article 9 relatif à la zone de village II. Selon l'art. 9.2, la capacité constructive est définie en fonction d'un ISB de 0,2 (al. 1), alors que dans les surfaces hachurées sur le plan d'affectation du sol de la localité (qui incluent les parcelles n^os 1960 et 1961), l'ISB reste à 1/6 (al. 2). L'art. 9.6 qui régit le nombre de niveaux prévoit, à son alinéa premier, que dans les surfaces hachurées mentionnées dans le plan d'affection du sol de la localité, le nombre de niveaux est limité à deux. Les combles habitables comptent pour un niveau. L'art. 9.6 al. 2 précise qu'ailleurs dans la zone de village II, le nombre de niveaux d'un bâtiment n'est pas précisé, mais qu'il est fonction de la hauteur maximum attribuée à la zone.

K. Le projet de plan général d'affectation du sol (PGA) ainsi qu'une modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La Raisse) ont été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018.

A.________ et plusieurs cosignataires ont formé deux oppositions à ce projet. La première opposition porte sur des dispositions réglementaires et la seconde sur l'affectation des lieux-dits "********" et "********". Parmi les cosignataires de cette seconde opposition figurent B.________, D.________, C.________, G.________, F.________ et E.________: ils contestent essentiellement l'affectation en zone à bâtir des parcelles n^os 1960 et 1961 et demandent le déclassement de celles-ci.

L. Le 6 juin 2018, la Municipalité a présenté un préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil communal) en vue de l'adoption de la révision du PGA. Ce préavis propose notamment une réponse à l'opposition portant sur les parcelles précitées n^os 1960 et 1961. La Municipalité rappelait que ces parcelles faisaient alors l'objet d'une demande de permis préalable d'implantation en cours. Ensuite, le SDT/DGTL avait accepté d'intégrer le secteur "********" dans le périmètre de centre de la commune. S'agissant de l'ISOS, le Municipalité rappelait qu'en cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d'affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l'obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l'ISOS lors de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation. Rappelant la teneur de la fiche ISOS pour le secteur, la Municipalité proposait de lever cette opposition en retenant ce qui suit:

"[...]

Les deux parcelles dont les opposants demandent le déclassement sont environnées de bâtiments qui sont notés de 4 à 6 au recensement architectural de la Commune de Concise. Certes, elles sont situées dans un site aux qualités reconnues, compte tenu de la substance et de la structure de l'ensemble du bâti et des qualités du site naturel telles que relevées dans la fiche ISOS. Il convient toutefois de rappeler que l'on ne se trouve pas dans un objectif de protection de rang fédéral mais dans une tâche de niveau communal. Les autorités communales conservent dès lors leur autonomie de décision. Elles doivent cependant tenir compte des objectifs définis par l'ISOS. En l'espèce, l'ISOS recommande de conserver la structure du périmètre 3 et la substance du périmètre 2. En procédant à une pesée des intérêts en présence, la Municipalité a estimé que la capacité constructive des parcelles n'avait, de toute évidence, pas à être densifiée; en revanche, elle devait être maintenue telle quelle, au regard du caractère largement bâti du secteur concerné et de la qualité du bâti alentour. De plus, ces parcelles sont intégrées dans le périmètre de centre qui a été récemment validé par le SDT. Il est dès lors logique de maintenir les droits à bâtir dans ces secteurs, de manière à respecter les objectifs généraux posés par la LAT.

Pour terminer, il convient de relever que le maintien du caractère constructible des deux parcelles a été examiné par le SIPAL-MS qui a certes regretté cette décision mais qui n'a pas délivré de préavis défavorable. Enfin, le SDT a également examiné ces questions et rendu un préavis favorable en faveur du projet.

[...]"

M. Le 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé ce préavis.

N. Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la Municipalité que la mise en vigueur au 1^er septembre 2018 des modifications de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans la révision de la planification communale, en particulier en relation avec la garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars au 14 avril 2019.

A.________ et plusieurs cosignataires ont à nouveau formé des oppositions dans cette enquête complémentaire.

Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire. S'agissant des oppositions de A.________ et consorts, la Municipalité expliquait que l'une des oppositions portait sur le PGA soumis à enquête publique en 2018. Pour le surplus, il était proposé de lever ces oppositions.

O. Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce préavis.

