TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 2 décembre 2020

Composition

M. François Kart, président; Mme Christina Zoumboulakis, assesseur, et Mme Marie-Pierre Bernel, juge.

 

Recourants

1.

A.________, à ********

 

2.

B.________, à ********

 

 

3.

C.________, à ********

 

 

4.

D.________, à ********

Tous représentés par Me Matthieu CORBAZ, avocat, à Lausanne, 

 

 

5.

Municipalité du Chenit, à Le Sentier, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat, à Lausanne, 

 

  

Autorité intimée

 

Département des institutions et du territoire.   

  

 

Objet

plan d'affectation           

 

Recours A.________ et consorts et Municipalité du Chenit c/ décision du Département du territoire et de l'environnement (DTE) du 6 novembre 2019 levant leurs oppositions et approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892 de la Commune du Chenit - Dossier joint : AC.2019.385

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1892 de la commune du Chenit, sise au lieu-dit "Saut Pernet". Localisée entre les deux centres que constituent les localités du Sentier et du Brassus (qui sont eux-mêmes distants d'environ trois kilomètres), cette parcelle non bâtie, d'une surface de 4'251 m2, est affectée, pour une surface de 1'794 m2, en zone de villas et maisons familiales selon le Plan général d'affectation (PGA) de la commune du Chenit approuvé par le Conseil d'Etat le 5 février 1986. Une autre partie de la parcelle est affectée en zone de verdure au sens de l'art. 61 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions. Cette zone est destinée à sauvegarder les sites, à maintenir ou à créer des îlots de verdure et à aménager des places de jeu et de sport. Le solde de la parcelle est compris dans le plan d'affectation cantonal (PAC) n° 293 (site marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux), soit dans la zone agricole protégée 1, qui est une zone inconstructible. Aux termes de l'art. 14 du règlement du PAC, cette zone, qui ne comprend pas de marais à proprement parler, doit être exploitée pour l'agriculture et elle est soumise aux mesures générales de sauvegarde du paysage (cf. arrêt AC.1999.0224 du 3 décembre 2004).

La parcelle n° 1892 se situe à la frange Est d'un vaste quartier de villas et est longée au Nord-Ouest par la route communale "Saut-Pernet". La partie Ouest de la parcelle, soit celle affectée en zone de villas et maisons familiales, se situe dans l'alignement de plusieurs villas construites de manière régulière le long de la route "Saut-Pernet". Du côté Est, la parcelle n° 1892 jouxte un secteur non bâti appartenant pour l'essentiel au plan d'affectation cantonal n° 293 et à la zone de verdure. De ce côté Est, un peu en contrebas, se trouvent une ligne de chemin de fer ainsi que la rivière l'Orbe.

Les localités du Sentier et du Brassus constituent un centre régional au sens de la mesure B11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Le périmètre de centre de la commune a été approuvé par le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) le 1er novembre 2012 et adopté par la Municipalité du Chenit (ci-après: la municipalité) le 23 novembre 2012. La parcelle n° 1892 n'est pas comprise dans le périmètre de centre.

B.                     A.________ et son mari B.________ ont convenu de céder la parcelle n° 1892 à leur fille C.________ et à son compagnon D.________ afin d'y ériger une maison individuelle. Le 17 juillet 2018, A.________ a déposé auprès de la Commune une demande d'autorisation préalable d'implantation portant sur la construction d'une maison individuelle (villa) sur la partie de la parcelle n° 1892 affectée en zone de villas et maisons familiales. Cette demande a été mise à l'enquête publique du 8 septembre au 7 octobre 2018 et a suscité une opposition du SDT, le 5 octobre 2018. A ce jour, la municipalité n'a pas statué sur cette opposition.

C.                     Du 10 novembre au 9 décembre 2018, le Département du territoire et de l'environnement (actuellement le Département des institutions et du territoire, ci-après: le département) a mis à l'enquête publique un projet de "zone réservée cantonale selon art. 46 LATC" sur la partie de parcelle n° 1892 affectée en zone de villas et maisons familiales, soit une surface de 1'794 m2. Le rapport établi en application de l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que la Commune du Chenit dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan général d'affectation (PGA). L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter les autorités communales à engager le plus vite possible la révision de leur PGA (p. 4). La zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 1892 comprise dans le périmètre défini sur le plan. Toute nouvelle construction y est interdite.

