TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 27 novembre 2020

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; MM. Christian-Jacques Golay et Gilles Giraud, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.

 

Recourantes

1.

 A.________ à ********,

 

 2.

 B.________ à ********,

toutes deux représentées par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), anciennement Service du développement territorial (SDT), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Grens, à Grens.

  

 

Objet

permis de construire

 

Recours A.________ et consort c/ décision du Service du développement territorial, Division Hors zone à bâtir, du 10 septembre 2019, refusant l'autorisation spéciale requise pour l'agrandissement du bâtiment ECA n° 129 sis sur la parcelle n° 91 de la commune de Grens (CAMAC n° 186659)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Depuis septembre 2018, A.________ et B.________ sont propriétaires, chacune pour une demie, des deux lots de propriété par étage (ci-après : PPE) constitués sur la parcelle de base n° 91 du cadastre de la commune de Grens. La parcelle présente une surface totale de 2'306 m2, qui supporte un bâtiment d'habitation de 143 m2 au sol (ECA n° 129); le solde de 2'163 m2 est en nature de jardin. Le premier lot de PPE est constitué de l'appartement situé au rez-de-chaussée de l'immeuble, ainsi que d'un garage et d'une cave au sous-sol. Le lot n° 2 de la PPE inclut un appartement et un balcon à l'étage, ainsi qu'un garage et une cave au sous-sol.

Selon le plan général d'affectation de la commune de Grens et son règlement en matière de police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1993, la parcelle n° 91 est entièrement située en zone agricole. Elle est entourée de tout côté par des champs. On accède à la villa érigée sur dite parcelle par le chemin de Chiblins, qui la borde du nord-est au sud-ouest et ne dessert aucune autre habitation.

B.                     Un premier projet de transformation du bâtiment ECA n° 129 avait été mis à l'enquête publique du 11 septembre au 11 octobre 2018. Il portait sur un agrandissement du bâtiment à l'angle ouest (construction d'une cuisine de 17,7 m2), des transformations intérieures et en façade, la construction d'un balcon, la suppression d'un couvert à voitures de 27 m2 et la construction d'un nouveau de 34,5 m2, la construction de places de parc, la création d'un accès depuis le chemin de Chiblins et la construction d'un portail.

Selon la première synthèse de la Centrale des autorisations en matière des constructions du 17 décembre 2018 (CAMAC n° 180408), le Service du développement territorial, Division Hors zone à bâtir (ci-après: le SDT-HZB; désormais la Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir [DGTL-HZB]), avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. L'autorité cantonale estimait pour l'essentiel que l'extension hors du volume du bâtiment et certains travaux sur les façades induisaient une modification trop importante de l'identité du bâtiment.

Tenant compte des objections formulées, les propriétaires avaient apporté des modifications au projet initial en février 2019. Le projet modifié renonçait en particulier à l'agrandissement du bâtiment à l'angle ouest. Selon la nouvelle synthèse CAMAC n° 180408 du 4 mars 2019, le SDT-HZB avait délivré l'autorisation spéciale requise.

Par décision du 18 mars 2019, la Municipalité de Grens (ci-après: la municipalité) avait accordé le permis de construire sollicité.

Les travaux ont été réalisés du 26 avril 2019 au 1er mars 2020.

C.               Un nouveau projet d'agrandissement de l'appartement du rez-de-chaussée a été mis à l'enquête publique du 12 juillet au 12 août 2019. Il portait sur la création d'un bureau, en dehors du volume du bâtiment existant, d'une surface de 18,28 m2, à l'angle ouest du bâtiment ECA n° 129. Le projet n'a pas suscité d'opposition. En revanche, selon la synthèse CAMAC n° 186659 du 10 septembre 2019, le SDT-HZB a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en ces termes :

"Etant situé hors de la zone à bâtir (zone agricole) selon le Plan général d'affectation communal, tout projet de construction, transformation ou démolition requiert une autorisation de notre Département (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).


A. SITUATION

- [...] Ce bien-fonds supporte le bâtiment ECA n° 129 (villa) qui n'a jamais eu de lien avec une exploitation agricole.

- Ce bâtiment, construit avant la date de référence du 1er juillet 1972 (1965), présentait une surface habitable d'environ 227 m2 et une surface annexe d'environ 113.75 m2.

