TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 octobre 2020

Composition

M. François Kart, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur, et M. Pascal Langone, juge; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourants

1.

A.________, à Nyon,

 

2.

B.________, à Aubonne,

 

 

3.

C.________, à Morges,

tous représentés par Me Didier PLANTIN, avocat, à Genève,

 

 

Autorité intimée

 

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, anciennement Service du développement territorial (SDT),

 

Autorité concernée

 

Municipalité de Rougemont, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne.

 

 

Objet

Remise en état

 

Recours A.________ et consorts c/ décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2019 ordonnant la remise en état de la parcelle n° 2216 de Rougemont

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, C.________ et B.________ sont copropriétaires, depuis le 28 octobre 1997, de la parcelle n° 2216 de Rougemont. D'une surface de 997 m2, ce bien-fonds se trouve en zone agricole selon le plan général des zones de la Commune de Rougemont (ci-après: la commune) de mars 2007. Il supporte le bâtiment ECA n° 621 (habitation d'une surface de 168 m2), édifié dans les années 1790, qui comprend deux appartements. Ce bâtiment n'a jamais été affecté à une utilisation agricole depuis sa construction et ne figure pas au recensement architectural vaudois.

B.________ et D.________ y sont domiciliés en résidence secondaire. B.________ y a toutefois séjourné en résidence principale du 1er juillet 2005 au 2 août 2010.

Selon le guichet cartographique du Plan directeur cantonal (PDCn), ce bien-fonds est inclus dans un territoire à habitat traditionnellement dispersé au sens de l'art. 39 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (cf. mesure C23 du PDCn).

B.                     Ayant constaté que des travaux étaient en cours sur la parcelle n° 1226, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) a informé B.________ qu'elle pourrait entrer en matière pour des travaux d'entretien, mais qu'un agrandissement de la terrasse devrait faire l'objet d'une demande formelle au Service du développement territorial (SDT, devenu, en mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), la parcelle se trouvant hors zone à bâtir.

C.                     Au cours du mois d'avril 2017, les copropriétaires ont déposé une demande de permis de construire pour la réfection et l'agrandissement de la terrasse du bâtiment ECA n° 621. La commune a transmis la demande au SDT pour suite utile. Lors de l'examen du dossier, et après avoir requis diverses pièces, le SDT a constaté que plusieurs permis de construire avaient été délivrés en rapport avec le bâtiment ECA n° 621 entre le 1er juillet 1972 et l'époque actuelle, à savoir:

-                                  le 27 janvier 1993, la municipalité a délivré un permis de construire pour la transformation d’une habitation individuelle;

-                                  le 22 juin 1998, le Département de l'aménagement du territoire a délivré un permis de construire pour la transformation et l'agrandissement de l'annexe ouest ainsi que la surélévation de la toiture; il y était précisé que, compte tenu des travaux autorisés en 1992, la réalisation de ce projet épuisait désormais les droits dérogatoires qui pouvaient être octroyés sur la base des art. 81 et 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11);

-                                  le 11 mars 2004, la municipalité a délivré un permis de construire pour la construction d'une terrasse-balcon en bois devant la cuisine ouest du chalet (consistant concrètement en l'élargissement de la terrasse-balcon en bois existant devant la cuisine ouest du chalet) ainsi que pour la construction d'un escalier rejoignant le jardin (depuis cette terrasse);

-                                  le 23 novembre 2006, la municipalité a délivré un permis de construire pour la création d'ouvertures en façade (deux portes-fenêtres et une fenêtre à l'angle nord-est ainsi que la création d'une fenêtre à l'étage de l'angle sud-est), d'un sas d'entrée/vestiaire (ancienne loggia sur les plans de 1992), d'une terrasse-jacuzzi côté est d'une surface de 25.7 m2, d'une cloison à l'étage pour fermer la chambre, et l'aménagement de combles côté est, à savoir la création de deux velux, d'un WC-douche via une cloison le séparant du réduit et d'une chambre (isolation des combles);

-                                  le 21 mai 2012, la municipalité a délivré un permis de construire pour l'adjonction d'un WC-douche et la transformation d'une douche existante au 1er étage.

D.                     Le 23 novembre 2018, le SDT a transmis aux copropriétaires un projet de décision relative à la remise en état de leur parcelle. Il a écarté l'application de l'art. 39 OAT, dès lors que le logement concerné était utilisé comme résidence secondaire et a examiné la situation à la lumière de l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (Loi sur l’aménagement du territoire, LAT; RS 700) et de l'art. 42 OAT. Le dispositif envisagé était le suivant:

"A. Travaux régularisés

1) WC-douche au 1er étage côté sud du bâtiment ECA n° 621.

B. Travaux tolérés

2) agrandissement de la terrasse-balcon,

3) une mention sera inscrite au registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur état actuel (art. 44 OAT).

C. Mesures de remise en état des lieux

4) l'escalier sur la façade est du bâtiment ECA n° 621,

5) la création d'un SAS d'entrée,

6) la terrasse-jacuzzi de 25.7 m2 sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621,

7) l'aménagement des combles à savoir la suppression de deux velux, d'un WC-douche, de la cloison séparant le réduit et la chambre, accès via un trappon,

8) la création d'ouvertures en façades (sud-est et nord-est)".

