TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 octobre 2020  

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini, juge, et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTEactuellement Département des institutions et du territoire [DIT]), représenté par le Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Lausanne, Secrétariat municipal, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

plan d'affectation

 

Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 7 novembre 2019 (levant l'opposition et approuvant, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253, du cadastre de la commune de Lausanne – zone réservée cantonale selon art. 46 LATC)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ est propriétaire de la parcelle no 20253 de la Commune de ******** (ci-après: la commune).

D'une surface de 806 m2, ce bien-fonds, en nature pré-champ, est libre de toute construction. Il est colloqué en zone de villa A, selon le plan d'extension 3 concernant les régions périphériques et foraines ******** aux lieux-dits: ********, ********, ********, ********, ********, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980.

La parcelle no 20253 est située au nord de la ville de Lausanne, hors du périmètre compact d'agglomération, dans le secteur de la ********. Bordant sur son côté ouest le chemin de la ********, le bien-fonds est entouré au nord par la parcelle no 15381 d'une surface de 4'365 m2 dont 3'916 m2 en nature champ, pré, pâturage et jardin. A l'est, le bien-fonds est contigu à la parcelle no 20254 qui supporte une villa et fait partie d'un quartier résidentiel qui s'étend à l'est. Au sud, il est contigu avec la parcelle no 20252 non construite. Cette dernière est elle-même contigüe avec la parcelle no 20251, suivie des parcelles nos 20250, 20249 et 20248 qui longent la limite du territoire ******** avec la commune de ******** et un quartier de villas. Ces parcelles ne sont pas construites, étant précisé qu'un immeuble est en cours de construction sur la parcelle no 20251, au bénéfice d'un permis de construire (CAMAC 170436) prévoyant deux unités de logements de trois appartements. A l'ouest du chemin de la ********, s'étend une vaste zone intermédiaire.

Le plan de situation de ces parcelles se présente comme suit:

 

B.                     A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de construction sur la parcelle no 20253 de trois unités de logement comprenant 2x3 appartements et 1x2 appartements, avec pose de panneaux photovoltaïques en toiture, installation d'une pompe à chaleur air-eau intérieure et aménagements extérieurs comprenant 9 places de parc pour voitures et 1 emplacement conteneurs (CAMAC no 179063). Le projet a été mis à l'enquête publique du 23 février au 24 mars 2019.

Le Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a formé opposition à cette demande de permis de construire en date du 8 mars 2019 en invoquant notamment les art. 47 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

C.                     Le SDT a ensuite mis à l’enquête publique, du 23 mars au 22 avril 2019, une zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253. Le règlement est ainsi libellé:

"Art. 1.    But

La zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle no 20253 comprise dans le périmètre défini sur le plan.

Art. 2.     Périmètre

La zone est délimitée par le périmètre figurant sur le plan.

Art. 3.     Inconstructibilité

Toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement, sont interdits.

Art. 4.     Validité

1 La présente zone réservée a une durée de cinq ans à compter de son entrée en vigueur.

2 Elle peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC."

A propos de la justification du projet de zone réservée, le rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47 OAT) expose notamment ce qui suit:

" 1                      INTRODUCTION

1.1                     CONTEXTE ET OBJECTIFS

Conformément à l'article 15 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) révisée, la zone à bâtir doit être dimensionnée de manière à correspondre aux besoins des 15 prochaines années. Les zones à bâtir excédentaires doivent être réduites.

La Commune de ******** dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.

L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité de ******** à engager la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire.

1.2                      DESCRIPTION DU PROJET

(…)

2                        RECEVABILITÉ

2.1                     ACTEURS DU PROJET DE ZONE RÉSERVÉE

En janvier 2016, le Conseil d'Etat a chargé le Service du développement territorial de surveiller les demandes de permis de construire dans des zones constructibles excédentaires et mal situées, pour éviter de rendre le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes impossible ou plus difficile.

Il s'agit également d'inciter les communes disposant de réserves de zones à bâtir surdimensionnées à engager la révision de leur plan d'affectation communal conformément à l'art. 15 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la mesure A11 Zones d'habitation et mixtes du Plan directeur cantonal. Cette mesure fixe la croissance démographique annuelle à 0.75% de la population de 2015 pour les villages et quartiers hors centre.

L'instauration de la zone réservée, objet de ce dossier, par le Service du développement territorial, s'inscrit dans le cadre de cette politique.

Le Service du développement territorial a mandaté le bureau B.________ SA, bureau d'ingénieurs et géomètres brevetés, afin de réaliser le présent dossier.

2.2                      INFORMATION, CONCERTATION ET PARTICIPATION

Le présent dossier fait l'objet d'une publication dans la feuille d'avis officielle (FAO) ainsi que dans le journal « 24 heures ».

Pendant la durée de l'enquête, le dossier est déposé au Greffe de l'administration communale de Lausanne et au Service du développement territorial (Avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne).

3                        JUSTIFICATION DU PROJET

3.1                      NÉCESSITÉ DE COLLOQUER EN ZONE RÉSERVÉE

La modification du 15 juin 2012 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), entrée en vigueur le 1er mai 2014, vise notamment à lutter contre le mitage du territoire et l'étalement urbain.

La zone à bâtir doit être dimensionnée pour les besoins à quinze ans et, selon l'article 15, alinéa 2, de la LAT, les zones à bâtir excédentaires doivent être réduites. La zone d'habitation et mixte est notamment visée par cette disposition légale.

La mesure A11 Zones d'habitation et mixtes de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal établit les conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.

Selon les règles définies par la mesure A11 du Plan directeur cantonal, la Commune de Lausanne a une zone à bâtir surdimensionnée et est donc tenue d'en adapter le dimensionnement. Dans l'intervalle, la zone réservée empêche de délivrer des permis de construire risquant d'entraver le nouveau plan d'affectation communal.

Conformément à l'art. 134 LATC, le Département du territoire et de l'environnement peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères de l'article 29, alinéa 1, LATC.

L'article 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) dispose que l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A ce titre, l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) précise que la Commune ou le Département peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

L'instauration de la présente zone réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.

Le but de cette démarche est d'inciter les autorités de la Commune de Lausanne à engager le plus rapidement possible la révision de son plan d'affectation communal conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."

Le 11 avril 2019, A.________, par l'intermédiaire de son conseil, a formé opposition à la zone réservée et a sollicité une séance de conciliation. En substance, la propriétaire estimait que la mesure était disproportionnée et non justifiée en raison de la situation de la parcelle concernée et des planifications en cours (révision du plan d'affectation communal, révision du plan directeur communal et création d'une zone réservée communale).

Le 24 avril 2019, soit après la clôture de l'enquête publique, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a également formé opposition. Tardive, cette opposition n'a pas été prise en compte.

Une séance de conciliation a été organisée le 23 août 2019 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE, actuellement Département des institutions et du territoire [DIT]) conformément à l'article 14 LATC. La conciliation a échoué. Le SDT a estimé qu'en l'état, les mesures présentées par la municipalité ne démontraient pas de garanties suffisantes que le redimensionnement de la zone à bâtir de la commune pourra être atteint.

D.                     Par décision du 7 novembre 2019, le DTE a levé l'opposition formée le 11 avril 2019 par A.________ et a approuvé la zone réservée cantonale, selon l’art. 46 LATC, sur la parcelle n° 20253. Le DTE soulignait que, compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune hors périmètre d'agglomération, et du fait que l’issue de la zone réservée communale était encore incertaine n'offrant pas de garantie suffisante sur le reste du territoire communal, il existait un intérêt public important justifiant l’intervention cantonale afin de rendre la parcelle en cause provisoirement inconstructible. De son point de vue, la révision du plan général d'affectation de la ville de Lausanne et plus particulièrement des territoires forains n'empêchait pas de maintenir une surveillance des permis de construire afin de ne pas aggraver le surdimensionnement dans l'attente de la fourniture de garanties suffisantes que le redimensionnement de la zone à bâtir pourra être atteint.

