TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 8 juin 2021

Composition

M. Serge Segura, président;  MM. Christian-Jacques Golay et Gilles Grosjean, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.  

 

Recourante

 

 A.________, à ********, représentée par Me Jérôme BENEDICT, Avocat, à Lausanne

P_FIN    

Autorité intimée

 

Municipalité de Denges, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, Avocat, à Lausanne

P_FIN    

 

Objet

      Divers    

 

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Denges du 13 novembre 2019 lui ordonnant d'arrêter les travaux entrepris dans son immeuble sis sur la parcelle 212 (AC.2019.0380)

Dossier joint :  Recours A.________ c/ courrier de la Municipalité de Denges du 15 janvier 2020 ordonnant à la recourante de déposer un dossier de mise à l'enquête (AC.2020.00037)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Depuis le 11 juillet 2019, A.________ est propriétaire de la parcelle 212 de Denges, située au Vieux-Bourg 26, qu’elle a achetée. D’une surface totale de 698 m2, cette parcelle supporte une habitation de 116 m2 sur trois niveaux construite en 1837 et un bâtiment de 13 m2. Le solde, de 569 m2, est en nature de jardin.

B.                     L’habitation précitée était vétuste et un rapport de diagnostic amiante ‟avant travaux”, du 15 juillet 2019, ainsi qu'un rapport complémentaire du 29 juillet 2019, établis par un bureau d’ingénieurs spécialistes, identifiaient 7 éléments contenant ce produit. A.________ a fait procéder aux travaux de désamiantage par une entreprise spécialisée, apparemment à la fin du mois de juillet 2019. Cette entreprise a délivré une attestation de fin de travaux, en date du 26 novembre 2019.

C.                     Peu après l’achat de son immeuble, A.________ a mandaté un bureau d’ingénieurs pour établir un bilan énergétique de son habitation et proposer des mesures d’assainissement et de modernisation. Du rapport de conseil ‟CECB® Plus-Certificat énergétique cantonal des bâtiments″ établi par l’expert le 27 août 2019 à cette fin, il ressort en particulier que l’efficacité énergétique de l’enveloppe de ce bâtiment, chauffé par des radiateurs électriques directs, était mauvaise, car les éléments constitutifs de l’enveloppe étaient peu isolés (p. 4). Le rapport liste les améliorations possibles, en relation avec l’enveloppe et la technique du bâtiment (pp. 5 et 6), à savoir la pose d’une nouvelle isolation en laine de chanvre entre chevrons en toiture, la pose d’une isolation intérieure en laine de chanvre avec enduit argile brut et crépi à la chaux extérieure, la pose de nouvelles fenêtre bois 3-VI-IR, la pose additionnelle d’une nouvelle couche d’isolation au plafond du rez donnant contre le sous-sol, le traitement des ponts thermiques par emballage, la pose d’une pompe à chaleur air/eau et poêle à pellet en appoint, le remplacement des appareils électroménagers peu efficients par de nouveaux appareils efficients, le remplacement des ampoules peu efficientes par des ampoules économiques (ex : LED) de même que la pose d’un monobloc basse consommation en toiture et l’installation de bouches d’extraction hygroréglables dans les pièces humides pour la ventilation. Le rapport propose deux variantes de mesures d’assainissement globales de l’enveloppe du bâtiment (pp. 7 ss) qui toutes deux recommandent le remplacement du chauffage électrique direct par une pompe à chaleur air/eau et un poêle à pellet en appoint (pp. 7 et 9).

D.                     A l’appui du premier recours dont il sera question plus loin, A.________ dit s’être présentée dans les bureaux de l’administration communale, le 29 juillet 2019, et avoir annoncé qu’elle entendait entreprendre des travaux à l’intérieur de son habitation. On lui aurait répondu que les travaux envisagés ne nécessitaient pas de permis de construire, pour autant qu’elle ne touche pas aux façades. D’après le recours (all. 12 ss), les travaux envisagés consistaient en la mise en place d’une isolation intérieure, la remise en état intérieure des locaux, sans rien toucher à l’extérieur ni toucher la volumétrie existante, le remplacement de 4 Velux en toiture, le déplacement de quelques murs intérieurs et la mise en place d’une isolation en matériaux naturels au niveau du radier. A.________ n’a pas rempli ni déposé le formulaire usuel de demande de permis de construire.