E.                     Les copropriétaires se sont déterminés le 27 février 2019. Ils ont requis une rencontre, voire une séance sur place. Sur le fond, ils ont déclaré qu'ils s'opposaient à toutes les conclusions qui faisaient l'objet du projet de décision. Ils se prévalaient essentiellement de leur bonne foi, dès lors que tous les travaux effectués avaient été autorisés par l'autorité municipale. Ils estimaient que les travaux auraient été admissibles en vertu des art. 39 OAT, subsidiairement 42 OAT et 24 let. c LAT. Sur le plan des faits, ils exposaient que les travaux effectués de 1998 à 2004 avaient été entrepris afin que B.________ pût établir sa résidence principale sur place. Il avait séjourné en résidence principale à Rougemont de 2005 à 2010 et pourrait en refaire son domicile principal lors de sa retraite dans deux ans.

Le 7 mars 2019, le Contrôle des habitants de Rougemont a confirmé au SDT que B.________ avait séjourné en résidence principale à Rougemont du 1er juillet 2005 au 3 août 2010.

Une séance réunissant les copropriétaires et le SDT a eu lieu le 9 juillet 2019 dans les locaux du SDT.

F.                     Le 25 septembre 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif était le suivant:

"A. Travaux régularisés

1) WC-douche au 1er étage côté sud du bâtiment ECA n° 621;

2) la création d'un SAS d'entrée;

3) l'aménagement des combles à savoir la construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le réduit et la chambre et l'escalier menant à ces espaces;

4) la création d'ouvertures en façades (sud-est);

5) une mention sera inscrite au registre foncier précisant que le bâtiment ECA n° 621 doit être occupé à l'année par des personnes résidant de manière permanente dans la commune de Rougemont. En cas d'abandon de résidence permanente, les art. 24c LAT et 42 OAT trouveront application et les travaux régularisés devront être remis en état conformément à ce qui figure dans l'autorisation cantonale du 22 juin 1998;

6) il est imposé aux copropriétaires de déposer formellement une demande de régularisation pour les travaux mentionnés sous 1) à 4), faute de quoi les sanctions exposées aux art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC seront appliquées.

B. Travaux tolérés

7) l'agrandissement de la terrasse-balcon;

8) une mention sera inscrite au registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur état actuel (art. 44 OAT).

C. Mesures de remise en état des lieux

9) la terrasse-jacuzzi de 25.7 m2 sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621;

10) l'escalier sur la façade sud-ouest du bâtiment ECA n° 621. Ce dernier devra correspondre en tous points à l’escalier de base figurant sur les plans du 24 avril 1998;

11) la création d'ouvertures en façades sur le pan de mur original nord-est.

D. Autres mesures

12) Un délai au 30 novembre 2019 est imparti aux copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées sous lettre C.

13) Une séance de constat sera fixée ultérieurement. Les copropriétaires devront être présents ou se faire représenter.

14) Cette séance sera conduite par l'autorité communale laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors de cette séance de constat".

Dans sa décision, le SDT a analysé les aménagements réalisés en considérant que le bâtiment ECA n° 621 serait habité à l'année, ce qui permettait l'application de l'art. 39 OAT. Dans cette perspective, il a considéré que l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment n'avaient pas été modifiés de manière conséquente par la fermeture de la loggia (création d'un sas d'entrée). Il a raisonné de la même manière pour l'aménagement des combles et la création d'ouvertures en façade sud-est. Par contre, pour les ouvertures en façade nord-est, dès lors qu'elles avaient été créées pour accéder facilement à la terrasse-jacuzzi qui devait être remise en état et qu'elles modifiaient l'aspect extérieur de la façade, elles devraient être remises en état. Analysant ensuite la situation sous l'angle du droit dérogatoire, le SDT a retenu que l'agrandissement de la terrasse-balcon (devant la cuisine ouest), bien que de faible importance, dépassait le potentiel d'agrandissement et était illicite; elle pouvait toutefois être tolérée. Quant à l'escalier, il n'était pas nécessaire, il dépassait le potentiel d'agrandissement et il modifiait l'aspect extérieur; illicite, il devait être remis en état. La terrasse-jacuzzi, qui touchait de manière importante à l'aspect général du bâtiment et de ses abords, qui constituait un aménagement de confort, qui n'entrait pas dans la destination originale du bâtiment et qui dépassait le potentiel d'agrandissement, devait aussi être remise en état. Concernant enfin, la création de la douche en 2010, elle ne modifiait ni l'aspect extérieur de bâtiment, ni son identité, ni les surfaces; elle pouvait donc être régularisée.

