TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 15 mars 2021
Composition	M. Stéphane Parrone, président;  M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur et Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains.

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Autorité intimée

Département des infrastructures et des ressources humaines, Secrétariat général,            représenté par Direction générale de la mobilité et des routes, Section juridique, à Lausanne.

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	Autorités concernées		1.		Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.
		2.		Municipalité de Treycovagnes, à Treycovagnes.

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Objet	plan routier
	Recours A.________ c/ décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 17 septembre 2019 levant son opposition et approuvant le projet de plan routier "RC 276 - Carrefour du Châtelard et mobilité douce"

 

Vu les faits suivants:

A.                          Du 26 juin au 27 juillet 2018, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) a fait mettre à l'enquête publique le projet de plan routier RC 276 (Orbe-Yverdon-les-Bains) — Carrefour du Châtelard et mobilité douce, sis sur les communes de Treycovagnes et Yverdon-les-Bains. Ce projet consiste en substance à élargir l'emprise de la route cantonale, aux fins d'aménager une bande cyclable et un cheminement piétonnier en bordure. II avait été initié par les communes concernées, soucieuses d'améliorer les conditions de déplacement des cyclistes et des piétons entre Yverdon-les-Bains et Treycovagnes. Sa réalisation va impliquer l'acquisition d'emprises chez les propriétaires privés riverains.

Aux mêmes dates, la commune de Treycovagnes a également fait mettre à l'enquête des travaux importants sur la RC 276 dans le village.

B.                          Ces projets ont suscité l'opposition de B.________, propriétaires de la parcelle n°******** de la commune de Treycovagnes. Ces derniers ont fait valoir que la jonction entre le chantier de la DGMR et celui de la commune se ferait à la hauteur du milieu de leur parcelle, désagrément accentué par le calendrier des travaux projetés, ceux-ci n'étant pas réalisés en même temps.

Le projet cantonal a également suscité l'opposition de A.________, propriétaire des parcelles nos ********, ********, ********, ******** et ******** de la commune d'Yverdon-les-Bains, ainsi que nos ******** et ******** de la commune de Treycovagnes. Des serres maraîchères sont aménagées sur certaines de ces parcelles. A.________ a notamment fait valoir que l'élargissement de la route cantonale serait préjudiciable à son exploitation maraîchère, en ce qu'il allait rendre plus difficile l'entretien des serres et que l'accès à celles-ci depuis le DP 287 (chemin du Petit Marais) serait supprimé. Elle s'est plainte en outre de ce que le projet ne prenait pas en compte le réseau d'alimentation et d'évacuation des eaux de son exploitation. Elle a requis par ailleurs que la hauteur de l'arborisation prévue en bordure de la RC soit limitée. A.________ a demandé enfin une coordination du projet cantonal avec le projet communal de réalisation d'une route de contournement d'Yverdon-les-Bains.

Une séance de conciliation a été mise sur pied par la DGMR, le 16 novembre 2018 avec A.________. Du compte-rendu de séance, il ressort que les représentants de la DGMR ont garanti à A.________ le maintien de l'accès à la RC 276 depuis le DP 287, lequel sera toutefois réaménagé, et le maintien des canalisations souterraines. Ils se sont opposés en revanche, à tout le moins dans un premier temps, à la construction d'un mur le long de la parcelle n°******** (qui borde la RC 276), en lieu et place du talus projeté, tout en réservant les résultats d'une étude complémentaire sur ce point. Il a en outre été indiqué à A.________ que l'arborisation actuelle serait maintenue et que la hauteur des plantations prévues serait la même que celle des arbres existants. Quant à la coordination du projet cantonal avec celui d'Yverdon-les-Bains, la DGMR a indiqué ignorer en l'état lequel serait réalisé en premier.

A l'issue de cette séance, une étude complémentaire au droit de la parcelle n°******** a été réalisée.

A l'issue de la séance mise sur pied par la DGMR le 27 novembre 2018, B.________ ont retiré leur opposition, une solution ayant été trouvée pour déplacer la jonction des deux chantiers.

