TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 19 octobre 2020

Composition

M. André Jomini, président; M. Michel Mercier et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourants

 

 A.________ et B.________, à ********, représentés par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Montreux, à Montreux,

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 1er novembre 2019 refusant la construction d'un logement annexe, d'un ouvrage de stationnement et d'une piscine sur la parcelle n° 8430 (CAMAC 186842).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Les époux A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n° 8430 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. Cette parcelle a une surface totale de 2'502 m², avec un bâtiment d'habitation de 116 m² au sol (n° ECA 7417a).

B.                     Le Conseil communal de Montreux a adopté le 24 septembre 1980 le plan d'extension partiel "A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau Regard", délimitant notamment dans son périmètre une zone de villas I. Selon le règlement de ce plan spécial, cette zone est destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux logements au maximum, avec notamment la prescription suivante:

"L'indice d'utilisation est limité à 0,1 et la surface minimale de la parcelle est de 2500 m², à raison d'un bâtiment d'habitation par 2500 m²".

Le plan d'extension partiel (PEP) est entré en vigueur le 27 février 1981. La parcelle n° 8430 est classée dans la zone de villas I de ce PEP.

C.                     En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le PEP précité. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt destiné à la publication), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux (cf. art. 67 LTF). "

Dans un autre arrêt du 16 avril 2020 (1C_449/2018), le Tribunal fédéral a également prononcé la réforme de l'arrêt attaqué (AC.2015.0225, AC.2017.0039 du 17 janvier 2018) et le renvoi de la cause pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants (ch. 1 du dispositif). Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt correspond à celui du consid. 14 de l'arrêt 1C_632/2018, avec la précision suivante: "Les suites à réserver au présent renvoi devront en outre être coordonnées avec celles commandées par le renvoi découlant de l'admission du recours dans la cause parallèle 1C_632/2018".

Par ailleurs, dans la cause 1C_398/2018, le Tribunal fédéral a rejeté, également par arrêt du 16 avril 2020, le recours formé par un propriétaire foncier opposé à une mesure de planification du nouveau PGA (arrêt AC.2015.0224 du 17 janvier 2018). Au consid. 6 de cet arrêt, la précision suivante a été donnée: "Il y a cependant lieu de mentionner ici les arrêts du Tribunal fédéral, rendus ce jour dans les causes parallèles 1C_449/2018 et 1C_632/2018, par lesquels les décisions communales et cantonales d'adoption et d'approbation du nPGA ont été annulées".

D.                     Le nouveau PGA de la commune devait abroger le PEP "A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau Regard" (voir la liste des plans spéciaux abrogés, annexée au nouveau RPGA), en classant la parcelle n° 8430 dans une zone à bâtir dénommée "zone de Beauregard – Mont-Gibert – Les Crêtes", affectée à l'habitat individuel. La réglementation de cette zone est détaillée à l'art. 11 RPGA. Cette disposition fixe un indice d'occupation du sol maximum de 0.10 (art. 11.6), un indice d'utilisation du sol maximum de 0.30 (art. 11.7) et une surface minimum de 2'000 m² pour qu'une parcelle soit constructible (art. 11.8).

Le département cantonal (DTE), constatant que les recours au Tribunal fédéral ne concernaient pas la zone de Beauregard – Mont-Gibert – Les Crêtes, et qu'ils n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), a donc mis en vigueur le nouveau PGA dans cette zone ainsi que dans d'autres zones du territoire urbanisé de la commune. Cette entrée en vigueur partielle a été publiée le 22 janvier 2019 (selon le communiqué figurant sur le site internet de la commune, rubrique urbanisme, plan général d'affectation).

E.                     Le 27 mai 2019, A._______ et B._______ ont déposé une demande de permis de construire pour un projet de construction annexe à la maison existante, sur leur parcelle. Selon la formule de demande de permis, la surface brute utile des planchers de la maison existante est de 250 m², surface entièrement consacrée au logement. La surface de plancher dans l'annexe projetée, également consacrée au logement, est de 224 m². Le coefficient d'utilisation du sol (CUS) est de 0.19, compte tenu de la nouvelle construction (rubriques 63, 64 de la formule). Dans une note de leur architecte (pièce 12), il est indiqué que la surface de plancher totale (bâtiment existant + élément de liaison + bâtiment annexe) est de 466 m², ce qui est inférieur aux 750 m² autorisés en vertu d'un IUS maximum de 0.30.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 7 août au 5 septembre 2019. Il a suscité deux oppositions.