Le 9 décembre 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours contre la décision du 7 novembre 2019 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP, la cour ou encore le tribunal), concluant à l'annulation de la décision du DTE approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253 du cadastre de la commune, la parcelle n'étant soumise à aucune zone réservée. La recourante considère que sa parcelle doit être comprise dans le territoire urbanisé et que le secteur de la ********, hors de la zone réservée communale, n'est pas concerné par le redimensionnement de la zone à bâtir de la commune hors centre. Elle invoque une violation des principes de la bonne foi, de l'égalité de traitement et de l'autonomie communale de la commune qui n'a pas englobé sa parcelle dans la zone réservée communale et s'est opposée à la zone réservée cantonale litigeuse. Elle considère encore qu'une zone réservée dans ce secteur n'est pas justifiable si l'on procède à une correcte pesée des intérêts, et que la décision attaquée est inopportune et arbitraire.

Le DTE, par l'intermédiaire du SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée), a déposé sa réponse le 30 janvier 2020. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il rappelle que le fait d'établir une zone réservée ne préjuge pas de l'affectation future de la zone concernée et n'empêche pas que la parcelle soit maintenue en zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. Le SDT considère qu'il appartiendra à la commune, dans le cadre de la révision de son plan d'affectation de décider les parcelles déclassées et de démontrer (ce qu'elle n'a pas encore fait selon lui) que l'ensemble des mesures nécessaires ont été prises afin d'atteindre un dimensionnement en zone à bâtir d'habitation et mixte conforme à ce que la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn) prévoit. L'autorité intimée considère que la parcelle litigieuse, qui est libre de constructions, doit être considérée comme étant à l'extérieur du territoire urbanisé. S'agissant de la zone réservée communale, et dans la mesure où elle n'a pas été encore approuvée par le DTE, elle n'offre pas une garantie suffisante pour le reste du territoire communal.

Interpellée comme autorité concernée, la municipalité s’est déterminée le 10 mars 2020 et a conclu à l’admission du recours. Elle relève l'attitude contradictoire du SDT dans la mesure où la commune avait établi et dimensionné, en concertation avec le service cantonal, une zone réservée communale qui ne comprenait pas la parcelle no 20253, et que d'autres permis ont été délivrés dans ce contexte. Elle estime que dans la mesure où le SDT était d'accord avec le périmètre de la zone réservée communale, la décision du DTE d'instaurer une zone réservée cantonale ne respecte pas l'approche coordonnée adoptée et le principe de la bonne foi lui imposant d'informer les autorités communales que la parcelle devait être incluse dans le périmètre de la zone réservée communale. Ensuite, la commune estime que la parcelle no 20253 n'entre pas en considération pour réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir des territoires forains de Lausanne. L'instauration d'une zone réservée cantonale n'est pas justifiée au regard des buts pour lesquels le législateur l'a instaurée et ne répond pas à un intérêt public. La décision attaquée serait ainsi disproportionnée, inopportune et ne tiendrait ni compte des circonstances concrètes du terrain, ni de sa situation. Elle ne prendrait pas non plus en compte les démarches entreprises par la commune en vue de réduire sa zone à bâtir. La commune considère encore que la décision consacre une violation des principes de l'égalité de traitement et de l'autonomie communale.

L'autorité intimée a produit des déterminations complémentaires le 26 mars 2020 contestant avoir adopté une attitude contradictoire et avoir agi en violation du principe de la bonne foi. Elle répète que selon elle les conditions d'établissement d'une zone réservée cantonale sont en l'espèce réalisées et qu'il n'y a eu aucune violation de l'autonomie cantonale.

La recourante s'est encore déterminée le 11 mai 2020 en confirmant ses conclusions.

Une inspection locale a été diligentée le 31 août 2020 en présence des parties. On extrait ce qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion.

" (…)

Me Guignard informe la cour que le 24 juin 2020, la DGTL a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée proposée par les autorités communales. A la demande de Me Favre, les représentants de l'autorité concernée précisent que le processus de révision du plan d'affectation communal (PACom) a quelque peu été retardé par la pandémie mais qu'il devrait pouvoir être mis à l'enquête publique au cours de la première moitié de l'année prochaine.

La parcelle litigieuse est observée et délimitée dans l'espace. Il est constaté que les parcelles voisines sont pour partie bâties. Me Favre soumet un plan de situation de la parcelle litigieuse et des parcelles voisines, figurant les bâtiments existants, y compris la construction autorisée sur la parcelle no 20251. Ce plan figure également un périmètre de 50 m autour de la parcelle no 20253, à l'intérieur duquel se trouvent plusieurs habitations.

Le président rappelle l'historique de la zone réservée.

A la demande du président, C.________souligne que malgré l'instauration d'une zone réservée communale, l'effort des autorités communales pour réduire la zone à bâtir sera insuffisant pour atteindre les objectifs de redimensionnement résultant de la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Les représentants de l'autorité concernée confirment qu'au terme de l'exercice de redimensionnement, il ne sera pas possible de venir à bout de l'intégralité du surdimensionnement constaté. Cela étant, le dézonage de la parcelle no 20253 n'est pas envisagé car les critères y relatifs ne seraient pas remplis.

Le président rappelle à l'autorité intimée qu'il s'agit d'une petite parcelle et que la DGTL a "laissé passer" d'autres projets de construction dans les environs, notamment sur la parcelle voisine no 20251, à ******** et au ********. A ce sujet, C.________ explique que lors de l'examen préalable de la zone réservée communale, le SDT avait déjà mentionné que le territoire couvert par cette zone était insuffisant et avait de ce fait encouragé l'intégration de parcelles supplémentaires dans la zone réservée. Il ajoute qu'au moment de la délivrance du permis concernant la parcelle no 20251, le SDT n'avait pas encore reçu le projet de zone réservée. C'est dans ces circonstances et suite à des négociations, ainsi qu'à l'obtention de la garantie que la zone réservée communale serait mise à l'enquête, que le SDT a renoncé à s'opposer à la délivrance du permis sur la parcelle no 20251.

C.________ insiste sur le fait que le SDT avait indiqué, dans le cadre de l'examen préalable de la zone réservée, qu'il était plus pertinent d'élargir le territoire concerné à toutes les parcelles libres de construction, ce qui était de nature à garantir une certaine égalité de traitement.

A la demande du juge Jomini, C.________ confirme que le DIT a approuvé la zone réservée communale bien qu'elle n'ait pas été étendue. A cet égard, il rappelle que la commune est libre de déterminer sa zone réservée comme elle le souhaite et qu'il ne revient pas au canton de lui imposer des modifications, dans la mesure où l'examen porte uniquement sur la légalité de la planification. En revanche, s'il s'avère que les objectifs de redimensionnement ne pourront être atteints car la zone réservée est insuffisante, alors le canton dispose d'une compétence propre pour instaurer des zones réservées cantonales. Il s'agit de l'une des tâches qui lui sont précisément confiées.

Me Favre expose que la position du DIT et de la DGTL est contradictoire. Leur intervention est compréhensible au début du processus de redimensionnement et de révision de la planification. En revanche, il ne l'est plus lorsque des discussions ont déjà eu lieu entre les autorités communales et cantonales s'agissant du redimensionnement, qu'une zone réservée communale a été mise à l'enquête publique (aujourd'hui approuvée par le DIT) et que la révision du PACom est en cours, comme c'est le cas en l'espèce.

Me Guignard ajoute que la position de la DGTL est d'autant plus surprenante que le périmètre de la zone réservée communale avait été porté à la connaissance des autorités cantonales lors de l'examen préalable de la zone réservée déjà. Or, l'inclusion d'autres parcelles et l'élargissement du périmètre n'a jamais été présenté comme une condition indispensable. Au contraire, le projet de zone réservée communale n'a pas suscité d'opposition de principe du canton et a été coordonné avec les autorités cantonales. Comme déjà mentionné, le DIT ne s'est en outre pas opposé à plusieurs projets de construction du même type que celui de la recourante, de sorte qu'il était inattendu qu'il se manifeste subitement.

A la demande du président, C.________ indique ne pas être en mesure de préciser quelles seraient les garanties qui permettraient de renoncer à la zone réservée cantonale litigieuse. Il ajoute que ce n'est en général qu'après la mise à l'enquête publique de la nouvelle planification qu'il est possible de déterminer les garanties adéquates.

D.________ rappelle pour sa part que la zone réservée cantonale n'est qu'une mesure provisoire, qui n'aggrave pas la situation des propriétaires concernés.