L'enquête publique relative à la zone réservée a suscité trois oppositions, soit celle de A.________ et B.________, celle de C.________ et D.________ et celle de la Commune du Chenit.

D.                     Par décisions du 6 novembre 2019, le département a levé les oppositions et a approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892.

E.                     Par acte conjoint du 6 décembre 2019, A.________, B.________, C.________ et D.________ (ci-après: les recourants A.________) ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du département du 6 novembre 2019. Ils concluent principalement à sa réforme en ce sens que leurs oppositions sont admises et la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892 rejetée, subsidiairement à son annulation en ce sens que la cause est renvoyée au département pour nouvelle décision au sens des considérants et plus subsidiairement à son annulation en ce sens que la cause est renvoyée au département pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. La cause a été ouverte sous la référence AC.2019.0384. Par acte du 9 décembre 2019, la Commune du Chenit a également recouru à la CDAP contre la décision du département du 6 novembre 2018. Elle conclut à son annulation, aucune zone réservée cantonale n'étant instaurée sur la parcelle n° 1892 du cadastre de la Commune du Chenit. La cause a été ouverte sous la référence AC.2019.0385.

Le 23 décembre 2019, les causes AC.2019.0384 et AC.2019.0385 ont été jointes sous la référence AC.2019.0384.

Le département a déposé sa réponse le 27 janvier 2020, par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées.

Le 14 février 2020, la Commune du Chenit a indiqué que la réponse du SDT n'apportait pas d'éléments nouveaux et qu'elle se référait aux arguments développés dans son recours. Les recourants A.________ ont déposé des observations complémentaires le 18 février 2020. Le 10 mars 2020, le SDT a indiqué qu'il n'avait pas d'observations à formuler et qu'il se référait aux arguments développés dans sa réponse au recours.

Le tribunal a tenu audience le 27 août 2020. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:

ʺL’audience commence à 9h30, sur la route de Saut-Pernet au bord de la parcelle 1892.

Le président demande aux représentants de la commune où en est la procédure d'adoption du nouveau plan général d’affectation communal (ci-après : PGA). Le syndic expose que celui-ci a été remis à la DGTL en décembre 2019 pour examen préalable et qu'ils attendent le retour de cet examen pour pouvoir ensuite mettre le PGA à l’enquête publique. Les représentants de la DGTL précisent que le rapport d’examen préalable devrait être remis à la commune d'ici le 15 septembre 2020. Le syndic indique que la commune a travaillé assidument à l’élaboration de son nouveau PGA et qu’elle attend des nouvelles de la part du canton. Le président rappelle que le plan directeur cantonal a été adopté en juin 2017 et que les autorités communales ont jusqu’au 30 juin 2022 pour adopter leurs PGA. Sur question du président, les représentants de la DGTL indiquent qu’ils ne peuvent pas donner d’informations sur la procédure d’examen préalable du PGA dès lors qu’elle est en cours. Le syndic expose quant à lui que sont encore en discussion des points de détails, mais que 95% du travail est fait. S’agissant du temps qu’il reste avant que ne soit adopté le PGA du Chenit, la DGTL rappelle la procédure d’adoption d’un PGA (comprenant les étapes suivantes : remise d’un projet de PGA par la municipalité au canton pour examen préalable ; remise du rapport d’examen préalable par le canton ; mise à l’enquête publique du PGA ; traitement des oppositions ; adoption du PGA par le conseil communal et enfin traitement des éventuels recours) et souligne qu’une telle procédure contient beaucoup d’inconnues, de sorte qu’il est difficile d’en évaluer la durée. Le syndic indique que la commune a pour objectif de mettre son PGA à l’enquête publique avant la fin de la législature en cours, soit le 30 juin 2021.

Sur question, le syndic confirme que la parcelle 1892 se trouve entre deux périmètres de centre, soit ceux du Brassus et du Sentier, étant précisé que ces deux localités sont distantes d’environ 3 kilomètres à vol d’oiseau. Le syndic précise que les deux périmètres de centre en question ont une forme quelque peu spécifique, allongée, en raison de la configuration des lieux, précisant que la limite des périmètres passe notamment près de la voie de chemin de fer.