F.                     La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a rendu sa décision le 1er novembre 2019. Elle a refusé le permis de construire sollicité parce que le projet ne respectait pas l'art. 11.2 RPGA qui, selon elle, autoriserait uniquement des bâtiments de moindre importance; en substance, elle a retenu que le nouveau bâtiment projeté, avec des surfaces habitables quasiment similaires à celle du bâtiment existant, était trop important.

G.                    Agissant le 2 décembre 2019 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la CDAP d'annuler la décision de la municipalité, respectivement de la réformer en ce sens que le permis sollicité est octroyé.

Dans sa réponse du 20 mars 2020, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 6 mai 2020, en confirmant leurs conclusions.

H.                     Les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 (cf. supra, let. C) ont été communiqués aux parties au début du mois de juin 2020. Les parties ont été invitées à s'exprimer sur ce nouvel élément.

Le 6 juillet 2020, les recourants ont exposé en substance ce qui suit. Ils ont développé leur projet de bonne foi, en se fondant sur le nouveau PGA. L'autorité communale les avait justement invités à se référer à cette nouvelle réglementation, qui avait été mise en vigueur et qui était formellement applicable en l'absence d'effet suspensif prononcé par le TF. La présente cause devrait être jugée selon le droit applicable au moment où le projet a été développé et où la décision attaquée a été rendue.

Le 25 août 2020, la municipalité a fait valoir que les arrêts du Tribunal fédéral ont pour effet de "redonner force de loi au statut du sol antérieur" soit en l'occurrence celui du PEP de 1981. Le projet présente un indice d'utilisation du sol près de deux fois supérieur au maximum autorisé par les dispositions en vigueur (celles du PEP) et on ne voit pas comment la cause pourrait être jugée sur la base d'un cadre légal qui n'existe plus.

Considérant en droit:

1.                      La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires de biens-fonds, destinataires de la décision attaquée, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Les recourants contestent le refus du permis de construire en faisant valoir, en substance, que leur projet est conforme à la règlementation de la "zone de Beauregard – Mont-Gibert – Les Crêtes" du nouveau PGA de la commune. Or, depuis les arrêts rendus par le Tribunal fédéral le 16 avril 2020, la municipalité estime que la situation juridique a évolué, par rapport à celle qui prévalait lorsqu'elle a statué sur la demande de permis de construire.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la légalité d'un acte administratif (y compris une autorisation de construire) doit en principe être examinée en fonction de l'état du droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de dispositions transitoires; en conséquence, l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1). Il existe néanmoins des situations où la jurisprudence considère au contraire que l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci statue, c'est-à-dire lorsque l'application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et les arrêts cités).

b) Il n'est pas aisé d'appliquer ces principes dans le cas particulier. Il faut d'abord relever que les recourants ne peuvent pas se prévaloir d'une autorisation de construire. La question n'est pas de savoir si une autorisation délivrée en 2019, qui aurait fait l'objet d'un recours au Tribunal cantonal et qui ne serait pas entrée en force avant les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, peut être annulée. En effet, la décision rendue par la municipalité est une décision de refus du permis de construire, qui ne confère aucun droit ni aucun avantage aux recourants.

Ensuite, il faut relever que le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué – à savoir les nouveaux PGA et RPGA – pouvait encore être annulé par le Tribunal fédéral, dans le cadre d'une procédure ordinaire de recours en matière de droit public dirigée contre ces nouveaux instruments de planification à la suite de leur adoption. La mise en vigueur partielle du nouveau PGA, après des arrêts du Tribunal cantonal, a été décidée par le département cantonal (ensuite des décisions d'approbation préalable confirmées par le Tribunal cantonal) alors que le Tribunal fédéral conservait la possibilité d'annuler ce plan, vu les conclusions des recours formés devant lui. C'est bien une décision d'annulation qui a été prise en dernière instance, le 16 avril 2020. Malgré la formulation particulière du dispositif des arrêts 1C_449/2018 et 1C_632/2018, il ressort clairement des considérants que les décisions communales et cantonales d'adoption et d'approbation (préalable) du nouveau PGA ont été entièrement annulées par le Tribunal fédéral.