E.                     Le 25 octobre 2019, la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité ou l’autorité intimée), se déclarant surprise par les travaux entrepris par A.________, a écrit à cette dernière pour lui demander d’indiquer quels travaux elle était en train de réaliser et de demander aux entreprises qu’elle avait mandatées de laisser le domaine public libre de tous véhicules. Le 5 novembre 2019, B.________, présenté par A.________ comme l’architecte qu’elle avait mandaté pour diriger les travaux et titulaire du bureau technique du même nom, a fait savoir à la municipalité que les travaux concernaient l’intérieur du bâtiment, sans toucher aux façades, ni à l’enveloppe extérieure et visaient l’amélioration globale des qualités énergétiques du bâtiment, en référence au rapport de conseil ‟CECB® Plus-Certificat énergétique cantonal des bâtiments″ du 27 août 2019 remis en annexe. B.________ expliquait que l’isolation du bâtiment en question était désuète et non-conforme aux standards actuels et ajoutait:

‟De ce fait, l’enveloppe complète du bâtiment est reprise et remise aux normes actuelles :

-  Sol du rez-de-chaussée isolé

-  Tous les murs extérieurs doublés et isolés

-  Toiture doublée et isolée

-  Remplacement des convecteurs électriques

- Remplacement de toutes les fenêtres par des fenêtres bois à triple vitrage, sans aucune modification des ouvertures existantes.

Un projet de transformation, notamment sur la façade sud et les aménagements extérieurs et places de parc est en cours d’étude et devrait aboutir à une mise à l’enquête publique, tout au début 2020, et sera évidemment fait, selon tous les documents usuels.”

F.                     La municipalité a mandaté l’entreprise C.________ aux fins de constater l’étendue et l’importance des travaux en cours. Le rapport établi par sa collaboratrice, suite à sa visite du 12 novembre 2019 et muni de photographies des lieux, mentionne les travaux suivants:

‟- Démolition des murs porteurs et ouverture dans des murs porteurs intérieurs au rez-de-chaussée avec reprise des efforts statiques par des poutrelles métalliques. Voir les plans des archives communales pour la répartition des locaux avant travaux.

- Démolition de murs porteurs au 1er étage avec reprise des efforts statiques par des poutrelles métalliques. Voir les plans des archives communales pour la répartition des locaux avant travaux.

- Démolition de tous les locaux sanitaires et cuisine au rez-de-chaussée, voire aux étages si sanitaires également existants.

-  Changement de la répartition des locaux dans tous les niveaux.

- Démolition du radier du bâtiment au rez-de-chaussée, pose d’une isolation en cours sur un lit de sable directement sur les gravats existants.

-  Réaménagement des combles, création d’une salle de bain.

- Création d’une ouverture en toiture et changement de deux ouvertures en toiture (même dimension ?).

-  Changement de système de chauffage du bâtiment.

-  Réfection des installations électriques.”

Au vu de l’ampleur des travaux de transformation déjà réalisés, l’auteur du rapport proposait à la municipalité d’en ordonner l’arrêt en vue du dépôt d’une procédure de demande d’autorisation par le biais d’une enquête publique puisque ces travaux devraient être annoncés et faire l’objet d’une enquête vu qu’ils n’étaient pas de minime importance. Un rapport de diagnostic amiante devrait également être réalisé et les justificatifs thermiques et formulaires énergétiques concernés joints au dossier afin de justifier du respect de la législation en matière d’énergie. Enfin, le rapport signalait que le nom de l’architecte désigné par la propriétaire n’avait pas été trouvé dans le registre officiel des personnes agréées pour signer les plans et formulaires d’enquête dans le canton.

G.                     Par décision du 13 novembre 2019, la municipalité a ordonné l’arrêt immédiat des travaux qu’elle a fait constater sur place selon le rapport du 12 novembre 2019 précité et dont elle reprend l’énumération, en vue du dépôt d’une procédure de demande d’autorisation par le biais d’une enquête publique, au motif que ces travaux, en raison de leur ampleur, devaient être annoncés et faire l’objet d’une enquête publique car ils n’étaient pas de minime importance. La décision énonce qu’un rapport de diagnostic amiante devait également être réalisé et les justificatifs thermiques et formulaire énergétique joints au dossier pour le changement du système de chauffage et le changement de fenêtres. Par ailleurs, B.________, que la propriétaire avait désigné comme architecte n’avait pas été trouvé dans le registre officiel REG des personnes agréées pour signer les plans et formulaire d’enquête dans le canton.

H.                     Par courriel du 19 novembre 2019, A.________, qui se trouvait à l’étranger, a accusé réception de la décision, qui lui avait également été communiquée par e-mail. L’intéressée a indiqué à la municipalité qu’elle déposerait une demande de mise à l’enquête ‟dans les règles de l’art et dans les plus brefs délais” mais a demandé à l’autorité une ‟flexiblité minimale sur l’arrêt des travaux” eu égard au fait qu’elle devait protéger le matériel sur place au seuil de l’hiver.