- Des travaux ont été entrepris sur le bien-fonds et les bâtiments. Ceux-ci sont les suivants:

·         Après 1972: Construction d'un couvert au nord-ouest du bâtiment principal. Ce couvert a augmenté la surface annexe hors volume d'environ 27 m2.

·         1980: Une véranda a été autorisée. Celle-ci a augmenté la surface habitable d'environ 22.50 m2.

- Un projet similaire (extension de la surface habitable par une extension de la cuisine) a été refusé par notre service (première synthèse du dossier CAMAC n° 180408).

B. CONTEXTE LÉGAL

Comme précédemment précisé (CAMAC n° 180408), tous travaux effectués sur le bâtiment d'habitation doit (sic) être analysés sous l'angle des articles 24c LAT et 42 OAT qui permettent des transformations partielles de constructions et installations sous réserve du respect de l'identité du bâtiment à la date de référence (1er juillet 1972).

L'identité du bâtiment se traduit par des caractéristiques propres constituées d'éléments tangibles et identifiables objectivement tels que le volume, la structure, la typologie, l'aspect extérieur et/ou les particularités spécifiques du bâtiment.

Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment (extension hors du volume du bâtiment) doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT) et respecter le critère quantitatif d'extension des surfaces admissible hors volume (30 % de la surface existante au 1er juillet 1972).

C. EXAMEN DU PROJET

Selon notre décision du dossier CAMAC n° 180408, le potentiel d'extension hors volume restant est d'environ 45.60 m2.

Le projet prévoit une extension de la surface habitable d'environ 18.20 m2 par la création d'un bureau hors du volume du bâtiment. Par conséquent, d'un point de vue strictement quantitatif, l'extension de la SPBI entre dans le cadre des dispositions dérogatoires en vigueur (18.20 m2 < 46.50 m2).

Toutefois, outre cet aspect purement quantitatif, le projet doit respecter l'identité du bâtiment et celle de ses abords. A cet égard, un projet qui entre dans le cadre "quantitatif" peut tout à fait être refusé si les travaux devaient être jugés comme étant de nature à modifier les caractéristiques du bâtiment et ses abords.

A ce sujet, le projet prévoit une extension hors du volume en lieu et place d'un espace ouvert et végétalisé caractéristique du bâtiment. Cette modification conséquente de l'identité du bâtiment (volume, ouverture) ne répond pas aux critères de l'article 24c alinéa 4 LAT. En effet, le projet n'est pas entrepris afin de mettre aux normes usuelles d'habitation le bâtiment, celui-ci pouvant être habité en l'état. D'autre part, les travaux ne consistent pas en un assainissement énergétique (comme le serait une isolation périphérique). Enfin, l'augmentation du volume du bâtiment ne concourt pas à meilleure intégration dans le paysage du bâtiment.

D. CONCLUSION

En conclusion, après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés et des conditions y afférentes, notre service refuse de délivrer l'autorisation requise pour ce projet (art. 24c LAT et 42 OAT)."

La synthèse CAMAC a été adressée à la municipalité le 10 septembre 2019. Il y est relevé que, dans la mesure où le SDT-HZB a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise, la municipalité ne peut pas délivrer le permis de construire sollicité.

Le service technique intercommunal a transmis ladite synthèse à l'architecte des propriétaires le 23 septembre 2019.

D.               Le 11 octobre 2019, A.________ et B.________ (ci-après : les recourantes), assistées de leur conseil commun, ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP) d'un recours à l'encontre de cette décision. Elles ont conclu, principalement, à la réforme de la décision entreprise en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée pour permettre l'agrandissement de l'appartement du rez-de-chaussée construit dans le bâtiment ECA n° 129 sur la parcelle n° 91 de Grens et, subsidiairement, à l'annulation de la décision du SDT-HZB et au renvoi du dossier à celui-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à intervenir. Les recourantes soutiennent que l'appréciation du SDT-HZB selon laquelle l'augmentation du volume du bâtiment résultant du projet litigieux ne concoure pas à une meilleure intégration du bâtiment dans le paysage serait arbitraire. Elles expliquent que l'extension projetée ne porterait pas atteinte à un espace végétalisé dès lors que la surface concernée est actuellement une cour. En outre, dans la mesure où l'extension serait réalisée à l'arrière du bâtiment par rapport au chemin de Chiblins, elle ne serait absolument pas visible depuis les alentours, compte tenu notamment de l'arborisation existante. Enfin, l'extension envisagée permettrait de fermer le volume actuel de manière à ce que le bâtiment présente une surface au sol rectangulaire alors que, pour l'heure, il comporterait un décrochement relativement disgracieux. Les recourantes mentionnent encore que le bureau dont la construction est prévue devrait permettre à l'époux d'une des recourantes de travailler en partie à domicile, ce qui induirait une réduction du trafic.