Le syndic rappelle que la municipalité a déjà mis en zone réservée 190 parcelles par le biais de l’adoption d’une zone réservée communale, indiquant que cette zone n’est pas entrée en force, les oppositions étant encore en cours de traitement. Pour ce qui est du rapport entre zone réservée communale et cantonale lorsqu'il existe un désaccord entre la commune et le canton, le président évoque une affaire concernant la commune de Saint-Légier-La Chiésaz (arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019 confirmé par TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020). Me Thévenaz précise que la zone réservée communale de Saint-Légier-La Chiésaz n'est pas en force, comme c'est le cas ici.

Sur questions du président, le syndic indique que la parcelle litigieuse se trouve à env. 300 m. du périmètre de centre de la commune du Brassus. La recourante indique quant à elle que la gare du Brassus se trouve à plus ou moins 500 mètres de sa parcelle, qu’on peut donc y aller à pieds et que les écoles se trouvent également à plus ou moins 500 mètres, que ce soit l’école primaire ou secondaire, cette dernière se trouvant à l'endroit dit "Chez le Maître". La DGTL indique quant à elle que le terrain se trouve en limite de zone à bâtir et qu’il s’agit pour le service d’un terrain prioritaire en vue d'un dézonage. Sur question du président, la DGTL précise qu’il ne s’agit à son sens pas d’une « dent creuse » mais de plus que cela.

L’inspection locale se poursuit sur la parcelle 1892.

Le haut de celle-ci, à l’endroit où le terrain est relativement plat, se trouve en zone à bâtir, dont la limite se trouve au-dessus de la voie de chemin de fer ; la parcelle forme un L, dont la partie plus au sud, située en zone de verdure, se trouve devant la villa des parents de C.________. Au-delà de la parcelle litigieuse, au sud, se trouve le site marécageux d’importance nationale. Le syndic précise que la villa située sur la parcelle 1606 adjacente à celle litigieuse, au nord-est, est la dernière villa qui a été construite dans le quartier, il y a quatre ans. Sur question du président, la recourante précise que le quartier en cause se trouve au lieu-dit Saut-Pernet, et qu’il est constitué d’une trentaine de maisons. Le hameau de Piguet-Dessous est situé juste à côté du quartier de Saut-Pernet, au nord.

Indiquant qu’il aimerait faire part de quelques considérations politiques, le syndic précise que l’instauration de la zone réservée communale a fait l’objet de discussions avec certains propriétaires et qu’ont été épargnées les parcelles pour lesquelles il y avait un projet concret de construction. Il expose en outre que la région dispose de plus de places de travail que d’habitants et qu’il s’agit aussi pour la commune de garder en zone à bâtir les parcelles proches du centre et bien desservies, pour encourager les travailleurs à venir s’installer dans la région, ce qui permettrait aussi de réduire le trafic routier. S’agissant de la parcelle litigieuse, il est en outre logique, selon le syndic, de la garder en zone constructible dès lors qu’il s’agit à son sens d’une « dent creuse ».

Sur question du président, la DGTL précise selon quels critères elle décide de l’instauration d’une zone réservée cantonale ; elle indique qu’elle ne « bloque » pas les constructions lorsque les quatre conditions suivantes sont remplies : la parcelle se trouve en périmètre de centre, l’espace est libre de constructions, on se trouve dans le territoire urbanisé et il existe un projet de construction.

Me Corbaz fait remarquer, comme dans ses écritures, que la situation de la parcelle 1034 est similaire à celle de la parcelle 1892 mais que pourtant dans le premier cas la DGTL n’a pas instauré de zone réservée. Le président demande aux représentants de la DGTL de s’expliquer sur cette différence de traitement. Ces derniers répondent qu’ils ne sont pas en mesure de se déterminer dès lors qu’ils n’ont pas connaissance du dossier de la parcelle 1034.

Il est rappelé en lien avec l’écriture de la recourante 1 que la notion d’habitat traditionnellement dispersé concerne la zone agricole et non la zone à bâtir et que les régions concernées, comme le Jorat et le Pays d’Enhaut, sont indiquées dans le plan directeur cantonal.

La Cour se rend en voiture sur la parcelle 1034, située à environ 4 km de celle litigieuse.