G.                    Par acte du 27 octobre 2019, A.________, C.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision du SDT du 25 septembre 2019 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de frais et dépens, à un transport sur place et à la régularisation de travaux qu’ils désignent comme suit:

"1) le WC-douche au 1er étage côté sud du bâtiment ECA n° 621;

2) la création d'un SAS d'entrée;

3) l'aménagement des combles à savoir la construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le réduit et la chambre et l'escalier menant à ces espaces;

4) la création d'ouvertures en façades (sud-est);

5) l'agrandissement de la terrasse-balcon;

6) donner acte aux recourants de ce qu'ils démonteront et enlèveront le jacuzzi;

7) l'escalier sur la façade sud-ouest du bâtiment ECA n° 621;

8) régulariser la terrasse et l'escalier;

9) accorder un délai raisonnable aux recourants pour soumettre au SDT un projet de réhabilitation de l'espace occupé par le jacuzzi;

10) la création d'ouvertures en façades sur le pan du mur original nord-est".

Les recourants font valoir qu'on est en présence de mesures d'entretien et d'amélioration du bâtiment conformes à l'esprit et aux dispositions de la LAT, qui répondent à un usage d'habitation conforme aux normes usuelles/actuelles, qui permettent un assainissement énergétique et s'intègrent parfaitement dans le paysage. Ils exposent que tous les travaux ont été réalisés dans le respect de l'identité et du style du chalet sur la base d'autorisations municipales. Ils reprochent pour l'essentiel au SDT d'avoir refusé un transport sur place et de n'avoir pas procédé à un examen global des travaux et de leur environnement. Ils estiment inacceptable voire illégal que le SDT exige de l'un d'eux qu'il se constitue un domicile principal à Rougemont, alors que le bâtiment a toujours été une résidence secondaire. De leur point de vue, seules les dispositions dérogatoires de la LAT sont applicables en l'espèce et les travaux réalisés peuvent pour la plupart être autorisés sous cet angle.

Le SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse le 16 décembre 2019. Il conclut au rejet du recours. Il indique qu'il a revu son projet de décision à l'avantage des recourants, dès lors que ceux-ci lui avaient communiqué que l'un d'eux avait séjourné en résidence principale à Rougemont de 2005 à 2010 et qu'il pourrait en refaire son domicile principal lors de sa retraite dans deux ans. Si, comme les recourants le soutiennent, le bâtiment n'est utilisé qu'en résidence de secondaire, seules les dispositions dérogatoires de la LAT sont alors applicables (au lieu de l’art. 39 OAT), ce qui impliquerait une remise en état beaucoup plus conséquente. Concernant la vision locale, l'autorité intimée explique que le dossier, constitué notamment de photographies, était suffisant pour statuer; au surplus, elle a reçu les recourants, avec leur architecte, dans ses locaux. Enfin, l'autorité expose qu'elle comprend mal pour quelle raison les recourants remettent en cause l'appréciation des travaux qui ont été – pour la plupart – régularisés. Au sujet des travaux non régularisés, elle considère que les arguments des recourants doivent être écartés.

Les recourants ont déposé des observations complémentaires le 30 janvier 2020. Ils affirment à nouveau que le chalet est uniquement utilisé en résidence secondaire, ils reprochent à l'autorité intimée de vouloir appliquer l'art. 39 OAT et ils soulignent que les travaux n'ont rien d'exorbitant. Ils persistent dans leur demande de transport sur place.

Dans des déterminations du 14 février 2020, la municipalité a indiqué s'en remettre à justice s'agissant du sort du recours dans la mesure où la décision visée était une décision du SDT.

Le SDT a déposé des observations complémentaires le 21 février 2020. Il relève le caractère contradictoire des déclarations des recourants et souligne que, s'il a retenu l'usage en tant que domicile principal, c'était sur la base des déclarations des recourants et à leur avantage. Au demeurant, certains aménagements sont prohibés même par l'art. 39 OAT. L'application du régime dérogatoire de la LAT serait clairement au désavantage des recourants.

Le 2 juin 2020, les recourants ont indiqué qu’ils allaient procéder au démontage du jacuzzi et à la remise en état par le comblement cette surface; dite surface devait permettre l’accès aux ouvertures en façade sud-est. Concernant l’escalier, ils ont mentionné qu’ils avaient déjà procédé à la reconstruction de l’escalier original selon les plans du 24 avril 1998. Ils ont ajouté qu’ils souhaitaient pouvoir encore se déterminer après l’audience.

Le Tribunal a tenu audience le 18 juin 2020. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

"Le président indique en préambule qu’il ne va pas instruire la question de la résidence principale ou secondaire des recourants à Rougemont dès lors qu’il ressort clairement des dernières écritures qu’aucun des recourants n’entend se domicilier principalement à Rougemont. Cela étant, il leur rappelle l’éventualité d’une reformatio en pejus, déjà évoquée par écrit, et précise qu’un retrait du recours est toujours possible après l’audience.

La collaboratrice de la DGTL précise qu’il suffit qu’une personne habite à l’année dans le chalet. Il ne doit pas nécessairement s’agir d’un des propriétaires; cela peut aussi être un locataire. Me Plantin indique que ses clients vont réfléchir à cette possibilité.

Le président expose la jurisprudence en vertu de laquelle, hors de la zone à bâtir, le constructeur ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation délivrée par l’autorité municipale uniquement.