C.                          Le 12 juin 2019, la DGMR a fait parvenir à A.________ un jeu de plans de détail de l'aménagement au droit de la parcelle n°********, établi à la suite de l'étude complémentaire. Aux termes de la lettre d'accompagnement:

« (…)

L'étude complémentaire effectuée nous permet de vous proposer l'aménagement suivant:

·        reprise de la géométrie du chemin du Petit Marais (DP 287) sur environ 22 m, avec une pente longitudinale de 4 %, pour assurer une plateforme permettant les mouvements d'entrée-sortie depuis votre accès à l'identique des possibilités actuelles,

·        réaménagement de votre accès sur une longueur d'environ 55 m, avec une pente longitudinale de 1 % sur la première partie, puis 8 % pour rejoindre le niveau des champs, reprise des différences de niveau avec un remblai exécuté en terre armée (variante retenue),

·        rétablissement du chaintre en pied de talus du projet de mobilité douce et maintien du débouché existant sur la route cantonale (RC) (profil 133.5).

Les réseaux souterrains existants, les équipements d'accès et la collecte des eaux seront adaptés à cette proposition (non indiqué sur les plans à ce stade). Sur le plan foncier, l'accès privé sera maintenu sur votre propriété avec une limite future entre votre accès et la piste de mobilité douce, puis au pied du talus de ladite piste. L'emprise définitive sera légèrement inférieure à celle annoncée lors de l'enquête travaux et l'emprise provisoire plus importante pour permettre la réalisation par nos soins de l'aménagement proposé.

Nous restons à votre disposition pour des explications plus détaillées et une éventuelle nouvelle séance si vous le souhaitez.

(…)»

A.________ s'est déterminée par la plume de son conseil le 3 juillet 2019; elle a maintenu son opposition; outre les autres motifs déjà invoqués, elle a évoqué l'atteinte portée par le projet aux surfaces d'assolement. Elle a indiqué à la DGMR qu'elle se tenait à sa disposition pour une nouvelle séance de conciliation.

Le 22 juillet 2019, la DGMR a indiqué à A.________ qu'elle n'entendait pas mettre sur pied une nouvelle séance de conciliation et que la Cheffe du Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) allait statuer sur son opposition.

D.                          Par décision du 17 septembre 2019, la Cheffe du DIRH a levé l'opposition de A.________ au projet de plan routier RC 276 — Carrefour du Châtelard et mobilité douce.

Par acte du 21 octobre 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont elle demande l'annulation.

Par avis du 22 octobre 2019, le juge instructeur a assorti le recours de l'effet suspensif.

La DGMR a produit son dossier; dans sa réponse du 2 décembre 2019, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Par décision du 13 décembre 2019, le juge instructeur a admis la requête de la DGMR tendant à la levée partielle de l'effet suspensif du recours et partiellement levé celui-ci pour la partie du projet contesté se situant sur le territoire de la commune de Treycovagnes.

Dans ses déterminations du 16 décembre 2019, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a conclu au rejet du recours.

A.________ s'est déterminée le 4 février 2020; elle maintient ses conclusions.

E.                          Une délégation du Tribunal a tenu une audience d’instruction le 3 avril 2020, sur la parcelle n°3343 d'Yverdon-les-Bains, au cours de laquelle elle a procédé, en présence des parties et de leurs représentants, à une inspection locale. A l’issue de l’audience et avec l’accord des parties, le juge instructeur a suspendu l’instruction de la procédure jusqu’au 15 septembre 2020.

Le 4 septembre 2020, la DGMR a informé A.________ de ce que, après étude, l’option envisagée au cours de l’audience d’instruction n’était pas praticable. Elle a estimé que la mise en œuvre de rampes sur l’axe de la piste de mobilité douce n’était pas souhaitable pour des raisons de confort des utilisateurs et a constaté que la largeur de cette piste était insuffisante pour une cohabitation des vélos, des piétons et des véhicules agricoles, de sorte qu’il lui paraissait que la CDAP devait statuer sur le recours.

Le juge instructeur a interpellé les parties le 18 octobre 2020. Celles-ci n’étant pas parvenues à trouver un accord, la DGMR a invité le Tribunal, par courrier du 5 novembre 2020, à statuer.

Dans ses dernières déterminations, A.________ se réfère à ses écritures. 