Dans sa dernière teneur du 24 juin 2019, le plan d'affectation du sol "localité" maintient l'affectation des parcelles n^os 1960 et 1961 en zone de village II avec capacité constructive distincte. L'art. 9 RPGA relatif à cette zone demeure inchangé par rapport à la version du 5 janvier 2018. Quant au rapport 47 OAT dans sa teneur au 24 juin 2019 (ci-après: rapport 47 OAT 2019), les considérants précités du rapport de 2018 relatifs au secteur "********" demeurent inchangés (cf. p. 14 et 42). S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport délimite le périmètre de centre local et retient, à l'issue du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, dans le périmètre du centre, un potentiel d'augmentation total de 245 habitants, pour un maximum de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors centre, l'augmentation maximale de 16 habitants est atteinte, de sorte que le dimensionnement est considéré correct.

P. Suite aux décisions du Conseil communal, des 25 juin 2018 et 24 juin 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a partiellement approuvé, le 26 août 2019, cette nouvelle planification, sous réserve des droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son affectation initiale.

Q. Le 27 septembre 2019, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________ ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), sous la plume de leur conseil commun. Ils requièrent la suspension de la cause dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire demandé sur le projet. Au fond, ils concluent à l'annulation des décisions attaquées, subsidiairement à leur annulation en ce sens que les parcelles n^os 1960 et 1961 sont affectées à la zone agricole. Ils requièrent une audience avec débats publics et une inspection locale.

R. Les décisions précitées ont également été contestées en relation avec d'autres parcelles, donnant lieu à trois procédures distinctes, AC.2019.0298, AC.2019.0299 et AC.2019.0306. Par arrêt du 17 août 2021, le Tribunal a admis le recours dans le cadre de la procédure AC.2019.0299. Par arrêts distincts, le Tribunal a également admis les recours dans les procédures AC.2019.0298 et AC.2019.0306.

Dans le cadre de la présente procédure, l'autorité cantonale intimée, représentée par le SDT/DGTL, s'est déterminée sur le recours, le 15 janvier 2020, en concluant à son rejet. Cette autorité reprend pour l'essentiel la motivation précitée de la Municipalité dans son préavis du 6 juin 2018.

Le 28 janvier 2020, la Commune de Concise, représentée par sa Municipalité, a renoncé à se déterminer sur le recours.

Appelés dans la procédure, les propriétaires des parcelles litigieuses ne se sont pas déterminés.

L'instruction de la cause a ensuite été suspendue dans l'attente de l'issue du référendum populaire contre le PGA litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet, l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.

Le 11 novembre 2020, la Municipalité a requis une levée partielle de l'effet suspensif, portant uniquement sur les parcelles n'ayant pas fait l'objet d'un recours. Cette requête a été rejetée par décision incidente du 1^er février 2021.

Le 21 décembre 2020, les recourants se sont déterminés sur les écritures des autorités intimées. Tout en confirmant leurs conclusions précédentes, ils concluent leur écriture en retenant que le retour à la zone agricole des deux parcelles, très subsidiairement un dézonage de la parcelle n° 1960 et une restriction de la constructibilité sur la parcelle n° 1961, apparaissent des mesures objectivement fondées, justifiées par un intérêt public prépondérant et proportionnées.

Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier 2021. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties. A l'issue de celle-ci, les parties ont formulé des remarques sur le compte-rendu d'audience. Ainsi, sous la plume de leur mandataire, I.________ et H.________ ont présenté des observations, le 15 février 2021 et conclu à la confirmation des décisions attaquées, sous suite de frais et dépens. Les recourants se sont encore déterminés, le 16 février 2021.

Considérant en droit:

1. Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43 al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.

Conformément à l'art. 75 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

En l'occurrence, les recourants sont pour la plupart domiciliés à la rue ********, à proximité immédiate des parcelles n^os 1960 et 1961, dont ils contestent l'affectation. Le recourant G.________ est quant à lui copropriétaire de la parcelle n° 253 contiguë à la parcelle n° 1960. Ils ont pris part à la procédure précédente d'adoption du PGA. Dans la mesure où cette planification tend à maintenir constructibles les parcelles litigieuses et que les recourants s'opposent à une telle affectation qui est susceptible d'avoir un impact sur leurs propres parcelles, ils peuvent être considérés comme étant atteints par les décisions attaquées et disposent d'un intérêt digne de protection à l'annulation, respectivement la modification de celles-ci (art. 75 let. a LPA-VD). Leur qualité pour recourir est partant admise.