La Cour et les parties examinent divers éléments qui font l’objet de la décision attaquée:

-           l’escalier sur la façade sud ouest

Les recourants exposent qu’ils ont déjà procédé à la remise en état demandée par la DGTL. Les collaborateurs de la DGTL confirment que l’escalier a été remis en état selon les exigences légales.

-           La terrasse-balcon au sud ouest

Le président fait référence à une directive de l’ODT, selon laquelle les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais ne doivent pas altérer l’identité de la construction. Il demande dans quelle mesure ce balcon altère l’identité de la construction. Le collaborateur de la DGTL répond que, dès lors que la surface autorisée maximale est dépassée, l’identité du bâtiment n’est par la force des choses pas respectée. Les recourants font valoir la bonne intégration du balcon-terrasse. La collaboratrice de la DGTL rappelle qu’il est toléré. Le président demande dans quelle mesure les nouvelles règles qui prévoient que des améliorations esthétiques peuvent être amenées à des bâtiments construits hors zone lorsqu’elles sont nécessaires pourraient s’appliquer. Selon le collaborateur de la DGTL, cela ne concerne que des bâtiments qui représentent des verrues dans le paysage et non de légères améliorations apportées à des bâtiments ordinaires.

-           la terrasse-jacuzzi

Les recourants confirment qu’ils vont enlever le jacuzzi. Des questions se posent par contre pour la terrasse adjacente, qui a été construite sur un terrain en pente naturelle. Les recourants aimeraient la conserver, ainsi que la porte-fenêtre qui permet d’y accéder; ils reconstitueraient également le petit escalier d’origine. Ils exposent également que la construction de la route derrière le chalet les a amenés à revoir la configuration des lieux. Les collaborateurs de la DGTL excluent la possibilité de maintenir la terrasse, ainsi que la porte-fenêtre. La remise en état doit se faire conformément à l’état antérieur, selon les photographies figurant au dossier.

Le président demande si la présence de deux logements pourrait justifier deux terrasses. Les collaborateurs de la DGTL répondent qu’il faut interpréter leur directive en ce sens qu’une seule terrasse est autorisée par bâtiment; par ailleurs, le fait que les recourants aient payé à double lors du remaniement parcelle n’a pas d’incidence pour ce qui concerne l’aménagement du territoire.

-           le SAS au nord-est

Les recourants indiquent qu’il permet de protéger l’entrée, par exemple des éclaboussures du chasse-neige.

-           la fenêtre au sud-est

Les recourants exposent que la nouvelle petite fenêtre éclaire les combles, qui étaient utilisées auparavant. Il s’agissait auparavant de chambres en enfilade, séparées uniquement par des rideaux. Les combles ne sont pas chauffés.

La Cour, le recourant et le représentant de la DGTL entrent dans le chalet et montent dans les combles. Le recourant souligne que la famille de son beau-père comptait douze personnes et que les combles étaient déjà utilisés à l’époque.

La Cour et les parties se rendent sur la terrasse-balcon au sud ouest afin de constater plus précisément en quoi a consisté l'agrandissement de cette terrasse. La présence de l'importante terrasse autorisée apparemment en 1998, et qui n'est pas remise en cause, est constatée dans le prolongement du côté ouest.

Pour terminer, la recourante tient à souligner que les travaux ont été réalisés en toute bonne foi. Selon la collaboratrice de la DGTL, il ne peut y avoir de bonne foi dès lors que le permis de construire de 1998 indiquait expressément que les droits dérogatoires étaient épuisés. Elle relève également que les recourants savaient que les travaux litigieux nécessitaient une autorisation cantonale puisque les transformations faites antérieurement avaient été soumises au service cantonal compétent".

Une copie du compte-rendu d'audience été communiquée aux parties, qui ont indiqué ne pas avoir d’observations à formuler quant à son contenu.

Considérant en droit:

1.                      a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

b) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Certaines conclusions manquant de clarté, il convient de les préciser.

La conclusion n° 1 formulée par les recourants n'a pas de portée dès lors qu'elle conclut à la régularisation du WC-douche au 1er étage côté sud du bâtiment ECA n° 621, que l'autorité intimée a accepté de régulariser, aussi bien sous l'angle de l'art. 39 OAT que sous l'angle du droit dérogatoire. Le Tribunal n'entrera dès lors pas en matière sur cette question.

Quant à la conclusion n° 6, qui demande de "donner acte aux recourants de ce qu'ils démonteront et enlèveront le jacuzzi", il s'agit d'une conclusion en constatation, dont on ne voit pas quel intérêt elle présente pour les recourants. Il y a lieu de la considérer comme irrecevable.

Pour ce qui concerne la conclusion n° 9, qui demande que soit accordé "un délai raisonnable aux recourants pour soumettre au SDT un projet de réhabilitation de l'espace occupé par le jacuzzi", elle relève de mesures d'exécution qui ne sont en l'état pas de la compétence du tribunal de céans. Au demeurant, le chiffre D.12 du dispositif de la décision attaquée prévoit précisément un délai de remise en état.