La municipalité indique que la parcelle 1034 est située hors du périmètre du centre. Les représentants de la DGTL observent qu’on se trouve dans le territoire urbanisé puisque le tissu bâti est continu depuis le centre du Sentier, et que par rapport à la situation de la parcelle litigieuse, la densité du bâti est plus importante. Il est remarqué que la parcelle 1892 se trouve aussi dans un tissu bâti continu, ce à quoi la DGTL répond que ce n’est pas un critère suffisant pour ne pas créer de zone réservée, mais qu’il faut examiner aussi si l’on est dans le territoire urbanisé. Sur question du président, la DGTL précise qu’il y a territoire urbanisé lorsque l’espace séparant les constructions est inférieur à 50 m. La municipalité expose que la notion de territoire urbanisé est un des points de discussion avec le canton, dans le cadre du projet de PGA et qu’il attend les déterminations de la DGTL à cet égard dans son rapport préalable.

L'opportunité de suspendre la cause en attendant le résultat de l'examen préalable relatif au PGA communal est évoquée. A cet égard, le syndic rappelle que la municipalité souhaite mettre le projet de PGA à l’enquête publique mais que selon elle, il faudra encore du temps avant qu'il ne soit adopté, estimant à environ 4 ans le temps nécessaire à traiter les oppositions, rappelant que le projet prévoit le dézonage de 190 parcelles. Le syndic confirme que dans le projet de PGA soumis à la DGTL, la parcelle litigieuse est maintenue en zone à bâtir.

Il est encore relevé qu’il y a désaccord entre la commune et le canton sur l’importance du surdimensionnement de la zone à bâtir. Dans ce contexte, le président indique que dans une affaire concernant la commune de Saint-Prex jugée très récemment, le Tribunal fédéral a confirmé qu’il était possible de créer une zone réservée pour une parcelle sise en zone à bâtir et constituant une brèche dans le tissu bâti, l’identification d’une telle brèche ne conduisant pas nécessairement à devoir inclure les terrains concernés dans la zone constructible (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020). La DGTL rappelle quant à elle que le surdimensionnement est défini de manière claire et se calcule au moyen d’outils automatiques qui ont été validés par les autorités fédérales.

L’audience est levée à 10h20.

Après la fin de l'audience, les membres du tribunal reprennent la route qui va du Sentier au Brassus. Il est constaté que, entre le centre du Sentier et le secteur où se trouve la parcelle litigieuse, le bâti est continu. De visu, il n'existe pas d'endroit où la distance entre les constructions apparaît supérieure à 50 mètres.ʺ

Le 31 août 2020, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL, qui a succédé au SDT) a été invitée à produire le rapport d'examen préalable relatif au nouveau plan d'affectation communal et à se déterminer sur la question de savoir si, dans le cadre de cet examen, elle avait examiné si la parcelle n° 1892 pouvait être maintenue en zone à bâtir. S'il était prévu d'exclure cette parcelle de la zone à bâtir, la DGTL était invitée à indiquer les motifs de cette décision.

Le 25 septembre 2020, les parties se sont déterminées sur le procès-verbal de l'audience. La commune et les recourants A.________ ont indiqué ne pas avoir de remarques à formuler. Pour sa part, la DGTL a relevé ce qui suit:

ʺ[…] A la première page, dans la liste des présentations, il convient de corriger le nom de l’urbaniste. Il s’agit de M. E.________ et non « ******** ».

En page 2, 1er paragraphe : lorsque la recourante indique que la gare se trouve à moins de 500 m, la DGTL se permet d’indiquer que cette affirmation est erronée. En effet, celle-ci se trouve à environ 700 m à vol d’oiseau de la parcelle n° 1892.

En page 2, 2ème paragraphe : il convient d’ajouter « située en zone de verdure et en zone agricole ».

En page 2, 7ème paragraphe : « séparant les constructions est inférieur à 50 m ».

S’agissant du dernier paragraphe du procès-verbal, et lorsqu’il est indiqué que, « après la fin de l’audience, les membres du tribunal reprennent la route qui va du Sentier au Brassus. Il est constaté que, entre le centre du Sentier et le secteur où se trouve la parcelle litigieuse, le bâti est continu. De visu, il n’existe pas d’endroit où la distance entre les constructions apparaît supérieure à 50 mètres », la DGTL peine à comprendre ce que veut dire le Tribunal.[…]ʺ

Dans son écriture du 25 septembre 2020, la DGTL a indiqué que, dans le cadre de l'examen préalable relatif au nouveau plan d'affectation communal, elle avait demandé que la parcelle n° 1892 soit exclue de la zone à bâtir dès lors qu'elle se trouve à l'extérieur du centre et du territoire urbanisé. Dans leur écriture du 25 septembre 2020, les recourants A.________ se sont pour leur part également déterminé au sujet de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_394/2019 évoqué lors de l'audience.