2. A titre liminaire, les recourants ont requis la jonction des causes avec tout autre recours interjeté contre le PGA litigieux. Ils ont également requis la suspension de la procédure dans l'attente de la votation populaire sur ce PGA.

a) L'art. 24 al. 1 LPA-VD prévoit que l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune. L'art. 25 LPA-VD prévoit ensuite que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.

b) En l'occurrence, plusieurs recours ont été interjetés contre le PGA contesté par les recourants. Dans la mesure toutefois où chaque recours portait sur des parcelles distinctes, soulevant des problèmes propres, une jonction de ces causes n'est pas apparue opportune, au risque également de compliquer le déroulement de la procédure. L'instruction de ces causes a toutefois été coordonnée et la même section du Tribunal a statué sur les différents recours. Cette requête est dès lors rejetée en tant qu'elle conserve un objet.

Quant à la requête de suspension, dès lors que la présente procédure a effectivement été suspendue en attente de la votation populaire sur le PGA, cette requête n'a plus d'objet.

3. Sur le fond, les recourants contestent en substance la planification litigieuse en tant qu'elle maintient en zone à bâtir les parcelles n^os 1960 et 1961. Ils font valoir une violation des exigences légales relatives à la prise en considération des objectifs de protection de l'ISOS.

a) Conformément à l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le droit cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un libre pouvoir d'examen. Au niveau cantonal, l'art. 43 al. 2 LATC prévoit un libre pouvoir d'examen du Tribunal cantonal.

Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier 2021). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2018.0318 du 2 juin 2020 consid. 3 et les références citées).

b) Conformément à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui donne mandat au Conseil fédéral en ce sens, l'OISOS recense les sites construits d'importance nationale. Concise y figure comme village (objet 4371). Les inventaires fédéraux sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale de conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Ces mesures lient non seulement les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2 et les références citées). Selon l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (TF 1C_87/2019 précité consid. 3.1.2 et les références citées).

En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l'obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l'ISOS lors de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation (TF 1C_188/2007 du 1^er avril 2009, in DEP 2009 p. 509; cf. art. 11 OISOS; AC.2019.0280 du 19 mars 2021; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020; Aurélien Wiedler, Plans d'affectation et objectifs de protection de l'ISOS, DC 2020/5, p. 253 ss). Dans le cadre d'une révision de la planification, il faut s'assurer que les conditions de protection figurant dans un tel inventaire se retrouvent dans la planification (AC.2018.0250 du 30 avril 2020 consid. 2).

La mesure C11 du Plan directeur cantonal (PDCn) indique que les inventaires relatifs à la protection du patrimoine culturel sont intégrés dans toutes les planifications et constituent des données de base pour les projets cantonaux, régionaux ou communaux. Par opposition à des inventaires, planifications ou mesures ayant un effet contraignant induisant des restrictions d'usage d'un bien-fonds et ayant des effets directs sur l'affectation du sol, le PDCn recense l'ISOS comme un inventaire à effet d'alerte, c'est-à-dire un inventaire restreignant les possibilités d'aménagement et de modification des objets qu'il protège, et pour certains les activités qui y sont pratiquées. Cet effet d'alerte se traduit généralement par des dispositions permettant d'assurer la protection d'un tel inventaire (cf. à ce sujet Wiedler, op. cit., p. 253 ss, 255-6).

4. En l'occurrence, la planification de 1980 ne tenait pas compte de l'inscription de la Commune de Concise à l'ISOS qui n'est intervenue qu'ultérieurement. La planification litigieuse a en revanche effectivement intégré les exigences précitées de l'ISOS, notamment dans la partie inférieure du village. Ainsi, selon l'art. 8.2 du règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RPGA), des aires de jardin affectées à la zone de village I sont destinées à assurer le dégagement de certaines parties du village sensibles d'un point de vue paysager et patrimonial. La construction dans ces aires est limitée. Quant à la zone de village II, qui concerne les parcelles n^os 1960 et 1961, on a vu que la capacité constructive est réduite par rapport au reste de cette zone, de même que le nombre de niveaux est limité à deux (cf. art. 9.2 et 9.6 RPGA). Ces restrictions sont motivées par la volonté de protéger des parties du territoire communal sensibles d'un point de vue paysager.