Enfin, la conclusion n°7 qui conclut à la régularisation de l'escalier sur la façade sud-ouest du bâtiment ECA n° 621 n’a plus d’objet. Il a en effet été indiqué dans l’écriture du 2 juin 2020 qu’il avait été reconstruit selon les plans du 24 avril 1998. Lors de l’audience du 18 juin 2020, les collaborateurs de la DGTL ont au surplus confirmé que l’escalier avait été remis en état selon les exigences légales.

Les autres conclusions seront examinées ci-après.

2.                      a) Selon l'art. 28 al. 1 LPA-VD, l'autorité établit les faits d'office. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire, impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher d'office, ce principe n'est toutefois pas absolu, puisqu'il ne dispense pas les parties de collaborer. D'après l'art. 30 al. 1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.

b) L'art. 89 LPA-VD permet à l’autorité de recours de procéder à une reformatio in pejus, mais n’en fait pas une obligation absolue, si bien qu’elle dispose d’un certain pouvoir d’appréciation dont l’exercice doit tenir compte de l’intérêt public au respect du droit objectif et du principe de la proportionnalité. Ainsi, les autorités cantonales de recours ne doivent procéder à une correction que si la décision concernée est manifestement erronée et si la correction est importante. Par ailleurs, la correction entreprise d’office ne peut pas non plus porter sur des questions d’appréciation, mais seulement sur des violations du droit ou des erreurs de fait qui sont manifestes (cf. PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 7a; GE.2010.0088 du 1er septembre 2011 consid. 6b; FI.2009.0129 du 2 février 2011 consid. 8a).

c) En l’espèce, le SDT a rendu une décision qui tenait compte de l’information communiquée par les recourants, selon laquelle l'un d'eux avait séjourné en résidence principale à Rougemont de 2005 à 2010 et qu'il pourrait en refaire son domicile principal lors de sa retraite dans deux ans. Cet élément de fait permettait l’application de l'art. 39 al. 1 let. a OAT, qui, à la différence de ce que prévoit l'art. 24c LAT, ne soumet les possibilités d'agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant à aucune limite en termes de surface. Par la suite, les recourants ont affirmé à de nombreuses reprises, en dernier lieu lors de l’audience du 18 juin 2020, que le bâtiment n'était utilisé qu'en résidence de secondaire. Dans ce cas, seules les dispositions dérogatoires de la LAT sont applicables, ce qui peut impliquer une remise en état beaucoup plus importante que celle ordonnée par la décision attaquée. Il a été expressément indiqué aux recourants qu’une reformatio in pejus était envisageable et qu’ils avaient la possibilité de retirer leur recours (dans un courrier du 7 mai 2020 et lors de l’audience du 18 juin 2020). Ils n’ont toutefois pas transmis de déclaration de retrait au Tribunal. Il faut encore mentionner que, lors de l’audience, la collaboratrice de la DGTL a précisé qu’il suffisait qu’une personne habite à l’année dans le chalet et qu’il ne devait pas nécessairement s’agir d’un des propriétaires; cela pouvait aussi être un locataire. Le mandataire des recourants a indiqué que ses clients allaient réfléchir à cette possibilité. Il n’a toutefois transmis aucune nouvelle information au Tribunal allant dans ce sens. Il convient ainsi de juger la cause en considérant que la propriété des recourants n’est utilisée qu’en résidence secondaire. A cet égard, les recourants reprochent à tort à l'autorité intimée de faire pression sur eux de manière inacceptable. Il s'agit uniquement dans ce cadre d’établir les faits déterminants pour le droit applicable.

3.                      a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1; 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.1).

b) En l'espèce, les recourants reprochent au SDT d'avoir refusé un transport sur place et de n'avoir pas procédé à un examen global des travaux et de leur environnement. Le SDT a expliqué que le dossier, constitué notamment de photographies, était suffisant pour statuer. Au surplus, il indique avoir reçu les recourants, avec leur architecte, dans ses locaux, en date du 9 juillet 2019. Les explications de l'autorité intimée sont confirmées par la présence au dossier de très nombreuses photographies et plans. Il ressort aussi du dossier que l'architecte des recourants a été étroitement associé à la procédure de régularisation. Au demeurant, le tribunal de céans s'étant rendu sur place, la vision locale a pu avoir lieu. Il convient dès lors de considérer que le droit d'être entendu des recourants a été respecté.

4.                      La décision attaquée fait référence à l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette norme dispose que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, ce qui fera l'objet des considérants suivants.

Tous les aménagements, constructions ou installations visés par la décision attaquée se situent hors de la zone à bâtir. Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas occupées par d'autres bâtiments que ceux qui sont strictement nécessaires à l'exploitation agricole du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le territoire non bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral impose en principe que les constructions non conformes réalisées sans autorisation soient démolies, sauf si l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité, ou encore si le propriétaire peut se prévaloir de sa bonne foi (cf. ATF 136 II 359 consid. 6), principes qui seront examinés aux considérants 7 et 8 ci-après.