I.                       Un document établi le 19 octobre 2020 par le mandataire de la constructrice liste les travaux réalisés dans le cadre de la réhabilitation de la propriété de cette dernière (pièce 19 produite par l’intéressée) ainsi qu’il suit:

‟1/ L’isolation thermique intérieure de l’immeuble a été renforcée, tant au niveau de certains murs que de la toiture.

2/ Les fenêtres ont été remplacées par des fenêtres neuves de même dimension.

3/ Aucune isolation périphérique n’a été réalisée.

4/ Installations techniques

Les installations électriques, de chauffage et sanitaires ont été rénovées et mises aux normes.

5/ S’agissant de l’aménagement des espaces intérieurs et lieux de vie, quelques modifications de moindre importance ont été réalisées, notamment au niveau de la disposition des cloisons, suppression ou compléments de parois existantes. Le réaménagement de quelques murs intérieurs a été opéré avec le concours d’un ingénieur, quand c’était nécessaire.

Les revêtements de sols, parois et plafonds ont été entièrement refaits.

La surface utile n’a en aucun cas été modifiée.

6/ En conclusion, la totalité des travaux réalisés ont concerné la remise aux normes et la rénovation de l’intérieur.

De surcroît, la quasi-totalité des travaux a été exécutée avec des matériaux non-polluants et respectueux de l’environnement sur demande stricte du maître de l’ouvrage.”

J.                      Il ressort d’un courriel envoyé le 25 novembre 2019 au greffe de la commune que la représentante de l’entreprise C.________ indiquait être passée le 22 novembre 2019 sur le chantier afin de confirmer la fermeture de celui-ci dans l’attente de la constitution du dossier d’enquête et avoir rencontré sur place B.________, qui lui avait indiqué que seuls les travaux intérieurs d’isolation, réaménagement des locaux et changement de système de chauffage seront soumis à autorisation et que d’éventuelles ouvertures en façade ou toiture seraient traitées dans un second temps. La mandataire de la commune disait avoir constaté que l’isolation du sol du rez-de-chaussée était terminée et que l’isolation intérieure des murs extérieurs du 1er étage était bien avancée.

K.                     A la demande de A.________, D.________, ingénieur civil, s’est rendu sur place et a constaté, dans un rapport du 27 novembre 2019, que l’ancien mur porteur en maçonnerie, support des planchers en bois aux niveaux étage et combles était remplacé après sa démolition par de nouvelles structures métalliques composées de façon similaire au rez-de-chaussée et à l’étage, soit de deux piliers en tubes acier et d’un sommier type HEB 200, à chaque étage. D’après l’ingénieur, il s’agissait, à première vue, de dimensions plutôt confortables. Les deux piliers du rez-de-chaussée reposaient sur des fondations en béton mais une vérification par sondage n’avait pas été faite. L’ingénieur concluait que ces travaux de transformation avaient été réalisés de façon correcte et que la méthode et les dimensions des profilés mis en place permettaient de garantir une sécurité structurelle de l’ouvrage.

L.                      Par acte du 2 décembre 2019 de son avocat, A.________ a recouru devant la Cour de droit public et administratif du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du 13 novembre 2019, concluant, principalement, à sa réforme en ce sens que la recourante n’est pas tenue d’arrêter les travaux entrepris dans son immeuble et, subsidiairement, à son annulation. A l’appui de son recours, la recourante soutient, en résumé, que les travaux qu’elle a entrepris ne sont pas soumis à la procédure d’autorisation car ils n’impliquent aucun changement au niveau extérieur, aucune modification de la volumétrie et aucuns travaux (au demeurant purement intérieurs) qui puissent porter atteinte aux droits de la collectivité et des voisins. La recourante invoque en outre le fait que la décision était susceptible de causer des dommages à son immeuble vu que les travaux étaient arrêtés au seuil de l’hiver, avant que les fenêtres ne soient posées, ce qui empêchait que l’immeuble soit entièrement hors d’eau et qu’il puisse être chauffé durant l’hiver. La cause a été enregistrée avec la référence AC.2019.0380 et l’accusé de réception du recours rappelle que celui-ci a effet suspensif.

Le 5 décembre 2019, l’autorité intimée s’est déterminée, sous la plume de son conseil, et a requis la levée de l’effet suspensif, faisant valoir, en bref, que les travaux entrepris, qui n’étaient pas de minime importance, devaient faire l’objet d’une procédure d’autorisation avant de pouvoir être exécutés et que cela n’avait pas été le cas.