Me Favre conteste cette appréciation. Il fait valoir qu'une mesure provisoire de cette nature n'est pas sans incidence sur la situation des propriétaires et ajoute qu'elle ne peut quoi qu'il en soit être décidée que si les conditions auxquelles elle est soumise sont réunies. Tel n'est précisément pas le cas pour la parcelle no 20253 qui est une petite parcelle, intégrée à un quartier d'habitations, déjà équipée, très bien desservie en transports publics et située à proximité de l'école hôtelière. Il ajoute qu'à défaut, toutes les parcelles non bâties auraient pu être incluses dans la zone réservée, ce qui aurait été manifestement disproportionné.

C.________ confirme le caractère disproportionné d'un tel procédé et indique que c'est pour ce motif que la zone réservée cantonale ne concerne que la parcelle no 20253. Il confirme que ce choix repose sur une analyse multicritères qui prend en compte différents éléments.

A la demande du président, E.________ confirme que la parcelle en cause n'est pas utilisée à des fins agricoles. Elle est uniquement fauchée.

C.________ explique que l'utilisation du sol est effectivement prise en compte. Lorsque le terrain est utilisé comme un jardin privé, il est possible de l'intégrer au territoire urbanisé. A l'inverse si, comme dans le cas présent, la parcelle se présente sous la forme d'un champ, même non exploité à des fins agricoles, il s'agit d'un élément qui milite en faveur d'une utilisation agricole et donc de l'instauration d'une zone réservée. En définitive, C.________ indique que la décision entreprise repose sur l'utilisation actuelle de la parcelle (champ), le fait qu'elle est libre de construction et appartient à un ensemble non bâti de plus de 2'500 m2, ainsi que sa situation en périphérie d'une zone peu bâtie qui borde de surcroît la zone agricole.

A la demande du président qui rappelle que le plan soumis au début de l'inspection locale par Me Favre révèle que plusieurs habitations se trouvent dans un périmètre de 50 m autour de la parcelle, C.________ répond que ce critère n'a en l'espèce pas de valeur au vu des caractéristiques précitées de la parcelle.

A la demande du juge Jomini, C.________ confirme que le critère de la distance de 50 m n'est présentement pas utile, mais que la décision entreprise repose sur d'autres critères. Ce sont d'autres arguments qui priment et ont fait pencher la balance en faveur de la zone réservée, même si la parcelle est proche de maisons.

Me Favre expose que seul le critère agricole ressort du procès-verbal de la séance du 17 octobre 2019 entre le SDT et l'autorité concernée, tel qu'annoté par le SDT le 8 janvier 2020, et qu'il ne s'agit donc pas d'une analyse multicritères. Le raisonnement s'avère ainsi arbitraire.

Me Guignard indique que les fiches sur lesquelles se fonde la DGTL ne constituent pas des bases légales. La présente cause constitue à son sens un exemple frappant des incohérences auxquelles l'application de ces fiches peut mener.

F.________ considère également qu'il y a des incohérences dans toute la procédure et reproche au DIT de ne pas avoir clairement indiqué qu'il s'opposerait au permis de construire après avoir su que la parcelle ne serait pas incluse dans la zone réservée. Elle ajoute que la municipalité est régulièrement confrontée à des propriétaires qui souhaitent construire et sollicitent des renseignements qu'elle ne peut toutefois leur fournir car elle ne connaît pas la position du DIT. Elle déplore d'ailleurs que le DIT ne renseigne pas non plus les propriétaires à ce sujet, lesquels n'ont alors d'autre choix que de dépenser des sommes conséquentes sans savoir si une zone réservée cantonale sera adoptée après la mise à l'enquête de leur projet. Cette manière de procéder est, selon elle, contraire à la bonne foi.

C.________ conteste cette appréciation et rappelle que la parcelle litigieuse et celles environnantes ont toujours été mises en évidence dans la procédure relative à la zone réservée communale. Il ajoute en outre que la délivrance des permis de construire est une compétence communale et que la DGTL ou le DIT n'ont pas à renseigner les administrés à ce sujet.

A cet égard, G.________ souligne qu'un accord avait initialement été passé entre les autorités communales et cantonales concernant l'envergure de la zone réservée communale eu égard à son surdimensionnement. La zone réservée a ensuite été soumise pour examen préalable, avant d'être mise à l'enquête publique. C'est suite à la modification de la méthode de calcul du dimensionnement que la situation de Lausanne s'est aggravée et que les autorités cantonales n'ont pas respecté l'accord passé, sans toutefois l'annoncer au préalable.

Me Favre souligne qu'au-delà des de difficultés de communication évidentes, il n'en reste pas moins que l'on se trouve sur une parcelle qui sera développée ultérieurement et qu'un dézonage est exclu selon les représentants de la municipalité. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de confirmer la zone r.ervée en application de la mesure A11.

Les représentants de la DGTL contestent cette appréciation.

A la demande de l'assesseure Fassbind-de Weck, il est constaté que la parcelle se trouve dans une zone périurbaine, délimitée par le bâti existant et une route qui mène à l'école hôtelière, située à proximité des transports publics et de l'autoroute.

Il est également constaté que la parcelle est séparée de la zone intermédiaire à l'ouest par le chemin de la ******** qui se situe au même niveau que les parcelles de la zone de villa. Face à la parcelle no 20253, la zone intermédiaire présente une forte déclivité et forme, entre les constructions sises sur les parcelles nos 15402 et 15404, une imposante butte qui masque le dégagement et la vue à l'ouest.

C.________ rappelle que le présent litige concerne uniquement le bien-fondé de la zone réservée et non pas l'éventuel dézonage ultérieur de la parcelle, pour lequel les critères précités seront pertinents.

A la demande du juge Jomini, C.________ indique qu'il ne connaît pas la pratique actuelle de la DGTL concernant les "Kleinbauzonen" et ne peut s'exprimer à ce sujet.

La cour et les parties se rendent à une trentaine de mètres à l'ouest de la parcelle litigieuse, soit sur la butte située entre les constructions sises sur les biens-fonds voisins nos 15402 et 15404. Il est constaté qu'une grande zone agricole s'étend à en direction du sud-ouest. L'espace au nord-ouest est quant à lui occupé par un golf. Une maison de trois étages comprenant plusieurs logements a été récemment rénovée sur la parcelle no 15402.

A la demande de Me Guignard, la cour et les parties cheminent ensuite sur le chemin de la ******** avant d'emprunter le chemin de la ********. Il est constaté que les constructions sont majoritairement des villas des années 1970 ou 1980 dont certaines ont été rénovées, mais que le bâti est assez hétérogène et comprend aussi des constructions comprenant plusieurs logements. C.________ précise qu'il existe aussi des fermes dans les environs.

Me Guignard verse à la procédure une copie de la décision de la DGTL du 24 juin 2020 approuvant la zone réservée communale.

La parole n'étant plus demandée, ni aucune constatation requise, les parties sont informées qu'elles recevront copie du présent procès-verbal et qu'un délai leur sera imparti pour se déterminer sur son contenu. (…)"

Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le contenu de ce procès-verbal. Par courrier du 4 septembre 2020, la commune a indiqué que son projet de nouveau plan d'affectation communal pourrait être mis en examen préalable au cours de la première moitié de l'année 2021. Elle a également précisé que l'habitation sise sur la parcelle voisine no 15404 avait été démolie, puis reconstruite sur la base d'un permis de construire délivré en 2016. La recourante, dans une lettre du 9 septembre 2020, a précisé que la parcelle litigieuse se trouvait à proximité d'une maison et de deux immeubles en PPE de respectivement cinq et huit appartements. Elle a également évoqué la renonciation de la DGTL à une zone réservée cantonale dans la Commune d'Ormont-Dessus.

L'autorité intimée s'est encore déterminée spontanément le 15 septembre 2020.

La recourante et la commune en ont fait de même respectivement les 23 septembre 2020 et 13 octobre 2020, cette dernière sollicitant par ailleurs un complément d'informations.

