TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 11 mai 2020

Composition

M. André Jomini, président; M. Serge Segura, juge et M. Philippe Grandgirard, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE – actuellement: Département de l'environnement et de la sécurité, DES), représenté par la Direction générale de l'environnement (DGE), à Lausanne,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Faoug, à Faoug,   

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A._______ c/ article 8 de l'acte de concession pour usage d'eau n° 40/502 accordée le 27 août 2019 par le Département du territoire et de l'environnement.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ est propriétaire de la parcelle no 345 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Faoug. Cette parcelle, où se trouve une maison d'habitation, est, sur son côté nord, riveraine du lac de Morat, sur une longueur d'environ 25 m. Un ponton et un rail de mise à l'eau pour un bateau ont été installés à l'angle nord-ouest de la parcelle, au bénéfice de l'autorisation à bien plaire no 40/15 d'usage du domaine public du lac, du 25 mai 2007.

B.                     En 2017, A._______ a demandé à la Direction générale de l'environnement (DGE) l'autorisation de remplacer le ponton en l'agrandissant légèrement (sa longueur passe de 7.5 à 10 m) et d'installer une échelle.

Mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars 2018, ce projet n'a suscité aucune opposition et la Municipalité de Faoug (ci-après: la municipalité) a donné un préavis favorable.

Le 3 mai 2018, la DGE a délivré l'autorisation, au sens de l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01), pour la réalisation du projet de remplacement du ponton existant et l'installation d'une échelle. Selon le ch. V du dispositif de cette décision, "l'autorisation à bien-plaire n40/15 sera modifiée en conséquence et transformée en une concession".

Cette autorisation n'a pas fait l'objet d'un recours et les travaux ont été réalisés.

C.                     Le 17 septembre 2019, la DGE a écrit à A._______ en expliquant qu'elle donnait suite à son courrier du 3 mai 2018 concernant le résultat de la mise à l'enquête publique et la décision. Elle a exposé ce qui suit:

"Conformément à la législation vaudoise, l'autorisation existante d'usage du domaine public no 40/15 doit être remplacée par une concession à durée limitée. Dès lors, nous avons établi la concession n° 40/502 dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un plan de situation, d'un plan d'enquête et de coupes. L'autorisation est radiée de suite.

En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un passage public à pied de 2 mètres de large est réservé côté lac sur la parcelle concernée (art. 16 LML). Ce tracé réservé est théorique, si la commune voulait réaliser un passage public, une étude de détail devrait être réalisée."

D.                     L'acte de concession pour usage d'eau no 40/502 a été signé le 27 août 2019 par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE).

Il est d'abord indiqué que le DTE autorise A._______ à maintenir sur le domaine public du lac de Morat, au droit de sa parcelle n° 345, les ouvrages suivants: un ponton, un rail de mise à l'eau, une échelle. Cette concession énonce ensuite diverses conditions ou prescriptions dans 17 articles, qui se rapportent notamment à sa durée (30 ans – art. 2), au caractère personnel, à la redevance annuelle, etc. Les art. 7, 8, 14 et 16 de la concession ont la teneur suivante:

"Article 7  - Autorisations et préavis

Les services de l'Etat concernés ont délivré leurs autorisations spéciales et leurs préavis liants. Le résultat de la mise à l'enquête publique et la décision a fait l'objet du courrier daté du 3 mai 2018.

Le rail de mise à l'eau est existant et le ponton a été remplacé. La concession est établie en remplacement de l'autorisation à bien-plaire n° 40/15 dans le cadre du transfert.

 

Article 8 – Passage public

En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un passage public à pied de 2 mètres de large est réservé le long de la rive sur la parcelle concernée (art. 16 LML). Ce tracé est reporté en vert sur le plan de situation du 2 juillet 2019 annexé.

 

Article 14 – Échéance de la concession

A l'échéance de la présente concession, et si celle-ci n'est pas renouvelée, le concessionnaire évacue totalement les ouvrages autorisés, tout en remettant les lieux en l'état, ceci à ses frais et conformément aux instructions de la DGE.