Par décision sur mesures provisionnelles du 9 janvier 2020, le juge instructeur, considérant, en résumé, que les travaux décrits le 5 novembre 2019 par le mandataire de la constructrice n’étaient pas soumis à la procédure d’autorisation puisqu’ils n’entraînaient pas des conséquences importantes sur le territoire, l’équipement et l’environnement et qu’il n’existait pas d’intérêt public à leur arrêt, a rejeté la requête de levée de l’effet suspensif. La décision précise qu’elle ne permettait pas à la recourante d’entreprendre les travaux relatifs à la façade sud de son bâtiment et à des aménagements extérieurs en cours d’étude, effectivement soumis à autorisation. L’autorité intimée a renoncé à recourir contre cette décision.

M.                    La recourante a poursuivi, puis achevé les travaux qu’elle avait initiés mais a renoncé, en l’état, à transformer la façade sud de son bâtiment et à procéder à des aménagements extérieurs.

N.                     Par lettre du 15 janvier 2020, la municipalité a imparti à A.________ un délai au 31 janvier 2020 pour déposer une demande d’enquête pour les travaux en cours, à défaut de quoi elle prendrait les décisions qu’elle jugerait utile. Référence était faite au courriel de A.________ du 19 novembre 2019.

Par lettre du 21 janvier 2020 de son conseil, A.________ a protesté, rappelant n’avoir accompli que des travaux intérieurs, qu’elle estime par ailleurs avoir dûment annoncés, et contestant qu’on puisse lui fixer un délai pour déposer une demande d’autorisation en relation avec la transformation de la façade sud de son bâtiment et des aménagements extérieurs alors en cours d’étude en vue d’une mise à l’enquête publique.

O.                     Par acte du 12 février 2020 de son avocat, A.________ a déféré la lettre du 15 janvier 2020 de l’autorité intimée devant la CDAP, concluant principalement, à sa réforme, en ce sens qu’elle n’est pas tenue de mettre à l’enquête les travaux entrepris dans son habitation et, subsidiairement, à son annulation. La recourante y plaide que les travaux qu’elle a réalisés dans son habitation n’étaient pas soumis à autorisation, car ils n’impliquaient aucun changement au niveau extérieur, aucune modification quelconque de la volumétrie et ne pouvaient pas porter atteinte aux droits de la collectivité et des voisins. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2020.0037. Interpellée sur la recevabilité de son deuxième recours, la recourante a répondu, le 26 mai 2020, que la décision attaquée était nulle, subsidiairement, qu’elle était constitutive d’une décision finale et plus subsidiairement encore, que les conditions de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD étaient remplies en l’espèce.

P.                      Le 4 juin 2020, le juge instructeur a joint les deux causes sous la référence AC.2019.0380 et indiqué que la question de la recevabilité du deuxième recours serait examinée dans l’arrêt à intervenir.

Q.                     Au terme du mémoire-réponse du 13 juillet 2020 de son avocat, l’autorité intimée a pris les conclusions suivantes: s’agissant du premier recours, elle conclut qu’il est devenu sans objet et, pour autant que le recours vise à faire constater que les travaux entrepris ne nécessitent ni enquête publique ni autorisation, l’autorité intimée conclut qu’il est prématuré; s’agissant du deuxième recours, l’autorité intimée conclut que sa lettre du 15 janvier 2020 ne constitue pas une décision susceptible de recours, subsidiairement, que le recours déposé contre celle-ci est prématuré, la municipalité s’engageant à prendre position une fois informée sur les travaux effectivement réalisés. L’autorité intimée indique qu’en impartissant un délai à la recourante pour déposer une demande, il ne s’agissait pas de décider définitivement de la nature de la décision qui serait prise (enquête publique, autorisation, absence de toute exigence) mais d’être pleinement informée sur la nature et l’importance des travaux accomplis. Elle est d’avis que ce n’est qu’une fois en possession de tous les renseignements à ce sujet qu’elle sera en mesure de décider formellement de la suite des opérations.

Le 17 août 2020, la recourante, sous la plume de son conseil a fait valoir que l’autorité intimée avait été suffisamment renseignée sur la nature et l’importance des travaux accomplis sur la base du contrôle effectué par sa mandataire le 12 novembre 2019, photographies à l’appui.

Les parties se sont encore ultérieurement exprimées au sujet des informations qui pourraient ou non encore manquer à l’autorité intimée afin que cette dernière puisse déterminer, soit qu’il s’agit de travaux exclusivement intérieurs ne nécessitant pas d’autorisation, soit, dans le cas contraire, qu’elle puisse se prononcer sur la nécessité ou non d’organiser une enquête publique. Leurs arguments seront repris dans la mesure utile par la suite.