E.                     La procédure décrite ci-dessus est imbriquée avec la procédure relative à l'instauration d'une zone réservée communale sur les territoires forains de la commune, qu'il convient de décrire de la manière suivante mais qui ne fait pas l'objet de la présente cause:

Depuis 2016, des discussions entre la commune de Lausanne et le SDT ont eu lieu pour préparer la révision du plan d'affectation de la commune et celle-ci a entrepris plusieurs mesures en vue de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir dans ses territoires forains. Des propositions de déclassement de parcelles ont été successivement soumises durant l'année 2016 au SDT qui proposait aussi d'envisager une zone réservée communale affectant des parcelles libres ou partiellement libres de construction qui pourraient faire l'objet d'un déclassement ou être affectées en une autre zone. Le 16 janvier 2017, dans une lettre adressée à la municipalité, le SDT remarquait que de nombreuses parcelles libres ou partiellement libres de construction n'avaient pas été prises en compte. Le service a notamment mentionné des parcelles qui selon lui pourraient faire l'objet d'un déclassement ou être affectées en une autre zone (par exemple: zone d'affectation différée, zone de verdure, aire de verdure, etc.) en précisant que sa liste n'était pas exhaustive. Il mentionnait notamment les parcelles nos 20248 à 20253.

Le 5 mai 2017, le SDT est entré en matière sur la stratégie de redimensionnement telle que présentée par la commune dans un document intitulé "Mise en œuvre de la LAT hors périmètre compact du PALM, stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir, 3e version" daté du 21 février 2017 et prévoyant de créer une zone réservée communale sur l'ensemble des parcelles libres ou partiellement libres sélectionnées afin de réviser, sans entraves, l'affectation dans le secteur des territoires forains. Le SDT recommandait toutefois à la commune d'étendre la zone réservée dans le but de garantir une égalité de traitement entre propriétaires, de ne pas figer les parcelles à dézoner et de sensibiliser certains propriétaires, ayant des parcelles encore libres, à la future notion de disponibilité des terrains et à la thésaurisation du sol.

En août 2017, la municipalité a soumis au SDT et au DTE pour examen préalable un projet de zone réservée communale dans les secteurs entre ******** et ********. La zone réservée communale projetée n'incluait pas la parcelle no 20253.

Le 2 novembre 2017, un examen préalable a été rendu par le SDT. Dans ce document, le SDT se dit être favorable au périmètre de la zone réservée communale envisagée, en demandant que celui-ci soit davantage justifié dans le rapport 47 OAT, en particulier que soient documentés les divers cas et expliqués les choix effectués pour inclure ou exclure certaines parcelles, et en précisant qu'en principe, le service favorisait les zones réservées communales étendues à l'ensemble des parcelles afin de garantir une égalité de traitement. L'examen préalable du SDT mentionne encore que les zones à bâtir d'habitation et mixtes sont correctement dimensionnées lorsque leur capacité d'accueil équivaut aux possibilités maximales de développement fixées par la mesure A11 du PDCn. Il précise toutefois que jusqu'alors, uniquement le 80 % du taux de saturation des réserves à bâtir avait été pris en compte pour le calcul du potentiel d'accueil en habitants. Or, conformément à la mesure A11 du PDCn et aux articles 15 et 15a LAT, le taux de saturation des réserves est de 100 %, afin de prendre en compte l'ensemble du potentiel existant, ce qui engendre, pour la commune une augmentation des réserves.

Le 7 décembre 2017, la commune de Lausanne a transmis le règlement de sa zone réservée communale qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 février au 19 mars 2018.

Le 4 avril 2019, suite à son opposition au projet de construction sur la parcelle no 20253, le SDT a informé la commune de Lausanne que la surveillance des permis de construire était maintenue dans la mesure où la commune avait fait le choix de maintenir une zone réservée communale au périmètre sélectif et où les objectifs de redimensionnement de la zone à bâtir n'étaient pas atteints. A l'occasion de ce courrier, le SDT relève que la parcelle no 20253 était libre de construction, labourée et située à l'extérieur du périmètre urbanisé en bordure de la zone intermédiaire et qu'il avait suggéré d'intégrer cette parcelle dans la zone réservée communale le 16 janvier 2017.

La commune a traité les oppositions et publié son préavis municipal no 201/32 du 29 août 2019.

Le conseil communal a adopté la zone réservée communale en séance du 28 janvier 2020.

Par décision du 24 juin 2020, le DIT a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée communale sur les secteurs de ********, ********, ********, ********, ********.

Cette décision d'approbation a fait l'objet d'un recours par un propriétaire touché devant la CDAP, la procédure étant en cours (AC.2020.0187).

F.                     Il convient encore de préciser que le territoire de la commune de Lausanne est partiellement compris dans le périmètre compact du projet d'agglomération ********-******** (PALM). Les périmètres des zones réservées cantonale et communale en question se situent entièrement à l'extérieur du périmètre compact du PALM, tel que défini par le projet d'agglomération de 3ème génération (PALM 2016).

Le plan directeur communal (PDCom) de Lausanne est actuellement en cours de révision et propose une vision globale de son développement avec comme objectifs notamment de concentrer le développement à l'intérieur du périmètre compact du PALM, et en particulier dans les secteurs situés dans les sites stratégiques et les centralités, de réduire la capacité de croissance de la zone à bâtir située hors périmètre compact, selon les modalités de calcul définies par le PDCn (mesure A11) et de, si nécessaire, dézoner les zones à bâtir excédentaires.

Le territoire de la commune de Lausanne est régi par le Plan général d'affectation (PGA 2006) de la commune de Lausanne et son règlement (RPGA), approuvés tous deux par le département compétent le 4 mai 2006 et entrés en vigueur le 26 juin 2006. Sur le territoire forain, le PGA de 2006 a reconduit les affectations préexistantes.

Une révision du PGA (ou désormais Plan d’affectation communal [PACom]) a également été ouverte. La révision porte autant sur le territoire urbain que sur les territoires forains. Deux démarches distinctes coexistent, pour répondre aux enjeux spécifiques de ces deux territoires.

Selon le site Internet de la ville (consulté le 9 juillet 2020), la mise à l'enquête publique du PACom du territoire urbain appelé à succéder au PGA 2006 est prévue pour 2022 seulement. Sa mise en vigueur n’est pas prévue avant 2023.

La révision du Plan d’affectation communal des territoires forains est prévue pour 2021 et sa mise en vigueur en 2022.

Le 28 novembre 2019, la commune a tenu une séance de présentation publique sur son projet de déclassement de parcelles en zone foraine. Le projet de PACom ne prévoit pas de diminuer les droits à bâtir dans le secteur la ******** et un plan du projet de PACom territoires forains, daté du 29 novembre 2019, disponible sur le site internet ne prévoit pas de mettre la parcelle no 20253 hors de la zone à bâtir, mais indique qu'il s'agit d'un "secteur à étudier selon demande du Canton".

Selon le courrier du 4 septembre 2020 de la commune, son projet de nouveau plan d'affectation communal devrait pouvoir être mis en examen préalable auprès du Canton au cours de la première moitié de l'année 2021.

 

Considérant en droit:

 

1.                      L'instauration d'une zone réservée est parfois qualifiée de mesure provisionnelle, autrement dit de décision incidente. Or selon l'art. 74 al. 3 et 4 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions incidentes, hormis celles sur la compétence et la récusation, ne sont susceptibles de recours que si – notamment – elles peuvent causer un préjudice irréparable. Il n'en découle toutefois pas que les recours contre les zones réservées seraient irrecevables. En effet, en dépit de sa nature temporaire destinée à préserver une planification future, l'institution d'une zone réservée, à l'issue d'une procédure indépendante de planification, constitue une décision finale et ne peut être assimilée à une mesure provisionnelle du point de vue de la recevabilité du recours. La jurisprudence fédérale y voit un processus de planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision finale (arrêts TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid 1, 1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 1; 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 1.1). En tant que décision finale, la décision attaquée est susceptible de recours conformément à l'art. 74 al. 1 LPA-VD.

Interjeté contre la décision levant l’opposition déposée par la recourante contre un projet de zone réservée cantonale concernant la parcelle dont elle est propriétaire, le présent recours satisfait aux conditions de recevabilité des art. 92 ss LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère bien fondée.

a) aa) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "zones réservées", prévoit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".

L'art. 46 al. 1 LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

bb) Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Bâle 2016, no 26 ad art. 27).

Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (arrêt TF 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2 citant ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; 1C_441/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.1, et les références citées; 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 2.2; 1C_39/2017 du 13 novembre 2017 consid 4.5).