Après l'inspection des lieux par la DGE et sous réserve d'un préavis favorable, le concessionnaire est libéré de ses obligations découlant de la présente concession.

 

Article 16 – Divers

La présente concession annule et remplace l'autorisation à bien-plaire n° 40/15 délivrée le 25 mai 2007."

Sur le plan du 2 juillet 2019, le passage public de l'art. 8 de la concession est figuré par un tracé vert le long de la limite nord de la parcelle. La légende le désigne comme "restriction de droit public sans inscription au RF pour le passage public à pied (Art. 16 LML)". Le plan n'indique ni passage public, ni servitude de passage public à pied inscrite au RF sur les deux parcelles riveraines directement voisines (n° 344 et n° 346).

E.                     Le 4 octobre 2019, A._______ a recouru contre l'acte de concession n40/502 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en demandant la suppression de l'art. 8. Il fait valoir qu'il n'a pas demandé l'autorisation d'installer un nouveau ponton, mais uniquement de remplacer celui qui existait en l'agrandissant légèrement, de sorte qu'il serait, selon lui, disproportionné de lui imposer un droit de passage public à pied sur sa parcelle, ce d'autant plus qu'il serait de durée illimitée alors que la concession est octroyée pour une durée de 30 ans. Il estime que cette mesure est une atteinte à la garantie de la propriété privée. Il ajoute que le chemin du lac qui passe au sud de sa parcelle est à disposition du public et que lui imposer un passage public au nord de sa parcelle n'a aucun sens dans la mesure où ni la commune ni les associations de protection de la nature ne souhaitent la création d'un chemin à cet endroit. Il relève enfin qu'en cas de réalisation de ce chemin, il devrait être indemnisé en raison de l'expropriation d'une partie de son terrain.

Dans sa réponse du 18 novembre 2019, la DGE conclut au nom du DTE au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Elle relève que dans le cadre de la révision de son plan général d'affectation, la commune de Faoug avait entrepris des démarches pour créer un cheminement public passant par le "chemin du Lac", lequel longe le côté sud des parcelles riveraines du lac, mais que ce projet, mis à l'enquête publique entre septembre et octobre 2018, a fait l'objet de plusieurs oppositions, de nombreux propriétaires concernés refusant de concéder une double servitude, une fois au nord le long de la rive, et une fois au sud, en bordure du premier front de parcelles bordant le lac. Elle produit un extrait du plan riverain de la commune de Faoug du 12 avril 2017 qui montre qu'il existe actuellement le long du lac de Morat, sur la portion du territoire de la commune figurant sur ce plan, une restriction de droit public pour le passage public à pied sur la parcelle n306 et deux servitudes de passage public à pied sur les parcelles nos 304 et 343.

Dans ses déterminations du 7 novembre 2019, la municipalité se prononce dans le sens d'un rejet du recours.

Il ressort de la réponse de la DGE et d'une lettre du 3 décembre 2019 de la municipalité que la commune de Faoug avait prévu de créer un cheminement public passant non pas directement au bord du lac mais à l'arrière de la parcelle n° 345 et des parcelles voisines (par le chemin du Lac). Ce projet n'a pas abouti en l'état et le conseil communal a demandé la réalisation d'une nouvelle étude pour la création d'un chemin des rives. Par ailleurs, la DGE a produit un plan montrant que, dans le secteur dont fait partie la parcelle du recourant (de part et d'autre de la plage et du débarcadère), il existe peu de tronçons de passages publics ou de servitudes de passage public directement le long du lac. 

Ces écritures ont été transmises au recourant. Il n'a pas fait usage de son droit de répliquer dans le délai imparti.

 

Considérant en droit:

1.                      L'octroi d'une concession par le département cantonal compétent, pour une installation utilisant le domaine public lacustre, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Le recourant a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le recourant refuse qu'un droit de passage public à pied soit réservé sur sa parcelle en contrepartie de l'octroi de la concession, alors qu'il n'a pas demandé l'autorisation de créer un nouveau ponton, mais uniquement de rénover celui qui existait. Le recourant invoque une violation de la garantie de sa propriété.

a) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). La législation spéciale, de droit public, règle les conditions d'utilisation des lacs (cf. art. 65 al. 1 CDPJ). Il s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). L'art. 84 du règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; BLV 731.01.1) précise que la durée de la concession n’excède pas trente ans s'il s'agit d'installations privées.