Le 18 novembre 2019, la municipalité a produit son dossier original et indiqué qu'elle n'avait pas d'objection à formuler concernant l'agrandissement au rez-de-chaussée de l'immeuble, se déclarant favorable à ce projet.

Dans sa réponse du 20 décembre 2019, le SDT-HZB a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il souligne que c'est la question de l'intégration paysagère qui a été déterminante pour sa décision négative. Il rappelle que selon la jurisprudence, les critères de l'art. 24c al. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) doivent être appliqués de manière restrictive, ce qui signifierait en particulier qu'un projet visant une meilleure intégration paysagère devrait permettre de trouver une situation après travaux qui réduise l'impact de la construction sur l'environnement et le paysage de manière sensible; en l'espèce, on ne saurait, d'après lui, soutenir qu'un agrandissement du volume du bâtiment puisse réduire son impact. S'agissant de l'argument lié à la diminution du trafic, le SDT-HZB relève que les habitants hors zone à bâtir provoquent un trafic motorisé individuel nettement supérieur par rapport à des habitants en zone urbaine. Il souligne enfin que la révision de la LAT de 2012 avait notamment pour but de limiter les agrandissements des logements hors des volumes existants, un tel agrandissement ne devant désormais être possible que pour des raisons objectives et non pour des motifs de convenance personnelle.

E.                Le tribunal a procédé à une inspection locale le 30 juillet 2020. Le compte rendu de l'audience, tel que complété à la suite des observations des parties, a la teneur suivante:

"Se présentent:

-       La recourante A.________, personnellement, accompagnée de son époux C.________ et de D.________, architecte, assistée de Me Alain Thévenaz, avocat à Lausanne;

-       Pour la Municipalité de Grens: Luc Kilchenmann, syndic;

-       Pour la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Division Hors zone à bâtir, Richard Hollenweger.

La présidente informe les parties de ce que M. Golay, assesseur architecte, ne participe pas à l'inspection locale de ce jour, mais fera partie de la section appelée à juger.

La Cour constate que des travaux ont récemment été effectués sur la parcelle. La présidente demande s'il s'agit de l'exécution du projet de transformation du bâtiment ECA n° 129 pour lequel un permis de construire a été délivré en mars 2019.

Me Thévenaz confirme que c'est bien le cas. Il explique que le projet actuel constitue une transformation complémentaire. A l'époque du premier projet, ses clientes souhaitaient réaliser l'intégralité des transformations en une seule fois. Comme ce projet n'a pas obtenu l'aval du SDT, les transformations envisagées ont été scindées en deux étapes, les propriétaires ayant déjà réalisé les travaux pour lesquels un accord avait été donné.

La recourante montre à la Cour à quel endroit le projet d'agrandissement demandé devrait être réalisé. D.________ explique que le projet consiste à combler l'espace qui existe actuellement au nord-ouest du bâtiment principal, permettant ainsi d'avoir une surface au sol parfaitement rectangulaire pour l'ensemble de la villa. Il ajoute qu'une extension avait déjà été réalisée par les précédents propriétaires. Il s'agit de la véranda.

La présidente se renseigne sur l'existence d'une cour "dallée" au nord de la villa, telle qu'alléguée.

Me Thévenaz répond qu'en effet, tel était le cas avant les récents travaux et que, depuis, cette partie a été enherbée. D.________ ajoute qu'auparavant, le nord de la villa était aménagé en parking; le couvert à voitures a été déplacé là où il se trouve actuellement dans le cadre des récents travaux. La recourante confirme qu'à l'époque, lors de l'octroi du premier permis de construire, le terrain était différent et comportait en particulier une grande partie bétonnée; tout le béton a été supprimé et remplacé soit par des surfaces engazonnées, soit par des gravillons conférant aux lieux un aspect bien plus naturel que par le passé.