F.                           Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                           a) La décision attaquée est une décision d'adoption d'un projet de construction de route cantonale, au sens des art. 11 ss de la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). L'art. 13 al. 4 LRou prévoit l'application, par analogie, des règles sur la procédure d'adoption des plans d'affectation cantonaux, à savoir les art. 11 et ss de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Aux termes de l’art. 15 al. 2 LATC, les décisions du département sont susceptibles d'un recours auprès du Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen. La procédure de recours est réglée aux art. 92 et ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

b) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s'il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, la jurisprudence reconnaît au voisin la qualité pour recourir si l'admission du recours peut lui procurer un avantage pratique, et celui-ci peut exiger l'examen d'un projet de construction à la lumière de toutes les normes juridiques susceptibles d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit (ATF 137 Il 30). Souvent, la nature ou le degré de l'atteinte dépend de la distance entre l'ouvrage projeté et le bien-fonds du voisin.

c) En l'occurrence, la recourante est propriétaire d'une parcelle au moins qui est riveraine du projet cantonal contesté. En outre, elle était partie à la procédure devant l'autorité intimée. Sa qualité pour agir ne fait donc pas débat. L'acte de recours respecte au demeurant les autres exigences légales de recevabilité (art. 77 et 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                           a) Le plan routier litigieux constitue un plan d'affectation spécial au sens de l'art. 14 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui détermine un nouveau mode d'utilisation du sol pour la partie du territoire communal concerné (ATF 120 lb 27 consid. 2c/cc p. 32 ; 112 lb 164 164 consid. 2b p. 167). Le projet routier litigieux est donc soumis aux règles de la LAT et de son ordonnance régissant les plans d'affectation.

Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de l'opportunité se pose à propos des plans d'affectation communaux. L'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée ; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, non publié in ATF 137 ll 23 ; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 et les références).

b) Le chapitre Il de la LRou ("planification et construction de routes') comporte un art. 8 dont le titre est "planification" et dont la teneur est la suivante:

"¹ Les études de base formant le plan sectoriel du réseau routier ont pour but               d’'assurer la planification des voies publiques à construire ou à modifier pour                   desservir les besoins de la population et de l'économie, compte tenu des             liaisons existantes.

² Elles fixent les tracés de routes en fonction des impératifs de sécurité et de   fluidité du trafic ainsi que des objectifs de l'aménagement du territoire et de la   protection de l'environnement.

³ Les éléments déterminés par des études de base sont adjoints au plan directeur d'aménagement du territoire sous forme de fiches de coordination tenues à jour."

Ce chapitre de la loi sur les routes définit par ailleurs les "plans d'affectation fixant des limites de constructions", qui peuvent être établis pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer (art. 9 LRou), ainsi que le "projet de construction", qui "comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes" (art. 11 LRou). Le projet de construction est traité, formellement, comme un plan d'affectation cantonal - sauf lorsqu'il s'agit d'un projet de réaménagement de peu d'importance réalisé dans le gabarit existant, la décision d'adoption équivalant alors à un permis de construire (cf. art. 13 LRou).

Dans le cas particulier, le projet de construction des ouvrages pour la mobilité douce entre Yverdon-les-Bains et Treycovagnes, qui modifie sur plusieurs centaines de mètres l'emprise au sol des routes cantonales existantes le long de la RC 276 (chaussée principale et ouvrages annexes), est matériellement et formellement un plan d'affectation (cf. ATF 112 lb 164).

c) L'adoption du plan routier constitue une restriction du droit de propriété, qui n'est admissible que si elle est justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé (art. 36 al. 2 et 3 Cst. en relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Cela implique, pour l'autorité qui adopte le plan, d'examiner concrètement dans chaque cas quels sont les intérêts du propriétaire, et de les mettre en balance avec l'intérêt public poursuivi (cf. notamment ATF 118 la 394 consid. 4-5, à propos de la création d'un chemin le long d'une rive de lac). Pour les mesures d'aménagement du territoire, les art. 2 et 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précisent les points qu'il incombe à l'autorité de planification d'examiner, et définissent le processus de pesée des intérêts. Ces règles sont applicables dans le cas particulier, étant donné que le plan routier équivaut à un plan d'affectation spécial (cf. arrêt TF 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 8.2).

La pesée des intérêts comprend la détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT) -, la protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des autres intérêts protégés dans les lois sp.iales, sur la protection de l'environnement, des forêts, etc. Les intérêts privés des propriétaires doivent être pris en compte, en ce qui concerne les empiétements sur leurs fonds et l'expropriation qui en serait la conséquence (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 118 la 504 consid. 5a et b). L'autorité doit ensuite apprécier ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des intérêts en présence, et doit être motivée, car les autorités doivent exposer leur pondération dans la motivation de leur décision (art. 3 al. 1 let. c et art. 3 al. 2 OAT; cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1).