D'après la jurisprudence, la concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de l'Etat. La concession revêt une certaine stabilité, dont le fondement réside dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision d'autorisation exclusivement unilatérale (ATF 145 II 252 consid. 5.1). En principe, pour les installations nautiques sur un lac – donc sur le domaine public cantonal -, le droit cantonal exige une concession (art. 4 al. 1 LCC) mais il prévoit aussi un régime plus précaire, celui de l'autorisation à bien plaire, révocable en tout temps, pour des installations provisoires ou de très faible importance (art. 4 al. 2 LLC).

En pratique, le régime de l'autorisation à bien plaire a été largement utilisé, même pour des ouvrages d'une certaine importance. Progressivement, certaines de ces autorisations ont été remplacées par des concessions. Dans un premier temps, ce nouveau régime a été appliqué aux ports et à d'autres installations importantes mais il y a quelques années le législateur a voulu que les pontons, les lifts à bateaux et les rails soient eux aussi considérés comme des installations ne pouvant pas bénéficier d'une simple autorisation à bien plaire. C'est dans ce but que, par une loi du 13 mai 2014 entrée en vigueur le 1er septembre 2014, le Grand Conseil a modifié l'art. 26 LLC. Avant cette novelle, l'art. 26 LLC avait la teneur suivante:

"Art. 26   Ports, jetées et enrochements

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées et enrochements seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée, dans les délais qui seront fixés par le département."

Depuis le 1er septembre 2014, l'art. 26 LLC est ainsi libellé:

"Art. 26   Ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails

Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié l'ouvrage."

Lorsqu'une concession est octroyée selon la LLC pour un ouvrage riverain d'un lac, une autre loi spéciale pose une exigence quant au contenu de cet acte. Il s'agit la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09), dont l'art. 16 a la teneur suivante (depuis le 1er septembre 2014, cette disposition ayant été modifiée en même temps que l'art. 26 LLC):

" 1 Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.

2 Sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée.

3 La règle posée au premier alinéa ne s'applique pas aux constructions pour des œuvres d'utilité publique (quais publics, débarcadères publics, bains publics, etc.).

4 Les actes de concession devront contenir les prescriptions nécessaires pour éviter que les ouvrages ou constructions autorisés déparent le paysage."

Ainsi, depuis 2014, la législation cantonale exige qu'un ponton ou un rail à bateaux installé sur une rive de lac soit au bénéfice d'une concession et que cette concession prévoie qu'un passage public soit réservé le long de la rive (c'est-à-dire sur le fonds privé jouxtant le domaine public – à propos de cette révision législative, cf. AC.2015.0203 du 7 octobre 2016 consid. 1b). La largeur de ce passage public peut être déterminée en fonction de la largeur du marchepied défini à l'art. 1 al. 1 LML, à savoir 2 mètres ("Sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs de Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche" – cf. AC.2013.0426 du 23 novembre 2015 consid. 7b).

b) En l'occurrence, le recourant ne conteste pas que son nouveau ponton nécessite, selon l'art. 4 al. 1 LLC, une autorisation sous la forme d'une concession. La construction d’un ponton doit également être autorisée en application de l’art. 12 LPDP, qui dispose qu'est subordonné à l'autorisation préalable du département tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) dans les lacs et sur leurs grèves. Cette autorisation spéciale a déjà été délivrée le 3 mai 2018 par la DGE (pour le DTE). Elle annonçait le retrait de l'autorisation à bien plaire de 2007 et sa prochaine "transformation" en concession, valant pour le ponton, le rail de mise à l'eau et l'échelle. Le propriétaire du bien-fonds concerné, qui aurait pu recourir à ce moment-là, n'a formulé aucune critique ni réserve à l'égard de cette autorisation spéciale.