C.________ fait remarquer qu'au regard des surfaces et volumes, avec ce projet d'extension, les recourantes sont en deçà de ce que la loi permet.

M. Hollenweger précise qu'il ressort du dossier que l'extension existante du bâtiment principal, soit la véranda, a été réalisée dans les années 1980.

C.________ insiste sur le fait qu'autrefois le bâtiment principal était en très mauvais état. M. Kilchenmann confirme que le bâtiment était quasiment à l'abandon; il salue les travaux de rénovation qui ont été réalisés par les nouvelles propriétaires et qui apportent un soin bienvenu à cette habitation.

La cour se déplace à l'ouest du bâtiment principal du côté de la véranda et constate que celle-ci est vitrée sur deux côtés avec des portes fenêtres coulissantes.

M. Giraud fait remarquer que l'on se trouve sur une butte. D.________ précise que le terrain a été rehaussé sur l'arrière de la villa. On observe les champs aux alentours de la villa, de tout côté.

La cour retourne au nord du bâtiment principal.

La présidente demande à M. Hollenweger si cette inspection locale induit une modification de l'appréciation de la DGTL par rapport au projet d'extension.

M. Hollenweger rappelle la teneur de l'alinéa 4 de l'art. 24c LAT qui est entré en vigueur en 2012: "Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage". Il indique qu'aucune des trois conditions alternatives de cette disposition ne sont remplies en ce qui concerne le projet des recourantes. La loi ne permet pas ce projet d'agrandissement.

M. Giraud demande si une transformation dont l'impact sur le paysage serait nul pourrait être admise. M. Hollenweger répond que seule une construction à l'intérieur du bâtiment aurait un impact nul sur le paysage.

Me Thévenaz fait remarquer que l'alinéa 4 de l'art. 24c LAT a été introduit pour tenir compte de situations qui ne sont pas comparables au projet d'extension déposé par ses clientes. Il rappelle qu'à l'occasion de la révision partielle de la LAT adoptée par le parlement fédéral en 2011, un al. 4 a été ajouté à l'art. 24c en raison de la crainte que l'élargissement du champ d'application de cette disposition n'entraîne la transformation d'une grande partie du paysage rural, puisque l'art. 24c LAT pourrait désormais s'appliquer aux fermes désaffectées après 1972. Or, le bâtiment ici présent n'a jamais été une ferme et ne correspond pas du tout à l'hypothèse qui avait été envisagée par le législateur lors de l'adoption de l'art. 24c al. 4 LAT. Cette disposition devrait dès lors être appliquée avec beaucoup de retenue dans le cas d'espèce.

Me Thévenaz critique au surplus l'interprétation que fait la DGTL-HZB de l'art. 24c al. 4 LAT, qui revient à considérer qu'une construction ne s'intègre mieux à son environnement que si elle est démolie, au moins partiellement; cette interprétation ne correspondrait manifestement pas à l'intention du législateur, qui aurait précisément voulu permettre certaines transformations y compris si celles-ci engendrent une augmentation du volume du bâtiment préexistant.

M. Hollenweger relève que le projet d'extension des recourantes modifie la symétrie du bâtiment; la véranda prolonge déjà le pan ouest du toit par rapport au pan est et cet effet serait renforcé en cas de construction de l'extension requise, le pan ouest du toit devenant plus long que le pan est sur l'ensemble du bâtiment. Il s'agit d'une transformation motivée uniquement par le confort des recourantes, mais pas d'une amélioration esthétique.

La recourante insiste sur le fait que le bâtiment en question est une "croute" datant de 1965 et pas un monument historique, ni même un bâtiment digne d'intérêt. Elle rappelle que seule une extension de 14 m2 est demandée. Elle indique avoir de la peine à comprendre la position de M. Hollenweger et la décision de la DGTL.

M. Hollenweger répond que le projet d'extension ne va pas rendre la villa mieux intégrée dans le paysage au sens de la loi.

C.________ rappelle que le projet est conforme au niveau quantitatif. Concernant l'évaluation qualitative ou esthétique du projet, il estime qu'on ne peut pas prendre en considération un seul avis, soit celui de M. Hollenweger.