R.                     Le tribunal a tenu une audience, le 20 janvier 2021, à l’occasion de laquelle il a procédé à une inspection des lieux, en présence de la recourante, accompagnée de son ami, M. E.________, et assistée de Me Jérôme Bénédict, avocat; pour l’autorité intimée, de MM. F.________, syndic, et G.________, municipal en charge de la police des constructions, assistés de Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat. Le procès-verbal d’audience, qui a été adressé aux parties à l’issue de celle-ci, résume les explications des parties et les constatations faites à l’occasion de l’inspection locale ainsi qu’il suit:

‟Les représentants de l’autorité intimée sont d’avis que, pour évaluer si les travaux entrepris sont soumis ou non à la nécessité d’une mise à l’enquête publique, cas échéant d’une autorisation, la recourante doit les annoncer, c’est-à-dire remplir le formulaire CAMAC disponible sur Internet et y annexer les documents usuels. Ils ajoutent qu’un descriptif complet des travaux exécutés est nécessaire.

D’après la recourante, tous les travaux entrepris respectent les dispositions légales et réglementaires applicables. Cette dernière dit disposer des documents qui le prouvent. Elle n’a toutefois pas rempli de formulaire CAMAC et indique ne pas avoir d’autre descriptif des travaux exécutés que celui signé par M. B.________ et produit sous n° 19 de son dernier bordereau de pièces.

Le tribunal et les parties procèdent à l’inspection des lieux, en commençant par le jardin, où ils notent, à l’est, le long de la limite de propriété, la présence d’un cabanon en bois pourvu de deux portes vitrées qui n’a pas été annoncé à la municipalité. Me Bénédict explique qu’il n’est pas fixé au sol et qu’il a été érigé en mars 2020, à la place d’une ancienne cabane. L’attention de la recourante est attirée, bien que cela sorte de l’objet du litige, sur le fait qu’il n’est pas impossible qu’un tel aménagement doive faire l’objet d’une annonce à la municipalité. Le tribunal constate que les fenêtres de l’immeuble de la recourante, dont la construction remonte à 1837, ont été remplacées dans les ouvertures existantes par des fenêtres neuves. Certaines sont dépourvues de croisillons. Pour le reste, la façade est restée inchangée. Le bruit de la pompe à chaleur installée dans le petit bâtiment situé à l’est de l’habitation principale s’entend à une distance d’environ 10 m. La recourante explique que la fenêtre du local doit rester ouverte pour assurer la ventilation de l’installation. Le bruit n’est cependant pas différent que la fenêtre donnant sur le local soit ouverte ou fermée.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite à l’intérieur de l’habitation de la recourante et s’arrêtent d’abord au rez-de-chaussée. L’escalier desservant le 1er étage, initialement installé au centre du rez-de-chaussée, a été déplacé sur le bord. L’ouverture au plafond a toutefois été maintenue, pour amener de la lumière. Des ouvertures ont été réalisées dans des murs porteurs et des poutrelles métalliques installées au centre. La cuisine existante a été démontée et déplacée au 1er étage. Un wc séparé a été créé. Le carrelage et le crépi ont été refaits. L’installation électrique de tout le bâtiment a également été refaite.

Le rez-de-chaussée sert à l’activité de thérapeute de la recourante, qui a aménagé une pièce où est installée une table de soins. Les représentants de la municipalité informent la recourante que, vu la zone dans laquelle son immeuble, précédemment exclusivement dévolu à l’habitation, se trouve, il y a là un changement d’affectation qui doit être annoncé aux autorités. La recourante précise qu’une isolation intérieure en laine de chanvre a été installée à tous les étages. De manière générale, elle a privilégié l’utilisation de produits naturels.

Au 1er étage, le tribunal constate que les planchers et les crépis ont été refaits, les sanitaires rénovés et une paroi créée. La recourante explique que le chauffage, qui a été intégralement rénové, n’a pas été installé au sol mais au mur. Une nouvelle cuisine a été posée. L’escalier qui monte au deuxième étage est demeuré à sa place originelle.

Dans les combles, deux chambres surmontées d’une mezzanine accessible par une échelle ont été aménagées, de même qu’une salle de bains. Le sol a été changé. La recourante précise que le vélux éclairant la pièce principale a été aménagé avant qu’elle n’achète le bâtiment.”

D’entente avec les parties, la procédure a été suspendue jusqu’au 31 mars 2021, afin de permettre à la recourante d’annoncer tous les travaux entrepris au moyen du formulaire CAMAC usuel, muni des annexes nécessaires (en particulier en relation avec la problématique du changement de chauffage) et d’établir des plans à jour de sa maison. Les représentants de l’autorité intimée ont également souhaité que le changement d’affectation des locaux du rez-de-chaussée soit annoncé à cette occasion. Dans l’hypothèse où l’annonce des travaux ainsi prévue ne permettrait pas de mettre un terme au litige, il a été prévu que le tribunal rende son arrêt.