c) Le département cantonal avait la possibilité, sur la base de l'ancien art. 61a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11 – cette disposition était en vigueur jusqu'au 31 août 2018), de mettre en vigueur le nouveau PGA après les arrêts de la Cour de droit administratif et public. Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral n'ayant en règle générale pas d'effet suspensif (art. 103 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]), cette mise en vigueur pouvait déployer ses effets jusqu'aux arrêts du 16 avril 2020. Cela étant, il faut déduire de ces arrêts que, pour le Tribunal fédéral, le nouveau PGA n'est globalement pas conforme à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700) et que l'adaptation des anciens plans d'affectation (plan général ou plans spéciaux) aux exigences actuelles du droit fédéral doit faire l'objet d'un nouvel examen et de nouvelles décisions de la part des autorités de planification. Il paraît évident que plusieurs mesures du nouveau PGA pourront être reprises dans ce cadre. Toutefois, dès lors que ces mesures ont été annulées, elles ne sauraient avoir d'ores et déjà un effet anticipé positif (cf. ATF 100 Ia 147).

On ne se trouve donc pas dans la situation de droit intertemporel où deux normes, valablement adoptées par le législateur, sont successivement en vigueur. Tant que les recours au Tribunal fédéral contre le nouveau PGA n'étaient pas traités, la question de savoir si cette planification était valable n'était pas définitivement tranchée. Il y a lieu de rappeler que le plan d'affectation a une nature mixte ou sui generis. Pour les questions d'ordre procédural, il s'inspire plutôt du régime de la décision et pour celles d'ordre matériel plutôt de celui de la norme (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. Berne 2011, p. 524). C'est pourquoi une disposition réglementaire contenue dans un plan d'affectation peut faire l'objet d'un recours ordinaire (au Tribunal cantonal, puis au Tribunal fédéral), à l'instar d'une décision. Tant que ce contrôle juridictionnel ordinaire direct n'est pas achevé, la validité du plan d'affectation n'est pas garantie, même s'il est mis en vigueur.

d) En l'occurrence, la municipalité retient, à juste titre, que les dispositions du PEP "A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau Regard" de 1981 sont actuellement applicables sur la parcelle litigieuse (ce plan d'affectation, adopté sous l'empire de la LAT de 1980, n'ayant en principe pas perdu sa validité). Le régime juridique pertinent depuis le 16 avril 2020 (le PEP précité) n'est pas une réglementation récemment révisée, mais bien plutôt une ancienne réglementation à nouveau applicable, car l'annulation du nouveau PGA par le Tribunal fédéral entraîne l'annulation de l'abrogation des plans antérieurs. On peut déduire des arrêts du Tribunal fédéral qu'il existe un intérêt public à appliquer cette réglementation, puisque les normes du plan mis en vigueur provisoirement (celles du nouveau PGA/RPGA) ont été annulées pour violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans ces circonstances particulières, il ne faut pas appliquer la règle principale dégagée par la jurisprudence – l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué (cf. supra, consid. 2a) – mais bien plutôt l'autre règle, qui prescrit à l'autorité de recours d'appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci statue.

e) Il apparaît, et ce n'est pas contesté, que le projet litigieux est trop volumineux au regard de la règle du PEP de 1981 qui limite à 0.1 l'indice d'utilisation du sol. Ce coefficient est en effet de 0.19, y compris le bâtiment existant. L'adjonction de l'annexe, qui entraîne un dépassement significatif de cette limite, ne saurait donc être autorisée. Le refus du permis de construire est donc justifié, pour ce motif. Il n'est pas nécessaire d'examiner si d'autres prescriptions réglementaires s'opposeraient à ce projet et par conséquent, il n'y a pas lieu de compléter l'instruction par une inspection locale.

3.                      Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Vu les circonstances particulières de la cause, à savoir l'annulation imprévue de la réglementation sur laquelle la municipalité s'était fondée, il se justifie de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (cf. art. 50 LPA-VD). La Commune de Montreux n'a pas droit à des dépens, la municipalité ayant procédé sans le concours d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). Les recourants, qui n'obtiennent pas gain de cause puisque le refus du permis de construire est confirmé par substitution de motifs, n'ont pour leur part pas droit à des dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Montreux du 1er novembre 2019 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 octobre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.