Le 6 octobre 2020, la DGTL a été invitée à produire un plan indiquant la délimitation du territoire urbanisé dans le secteur comprenant la parcelle n° 1892 (soit le secteur séparant les villages du Brassus et du Sentier). La DGTL était invitée à indiquer les critères utilisés pour délimiter le territoire urbanisé. Elle était également invitée à préciser si elle considérait le secteur bâti comprenant la parcelle n° 1892 comme une "petite zone à bâtir" au sens de la fiche d'application "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquats pour le développement ?" (soit les noyaux bâtis comprenant entre 2 et 10 bâtiments).

Le 13 octobre 2020, la DGTL a produit le rapport d'examen préalable relatif au nouveau plan d'affectation communal ainsi qu'un plan indiquant la délimitation du territoire urbanisé dans le secteur litigieux. Pour ce qui est de cette délimitation, elle a fourni les explications suivantes:

ʺ[…] Pour répondre à la question de la Cour, la DGTL précise que le secteur bâti de Piguet-Dessous est inclus dans le territoire urbanisé car il y a une continuité du bâti depuis le Sentier qui forme le centre construit historique de la localité, point de départ pour la délimitation du territoire urbanisé.

La parcelle n° 1982 [recte: 1892] est exclue du pourtour du territoire urbanisé car le terrain est à la marge du bâti, il est dépourvu de constructions et il n’est pas aménagé. C’est un champ attenant à la zone agricole et il y a plus de 50 mètres entre les constructions existantes.[…]ʺ

Le 2 novembre 2020, les recourants A.________ se sont déterminés sur l'écriture de la DGTL du 13 octobre 2020.

F.                     La municipalité a mis à l'enquête publique une zone réservée communale du 12 janvier au 12 février 2018. Celle-ci ne comprend pas la parcelle n° 1892. La zone réservée communale a été adoptée par le conseil communal lors de sa séance du 29 avril 2019. Dans son examen préalable relatif à la zone réservée communale, le SDT avait notamment relevé que certaines parcelles – ou groupement de parcelles – libres de construction n'avaient pas été intégrées dans la zone réservée malgré leur taille conséquente et leur continuité avec la zone agricole.

Considérant en droit:

1.                      Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 1892 de la Commune du Chenit dans une zone réservée mise en place par le département (zone réservée cantonale) en relation avec la mise en conformité du plan d'affectation communal aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles dispositions entrée en vigueur le 1er mai 2014) et du PDCn.

2.                      a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:

L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones réservées", a la teneur suivante:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans sa nouvelle teneur au 1er septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (cf. arrêt AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a). En d'autres termes, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan général d'affectation.

bb) Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2018.0221 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018 consid.1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1892, le département intimé invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. La zone réservée a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité à engager la révision du PGA de la commune.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art. 15  Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, le PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette 4ème adaptation du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 précité consid. 2b/bb2a/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

La 4ème adaptation du PDCn (ci-après: le PDCn 4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui, comme la commune du Chenit, doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification. La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).

3.                      Il n'est pas contesté que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune du Chenit sont surdimensionnées, en tous les cas en dehors du périmètre de centre et qu'elles doivent en conséquence être réduites.

Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est, sur le principe, justifiée, afin de ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PGA. A priori, dès lors que la parcelle n° 1892 est située en dehors du périmètre de centre et n'est pas bâtie son inclusion dans une zone réservée se justifie, notamment pour respecter le principe d'égalité de traitement par rapport aux parcelles intégrées dans la zone réservée communale, ceci à moins qu'il apparaisse d'emblée que cette parcelle ne pourra pas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir (cf. TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.2). La question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est par conséquent celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de cette parcelle peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.221 du 7 janvier 2019 consid. 2b).

4.                      Les recourants contestent que la possibilité d'un déclassement de la parcelle n° 1892 puisse raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation de la commune. Ils relèvent que la novelle de 2012 de la LAT vise à lutter contre le mitage du territoire, ce qui implique que l'on doit prioritairement procéder à un reclassement des terrains non construits en zone à bâtir qui se trouvent spatialement dans un environnement non bâti ou à un emplacement où les constructions existantes sont réparties "sporadiquement". Selon les recourants, un terrain non bâti en zone à bâtir qui se trouve dans un secteur construit et équipé ne devrait pas être déclassé. En effet, cela aurait pour conséquence de créer une brèche dans le tissu bâti constitutive d'un aménagement incohérent puisque, en principe, il y a lieu de procéder au comblement de telles brèches.