Le recourant se prévaut cependant du principe de la proportionnalité, étant donné qu'un ponton existait auparavant. En l'état, le recourant ne peut déduire aucun droit acquis ni aucune garantie de l'autorisation à bien plaire, que le département pouvait révoquer en tout temps, même en l'absence d'un projet de reconstruction du ponton (cf. art. 4 al. 2 LLC). Quoi qu'il en soit, le droit cantonal ne reconnaît pas aux propriétaires riverains un droit subjectif à l'attribution d'un point d'amarrage sur le lac ou à l'installation d'un ouvrage nautique; l'autorité jouit d'une très grande liberté d'appréciation à ce propos (cf. notamment GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c). En l'espèce, puisque le département était requis de délivrer une nouvelle autorisation, il pouvait à cette occasion remplacer l'autorisation à bien plaire par une concession. Il est vrai que l'art. 26 LLC prévoit certes ce remplacement lors d'un transfert de propriété mais il ne l'exclut pas dans d'autres circonstances, notamment à l'occasion de travaux de transformation d'un ponton.  

En définitive, la contestation ne porte que sur l'art. 8 de la concession, qui prévoit une contrepartie en faveur de la collectivité sous la forme d'un passage public le long de la rive.

c) Cette contrepartie est prévue directement par la loi cantonale (art. 16 al. 2 LML), qui ne laisse aucune marge d'appréciation au département cantonal. La concession, octroyée sur demande du propriétaire riverain, lui impose de par la loi une restriction de droit public à la propriété, qui existe sans inscription au registre foncier et qui n'implique pas directement la constitution d'une servitude de droit civil pour assurer le passage du public à pied le long du lac (cf. TF 1P.799/1993 du 29 décembre 1994; cf. également AC.2010.0203 du 17 janvier 2012 consid. 12a). Cette restriction ou obligation est liée à la concession; le concessionnaire en est donc libéré si la concession prend fin (cf. art. 14 al. 2 de la concession). Le recourant n'est donc pas fondé à invoquer une "dissymétrie" temporelle entre le passage public et la concession.

Pour le reste, le recourant n'invoque aucun élément objectif qui justifierait de rédiger l'acte de concession en faisant abstraction de l'obligation de l'art. 16 al. 2 LML. Son grief de violation de la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) est mal fondé car la restriction respecte les conditions posées par le droit constitutionnel (art. 36 Cst.). Le droit de passage est, comme cela vient d'être exposé, fondé sur une loi (art. 36 al. 1 Cst.). De façon générale, il est admis qu'il existe un intérêt public à tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et à faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci: c'est un des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). A priori, une restriction telle que celle prévue par l'art. 16 al. 2 LML peut être justifiée selon l'art. 36 al. 2 Cst., la création d'un véritable chemin ou d'un passage effectivement accessible au public nécessitant encore une pesée des intérêts (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.3). Précisément, dans le cas particulier, le département cantonal a indiqué, dans sa lettre d'accompagnement de la concession, que l'art. 8 litigieux n'entraînait pas directement la possibilité pour quiconque d'accéder au bien-fonds du recourant, puisque le "tracé réservé est théorique". Cela est déterminant du point de vue du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Il ressort effectivement du dossier qu'il n'y a pas actuellement de projet de créer – le cas échéant par le biais d'un plan fondé sur la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01; art. 8 et ss LRou) – un chemin public dans ce quartier, qui passerait directement au bord du lac; la question de l'indemnisation, pour l'expropriation d'une servitude de passage public, ne se pose donc pas en l'état. En outre, les parcelles voisines ne sont pas déjà grevées d'un droit de passage public qui permettrait d'accéder à la parcelle du recourant depuis le bord du lac. Enfin, il ne saurait être question de déplacer le passage public de l'art. 16 al. 2 LML au sud de la parcelle, sur le chemin du Lac car cette restriction, même si elle doit rester "théorique" en fonction de la configuration des lieux, ne peut pas grever un autre terrain que la rive lacustre. Les griefs du recourant sont en définitive mal fondés.

3.                      Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la clause litigieuse de la concession, qui constituait le seul objet du litige. Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au département cantonal ni à la commune, qui n'ont pas mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      L'article 8 de la concession octroyée le 27 août 2019 par le Département du territoire et de l'environnement est confirmé.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 mai 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.