Il est en l'espèce manifeste qu'il existe un intérêt public à l'aménagement d'une piste cyclable et d'un chemin piétonnier, qui s'inscrivent dans l'objectif de promotion de la mobilité douce voulue par le canton; cela vaut aussi en principe pour l'accès au village de Treycovagnes, proche de la ville d'Yverdon-les-Bains et inversement.

d) Le principe de proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.), qui vaut pour toute l'activité étatique, implique d'examiner l'ensemble des solutions de nature à porter l'atteinte la moins grave aux autres libertés ou intérêts à prendre en compte. Dans cette appréciation, il conviendra notamment d'examiner la variante permettant de porter le moins atteinte à la sphère privée des propriétaires fonciers touchés, mais également aux autres intérêts publics en jeu (protection de la nature ou du paysage, notamment). Dans le cadre de la justification publique d'un ouvrage nécessitant expropriation, l'autorité devra motiver, en application du principe de proportionnalité, le choix de l'emplacement approprié de l'ouvrage et si une modification du projet présenterait un coût ou des inconvénients majeurs (Anne-Christine Favre, L'examen des variantes d'un projet en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement — Entre opportunité et légalité, Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Berne 2005, p 687 ss).

Dans le cas particulier, le principe de la proportionnalité impose d'examiner l'ensemble des solutions de nature à porter l'atteinte la moins grave aux libertés et intérêts qui entrent en ligne de compte. Il incombe à l'autorité de recours de contrôler le résultat de la pesée des intérêts, en fonction de ces principes. Il s'agit là d'une question de droit (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Commentaire LAT, 2010, n° 74 ad art. 33 LAT). C’est sur ce point essentiellement que portent les critiques contre la décision attaquée.

3.                           La recourante ne s’en prend pas au projet mis à l'enquête, ni dans son principe, ni dans son ensemble; elle ne remet, à juste titre, pas en cause l'intérêt qu'il y a à sa réalisation. Elle se plaint pour l'essentiel des inconvénients majeurs qu'engendrerait pour son exploitation l'aménagement projeté à hauteur de ses installations maraîchères, en bordure sud de celles-ci.

a) Sur la création et le maintien des accès, on rappellera tout d’abord les art. 32 et 33 LRou dont la teneur est la suivante:

"Accès:
Art. 32    a) Règle générale
¹ L'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales est soumis à autorisation du    département ; pour les routes communales, l'autorisation est délivrée par la     municipalité.

² L'autorisation n'est donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins du   fonds, s'il correspond à l'usage commun de la route, en particulier s'il n'en résulte    pas d'inconvénient pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé             s'intègre à l'aménagement du territoire et à l'environnement.

(…)

Art. 33    b) Accès existants
¹ Il incombe à la collectivité publique qui entreprend des travaux entraînant la               modification ou l'aménagement d'accès existants de les rétablir à ses frais, à moins      que le propriétaire intéressé ne dispose d'un autre accès suffisant.

² Lorsque la sécurité l'exige, notamment à proximité de carrefours, l'autorité ordonne l'amélioration, le déplacement, le changement de niveau des accès privés; elle peut   également supprimer des accès latéraux à la voie publique, à condition de maintenir     un accès indirect, et imposer un regroupement des accès privés. Les droits de tiers   peuvent être expropriés à cet effet."

On peut déduire de cette dernière disposition que le propriétaire a le droit d'obtenir le maintien de l'accès au domaine public à la création duquel il a été autorisé, compte tenu des besoins de la parcelle en matière d'équipement au sens des art. 19 et 22 al. 2 let. b LAT et 104 al. 3 LATC (cf. arrêts AC.2010.0092 du 20 janvier 2011; GE 1997.0187 du 1^er décembre 1998; GE.1996.0080 du 14 février 1997). Contrairement à ce qu'indique l'autorité intimée dans ses écritures, il semble même que la configuration des lieux impose non seulement le rétablissement mais, vu l'art. 33 al. 2 LRou, l'amélioration de l'accès existant dans le cas d'espèce.

b) Dans son opposition au projet, la recourante avait fait valoir qu'il résulterait de l'élargissement futur de la route cantonale aux fins d'aménager une piste cyclable et un chemin piétonnier, un préjudice à son exploitation maraîchère. Elle expliquait alors que l'accès existant à ses serres depuis la RC 276 par le DP 287 serait supprimé, ce qui allait rendre plus difficile l'entretien des celles-ci. L'autorité intimée explique au contraire que le maintien de cet accès sera garanti, ce qui sur ce point rend le recours sans objet, mais qu'une adaptation de l'état existant sera nécessaire. C’est sur ce volet que porte le recours.