S.                     S’agissant du procès-verbal d’audience, la recourante a formulé, le 8 février 2021, les remarques suivantes: au rez-de-chaussée, le WC séparé a été déplacé et non pas créé; la recourante précise qu’elle a utilisé exclusivement des matériaux non polluants et naturels à l’exception de l’étanchéité des douches; dans les combles, les chambre et la salle de bains existaient déjà lors de l’acquisition de l’habitation.

T.                     Par lettre du 22 avril 2021, l’autorité intimée a avisé le tribunal que les documents qui lui avaient été remis par la recourante ne permettaient pas de mettre un terme au litige et lui a demandé de rendre son arrêt. Le 23 avril 2021, la recourante a pris note de la position de la municipalité, contestant le point de vue de cette dernière.

U.                     Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Les recours ont été déposé en temps utile et dans les formes prévues par la loi (cf. art. 79, 95 et 99 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]).

2.                      La première décision attaquée, du 13 novembre 2019, ordonnait l’arrêt des travaux entrepris par la recourante. La décision de mesures provisionnelles du 9 janvier 2020 a rejeté la demande de l’autorité intimée de retirer l’effet suspensif au recours dirigé contre la décision du 13 novembre 2019. L’autorité intimée a renoncé à recourir contre cette décision et la recourante a achevé les travaux qui étaient encore en cours au moment où la décision attaquée a été rendue. Dans ces conditions, il faut constater, à l’instar des parties, que cette première décision n’a plus d’objet.

3.                      Le deuxième acte de l’autorité intimée déféré au tribunal par la recourante, du 15 janvier 2020, est une lettre impartissant à cette dernière un délai pour déposer une demande d’enquête pour les travaux en cours. En procédure, l’autorité intimée a expliqué qu’il ne s’agissait pas de décider définitivement de la nature de la décision qui serait prise (au sujet de la nécessité d’une enquête publique, d’une autorisation, ou de l’absence de toute exigence) mais d’être pleinement informée sur la nature et l’importance des travaux accomplis; ce ne serait qu’une fois en possession de tous les renseignements à ce sujet qu’elle serait en mesure de décider formellement de la suite de la procédure.

a) Les parties ont été interpellées sur la question de la recevabilité du recours, eu égard au fait que la municipalité intimée mettait en doute le fait que son courrier puisse constituer une décision susceptible de recours. La recourante s’est exprimée à ce sujet pour conclure que son recours était recevable. D’une part, elle est d’avis qu’une décision ayant pour but de la contraindre à déposer une demande de permis de construire serait contraire à la loi et sa nullité devrait être constatée d’office. D’autre part, elle soutient qu’une décision qui a pour but de lui imposer le rétablissement d’une situation prétendument conforme au droit en lui ordonnant de déposer un dossier aurait un caractère définitif - et non incident - et serait susceptible de recours immédiat.  

b) Selon l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les décisions finales sont susceptibles de recours (art. 74 al. 1 LPA-VD), de même que les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation (al. 3), ainsi que les autres décisions incidentes notifiées séparément (al. 4) si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).

Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (art. 3 al. 2 LPA-VD).

La décision est ainsi un acte de souveraineté fondé sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3, 328 consid. 2.1 et les réf. cit.). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 et les réf. cit.). L’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou l’annonce de celle-ci, ne sont pas assimilés à des décisions car ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (CDAP AC.2015.0152 du 30 juillet 2015 consid. 1a).

c) D’après la jurisprudence du tribunal, un courrier fixant des délais pour régulariser certains éléments de construction avec menace de sanction ou un ordre donné par une municipalité de déposer dans un certain délai un dossier complet de demande d’autorisation constituent des décisions attaquables par voie de recours (cf. arrêt CDAP AC.2016.0379 du 7 décembre 2017 consid. 4a et la réf. citée). Il doit en aller de même d’une lettre qui, comme en l’espèce, impartit un délai à la constructrice pour déposer un dossier permettant à l’autorité municipale de définir si les travaux entrepris nécessitent ou non une autorisation, cas échéant nécessitent ou non une enquête publique. Partant, le recours est recevable. Reste à examiner si la décision attaquée est fondée.