En relation avec ce qui précède, les recourants font valoir que la parcelle n° 1892 se situe dans un quartier déjà bâti et concentré. Ils soulignent que ce bien-fonds est contigu au Nord-Est, Nord-Ouest et Sud-Ouest de parcelles déjà construites et qu'il se situe le long d'une desserte publique. Maintenir cette parcelle non construite créerait une brèche au sein même d'un quartier déjà construit, ce qui aboutirait à un aménagement incohérent et contraire à l'élaboration d'un milieu bâti compact. Selon les recourants, il convient par conséquent de constater l'absence d'intérêt à modifier le classement de la parcelle et, partant, l'absence d'intérêt à l'instauration d'une zone réservée. Les recourants font également valoir que la parcelle n° 1892 ne se prête pas à l'agriculture. Ils soutiennent par ailleurs que l'instauration d'une zone réservée sur cette parcelle serait constitutive d'un moratoire général concernant le secteur hors centre de la commune du Chenit, le département entendant bloquer tout projet de construction en dehors du centre de la commune. Une telle démarche serait trop schématique et ne pourrait être considérée comme conforme à l'art. 27 LAT. Les recourants soulignent à cet égard que "la parcelle n'est pas comprise dans une dissémination de constructions propre à justifier un moratoire général au sens de la jurisprudence".

a) aa) L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1er mai 2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement bâtis ou qui seraient probablement nécessaire à la construction dans les quinze ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de terrains déjà largement bâtis, à l'art. 15 let. a aLAT, comprenait un territoire construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a).   

bb) En l'occurrence, la partie Ouest de la parcelle n° 1892 (soit celle incluse dans la zone réservée) se situe dans l'alignement de plusieurs villas construites de manière régulière le long de la route de Saut-Pernet avec des parcelles bâties immédiatement au Nord-Est et au Sud-Ouest. On se trouve par conséquent en présence d'une brèche dans la continuité du tissu bâti au sens de la jurisprudence précitée. Cela étant, il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'on ne saurait considérer que, sous l'emprise de l'art. 15 LAT actuel, les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir. En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement considérées comme appartenant au territoire "déjà largement bâti" au sens de l'ancien art. 15 LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent de facto être considérées comme de la zone constructible avec les conséquences juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le planificateur local conformément au système pyramidal de l'aménagement du territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à la désignation des terrains à bâtir (cf. TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2). Dans un arrêt récent (1C_394/2019 du 14 août 2020), le Tribunal fédéral a précisé que, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées. Outre l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT), la loi prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. abis LAT). D'autres objectifs pourraient également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone constructible, tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites naturels et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. TF1C_394/2019 précité consid.4.2.1).

b) En l'espèce, il serait manifestement cohérent au plan urbanistique de combler la brèche dans la continuité du tissu bâti que constitue la parcelle n° 1892 en permettant la réalisation de la construction projetée par les recourants. La vision locale a ainsi permis de constater qu'une construction à cet endroit ne poserait pas de problème au plan paysager. La protection paysagère par rapport au site marécageux d'importance nationale est en effet assurée par la "zone tampon" constituée par le secteur colloqué en zone de verdure et en zone agricole et il n'y a pas à cet endroit d'unité paysagère à laquelle la construction projetée pourrait porter atteinte.

A cela s'ajoute que la parcelle n° 1892 est proche des principaux éléments d'équipement, notamment des écoles primaires et secondaires de la Commune du Chenit (distantes d'environ 500 m, ce qui permet un accès à pied) et de la gare du Bassus située à environ 800 m, soit 10 minutes à pied. La vision locale a également permis de constater l'existence d'un tissu bâti continu entre les villages du Sentier et du Brassus avec des constructions a priori distantes de moins de 50 m les unes des autres, tissu auquel appartient la parcelle n° 1892. Une construction sur cette parcelle s'inscrirait logiquement dans ce tissu bâti et répondrait aux principes du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectifs d'aménagement l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (let. abis) et la création d'"un milieu bâti compact" (let. b). Elle irait également dans le sens de l'art. 3 al. 3 let. abis LAT qui prévoit qu'il y a lieu "de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat".