L'extension de l'emprise de la RC 276 et l’aménagement en parallèle d’une voie cyclable aura pour conséquence de modifier le profil des abords par rapport à la configuration actuelle. Ainsi, trois mètres séparent actuellement l'angle sud-ouest des serres de la recourante de la bordure de la chaussée de la RC 276. Après les travaux, cette distance sera ramenée un mètre. En outre, si l’accès à la RC 276 est garanti, ces travaux auront pour conséquence de surélever le niveau du terrain, ce qui impliquera d'aménager une pente sur le DP 287, afin que les véhicules utilitaires puissent accéder aux serres depuis la RC. A l'issue de l'étude complémentaire qu'elle a réalisée suite à cette opposition, l'autorité intimée a proposé à la recourante de reprendre la géométrie du chemin du Petit Marais (DP 287) sur environ 22 m de longueur, avec une pente longitudinale de 4 % (sur les plans, la pente s'étend sur une distance de 27,97 m), afin d’assurer une plateforme permettant les mouvements d'entrée et de sortie, à l'identique des possibilités actuelles. En outre, il a été proposé à la recourante de créer un nouveau chemin parallèle à la RC 276, au sud des serres, d'une longueur d'environ 55 m et de 4 m environ de large, avec une pente longitudinale de 1 % sur la première partie (31,59 m depuis DP 287), puis 8 % (19,02 m), pour rejoindre le niveau des champs; ce chemin franchirait en quelque sorte le talus en remblai exécuté en terre armée, rendu nécessaire compte tenu des différences de niveau entre la RC élargie et les terrains en amont. Son tracé se poursuivrait à l'est par le rétablissement du chemin chaintre en pied de talus.

Il ressort de ses déterminations du 3 juillet 2019 que la recourante s'en prend surtout au profil du nouveau chemin bordant l'extrémité sud de ses serres; elle ne critique plus en revanche le profil projeté du DP 287. La recourante explique qu’il sera impossible pour elle, après l’exécution des travaux projetés sur ce chemin, de procéder à l’entretien périodique de ses serres, ce qu’elle fait tous les trois ans environ. Afin qu'elle puisse continuer à entretenir celles-ci, la recourante souhaite que le niveau de ce chemin ne soit pas plus élevé que le niveau actuel du terrain, quitte à ce qu'il présente une pente plus marquée pour accéder au niveau du DP 287.

c) La décision attaquée, faut-il le rappeler, n’a trait qu’à l’adoption du plan routier, lequel prévoit le rétablissement des accès existants au sens où l’exige l’art. 33 LRou. L'autorité intimée n’a pas seulement pris note des critiques de la recourante; elle est allée plus loin en annonçant d'ores et déjà, dans les futurs plans d’exécution, la réalisation sur le chemin bordant l'extrémité sud des serres d'une rampe d'accès plus courte, dont la pente sera en revanche plus raide pour rejoindre le niveau actuel des terrains. En outre, elle partage l'opinion de la recourante, qui avait souhaité qu'un mur de soutènement soit réalisé pour soutenir la rampe d'accès, en lieu et place du talus en remblai projeté. En audience, la recourante s’est plainte de ce que ce mur serait aménagé à un mètre seulement de l’angle sud-ouest de ses serres, ce qui rendrait plus difficile l’entretien de celles-ci.

Toutefois, l'autorité intimée n'a pas concrétisé son engagement dans sa décision. Elle réserve la mise à l'enquête des expropriations futures et les futurs plans d'exécution pour compléter le projet en ce sens. Du reste, on relève sur ce point que la LRou se limite au domaine public; elle n’a donc pas vocation à s’appliquer aux emprises sur le sol privé. De même, elle ne prévoit aucune procédure particulière pour l’adoption des plans d’exécution d’un plan routier, notamment une mise à l’enquête. Cela explique que la recourante ait fait valoir à ce stade de la procédure des griefs contre le plan routier lui-même, par crainte d’être forclose ultérieurement. Selon ses explications, la DGMR a cependant pour pratique d’établir des plans d’exécution et de soumettre aux propriétaires concernés les solutions futures qu’elle entend mettre en place pour le rétablissement des accès au domaine public depuis les fonds privés. L’autorité intimée est donc liée par sa pratique à cet égard. En outre, elle ne saurait revenir sur les engagements qu’elle a pris sur ce point dans la procédure à l’égard de la recourante, sauf à violer le principe de la bonne foi.