4.                      En l’occurrence, le tribunal retient que la recourante a procédé dans son habitation à des travaux importants, qu’il a pu constater sur place. La recourante a renforcé l’isolation thermique intérieure (au niveau du sol du rez-de-chaussée, des murs donnant à l’extérieur et de la toiture), changé les fenêtres et les Velux dans les ouvertures existantes, démoli des murs porteurs au rez-de-chaussée et au 1er étage, avec reprise des efforts statiques par des poutrelles métalliques, démoli et déplacé les locaux saitaires et cuisine au rez-de-chaussée, changé l'organisation des locaux sur tous les niveaux, refait entièrement les revêtements des sols, parois et plafonds. La constructrice a en outre refait les installations électriques de son bâtiment et changé le système de chauffage en installant une pompe à chaleur air/eau dans une petite annexe. Il est enfin apparu en audience que le rez-de-chaussée servait désormais à l’activité de thérapeute de la recourante, qui a aménagé une pièce où est installée une table de soins.

a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). Il s’agit d’une norme fédérale minimale directement applicable qui règlemente de manière globale l’obligation d’un permis de construire et de transformer pour toute construction ou installation. Le droit cantonal ne peut donc pas restreindre le cercle des constructions et installations que l’art. 22 LAT soumet à autorisation; il peut, en revanche, définir plus largement les objets assujettis à l’autorisation de construire (arrêt TF _107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.1 et les réf. citées).

D’après la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c). Si les simples travaux d’entretien, rénovations, petites réparations ou changements d’affectation de moindre importance ne sont pas soumis à autorisation (arrêt du TF 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 9.1 et les réf. citées), il en va différemment lorsque des poutres porteuses et donc des éléments statiques importants d’un bâtiment doivent être remplacés (cf. arrêt TF 1C_558/2018 du 9 juillet 2019 consid. 5.3 et la réf. citée).

b) L’art. 103 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; BLV 700.11) reprend ces principes et soumet à autorisation tout travail de construction "en surface ou en sous-sol, modifiant de manière sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment" (al. 1). L’art. 68 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLAT ; BLV 700.11.1) précise que sont notamment subordonnées à l’autorisation de la municipalité les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement (let. a); le changement de destination de constructions existantes (let. b); l’exécution ou la transformation d’installations fixes de chauffage ou utilisant le gaz, de canaux de fumée et d’installations importantes de toute nature (let. c). Sur ce dernier point, la jurisprudence du tribunal considère que l’installation d’une pompe à chaleur air-eau est une installation fixe de chauffage soumise, au sens de l’art. 68 al. 1 let. c RLATC, à autorisation communale (cf. arrêt CDAP 2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 9b et la réf. citée).

L’art. 103 LATC précise également (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, démolitions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). L'art. 68a al. 2 RATC contient une liste de constructions et d'installations qui "peuvent ne pas être soumises à autorisation".

c) Cela étant, les travaux de construction doivent être annoncés à la municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC). L’art. 68a al. 1 RLATC prévoit à cet égard que la municipalité, avant de décider si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance au sens de l’al. 2; s’ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins; et s’ils n’ont pas d’influence sur l’équipement et l’environnement (let. a).

d) Il suit de ce qui précède que même si les travaux peuvent être dispensés d’autorisation de construire car ils respectent les conditions cumulatives de l’art. 103 al. 3 LATC: absence d'atteinte à un intérêt public prépondérant (protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques), absence d'atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins, absence d'influence sur l'équipement et l'environnement, ils ne peuvent pas être entrepris sans autre. Ils doivent être annoncés à la municipalité et ne peuvent pas commencer sans la décision municipale. Cette décision doit être prise dans un délai de trente jours, la municipalité devant décider si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation (cf. art. 103 al. 5 LATC). Ainsi, le tribunal a déjà eu l’occasion de juger que même lorsqu’une autorisation n’est pas nécessaire, le constructeur doit annoncer son projet (cf. arrêt CDAP AC.2014.0004 du 29 avril 2014 consid. 2a et la réf. à l’arrêt AC.2012.0355 du 1er mai 2013 consid. 4c).

e) Sur le principe, l’autorité intimée était donc en droit d’exiger de la recourante qu’elle annonce ses travaux, qu’ils soient ou non soumis à autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC.

5.                      Outre le fait qu’elle prétende que les travaux ne nécessitaient ni autorisation ni enquête publique, ce qui comme on l’a vu ci-dessus est sans incidence sur l’obligation d’annonce, la recourante est d’avis qu’elle a satisfait à ce devoir. D’une part, elle a annoncé oralement les travaux à l’autorité. D’autre part, cette annonce a été complétée par la suite par la production de toute une série de pièces, que la recourante juge suffisantes pour permettre à l’autorité d’aller de l’avant. En audience, l’autorité intimée a précisé qu’elle souhaitait disposer du questionnaire CAMAC usuel, muni des annexes nécessaires (en particulier en relation avec la problématique du changement de chauffage) et des plans à jour de la maison. Elle souhaitait également que soit annoncé à cette occasion le changement d’affectation des locaux du rez-de-chaussée.