5.                      a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement au département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département du territoire et de l’environnement (DTE); elle est déléguée au SDT (actuellement la DGTL).

b) En l'espèce, le bâtiment en cause n'ayant pas d'usage agricole et servant de bâtiment d'habitation, il n'est pas conforme à l'affectation de la zone. Tout projet constructif le concernant doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions des art. 24c LAT, ainsi que 41 et 42 OAT.

Ces dispositions, en vigueur depuis le 1er septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).

Dans une procédure de régularisation de travaux effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 et 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, concernant précisément l'art. 24c LAT).

La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur le 1er novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et d'agrandissement hors volume existant (cf. AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2b, AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b et Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", in FF 2011 6533, p. 6539). Les modifications entrées en vigueur le 1er novembre 2012 n'instaurent ainsi pas un régime plus favorable à l'égard des recourants. Les travaux litigieux ayant été effectués entre 2004 et 2012, il s'ensuit que leur admissibilité doit être examinée au regard de la législation applicable à cette date.

c) L'art. 24c LAT, dans sa version en vigueur du 1er septembre 2000 au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), prévoit que les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398), soit avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

Selon l'art. 42 OAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061), les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans l'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3, première phrase).

d) aa) La transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, Berne 2001, ch. 601 p. 281). Ils supposent tous deux le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s., 123 II 246 consid. 4 p. 261, 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités).

L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement (Office fédéral du développement territorial [ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l’identité de la construction est respectée pour l’essentiel, on considèrera notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT, op. cit., chapitre I, ch. 2.4.4 p. 45). Ainsi, pour que l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2e éd. 2009, n° 22 ad art. 24c; cf. aussi Muggli in Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 27 ad art. 24c).

Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou l'amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments d'architecture essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (arrêt TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.2).

L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les réf. citées).

bb) Selon l'art. 42 al. 3 OAT dans son ancienne teneur, l'identité de la construction ou de l'installation n'est en tous cas pas respectée si, à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est augmentée de plus 60% (al. 3 deuxième phrase, let. a). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30% de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone, ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié (al. 3 deuxième phrase, let. b). Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin; le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3 (al. 4).

La notion, employée à l'art. 42 al. 3 let. b OAT, de surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone, comprend la surface brute de plancher imputable, mais aussi les surfaces brutes secondaires telles que les caves, greniers accessibles depuis le logement, garages, chaufferies, locaux de stockage de combustible et étables.

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT, op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).

Le SDT a également établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait ce qui suit:

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon l’ancien droit.

Est considéré comme une construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.

(…)

Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.

(…)."

6.                      En l'espèce, l'état de référence au sens des art. 24c LAT et 42 OAT est celui prévalant au 1er juillet 1972.

Selon les recourants, l'information figurant dans la décision de 1998, selon laquelle le potentiel d'agrandissement est épuisé, ne concerne que l'extérieur, soit le gabarit du bâtiment. Une telle restriction ne ressort pas du permis de construire délivré en 1998 pas plus que des normes légales exposées ci-dessus. Il convient par conséquent de partir de l’idée que le potentiel d'agrandissement est épuisé.

Il y a lieu à ce stade d'examiner en détail les travaux litigieux et leur éventuelle régularisation.

a) La création d'un SAS d'entrée

Les recourants plaident pour une régularisation du SAS d’entrée créé au nord-est du bâtiment. Ils admettent que la fermeture de l'entrée ouverte (qui était constituée d’une poutre en bois à l’angle du toit, le pan dudit toit étant raccordé à la poutre) modifie sensiblement l'aspect extérieur de la construction initiale, mais ils soulignent que l'esthétique du chalet s'en trouve améliorée et que cette modification crée un puits de lumière dans l'angle nord-est du chalet. Raisonnant à la lumière de l'art. 42 al. 1 OAT, le SDT estime pour sa part que, vu l'étendue des travaux déjà réalisés et l'épuisement du potentiel d'agrandissement, il n'y a pas lieu d'examiner le critère qualitatif et que peu importe que la réalisation apporte une certaine symétrie à la maison. Une remise en état s'imposerait dès lors. Il convient de suivre l’analyse du SDT. En effet, étant donné que la loi limite de façon contraignante le potentiel d’agrandissement, son dépassement entraîne l’illicéité de la construction concernée. Or la création du SAS crée une espace utilisable supplémentaire. Son utilité pratique pour les recourants, par exemple en tant qu’il permet de protéger l’entrée des éclaboussures du chasse-neige, ne suffit pas à le rendre réglementaire.

Il convient également de confirmer que la fenêtre éclairant le SAS, créée dans la paroi nord-est, ne peut pas être maintenue car elle a pour vocation d’éclairer un espace créé illicitement.

b) L'aménagement des combles, à savoir la construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le réduit et la chambre et l'escalier menant à ces espaces

Procédant à une analyse à la lumière de l'art. 42 al. 1 OAT, le SDT considère que, vu l'épuisement du potentiel d'agrandissement, une remise en état s’impose. Selon les recourants, ces aménagements ont permis d'améliorer l'isolation du bâtiment et de manière plus générale de répondre à un usage d'habitation conforme aux normes usuelles. Ils ont aussi eu pour effet d'agrandir les espaces habitables, ce qui permet la venue régulière de plusieurs personnes et évite les "lits froids". Déjà du temps de l’ancien propriétaire, dont la famille comptait douze personnes, les combles étaient utilisés pour faire dormir les enfants. Leur aménagement devrait par conséquent être régularisé.