La présidente souligne qu'il ne s'agit pas d'une question d'esthétique. Elle explique que la loi distingue strictement les zones à bâtir des zones agricoles et que les règles qui s'appliquent à ce projet sont celles de la zone agricole.

D.________ relève qu'un embellissement doit être considéré comme une meilleure intégration dans le paysage. Les bâtiments se trouvant hors zones à bâtir ne doivent pas être totalement "bloqués", mais doivent pouvoir évoluer dans une certaine mesure, le but de la loi étant de préserver les espaces agricoles et non pas de figer l'apparence des maisons existantes.

M. Hollenweger considère que le projet d'extension des recourantes n'offre pas une meilleure intégration dans le paysage; au contraire, il augmente l'impact sur celui-ci. Il ajoute que ce n'est pas une question d'esthétique.

S'agissant de l'intégration du projet des recourantes dans le paysage, C.________ estime que l'agrandissement ne sera visible de nulle part. On ne peut pas considérer, d'après lui, qu'un agrandissement ne s'intègre pas dans le paysage s'il n'est pas visible.

M. Hollenweger n'est pas d'accord avec cette affirmation. Selon lui, l'extension du bâtiment sera visible depuis la route de Chiblins en descendant de la déchèterie; de manière générale, le bâtiment a un fort impact sur le paysage.

D.________ indique qu'il ne peut pas rejoindre l'avis de M. Hollenweger selon lequel un agrandissement intégré serait un agrandissement qui ne se verrait pas; il estime que la loi offre une petite marge de manœuvre dans le cas d'espèce. Le projet d'extension des recourantes apporte une symétrie qui se marie avec le reste du bâtiment.

M. Kilchenmann ajoute que depuis le village le projet d'extension de 14 m2 ne se verra pas. Cette extension permettrait à C.________ de disposer d'un bureau pour travailler depuis son domicile. Il n'y a à son avis que des avantages: on désengorge les routes ou les transports publics et on économise de l'énergie. […]"

F.                Le tribunal a adopté les considérants de cet arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (in casu le SDT, désormais DGTL) au sujet des autorisations concernant des constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Les propriétaires de la parcelle concernée ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Le projet litigieux prévoit la transformation d'une villa existante, qui est située hors de la zone à bâtir. Il n'est pas contesté que l'habitation concernée, bien qu'érigée sur une parcelle affectée en zone agricole, n'a jamais eu de lien avec une exploitation agricole. Les recourantes font valoir que l'autorité intimée aurait dû autoriser la construction litigieuse sur la base des art. 24c al. 4 LAT et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1).

a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). A l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT).

Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département cantonal (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT (la DGTL depuis mai 2020).

b) Tout projet constructif concernant la parcelle n° 91 et le bâtiment ECA n° 129 doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa version en vigueur dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

"Art. 42   Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit

1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a.    à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b.    un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c.    les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 […]".

c) La transformation partielle (teilweise Änderung) et l'agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l'art. 24c LAT, regroupent les travaux n'équivalant pas à un changement complet d'affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l'agrandissement mesuré n'est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d'affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Cela suppose le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à la ZBl 103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c LAT). Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin 2002; Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art. 24c LAT).

d) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises à des limites strictes (Muggli, op. cit, n° 10 ad art. 24c LAT).

La question de savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (TF 1C_486/2015 précité consid. 3.3.1 et les références citées; AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013 consid. 3a; cf. également Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT). Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540). La disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de l'identité : une modeste maison paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 19).

e) Dans le cas particulier, aucune des conditions alternatives définies par l'art. 24c al. 4 LAT n'est réalisée.

aa) Les recourantes insistent en premier lieu sur le fait que leur immeuble n'aurait jamais été une ferme, ce qui impliquerait selon elles d'appliquer l'art. 24c al. 4 LAT "avec beaucoup de retenue dans le cas d'espèce".

On relèvera à ce sujet que la question de l'usage agricole ou non du bâtiment en cause au 1er juillet 1972 – centrale sous l'ancien droit (cf. Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, p. 6534) – n'est pas déterminante selon la nouvelle teneur des art. 24c LAT et 42 OAT (voir aussi TF 1C_247/2015 consid. 4.3). En effet, cette dernière réforme vise à permettre que les bâtiments d'habitation érigés sous l'ancien droit, ainsi que ceux pourvus de bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus, bénéficient de possibilités de transformation identiques, que leur usage d'habitation ou leur utilisation en 1972 ait été de nature agricole ou non agricole (cf. FF 2011 6533 ss, p. 6537).