Les recourants estiment cette mesure insuffisante et concluent à l'affectation en zone agricole des parcelles précitées. En cours de procédure, ils ont nuancé leur position en concluant très subsidiairement à un dézonage de la parcelle n° 1960 et une restriction de la constructibilité sur la parcelle n° 1961.

a) La parcelle n° 1960 est sise dans le périmètre P3 de l'ISOS avec une catégorie d'inventaire BC et un objectif de sauvegarde B. Selon les explications figurant dans l'ISOS, la catégorie d'inventaire B indique l'existence d'une structure d'origine. L'organisation spatiale historique est conservée; la plupart des bâtiments présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région. La catégorie d'inventaire C indique l'existence d'un caractère spécifique d'origine. Les constructions anciennes et nouvelles sont mélangées; les bâtiments et les espaces présentent des caractéristiques propres à une époque ou à une région différentes. Quant à l'objectif de sauvegarde B, il préconise la sauvegarde de la structure: conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres; sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la conservation de la structure.

Quant à la parcelle n° 1961, elle est sise en partie dans le périmètre P3 précité et en partie dans le périmètre P2 de l'ISOS. Ce dernier périmètre bénéficie d'une catégorie d'inventaire AB. La catégorie A indique l'existence d'une substance d'origine; la plupart des bâtiments et des espaces présentent les caractéristiques propres à une même époque ou à une même région. Ce périmètre a un objectif de sauvegarde A, qui préconise la sauvegarde de la substance: conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites.

Comme l'a retenu la Municipalité, dans son préavis n° 21/2018, les deux parcelles (n^os 1960 et 1961) sont environnées de bâtiments notés de 4 à 6 au recensement architectural. Les catégories d'inventaire précitées n'excluent pas la présence de nouvelles constructions à côté d'anciennes. Le Tribunal a constaté en audience que la rue ******** est bordée de constructions diverses, essentiellement à l'est. Dans cette mesure, l'appréciation des autorités communales tendant à privilégier le caractère constructible des parcelles bordant une rue centrale du village apparaît parfaitement soutenable et conforme à la structure des lieux. Certes, les objectifs de sauvegarde A et B de l'ISOS préconisent aussi la conservation d'espaces libres. Cela étant, l'espace non construit que constitue la parcelle n° 1960 surplombe la rue, de sorte que le dégagement présenté par les parcelles n^os 1960 et 254 en aval n'est pas visible depuis la rue en raison du mur soutenant la parcelle n° 1960. Quant à la parcelle n° 1961, elle est sise certes à la limite de la zone agricole à l'est, mais largement entourée de constructions et située principalement en retrait de la rue.

Dans ses prises de position relatives au développement de ces parcelles, le SIPAL/DGIP s'est aussi référé à l'échappée sur l'environnement (EE V) qui entoure les périmètres P2 et P3. Cette autorité s'appuyait sur la première version de l'ISOS, d'avril 2006, qui retenait notamment ce qui suit s'agissant de l'EE V, auparavant dénommée EE VII:

"[...]

Les prés et les vignes (VII) qui ceinturent les deux périmètres supérieurs de la localité sont mieux préservés du côté est. Ainsi, l'entrée orientale de l'agglomération a conservé une grande force d'expression, encore augmentée par les aménagements paysagers du domaine du Terraillex (0.0.45), un jardin potager et un grand verger soigneusement structuré par des murs.

Outre les objectifs généraux de sauvegarde (...), les suggestions particulières suivantes sont à observer:

[...]

- Aucune construction nouvelle supplémentaire n'est tolérable sur la frange orientale des deux périmètres supérieurs, ceci afin de ne pas compromettre leur longue silhouette étagée."