Force est de constater en l’occurrence que l’on n’est pas en présence d’une chambre à coucher, dont on aurait simplement amélioré le confort. La pose d’une cloison a permis la création d’une véritable chambre avec un confort moderne remplaçant ce qui n’était auparavant que des chambres en enfilade, séparées uniquement par des rideaux sous les toits, dans lesquelles il pouvait certainement être possible de poser des matelas pour en faire un dortoir mais qui n’était pas habitables au sens actuel du terme. On se trouve par conséquent en présence d'une augmentation de la surface brute de plancher imputable, qui n'est pas admissible dès lors que le potentiel maximal d'augmentation est épuisé depuis les travaux exécutés en application du permis de construire délivré en 1998. Il convient dès lors d’ordonner la remise en état des combles.


c) La création d'une fenêtre en façade sud-est

Sous l'angle de l'art. 42 al. 1 OAT, le SDT estime que, vu l'épuisement du potentiel d'agrandissement et compte tenu du fait que cette ouverture a été conçue pour éclairer un espace intérieur illicite (les combles), une remise en état s’impose. Les recourants demandent la régularisation de cet élément en soulignant qu'il s'agit d'une ouverture qui s'intègre parfaitement dans l'esprit et le style de la construction. Comme déjà indiqué auparavant, dès lors que la loi limite de façon contraignante le potentiel d’agrandissement, son dépassement entraîne l’illicéité de la construction concernée, peu importe l’esthétique des transformations réalisées. Bien qu'elle n'ait que très peu d'impact au plan visuel, on se trouve en effet en présence d'une ouverture supplémentaire qui, d'une certaine manière, augmente l'atteinte à l'identité de la construction. La remise en état doit par conséquent être ordonnée.

d) La terrasse du jacuzzi au sud-est de 25.7 m2 et les deux portes-fenêtres en façade sud-est

aa) Selon le SDT, la terrasse-jacuzzi, qui touche de manière importante à l'aspect général du bâtiment et de ses abords, sans amener d’amélioration esthétique, qui constitue un aménagement de confort, qui n'entre pas dans la destination originale du bâtiment et qui dépasse le potentiel d'agrandissement, doit être remise en état. Les recourants admettent le démontage du jacuzzi mais demandent que la terrasse puisse être maintenue, en affirmant que c'est le seul endroit où ils peuvent se tenir à l'extérieur du bâtiment. Comme ils ne disposent que d'une terrasse pour deux appartements, ils souhaitent une seconde terrasse. Le SDT relève que les recourants ont déjà une autre terrasse, qu'une seule terrasse peut être autorisée par bâtiment et que cette seconde terrasse n'est donc pas régularisable.

Selon les explications de l’ODT, les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (op. cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b). Le SDT a pour sa part établi un document intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]), dont il ressort qu’une terrasse par bâtiment, d'un maximum de 25 m2, est autorisée. Sur demande du président lors de l’audience, les collaborateurs de la DGTL ont répondu qu’il fallait interpréter leur directive en ce sens qu’une seule terrasse est autorisée par bâtiment, même si celui-ci comporte plusieurs logements.

Ne constituant pas une règle de droit, la directive du SDT ne lie pas le juge. Comme pour les autres ordonnances administratives, il convient de la prendre en considération, surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais il faudra s'en écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (voir par exemple ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s., 132 V 321 consid. 3.3 p. 324 s., 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172, 129 V 200 consid. 3.2 p. 204-205).

En l’espèce, il apparaît conforme à la loi d’autoriser une terrasse par bâtiment. S’il fallait considérer que chaque logement a droit à une terrasse, cela reviendrait à permettre des atteintes aux abords des bâtiments construits en zone agricole d’autant plus importantes que le bâtiment comporte plus de logements, ce qui n’est pas souhaitable. Certes, la terrasse aménagée par le recourants est de dimension modeste. Il n’en demeure pas moins qu’elle constitue une intervention bien visible sur le terrain naturel et n’est pas typique des abords des constructions agricoles de la région. A cet égard, l'ordre de remise en état doit par conséquent également être confirmé.

bb) Les recourants aimeraient également maintenir les ouvertures qui permettent d’accéder à la petite terrasse précitée. Ils ajoutent qu’en plus d’améliorer l’accès, les portes-fenêtres favorisent les économies d'énergie et permettent une évacuation plus rapide du chalet en cas d'incendie. Ces arguments, intéressants, ne sont toutefois pas déterminants sous l’angle de l’aménagement du territoire, et en particulier de l’objectif visant à protéger la zone agricole. Dès lors que ces ouvertures ont été créées pour accéder facilement à la terrasse-jacuzzi qui doit être remise en état et qu'elles modifient l'aspect extérieur de la façade, elles doivent aussi être remises en état.

e) La terrasse balcon au sud-ouest

Le SDT a retenu que l'agrandissement de la terrasse-balcon, bien que de faible importance, dépassait le potentiel d'agrandissement et était illicite; elle pouvait toutefois être tolérée, en vertu du principe de proportionnalité, avec mention au registre foncier. Les recourants estiment qu'il s'agit d'un agrandissement raisonnable qui devrait être "accepté ou toléré", bien que le potentiel soit épuisé. Au vu de la décision du SDT, il faut comprendre que les recourants ne se satisfont pas d'une tolérance et concluent à la régularisation de la terrasse balcon.