A cela s’ajoute que les aménagements dont il est question ne se situent pas sur le domaine public, mais bien sur la parcelle n°********. On rappelle sur ce point que l'art. 14 LRou prévoit que les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation (al. 1). En cas d'expropriation nécessaire, celle-ci fait l'objet d'une procédure distincte (al. 2). La loi cantonale du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; BLV 710.01) prévoit à cet égard une mise à l’enquête (art. 12 et ss LE). Le projet désigne notamment le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers nécessaires (art. 14 al. 2 LE). Il en résulte que les aménagements que l’autorité intimée envisage de réaliser sur la parcelle de la recourante, conformément à l’étude complémentaire du projet de plan routier, devront de toute façon être concrétisés au moyen d’un plan. Une fois la mise à l’enquête publiée (cf. art. 16 et 17 LE), la recourante pourra du reste faire valoir ses droits à l’encontre de ce plan (art. 18 LE).

Par conséquent, les critiques que formule la recourante contre la décision attaquée apparaissent comme étant, à ce stade, prématurées. Il lui appartiendra, le cas échéant, de faire valoir ses droits à cet égard lors des procédures subséquentes – et distinctes – d’approbation des plans d’exécution (cf. art. 13 al. 4 LRou) et d’expropriation (art. 12 et ss LE). On relève d’ores et déjà à cet égard que l’autorité intimée devra prendre en considération, dans les plans d’exécution, le fait que la recourante doit pouvoir faire le tour de ses serres avec des véhicules agricoles, afin de les entretenir périodiquement. Dans la pesée des intérêts en présence, il apparaît en effet que l’intérêt privé de la recourante est à cet égard au moins aussi important que le confort des utilisateurs de la future voie cyclable. Dans la mesure où la recourante a indiqué qu’elle procédait à cet entretien tous les trois ans, une cohabitation entre les différents usagers de la voie cyclable devrait pouvoir être envisagée.

d) En l’état, il importe de constater que la décision attaquée est conforme au principe de proportionnalité. Elle prend en compte l’intérêt public à l’aménagement d’une voie cyclable parallèle au tracé de la RC 276, tout en ménageant l’intérêt privé de la recourante. En effet, l’accès à la RC depuis l’immeuble de la recourante par le DP 287 est, non seulement, maintenu, mais il a été amélioré pour prendre en compte la différence de niveau qui résultera inévitablement de la surélévation de la RC. La décision apparaît ainsi conforme aux exigences de l’art. 33 LRou.

4.                           La recourante se plaint en second lieu de ce que les aménagements proposés vont porter une atteinte sensible à des surfaces d'assolement (SDA).

a) La Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1^er al. 1 LAT). Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire sont tenues de préserver le paysage en particulier en réservant à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (art. 15 al. 3 LAT).

En vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). L'art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles (al. 1). Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que (al. 1^bis): lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement, et (let. a) lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances (let. b). Les cantons doivent s'assurer que leur part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable; si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir (al. 2).

Selon la jurisprudence, il faut accorder une importance majeure à la protection des terres cultivables et à la garantie des surfaces d'assolement (cf. ATF 134 II 217 consid. 3.3). Dans le cadre de l'examen d'une utilisation des SDA autre qu'à des fins d'agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s'assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement garantie, conformément aux exigences de l'art. 30 OAT. Une analyse d'une part de l'impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d'autre part des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d'examiner la possibilité de compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3; arrêt TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; voir aussi ATF 114 la 371 traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d'un secteur bien adapté à l'agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. Le changement d'affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1; arrêts AC.2012.0071 du 21 octobre 2013 consid. 6a confirmé par l'arrêt TF 10_852/2013 du 4 décembre 2014; AC.2001.0287 du 17 août 2012). Les meilleures terres agricoles ont à cet égard un poids particulier dans la pesée des intérêts (intérêt national; cf. ATF 134 II 217 consid. 3.3 p. 220; voir aussi arrêt TF 10_382/2009 du 8 mars 2011 consid. 4.2).