Il est vrai que la loi ne dit pas quelle forme l’annonce doit prendre. Elle doit quoiqu’il en soit permettre à l’autorité de décider si le projet nécessite ou non une autorisation de construire. S’agissant de l’annonce orale des travaux, le tribunal retient que la recourante s’est présentée dans les bureaux de l’administration communale, le 29 juillet 2019, pour annoncer qu’elle entendait entreprendre des travaux à l’intérieur de son habitation. D’après les allégués 12 ss de son premier recours, les travaux envisagés consistaient en la mise en place d’une isolation intérieure, la remise en état intérieure des locaux, sans rien toucher à l’extérieur ni toucher la volumétrie existante, le remplacement de 4 Velux en toiture, le déplacement de quelques murs intérieurs et la mise en place d’une isolation en matériaux naturels au niveau du radier. Or, force est de constater, au vu des travaux finalement réalisés, que cette annonce était incomplète, puisque la recourante a encore installé une pompe à chaleur air/eau dans un petit bâtiment annexe – dont le tribunal a constaté que le bruit s’entendait à une distance de 10 m. – et a exécuté des travaux portant sur la statique du bâtiment. Elle a également changé les fenêtres de son habitation pour les remplacer, dans les ouvertures existantes, par des fenêtres neuves, dont certaines sont dépourvues de croisillons contrairement aux précédentes, ce qui a un impact sur l’aspect extérieur de l’immeuble. Enfin, la recourante a modifié l’affectation du rez-de-chaussée, qu’elle sert pour son activité de thérapeute, alors qu’auparavant l’immeuble n’était dévolu qu’à l’habitation.

Les travaux et changement d’affectation des locaux réalisés par la recourante ont ainsi été découverts par l’autorité intimée petit à petit, au fil des mois, au gré des visions locales réalisées par sa mandataire ou par le tribunal, ou encore de la production de pièces ou de descriptifs plus ou moins complets. A première vue et sans préjuger de la décision que l’autorité intimée prendra à cet égard, il faut constater que la recourante a envisagé tant des travaux qui paraissent pouvoir être dispensés d’autorisation (comme par exemple les réfections intérieures) que des travaux qui en nécessitent une (comme par exemple l’installation d’une pompe à chaleur air/eau ou des travaux portant sur la statique du bâtiment). Afin toutefois que l’autorité intimée puisse juger en toute pertinence de la nécessité ou non d’une autorisation, cas échéant de celle d’une enquête publique, elle était en droit d’exiger de la recourante, avant toutes choses, qu’elle remplisse le questionnaire général de demande de permis de construire et qu’elle produise les documents et pièces démontrant que la construction est conforme aux dispositions relatives à la loi cantonale sur l’énergie, ainsi que des plans des étages de la construction, avec destination des locaux et indications, en différentes couleurs des états (ancien, démolition et ouvrage projeté), pièces et indications qui doivent au demeurant être usuellement fournis à l’appui d’une demande de permis de construire (cf. art. 69 RLATC). En effet, seule la production de ces documents est de nature à permettre à l’autorité intimée de disposer d’un catalogue exhaustif des travaux et de vérifier si ceux qui peuvent être dispensés d’autorisation de construire respectent les conditions cumulatives de l’art. 103 al. 3 LATC en termes d’absence d’atteinte à un intérêt public prépondérant ou à un intérêt privé digne de protection ou d’absence d’influence sur l’équipement et l’environnement. Il s’ensuit que la décision est bien fondée et doit être confirmée.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent à la constatation que la décision du 13 novembre 2019 ordonnant l’arrêt des travaux est sans objet et au rejet du recours dirigé contre la décision du 15 janvier 2020 impartissant un délai à la recourante pour satisfaire à son obligation d’annonce des travaux. Il s’ensuit que cette deuxième décision est confirmée, un nouveau délai de 30 jours dès la notification du présent arrêt étant imparti à la recourante pour ce faire. La recourante, qui succombe pour l’essentiel, supportera les frais du présent arrêt et versera des dépens à l’autorité communale, qui a agi par l’intermédiaire d’un avocat (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       La décision de la Municipalité de Denges du 13 novembre 2019 est sans objet.

II.                      Le recours dirigé contre la décision de la Municipalité de Denges du 15 janvier 2020 est rejeté et dite décision confirmée, un délai de 30 jours dès la notification du présent arrêt étant imparti à la recourante pour satisfaire à son obligation d’annonce des travaux au sens des considérants du présent arrêt.

III.                    Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs sont mis à la charge de la recourante.

IV.                    La recourante doit verser la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Commune de Denges, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 8 juin 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.