La jurisprudence fédérale (1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3) rappelle que selon le message du Conseil fédéral concernant la LAT, à l'intérieur de ces zones, il est interdit de prendre toute disposition propre à entraver l'établissement des plans d'affectation. Cas échéant, les mesures à prendre au sein des zones réservées doivent respecter le principe de la proportionnalité. Elles ne pourront interdire les aménagements et les constructions que s'ils compromettent le cours normal de l'élaboration des plans d'affectation (Message du 27 février 1978, FF 1978 p. 1007 ss, ad art. 26 LAT). L'absence de menace pour le futur plan d'aménagement doit être appréciée restrictivement. Tout ce qui pourrait faire obstacle à la planification doit être écarté, tout précédent négatif est à éviter (ég. ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb p. 365).

cc) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, no 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Ruch, op. cit., no 47 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (cf. Ruch, op. cit., no 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., no 57 ad art. 27).

b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est celle des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7 février 2014 (consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. art. 98 LPA-VD, par opposition à l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si l’autorité de planification a pesé correctement les intérêts en présence et respecté les principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le rôle du Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT). Cela signifie qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée. Contrairement à ce qui prévaut en matière de plans d’affectation communaux (arrêts AC.2010.0154 du 31 octobre 2011 consid. 2; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009 consid. 2), le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal n’inclut pas le contrôle de l’opportunité des plans d’affectation cantonaux, pouvoir réservé au département cantonal (arrêts AC.2009.0144 du 5 octobre 2010 consid. 2; AC.2007.0132 du 10 décembre 2008 consid. 3a; AC.2007.0203 du 14 septembre 2007 consid. 1). Ainsi, lorsqu'est en cause l'instauration d'une zone réservée cantonale, le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation.

c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253, l'autorité intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale (territoires forains).

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15  Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT – Faire du neuf avec du vieux?, Zurich 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message précité, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 et une quatrième adaptation bis du PDCn, qui concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d’Etat liées aux projets d’agglomération sans influence sur la présente cause, a encore été adoptée par le Conseil d’Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11).

La mesure A11 du PDCn constate que, d'une manière générale, les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes, et que leur localisation ne répond plus aux critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Les communes sont donc tenues de réviser leurs plans d'affectation dans les cinq ans suivant la 4ème adaptation du PDCn. Un tableau fixe la croissance totale maximale de 2015 à 2030 pour les périmètres compacts d'agglomération et de centre cantonal. Pour les cinq autres types d'espaces, il définit la croissance annuelle maximale: 1,7% pour les périmètres des centres régionaux, 1,5% pour les périmètres des centres locaux et les périmètres des localités à densifier, et 0,75% pour les villages et quartiers hors centre. La densité minimale des nouvelles zones d'habitation est également fixée, pour les mêmes périmètres. Les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités de surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 LATC (dans sa version en vigueur jusqu'au 31 août 2018 – aLATC –, disposition reprise à l'art. 47 LATC) et peuvent planifier des zones réservées selon l'art. 46 aLATC. Le DTE peut aussi s'opposer à la délivrance d'un permis de construire si la zone à bâtir est manifestement trop étendue. 

cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune de Lausanne présente une zone à bâtir surdimensionnée sur une partie de son territoire (territoire compris en dehors du périmètre compact du PALM), puisqu'elle présente, selon la décision attaquée, une capacité d'accueil hors périmètre compact de 2'660 habitants (fin 2016) alors que le potentiel de croissance pour 2036 est de 502 habitants. En comparant la capacité d'accueil au moment du bilan (2660 habitants) et le besoin au moment du bilan (296 habitants), celle-ci a une surcapacité d'accueil de 2364 habitants. L'autorité communale a, dans ce contexte, l'obligation de réviser sa planification dans un délai échéant au mois de juin 2022, conformément au PDCn et à l'art. 15 al. 2 LAT. On se trouve donc dans une situation où une adaptation de la planification s'impose, au sens de l'art 27 al. 1 LAT.

L'autorité concernée ne discute pas cette obligation, l'intention de la commune d'y satisfaire ressortant d'ailleurs clairement de la zone réservée communale adoptée et des démarches entreprises tendant à la modification de son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT.

d) En l'espèce, il convient de constater que même si l'autorité communale a, dans le cadre de sa vision, proposé un certain redimensionnement dans les territoires forains de la commune et a instauré une zone réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera pas nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs fixés par la 4ème adaptation du PDCn. Le représentant de la commune l'a d'ailleurs reconnu à l'occasion de la vision locale. Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée cantonale pourrait se justifier de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs changements d'affectation et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal.

Le Tribunal cantonal a déjà confirmé l'instauration d'une zone réservée cantonale sur certaines parcelles dans une commune ayant mis en œuvre une zone réservée communale en vue de garantir le redimensionnement de ses zones à bâtir, zone réservée communale n'incluant pas les parcelles en question (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité concernant la Commune du ********; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 et AC.2018.0361 du 15 avril 2019 concernant la Commune de ********). Le Tribunal a également eu l'occasion de constater qu'une zone réservée cantonale peut être instaurée sur des parcelles, quand bien même la commune fait état de son intention de maintenir les parcelles en question en zone à bâtir dans le cadre du nouveau PGA (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité concernant la Commune du ********;  AC.2016.0420 du 6 juin 2017). Dans l'arrêt AC.2018.0361, le Tribunal cantonal a souligné que la mise en place d'une zone réservée cantonale ne restreignait pas la marge de manœuvre dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (arrêt précité consid. 3d). Dans un arrêt récent concernant la Commune de ******** (1C_267/2019 du 5 mai 2020), le Tribunal fédéral a confirmé une zone réservée cantonale portant sur deux parcelles alors que la commune avait clairement manifesté son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir et qu'elle avait fait établir un projet de zone réservée communale ne les incluant pas. L'autorité cantonale compétente peut par conséquent établir une zone réservée, quand bien même on se trouve en présence d'une volonté du planificateur communal de maintenir le secteur visé en zone à bâtir.

3.                      Il n'en demeure pas moins qu'en l'occurrence la commune, qui a déjà entrepris plusieurs mesures en vue de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir dans ses territoires forains en concertation avec le SDT, a délibérément exclu la parcelle litigieuse de la zone réservée communale instaurée, qu'elle confirme son intention de ne pas modifier l'affectation de ce bien-fonds dans le cadre de la révision de son plan général d'affectation et qu'elle estime que la réalisation du projet litigieux n'aurait pas de conséquence sur le redimensionnement futur de sa zone à bâtir.

Il convient dès lors de vérifier si l'interdiction de toute construction peut s'imposer au planificateur pour la parcelle litigieuse et de s'interroger sur l'admissibilité d'une mesure d'aménagement qui entraine l'inconstructibilité de cette parcelle au regard des buts de la LAT. En particulier, il faut donc déterminer si la parcelle litigieuse entre sérieusement en considération pour une réduction de la zone à bâtir communale, ce que la commune et la recourante contestent, et si l'inclusion de la parcelle no 20253 dans la zone réservée cantonale litigieuse est nécessaire et adéquate.

a) La recourante et la municipalité soutiennent que tel n'est pas le cas puisque l'autorité communale est consciente de la nécessité de prendre des mesures provisionnelles afin de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir et a élaboré à cet effet une zone réservée communale, qui a d'ores et déjà été mise à l'enquête publique, adoptée par le Conseil communal et approuvée par le DIT. La recourante et la commune soutiennent ainsi que le canton ne pouvait intervenir que si cette dernière était inactive, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. L'intérêt lié à la rationalisation de l'espace constructible ne serait pas concret puisque le canton a approuvé la zone réservée communale qui ne comprend pas la parcelle de la recourante. Ensuite, la municipalité considère que la parcelle no 20253 n'entre pas en considération pour réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir des territoires forains de Lausanne. Le projet de nouveau PGA de Lausanne ne prévoit pas de diminuer les droits à bâtir dans le secteur la ******** dans la mesure où les réserves en zone à bâtir y sont faibles et très ponctuelles. Ce dernier est déjà largement bâti. Ce secteur n'a ainsi jamais été envisagé comme un secteur à dézoner, que ce soit au début des discussions avec le SDT en 2017 ou actuellement.