On l'a vu, les constructions ouvertes nouvellement réalisées (dont par ex. les balcons et terrasses) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction. En l’occurrence, le Tribunal admet que le balcon créé par les recourants n’est pas inesthétique. Il estime toutefois que les balcons assez larges pour y installer des tables et des chaises-longues découlent du mode de vie moderne et ne relèvent pas de l’architecture traditionnelle des chalets du Pays-d’Enhaut du 18e et 19e siècle. En ce sens, la terrasse balcon au sud-ouest modifie l’identité de la construction. Il convient dès lors de confirmer la décision attaquée sur ce point.

7.                      Les recourants invoquent leur bonne foi au motif qu'ils ont entrepris les travaux litigieux sur la base d'autorisations de la commune et après la délivrance de permis d'habiter qui ne comportaient aucune réserve ni mention relative à l'intervention ou à l'accord du canton. Ils mentionnent également le fait que l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a accepté les travaux.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa, 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités).

Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1 et les références citées).

Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53, 136 I 254 consid. 5.2; arrêts TF 1C_229/2015 du 9 mars 2016 consid. 2.1 et les références; CDAP AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa).

b) De jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 132 II 21, traduit in JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710, 111 Ib 213, traduit in JdT 1987 I p. 630; arrêts TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3, 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès lors pas de prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (cf. CDAP AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c). Il en va ainsi dans le présent cas.

Il convient d’ajouter que le permis de construire du 22 juin 1998 indiquait expressément que les droits dérogatoires étaient épuisés. En outre, le dossier relatif à ce permis avait été soumis au service cantonal compétent. Les recourants pouvaient ainsi savoir que les travaux concernant leur propriété nécessitaient une autorisation cantonale.

Par ailleurs, compte tenu de son domaine d'activité très particulier, il n'appartient pas à l'ECA d'examiner la conformité des projets de construction à la réglementation communale ou au droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir. Partant, les recourants ne peuvent également pas se prévaloir de leur bonne foi en rapport avec le fait que les travaux litigieux ont été autorisés par l'ECA.

8.                      Dès lors que les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent être régularisés a posteriori ni admis en application du principe de la bonne foi, il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l’angle de la proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6, 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1, 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).

Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige ainsi en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, publié in ZBI 2002 p. 364). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4, 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).

b) En l’espèce, le Tribunal retient que les divers aménagements qui font l'objet de l'ordre de remise en état accentuent l’identité résidentielle d’un bâtiment pourtant situé hors de la zone à bâtir et fondent une infraction au principe de la séparation du bâti et du non-bâti, de sorte que l'ordre de remise en état doit être confirmé, malgré ses incidences financières et pratiques pour les propriétaires. Quoi qu’il en soit, un raisonnement contraire conduirait à récompenser la politique du fait accompli, en permettant de régulariser ou de tolérer pratiquement sans limite les aménagements opérés à fins résidentielles sur ou aux abords de bâtiments d'habitation en zone agricole. Il s'ensuit que l'ordre de remise en état ne viole pas le principe de proportionnalité.

9.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée confirmée, respectivement réformée in pejus. Dès lors que dans le cadre de son projet de décision, puis dans ses déterminations, le SDT a clairement exprimé son point de vue quant à l’application au cas d’espèce des règles dérogatoires de la LAT, le Tribunal est suffisamment renseigné et peut directement réformer la décision attaquée sans devoir renvoyer le dossier au SDT pour nouvelle décision au sens des considérants. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice solidairement entre eux (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le SDT n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire, l'Etat n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). La municipalité n'ayant pas pris de conclusions formelles, il ne lui sera pas alloué de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2019 est confirmée en tant qu’elle régularise le WC-douche au 1er étage côté sud du bâtiment ECA n° 621 et qu’elle considère que l’agrandissement de la terrasse-balcon peut être toléré, une mention devant être inscrite au registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur état actuel.

III.                    La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2019 est réformée au sens du considérant 6 sur les points suivants:

- le SAS d'entrée,

- la terrasse-jacuzzi de 25.7 m2 sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621,

- la création de deux velux, d'un WC-douche, d’une cloison séparant le réduit et la chambre,

- les deux fenêtres et deux portes-fenêtres en façades sud-est et nord-est.

Ces éléments doivent remis en état selon les plans de 1998.

IV.                    Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________, C.________ et B.________, solidairement entre eux.


V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 octobre 2020

Le président:                                                                                             La greffière:

 


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.