La question de l'usage agricole ou non du bâtiment au 1er juillet 1972 n'est dès lors pas pertinente dans le cas d'espèce. Est en revanche déterminant le fait que la construction des recourantes soit érigée sur une parcelle affectée entièrement en zone agricole.

bb) Les recourantes se bornent ensuite à relever que la création d'un bureau (soit d'une pièce supplémentaire) aboutirait à une utilisation plus rationnelle du logement, sans alléguer ni démontrer que le bâtiment existant ne permettrait pas ou plus d'être habité conformément aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT, ni que le projet litigieux serait nécessaire pour assurer une telle utilisation.

Comme l'indique à juste titre l'autorité intimée, le bâtiment des recourantes peut être habité en l'état, sans qu'il soit nécessaire d'être agrandi en dehors du volume existant pour y aménager un bureau. En réalité, c'est pour des motifs de convenance personnelle, et non pour des raisons objectives, que les recourantes souhaitent agrandir le rez-de-chaussée du bâtiment pour y aménager un bureau. On ne voit d'ailleurs pas pour quelles raisons ce bureau ne pourrait pas être aménagé à l'intérieur du volume bâti existant. En effet, le rez-de-chaussée du bâtiment, d'une surface de plus de 120 m2 habitables, comprend plusieurs pièces dont l'une pourrait être aménagée – partiellement ou entièrement – en bureau.

Si le télétravail a certes connu un intérêt croissant à la suite de la crise sanitaire de la Covid-19, on ne peut cependant pas affirmer que l'agrandissement d'un bâtiment pour y créer un bureau serait désormais devenu nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT, au même titre que le seraient une cuisine ou des locaux sanitaires. Si le tribunal de céans comprend que l'agrandissement projeté serait subjectivement utile pour le mari d'une des recourantes, qui indique vouloir travailler une partie de son temps à domicile, il n'est pas pour autant nécessaire pour assurer une utilisation du bâtiment d'habitation au sens de la disposition précitée.

Comme évoqué, cette condition implique des exigences relativement élevées (voir consid. 2 d) ci-dessus) qui ne sont pas remplies en l'espèce. Il est manifeste que l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit nécessaire d'y adjoindre l'extension projetée.

cc) Les recourantes prétendent en outre que l'agrandissement de l'appartement du rez-de-chaussée, qui serait utilisé comme bureau, irait dans le sens d'une réduction de trafic, ce qui serait conforme aux objectifs de développement durable défendus par les autorités. Ce point de vue, si tant est qu'il soit correct concernant la réduction du trafic, ce que l'autorité intimée conteste, n'est pas pertinent dans le cas d'espèce.

Force est en effet d'admettre que ce grief ne concerne aucun des éléments de l'alternative prévue à l'art. 24c al. 4 LAT.

Quoi qu'il en soit, comme l'indique l'autorité intimée, cet argument s'inscrit en porte à faux avec la ratio legis de l'art. 24c al. 4 LAT et les objectifs de l'aménagement du territoire. En effet, le développement durable vise plutôt à réduire le nombre de logements dispersés dans le paysage et toute augmentation des surfaces habitables non conformes à la zone agricole. Il s'agit d'un des objectifs de la révision de la loi de 2012 qui a introduit les trois critères de l'art. 24c al. 4 LAT dans le but de limiter les agrandissements des logements hors des volumes existants.

dd) Les recourantes soutiennent encore que l'agrandissement projeté "améliorerait l'aspect esthétique du bâtiment et son intégration dans la paysage". En particulier, cette extension permettrait de fermer le volume actuel, afin que le bâtiment ECA n° 129 présente une surface au sol rectangulaire, alors que le bâtiment présenterait aujourd'hui un "décrochement relativement disgracieux".

On rappellera en premier lieu qu'en matière d'esthétique des constructions, l'autorité intimée bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que le tribunal de céans, en tant qu'autorité de recours, contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT).