La recourante estime de son côté, que sa parcelle ne serait pas située à l'extérieur du territoire urbanisé et ne serait pas propice à une restitution à la zone agricole. L'autorité intimée aurait de plus méconnu que la parcelle était équipée, située à proximité de l'Ecole Hôtelière de Lausanne, en bordure de la route communale, et aisément accessible en transports publics. La recourante conteste le critère du territoire urbanisé. Elle estime notamment que sa parcelle se situe à l'intérieur de ce territoire et que les critères établis pour définir le périmètre du territoire urbanisé ne reposent sur aucune base légale.

Pour l'autorité intimée, un blocage temporaire des possibilités de construire sur la parcelle no 20253 serait de nature à permettre de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée. La zone réservée est mise en place pour laisser du temps à la commune de préparer la révision de son plan et cette mesure n'empêche pas que la parcelle concernée soit maintenue en zone à bâtir ultérieurement. L'autorité intimée expose que le territoire urbanisé a été déterminé selon la Fiche d'application du SDT "Comment délimiter le territoire urbanisé ?" (version actuelle: février 2019). Pour le reste, le fait que la parcelle soit équipée et qu'elle ne puisse être exploitée comme terre agricole ne serait pas déterminant. Au vu de ses caractéristiques, il était légitime d'inclure la parcelle dans une zone réservée. La décision attaquée retient que la parcelle no 20253 est attenante à une zone intermédiaire et un secteur colloqué en habitation de très faible densité. L'autorité intimée explique ainsi que la parcelle est de nature pré-champ d'une surface de 806 m2. Elle est libre de constructions et se trouve en frange du territoire urbanisé, c'est-à-dire au-delà de son pourtour.

b) aa) En préambule, il convient de rappeler que le critère du territoire urbanisé ne permet que de sélectionner les parcelles qui feront l'objet d'une surveillance par le Canton selon le mandat confié au SDT par le Conseil d'Etat. Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d’identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d’accueil des zones à bâtir. Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l’être.

Selon la Fiche d'application du SDT "comment délimiter le territoire urbanisé", il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d’une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine. Un territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond à certains critères à savoir qu'il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix habitations permanentes, qu'il comprend essentiellement des constructions destinées à l'habitation, aux activités économiques et que la distance entre les constructions (à l'intérieur du territoire urbanisé) est en principe inférieure à 50 mètres. Selon la Fiche d'application du SDT, la délimitation du territoire urbanisé impose de distinguer en premier lieu les noyaux urbanisés largement bâtis (groupement d'au moins 10 habitations distantes de moins de 50 m en principe) des petites zones à bâtir (comprenant moins de 10 habitations permanentes et ne présentant pas ou peu de services ou équipements). En deuxième lieu, il faut procéder à l'identification du territoire urbanisé en retenant, parmi les noyaux urbanisés largement bâtis, celui ou ceux qui forment le centre construit historique. Le territoire urbanisé désigne, dans ce contexte, le milieu bâti qui accueille les services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports publics. Enfin, sur la base d'une photographie aérienne, il faut se rapprocher au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur les éléments physiques (route, configuration du site, pente, lisière forestière, murs, éléments construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce cadre, les terrains inaptes à la construction doivent encore être exclus du territoire urbanisé. Au demeurant, le contenu de la fiche est conforme à la jurisprudence rendue au sujet des "territoires largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, et dont le Tribunal fédéral avait déjà précisé qu'elle devait être comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2).

bb) En l'espèce, à l'occasion de la vision locale, les représentants de l'autorité intimée ont finalement indiqué que le critère de la distance de 50 mètres n'avait pas de valeur particulière s'agissant de la parcelle en question et qu'il n'était pas utile en l'occurrence. La décision entreprise reposait ainsi essentiellement sur l'utilisation actuelle de la parcelle (champ), le fait qu'elle soit libre de construction et appartenait à un ensemble non bâti de plus de 2'500 m2, ainsi que sa situation en périphérie d'une zone peu bâtie qui borde de surcroît la zone agricole.

b) La parcelle no 20253 est en nature pré-champ d'une surface de 806 m2. Elle est libre de constructions. L'inspection locale a permis au tribunal de constater que la parcelle ne se trouvait pas dans une petite zone constructible isolée, mais était comprise dans un ensemble bâti qui constitue le secteur de la ********. Ainsi, le bien-fonds est contigu à la parcelle no 20254 qui supporte une villa et fait partie du quartier résidentiel qui s'étend à l'est. Au nord, la parcelle no 15381 est construite et supporte une maison d'habitation ainsi qu'un vaste pré-jardin-verger à usage privatif. Au sud, la parcelle no 20253 est contigüe avec la parcelle no 20252 non-construite, d'une surface de 956 m2. Cette dernière est elle-même contigüe avec la parcelle no 20251. Ce bien-fonds supporte désormais un petit immeuble PPE de 8 logements (CAMAC 170436). Au sud, les parcelles nos 20250, 20249 et 20248 qui longent la limite du territoire ******** avec la commune d'******** et un quartier de villas, ne sont pas construites et présentent des surfaces respectivement de 878 m2, 863 m2 et 1'340 m2. A l'ouest de la parcelle no 20253, le chemin de la ******** (DP 22), rejoint le chemin de la ******** (DP 24), qui dessert le quartier de villas précité et une zone résidentielle d'********. Il rejoint ensuite le chemin de la ******** en direction du centre de cette commune. Au nord de la parcelle litigieuse, le chemin de la ******** entoure le quartier du même nom jusqu'à l'entrée de la route de ********. Il permet également de rejoindre la route du Golf et la route de ******** qui dessert en particulier le site de l'Ecole Hôtelière de Lausanne.

A l'ouest, la parcelle no 20253 est séparée d'une vaste zone intermédiaire par le chemin de la ********. Contrairement à ce que laissaient entrevoir les photos aériennes du secteur, l'inspection locale a permis de réaliser que, face à la parcelle no 20253, la zone intermédiaire présente une forte déclivité et forme, entre les constructions sises sur les parcelles nos 15402 et 15404, une imposante butte qui masque le dégagement et la vue à l'ouest. On ne distingue ainsi pas depuis la parcelle no 20253 les champs qui s'étendent à l'ouest et qui ne sont véritablement accessibles que par en dessous, au sud, par le chemin de la ********. L'inspection locale a ainsi mis en évidence que la parcelle no 20253 fait géographiquement partie du quartier de villas de la ******** et qu'elle n'est pas véritablement liée au secteur cultivé à l'ouest dont elle est séparée par une route goudronnée. Cette séparation topographique est encore accentuée par la présence sur les parcelles nos 15402 et 15404 précitées de constructions dans la zone intermédiaire en bordure du chemin de la ******** face à la parcelle no 20253. Ainsi, les biens-fonds nos 15402 et 15404 supportent chacun des maisons d'habitations, étant précisé que le bâtiment sis sur la parcelle no 15402 se présente sous la forme d'une maison d'aspect moderne de trois étages qui comprend 7 logements PPE et qui a été construite récemment, après démolition d'un bâtiment existant, suite à un permis de construire délivré par la municipalité le 20 octobre 2016 sur la base d'une autorisation spéciale du SDT (CAMAC 153707). Ainsi, l'important secteur agricole non construit en zone intermédiaire se trouve dans un autre compartiment de terrain séparé par une petite colline, une route et des bâtiments sans aucune vocation agricole en zone intermédiaire. L'inspection locale a permis aussi au tribunal de constater que, finalement, la parcelle no 20253, qui est équipée, est entourée sur trois de ses côtés par des parcelles bâties (nos 15381, 15402, 15404 et 20254), qu'elle se situe dans un secteur qui apparaît largement construit au nord, à l'est et au sud. Dans ces circonstances, la restitution de la parcelle à l'exploitation agricole paraît hautement improbable ne serait-ce qu'en raison de l'accès, de la proximité du quartier résidentiel et de la configuration des lieux, ce que l'autorité concernée a du reste confirmé.

De façon plus générale, le secteur de la ******** est situé à environ 1 km du centre de la commune d'******** et du site stratégique ********, qui constitue une plateforme importante de transports publics et qui offre un accès en une dizaine de minutes vers le centre-ville de Lausanne (bus et métro). La parcelle no 20252 est localisée à une centaine de mètres de l'Ecole Hôtelière de Lausanne qui constitue un des moteurs économiques de la ville. Le secteur se trouve à proximité immédiate de voies de communications importantes, soit en particulier les routes de ******** et de ********. Il dispose en outre d'une bonne desserte de transports publics, en raison notamment de la présence de l'école hôtelière. Les arrêts de bus La ******** et ********, desservis par plusieurs lignes TL régulières, se situent à quelques minutes à pied.