Il convient de relever que la version actuelle de l'ISOS n'a pas repris cette recommandation. L'échappée EE V bénéficie d'une catégorie d'inventaire ab, ce qui signifie qu'il s'agit (a) d'une partie indispensable du site construit, libre de constructions ou dont les constructions participent à l'état d'origine de l'environnement et (b) qu'il s'agit d'une partie sensible pour l'image du site, souvent construite. Cette échappée bénéficie d'un objectif de sauvegarde a, qui préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre; conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l'image du site; suppression des altérations. Comme on l'a vu, la parcelle n° 1960 est sise dans le périmètre P3 et à la limite de l'échappée EE V qui comprend à cet endroit la parcelle n° 254. La parcelle n° 1961 est aussi sise dans le périmètre P2 et dans la partie basse de la rue ********. Elle est également sise à la limite de l'échappée EE V. Les objectifs de sauvegarde de cette échappée EE V sont respectés dès lors que la parcelle n° 254, de même que les parcelles voisines à l'est ne sont pas construites. Ce dégagement paysager est ainsi préservé et visible essentiellement depuis le chemin du ******** qui longe en amont les parcelles n^os 253 et 254. En audience, les recourants ont indiqué que la vue sur cette échappée serait complètement péjorée depuis le haut de la route de ********, en cas de construction, plus particulièrement sur la parcelle n° 1960. Cet endroit est illustré dans l'ouvrage précité ISOS, par la photographie n° 12 relative au périmètre P3. Cette photographie illustre le caractère bâti le long de la rue ******** qui débouche sur la route de ******** au nord. A l'occasion de la vision locale, le Tribunal a pu apprécier ce léger dégagement sur le lac depuis cet endroit. Une éventuelle construction sur la parcelle n° 1960 serait effectivement de nature à masquer tout ou en partie ce dégagement. En revanche, une éventuelle construction sur la parcelle n° 1961 en aval n'apparaît pas de nature à perturber sensiblement la vue depuis ce point, vu notamment sa position principale en retrait de la rue et le caractère construit dans lequel elle s'insère. A cela s'ajoute que le volume réduit prévu par le RPGA prévu respecte l'harmonie du bâti existant.

Dans la pesée des intérêts qu'elle a effectué, l'autorité communale intimée a estimé qu'il se justifiait de maintenir ces parcelles constructibles, dès lors qu'elles sont sises dans le centre de la localité et entourées de parcelles construites, soit à un endroit favorable à la densification. Cette appréciation est conforme au principe de développement vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), qui constitue un axe central de la LAT révisée (cf. notamment TF 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 4.3.2 et les références citées). L'autorité communale intimée a toutefois retenu, au vu des objectifs de protection de l'ISOS, qu'il convenait de limiter la capacité constructive sur ces parcelles, afin de réduire l'impact paysager de constructions à cet endroit et de favoriser ainsi des constructions futures qui restent dans le gabarit des bâtiments existants. Dans la pondération des différents intérêts en présence, il y a lieu de rappeler que le dimensionnement de la zone à bâtir dans le centre de la commune est conforme aux exigences de la LAT et laisse même subsister des réserves disponibles. Par ailleurs, les parcelles litigieuses ne sont pas inventoriées en surface d'assolement (SDA), de sorte qu'un déclassement ne se justifie pas pour d'autres motifs. A cela s'ajoute enfin que l'autorité communale intimée a aussi pris en considération la garantie constitutionnelle de la propriété, dès lors qu'elle a fait valoir (cf. rapport 47 OAT 2018) l'intérêt privé des propriétaires de ces parcelles à développer un projet de construction déjà en cours depuis plusieurs années.

Force est ainsi de retenir que l'appréciation de l'autorité communale intimée, confirmée par l'autorité cantonale intimée, procède d'une pesée complète de l'ensemble des intérêts pertinents, y compris des exigences de protection préconisées par l'ISOS. La solution finalement retenue consistant à maintenir en zone à bâtir les parcelles litigieuses tout en limitant leur capacité constructive peut en conséquence être admise, même si d'autres solutions auraient été envisageables, voire préférables du point de vue de l'ISOS.

5. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées, sous réserve du sort des parcelles concernées par les procédures AC.2019.0298, AC.2019.0299 et AC.2019.0306. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice et n'ont pas droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas non plus lieu d'allouer des dépens aux tiers intéressés, qui n'ont pas procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département des institutions et du territoire (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 26 août 2019, est confirmée, sous réserve du sort des parcelles concernées par les procédures AC.2019.0298, AC.2019.0299 et AC.2019.0306.

III. Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25 juin 2018 et du 24 juin 2019 sont confirmées, sous réserve du sort des parcelles concernées par les procédures AC.2019.0298, AC.2019.0299 et AC.2019.0306.

IV. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, débiteurs solidaires.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 8 septembre 2021

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.