L'art. 30 al. 1^bis OAT s'applique lorsque le canton dispose de SDA de réserve. La loi ne prescrivant rien à cet égard, les cantons peuvent en principe en disposer, moyennant comme on l'a vu une pesée de tous les intérêts en présence; les critères posés à l'art. 30 al. 1^bis let. a et b OAT peuvent être pris en compte dans le cadre de cette pesée d'intérêts et l'ordonnance apparaît ainsi, dans cette mesure, compatible avec les exigences de la loi. En revanche, faute de base légale claire, une obligation systématique de compensation ne saurait être imposée lorsque le canton dispose de réserves de SDA. Une telle compensation, totale ou partielle, peut en revanche constituer un critère important pour juger de l'admissibilité de l'opération (ATF 145 II 32 consid. 7.2 p. 45; cf. également ATF 145 11 18 consid. 4.2 pp. 30/31). L'art. 30 al. 1^bis OAT impose de s'assurer que le sacrifice de SDA pour la création de zones à bâtir est absolument nécessaire du point de vue du canton; l'autorité de planification doit examiner quelles alternatives pourraient raisonnablement entrer en considération (arrêt TF 1C_102/2019 du 17 août 2020 consid. 4.1).  

b) L'objectif défini par le Plan directeur cantonal (PDCn) vaudois de préserver et garantir à long terme les surfaces d'assolement s'inscrit précisément dans ce contexte. La mesure F12 du PDCn, consacrée aux surfaces d'assolement, précise les principes de mise en œuvre de la protection durable des meilleures terres cultivables (cf. PDCn - Adaptation 2-15 juin 2012 p. 276 ss). Elle prévoit ce qui suit:

"Le Canton et les communes protègent durablement les surfaces d'assolement (SDA) afin de les maintenir libres de constructions et de préserver leur fertilité. Leur protection est intégrée dans toutes les politiques sectorielles à incidence territoriale. En particulier, le développement projeté des habitants et des emplois ainsi que des infrastructures et des services correspondants se déploiera en priorité hors des SDA.

Les projets qui empiètent sur les SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des projets qui n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux besoins dans le périmètre fonctionnel du projet.

Le contingent cantonal de 75'800 hectares est garanti de manière durable et en tout temps.

Tout projet nécessitant d'empiéter sur les SDA doit apporter une justification de cette emprise conformément à l'article 30 OAT. Les objectifs que le Canton estime importants sont ceux de la liste des types de projets figurant dans la rubrique Principes de mise en œuvre, lettre A.

Le Canton:

-       garantit le contingent cantonal de manière durable et en tout temps;

-       établit et tient à jour la liste des besoins pour les projets importants attendus;

-       recense des SDA supplémentaires et les intègre dans l'inventaire cantonal.

Les communes:

-       veillent à ce que les SDA soient classées en zone agricole;

-       réduisent les zones à bâtir, en priorité sur les terrains possédant les caractéristiques des SDA.

Si la marge de manœuvre n'est pas suffisante, le canton priorise les projets et peut suspendre si nécessaire l'approbation des plans d'aménagement du territoire ou l'autorisation des projets relevant de sa compétence."

Les principes de mise en œuvre de la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit:

"L'article 30 OAT autorise l'empiètement "lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement" et "lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.

Les objectifs que le Canton estime importants sont définis dans la liste ci-dessous, qui précise également les conditions de son application pour chacune des politiques concernées. L'appartenance d'un projet à une catégorie de cette liste, si elle constitue un indice, n'exempte pas les autorités de mener une pesée des intérêts qui concrétise explicitement, lors de la procédure d'affectation ou de projet, en quoi le projet répond à un objectif que le canton estime important. Il peut s'agir des projets nécessaires à la mise en œuvre d'une obligation légale, d'une politique sectorielle à incidence territoriale fédérale ou cantonale ou au développement attendu de la population et des emplois au sens des mesures A11, B31, D11 et D12 du PDCn."