La parcelle no 20253 est certes située à l'extérieur du périmètre compact de l'agglomération ********-******** (********), mais elle en est à proximité immédiate. Elle n'est pas visée par le plan sectoriel des surfaces d'assolement. Elle n'est pas concernée non plus par l'Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), et le recensement architectural ne montre aucune contrainte à proximité. La protection du paysage n'impose aucun besoin de dézonage dans ce secteur déjà largement bâti. Il n'y a pas non plus de contrainte liée à la protection des eaux, à la faune ou à la flore.

c) Selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), l'extension de la zone à bâtir se fait en priorité dans les périmètres compacts d'agglomération ou de centre ainsi que dans la continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art. 15 LAT. Le PDCn s'attache notamment à combattre le phénomène d'étalement urbain par un développement judicieux des centres, soit des quartiers disposant d'équipements, services et transports publics (cf. AC 2017.0314 du 19 juillet 2018 consid. 3c/aa). Ce site répond manifestement à ces exigences et entre dès lors en priorité pour le développement de la zone d'habitation et mixte.

Ainsi, même si les parcelles équipées, voire comportant déjà des constructions, peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2b), se pose en l'espèce sérieusement la question de savoir si l'on peut considérer d'emblée que la parcelle de la recourante restera en zone à bâtir.

aa) Comme évoqué, cette parcelle est dans une large mesure intégrée à une zone à bâtir déjà construite. Elle est attenante à des parcelles déjà bâties et le projet querellé ne crée pas un îlot de construction au milieu de parcelles non-construites. La commune a délivré le 28 novembre 2017 pour la parcelle voisine no 20251 un permis de construire, sans que le SDT ne s'y oppose. Eu égard aux critères utilisés pour justifier l'instauration de la zone réservée entreprise, le tribunal ne peut que s'étonner, avec la recourante, de ce que le SDT n'a pas procédé de la même manière s'agissant de cette parcelle. Pour justifier cette différence de traitement, le SDT indique que, dans le cadre des discussions de mise en place d'une zone réservée communale, la commune avait démontré suffisamment de garanties pour qu'une surveillance ne porte pas sur la parcelle no 20251. Or, force est de constater que le périmètre de la zone réservée communale, qui ne comprenait ni la parcelle no 20153, ni la parcelle no 20251, était connu de l'autorité intimée lors de la mise à l'enquête de cette dernière, puisque le projet de zone réservée communale était en voie de finalisation et que le SDT avait rendu son rapport d'examen préalable positif sur son périmètre.

Quoi qu'il en soit, alors que la zone non construite était d'une dimension supérieure à 2'500 m2 d'un seul tenant, force est de constater que la construction de la parcelle no 20251 a pour effet, dans le terrain, de scinder cette zone non construite en deux parties qui n'ont plus véritablement de lien entre elles, soit d'un côté les parcelles nos 20252 et 20253 et de l'autre les parcelles nos 20263, 20264, 20248, 20249 et 20250. Le critère évoqué par le SDT, qui consiste à retenir qu'un secteur non bâti qui mesure plus de 2'500 m2 se prêterait à l'agriculture, est dès lors déconnecté de la réalité du terrain puisqu'il ne prend pas en compte le foncier.

De même, une construction récente a été récemment autorisée sur la parcelle no 15404, sans opposition non plus du SDT.

bb) Ces récentes autorisations tendent également à confirmer un processus de densification des dernières parcelles non bâties dans le secteur de la Vulliette voulu par la municipalité et, dans les faits, entériné, en l'absence de mesure adoptée contre ces projets, par l'autorité intimée alors même que le surdimensionnement invoqué était connu.

Dans la mesure où elle apparait géographiquement liée à la zone de villas de la ******** et qu'elle situe dans un quartier dévolu aux logements, la parcelle no 20251 constitue désormais une brèche dans la continuité du bâti et son affectation n'apparaît pas d'emblée contraire aux principes de concentration de l'urbanisation et de densification du milieu bâti poursuivis par la LAT, ce qui tend à la confirmation de son caractère constructible. Le projet n'a pas non plus pour conséquence de cloisonner des surfaces non bâties au milieu de la zone à bâtir.

cc) Dans le cas particulier, le choix de la commune de maintenir cette parcelle en zone constructible se justifie d'un point de vue urbanistique dans la mesure où elle se situe en réalité à l'intérieur d'un tissu bâti et permet la réalisation de nouveaux logements à proximité du centre-ville de Lausanne et de son périmètre compact, de l'Ecole Hôtelière, ainsi que des transports publics, et notamment du M2. Le projet complète un tissu bâti qui s'est développé encore récemment dans une zone déjà affectée au bâti. Le maintien de cette parcelle vide au sein d'un quartier de villas existant pourrait ainsi être considéré comme une forme de gaspillage pour des surfaces appelées à contribuer à la densification en situation de centralité et à éviter l'étalement urbain. Il n'y a pas de raisons, sous l'angle de l'art. 27 LAT, de ne pas admettre sa vocation à rester constructible et à contribuer à une densification approchant celle du périmètre compact.

d) Comme évoqué, le but de l'instauration d'une zone réservée cantonale est de permettre aux autorités cantonales d'intervenir lorsque les communes outrepassent leur marge d'appréciation en délivrant des permis de construire dans les zones constructibles excédentaires et mal situées rendant le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes plus difficile ou d'inciter les communes à réviser leur plan d'affectation. Il convient à ce titre de prendre en considération que la commune a accordé un permis de construire sur la parcelle et n'entend pas déclasser la parcelle en question. Elle a maintenu sa position jusqu'à conclure à l'admission du recours interjeté par la recourante constructrice.

Dans le cadre de la révision de son PGA, il appartient en premier lieu à la commune de Lausanne de décider sur quelles parcelles une autorisation de construire peut être délivrée sans compromettre sa future réglementation, en tenant notamment compte des circonstances et des spécificités locales, de sorte que les autorités communales sont plus à même de faire ce choix et de trouver la solution la mieux adaptée aux circonstances.

En l'espèce, dans le cadre du projet de révision de son PGA (secteurs forains), la municipalité a considéré que la parcelle litigeuse doit rester en zone à bâtir dédiée à l'habitation. C'est donc que, sous l'angle de la pesée des intérêts par le planificateur communal, l'appréciation des chances de voir la parcelle en question sortie de la zone constructible n'entre pas sérieusement en ligne de compte. Par ailleurs, la commune a pris des mesures nécessaires pour redimensionner sa zone à bâtir. Elle a défini d'entente avec le service cantonal compétent une zone réservée, en gelant les terrains légalisés situés hors du territoire urbanisé. Pour ce faire, elle a procédé à une délimitation de son territoire urbanisé conformément aux directives cantonales et aux instructions du SDT. De plus, elle est en train de réviser son PGA en vue notamment de réduire la zone à bâtir dans les territoires forains. La commune apparaît ainsi consciente qu'elle doit réduire sa zone à bâtir dans les territoires forains et prend les mesures pour y parvenir. Le surdimensionnement actuel de la zone à bâtir hors agglomération ne saurait avoir pour conséquence d'empêcher la commune de délivrer des permis dans les zones qui s'y prêtent et dont elle sait d'ores et déjà qu'elles ne seront pas exclues de la zone à bâtir dans la future planification.

On relèvera que l'autorité intimée n'a pas expliqué en détail les raisons qui feraient que, avec la zone réservée communale, les mesures conservatoires adéquates n'auraient pas déjà été prises pour lutter contre le surdimensionnement, si ce n'est de considérer que le plafond de population résultant du PDCn serait dépassé pour la commune. Le rapport 47 OAT et la décision attaquée ne présentent pas de considération sur les raisons qui conduiraient, en sus des parcelles déjà réservées, à devoir bloquer également le développement de la parcelle en question, sinon pour "permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" et "d'inciter les autorités de la Commune de Lausanne à engager le plus rapidement possible la révision de son plan d'affectation communal conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire." Cela est peu pertinent sachant les démarches communales en cours. L'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253 ne paraît donc pas justifiée au regard des buts pour lesquels le législateur l'a instaurée.

e) D'après les explications du SDT, le blocage temporaire des possibilités de construire sur la parcelle no 20253 est de nature à permettre de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée de la commune. Cela revient à envisager de dézoner une parcelle vierge située à l'intérieur du milieu bâti, apparemment pour la maintenir vide dans le but de supprimer les habitants supplémentaires qu'un logement sur cette parcelle pourrait amener dans la commune.