En l'espèce, comme le relève l'autorité intimée, l'opinion des recourantes, qui tentent de soutenir qu'une forme rectangulaire s'intégrerait mieux dans le paysage qu'une forme articulée, ne repose sur aucun fondement objectif et doit partant être écartée. La volumétrie asymétrique du bâtiment ECA n° 129 résulte par ailleurs de l'ajout d'une véranda autorisée en 1980 qui a eu pour effet de prolonger le pan sud-ouest de la toiture. Ainsi, l'autorité intimée souligne à juste titre qu'une forme rectangulaire, jugée "plus esthétique" par les recourantes, pourrait aussi être obtenue en supprimant l'annexe réalisée dans les années 1980.

Le tribunal de céans, qui examine avec retenue la question de l'esthétique des constructions, n'a pas constaté, lors de l'inspection locale du 30 juillet 2020, que le bâtiment, à son angle ouest, présenterait un décrochement qui pourrait être qualifié de "disgracieux", comme le soutiennent les recourantes. Au contraire, la construction actuelle est intégrée dans le paysage et on ne voit pas en quoi une extension qui fermerait le volume actuel du bâtiment pourrait servir à une meilleure intégration au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. A tout le moins, les recourantes n'ont pas été en mesure de démontrer que l'agrandissement projeté participerait à l'amélioration de l'intégration du bâtiment existant dans le paysage.

C'est enfin à juste titre que les recourantes n'allèguent pas que leur projet serait nécessaire à un assainissement énergétique du bâtiment.

ee) En examinant de manière globale la condition du respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42 al. 1 OAT), on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par un environnement rural. La villa est en effet entourée de tout côté par des champs et le chemin de Chiblins qui borde la parcelle ne dessert aucune autre habitation.

Sous l'angle de l'examen de la condition du respect de l'identité de la bâtisse et de ses abords, l'argument des recourantes, qui prétendent que l'extension projetée concernerait une cour et ne porterait pas atteinte à un espace végétalisé, est désormais sans portée, dans la mesure où la cour à l'angle ouest du bâtiment où l'extension est projetée a été supprimée lors des travaux qui se sont terminés au printemps 2020 et remplacée par un espace végétalisé, soit du gazon.

Par ailleurs, contrairement à ce soutiennent les recourantes, on ne peut pas affirmer que l'extension projetée, qui fermerait le volume actuel du bâtiment, serait invisible et qu'elle n'aurait aucun impact sur l'identité de la construction et de ses abords. Comme évoqué, la question de savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances; des effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement, suffisent à considérer que l'identité du bâtiment n'est pas maintenue (voir consid. 2 d) ci-dessus).

Quoi qu'en disent les recourantes, le caractère de la maison mis en valeur par un environnement rural serait diminué par l'agrandissement projeté qui renforcerait visuellement le caractère construit de la parcelle.

Au demeurant, au regard des nombreux travaux et aménagements qui ont déjà été autorisés et réalisés sur le bâtiment ECA n° 129 et la parcelle n° 91, les recourantes ne peuvent raisonnablement pas reprocher à l'autorité intimée, comme elles l'indiquent, que leur bâtiment aurait été "bloqué".

ff) Au vu de ce qui précède, il n'est pas critiquable d'avoir considéré que le projet litigieux ne répondait à aucun des critères alternatifs définis par l'art. 24c al. 4 LAT, l'agrandissement envisagé tendant à la réalisation d'une pièce supplémentaire, hors du volume bâti existant, dans une zone en principe inconstructible. La condition préalable à la délivrance d'une autorisation fondée sur l'art. 42 al. 3 let. b, première phrase, OAT n'est en l'espèce pas réalisée et c'est partant à bon droit que l'autorité intimée a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise.

Mal fondé, le recours doit être rejeté.

3.                      Les recourantes, qui succombent, devront supporter les frais de la présente procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]) et ne peuvent prétendre à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario). Les autres parties n'ayant pas agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elles n'ont pas sollicité de dépens.

 


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours de A.________ et B.________ est rejeté.

II.                      La décision du Service du développement territorial, Division Hors zone à bâtir, du 10 septembre 2019, est confirmée.

III.                    Les frais de justice, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre elles.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 27 novembre 2020

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE et à l'OFAG.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.