Pour le surplus, on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle soutient que la partie constructible de la parcelle n° 1892 n'appartient pas au territoire urbanisé, contrairement à toutes les parcelles alentours. Vu la configuration des lieux, on ne saurait notamment exclure ce secteur du territoire urbanisé au seul motif qu'il n'est pas construit et qu'il jouxte la zone agricole. On relèvera sur ce point que, selon la fiche d'application du SDT de février 2019 intitulée "Territoire urbanisé", il faut se baser sur des éléments physiques du site, telle que la présence d'une pente. Or, la vision locale a permis de constater que la partie constructible de la parcelle se trouve sur une bande de terrain relativement plate qui accueille également les autres constructions bordant la route de Saut-Pernet, bande qui est suivie par une pente dans laquelle s'inscrit le reste de la parcelle colloqué en zone de verdure et en zone agricole. Visuellement, la partie constructible de la parcelle se distingue ainsi nettement de la partie non constructible et, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, elle ne se présente pas comme un simple champ attenant à la zone agricole. Pour ce qui est de la délimitation du territoire urbanisé, on peut également relever que la construction projetée sur la parcelle n° 1892 se situera à moins de 50 mètres des constructions voisines sises le long de la route de Saut-Pernet. Cette construction permettra de compléter et de fermer le front bâti compact existant le long de cette route, ce qui, on l'a vu, est cohérent au plan urbanistique.

De manière générale, on constate que la parcelle n° 1892 se situe dans un territoire largement bâti et non pas dans un secteur accueillant des constructions dispersées. Le cas d'espèce se distingue par conséquent de plusieurs affaires où des zones réservées ont été confirmées par le tribunal de céans au motif notamment que le caractère dispersé des constructions impliquait qu'on se trouvait en dehors du territoire urbanisé, dans un territoire qui ne pouvait être qualifié de largement bâti (cf. notamment arrêts AC.2018.0327 du 5 mars 2020, AC.2018.0299 du 4 novembre 2019, AC.2017.0364, 2018.0368 précité). On relève en outre que, dès lors que sa surface est de 1'794 m2, la partie de la parcelle n° 1892 sise en zone à bâtir n'est pas concernée par la fiche d'application du SDT qui prévoit qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (contrairement à ce qui était le cas par exemple de la parcelle qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2018.0195 du 9 septembre 2019). On ne saurait également considérer que la partie constructible de la parcelle n° 1892 est susceptible d'être dézonée au seul motif qu'elle jouxte la zone agricole. A cet égard, on relève que le département ne s'est pas opposé à un projet de construction sur la parcelle communale n° 1304, qui se situe également à la frange de la zone à bâtir (la parcelle jouxte directement la forêt sise en amont). La vision locale a au demeurant également porté sur cette parcelle n° 1304, ce qui a permis de constater que celle-ci présente de nombreuses similitudes avec la parcelle n° 1892, soit notamment la proximité par rapport aux transports publics et l'appartenance au territoire urbanisé.

c) Pour les motifs mentionnés ci-dessus, la possibilité d'un déclassement de la parcelle n° 1892 ne peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. A cela s'ajoute que, s'il n'est pas contesté que la zone à bâtir communale est surdimensionnée, il n'apparaît pas que le maintien en zone à bâtir de la partie constructible de ce bien-fonds compromettrait le redimensionnement du territoire constructible communal au point de justifier la création d'une zone réservée à cet endroit, étant rappelé que seule la construction d'une villa individuelle est prévue. Dans ces conditions, il s'impose de constater que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en soumettant la parcelle en question à une zone réservée cantonale en raison du projet mis à l'enquête publique en septembre et octobre 2018.

d) Dès lors que les recours doivent être admis pour ce motif, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs des recourants, notamment ceux relatifs à une prétendue violation de l'autonomie communale.

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des recours et à l'annulation des décisions attaquées.

Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Les recourants et la commune, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une indemnité à titre de dépens, à charge du DIT.


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours sont admis.

II.                      Les décisions rendues le 6 novembre 2019 par le Département du territoire et de l'environnement sont annulées.

III.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du territoire (DIT), est débiteur de A.________, B.________, C.________ et D.________, créanciers solidaires, d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du territoire (DIT), est débiteur de la Commune du Chenit d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

V.                     Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

 

Lausanne, le 2 décembre 2020

 

                                                          Le président:                                  



Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.