Font notamment partie de la liste des projets de la fiche F12 permettant en principe une emprise sur les surfaces d'assolement la légalisation des zones à bâtir pour répondre à la croissance attendue, les réseaux routiers, l'habitat collectif pour les projets situés dans des sites stratégiques de développement mixte, les nouvelles zones d'activité nécessaires selon le système de gestion des zones d'activité, et les pôles de développement, ainsi que les différentes mesures de protection de la nature relatives à la biodiversité (réseau écologique cantonal, revitalisation des cours d'eau, 3^ème correction du Rhône, etc.), et les sites pollués, les carrières, gravières et dépôt de matériaux avec les installations destinées au traitement des eaux usées et des eaux claires (cf. arrêt AC.2016.0354 du 20 décembre 2018 consid. 3c).

c) La parcelle de la recourante est colloquée, à teneur du plan général d'affectation du territoire communal, dans un secteur exclu de la procédure d'approbation. Elle se trouve en zone horticole et maraîchère, assimilable à la zone agricole spécialisée et ne fait pas partie des surfaces d'assolement du canton.

Le projet routier cantonal s'étend sur une surface d'assolement de 0,23 ha. Par décision du Conseil d'Etat du 31 janvier 2018, il a été déclaré, avec d'autres projets routiers, ainsi que des projets de plan d'affectation et de revitalisation de cours d'eau, d'importance cantonale ceci, conformément à l'art. 30 al. 1^bis let. a OAT. Le périmètre d'extension de ces projets est pris dans la marge cantonale. Toutefois au 1^er janvier 2017, celle-ci n'était plus que de 61 ha, de sorte que la marge de manœuvre cantonal doit être considérée — aux termes même de la conclusion de la fiche F12 — comme quasi inexistante, si tant est qu'elle n'est pas, dans les faits, déjà épuisée (arrêt TF 1C_102/2019, déjà cité, consid. 4.2; arrêt AC.2016.0354, déjà cité, consid. 3e). Comme le demande la recourante, il pourrait dès lors s'avérer justifié d'appliquer le principe de précaution et d'exiger une compensation des SDA sans tenir compte du contingent cantonal, dès lors que ce dernier n'est actuellement plus garanti de façon durable au sens de l'art. 30 al. 2 1^ère phr. OAT (cf. sur ce point, arrêt TF 1C_102/2019, déjà cité, consid. 4.4.2). Il pourrait s'agir de la seule mesure qui permette de garantir le contingent cantonal "de manière durable et en tout temps", comme l'exige la mesure de la fiche F12 du PDCn.

d) En l’occurrence, le projet routier litigieux, qui implique le classement de SDA en zone à bâtir ou identique, n'est compensé par aucun déclassement équivalent et suffisant de SDA en zone à bâtir. Cela ne signifie pas encore que le projet dans son état actuel doive être condamné. En effet, ce projet consiste en un élargissement du réseau routier cantonal; il fait donc partie des exceptions visées par l'art. 30 al. 1^bis let. a OAT. Dans le cadre de la 5^ème adaptation du PDCn,  le Grand Conseil a estimé que, le canton pourrait regagner des surfaces d'assolement après avoir révisé l'inventaire général (cf. arrêt TF 1C_96/2019  du 27 mai 2020 consid. 2.2.1; cf. également, PDCn4, mesure F12, p. 297 et p. 300). A cela s’ajoute la décision du Conseil d'Etat du 31 janvier 2018, qui prévoit dans le même temps de réserver des nouvelles SDA à hauteur de 101,13 ha, surfaces issues de zones affectées jusqu’alors à l’usage de places d’armes. En outre, plus récemment, des surfaces totales de 145 ha ont provisoirement été intégrées par la Direction générale de l’environnement (DGE) dans les SDA, soit un quart des surfaces affectées aux vergers intensifs. Enfin, le 10 février 2021, le Conseil d'Etat a procédé à une nouvelle priorisation des projets empiétant sur des surfaces d'assolement et a ainsi mis à disposition 4,08 hectares de SDA pour la mise en vigueur de plans d'affectation, pour l’aménagement de cours d'eau et d’un projet routier. Ainsi, suite à cette 7^ème priorisation, la marge cantonale s'élève au final à 188,2 ha (v. Feuille des avis officiels du 16 février 2021, p. 40). La réserve paraît donc suffisante pour que l’art. 30 al. 1^bis OAT soit opposé in casu aux griefs de la recourante.

5.                           Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours. La décision attaquée sera confirmée. L’issue du recours commande que les frais de justice soient mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs, l’allocation de dépens n’entrera pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                             Le recours est rejeté.

II.                           La décision du Département des infrastructures et des ressources humaines, du 17 septembre 2019, est confirmée.

III.                         Les frais d’arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                         Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 15 mars 2021

 

Le président:                                                                                            Le greffier:


                                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral des routes (OFROU).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.