Dans le cas particulier des secteurs hors agglomération de Lausanne, le potentiel de nouveaux habitants entre 2015 et 2036 s'élève, selon les chiffres retenus dans la décision attaquée, à 502 habitants. Cette dernière peut donc délivrer un certain nombre de permis de construire, tout en restant dans le potentiel de croissance de sa population à l'horizon 2036. La délivrance du permis de construire sur la parcelle no 20253 portant sur la construction de huit appartements n'est pas excessive, compte tenu du potentiel résiduel de nouveaux habitants sur les territoires forains ces 15 prochaines années. Elle ne compromet pas les efforts de redimensionnement de la commune pour réduire sa capacité d'accueil.

Par ailleurs, à supposer que le taux de croissance pour l'ensemble de la commune soit effectivement dépassé, cela n'aurait toutefois d'influence sur le sort du litige que pour autant que les permis délivrés l'aient été au mépris des mesures fondées sur l'art. 15 LAT préconisées par le PDCn pour adapter la zone à bâtir aux besoins à quinze ans.

Comme exprimé par la municipalité dans son rapport du 29 août 2019 sur la zone réservée communale, le secteur de la ******** ne présente qu'une capacité d'accueil très faible dès lors qu'il ne reste plus que quelques petites parcelles encore libres de construction – dont celle de la recourante – situées au cœur de lotissements dont certains font l'objet de chantiers en cours. Le maintien de ces parcelles en zone à bâtir garantit donc une meilleure utilisation de terrains sous-utilisés en zone à bâtir et évite un gaspillage ailleurs, conformément aux buts de la loi (art. 3 al. 3 let. abis LAT). Ce raisonnement est convaincant et s'avère conforme à un aménagement du territoire cohérent et harmonieux.

Il est ainsi douteux que la condition selon laquelle l'immeuble litigieux doit entrer raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement lors de la prochaine révision du plan général d'affectation soit remplie. Vu ce qui précède, l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle no 20253 peut être remise en question en raison des caractéristiques spécifiques de cette parcelle et des mesures prises par la commune pour redimensionner sa zone à bâtir et réviser son PGA.

Par conséquent, on ne peut suivre le raisonnement de la DGTL qui tend à empêcher la construction de la parcelle en question pour la maintenir vide dans le but d'éviter les habitants supplémentaires qu'un logement sur cette parcelle pourrait amener dans la commune. Comme le rappelle un arrêt récent (1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.1), la LAT préconise un développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT). Compte tenu de la situation de la parcelle litigieuse (qui n'est pas excentrée, mais à proximité du centre-ville de Lausanne et du périmètre compact d'agglomération), une mesure consistant à empêcher d'y construire serait incompatible avec ces exigences du droit fédéral.

C'est le lieu de rappeler que la méthode consistant à fixer des plafonds de population instaurée par le PDCn est l'un des points sur lesquels l'autorité fédérale, lors de l'approbation du plan directeur cantonal, a formulé une réserve. En effet, l'OFDT-ARE juge que cette méthode empêche la densification des zones déjà bâties. On lit ceci dans le rapport d'examen établi par l'OFDT le 16 janvier 2018 au sujet de la quatrième adaptation du Plan directeur cantonal (p. 24 du document disponible à l'adresse https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html):

"Lors de l'examen préalable, la Confédération avait requis du canton qu'il s'exprime sur les incitations négatives à la densification liées à sa méthodologie de dimensionnement des zones à bâtir, fondée sur des plafonds de population à un horizon donné par type d'espace ou de centre cantonal. Force est de constater que le PDCn Vaud, dans sa version soumise à examen, ne semble pas contenir de mécanisme permettant l'optimisation des projets de développement, en particulier dans les zones à bâtir existantes, sans qu'il n'en résulte des inconvénients majeurs pour l'autorité de planification, en principe communale. Le principe de développement de l'urbanisation vers l'intérieur, au coeur de la révision de la LAT, s'en trouve ainsi affaibli."

La réserve correspondante est formulée dans la décision d'approbation du Conseil fédéral sous ch. 9 let. h qui invite le canton de Vaud, lors de la prochaine adaptation du plan directeur, à:

"h). introduire des correctifs aux incitations négatives au développement vers l’intérieur, en particulier pour les projets d’agglomération."

Compte tenu de la position de l'autorité fédérale, on ne peut pas envisager de rendre inconstructible, sous prétexte que le plafond de population résultant du Plan directeur cantonal serait déjà dépassé pour la commune, des parcelles qui, comme celle de la constructrice, se trouvent au sein de la zone à bâtir et entourées de constructions existantes.

Comme déjà évoqué précédemment, il n'est pas contesté que la zone à bâtir communale est surdimensionnée. Cela étant, il n'apparaît pas que le maintien de l'affectation constructible de la parcelle no 20253, compromettrait inexorablement le redimensionnement du territoire constructible communal. Outre que la capacité d'accueil de la parcelle est modeste à l'échelle communale, la commune a d'ores et déjà entrepris des démarches visant à garantir une réduction conforme de la zone à bâtir. Une importante zone réservée a été adoptée et une importante portion de territoire située hors du périmètre compact de l'agglomération a ainsi été préservée. Il n'y a pas lieu de remettre en cause les conclusions de la commune, selon lesquelles, la révision globale du plan général d'affectation, qui doit intervenir d'ici 2022 pour la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn (PDCn, 4ème adaptation, Mesure A11, p. 51) est possible sans revenir sur le caractère constructible de la parcelle no 20253. Il n'y a pas non plus lieu de remettre en cause le choix délibéré de la commune de ne pas englober cette parcelle et le secteur de la ******** dans le périmètre de la zone réservée communale au regard de la situation privilégiée du secteur, proche du périmètre compact de l'agglomération, de l'Ecole Hôtelière, d'axes importants de communication et bien desservi par les transports publics.

Dans ces conditions, compte tenu de surcroît du bâti environnant, il n'apparaît pas critiquable d'avoir considéré qu'une augmentation – mesurée – des logements à cet endroit répondait aux principes du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectif d'aménagement la création d'"un milieu bâti compact", ainsi qu'à l'art. 3 al. 3 let. abis LAT, selon lequel il convient de "prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat". 

Il est vrai que la création de huit logements sur une parcelle non construite inhabitée jusque-là est susceptible de provoquer une légère augmentation de la population de la commune. Compte tenu de sa situation, on ne peut toutefois pas retenir que cette parcelle sera vraisemblablement vouée à être sortie de la zone à bâtir (art. 15 LAT) pour être classée en zone agricole (art. 16 LAT) voire en zone à protéger (art. 17 LAT). Objectivement, il n'y a pas de risque que la construction de cette parcelle, plus que celles des parcelles voisines 20254 et 15404, puisse entraver le redimensionnement de la zone à bâtir d'une commune de la taille de Lausanne.

Dans ces conditions, il s'impose de constater que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en soumettant la parcelle en question à une zone réservée cantonale. Dès lors que la parcelle n'entre pas en considération pour une réduction de la zone à bâtir, il n'existe dès lors pas d'intérêt public supérieur pour la mettre en zone réservée, par rapport à l'intérêt privé du propriétaire à pouvoir l'utiliser conformément au règlement en vigueur, ce dernier élément revêtant également un intérêt public conforme aux objectifs de la LAT révisée, qui préconise en particulier d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1er al. 2 let. abis LAT), de créer un milieu bâti compact (let. b) et de préserver le paysage (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures conservatoires portant sur cette parcelle, aux conditions prévues par le droit fédéral (art. 27 LAT), ne sont pas justifiées parce que l'on ne voit pas concrètement en quoi la construction du bâtiment projeté, et donc la concrétisation des possibilités données par le plan d'affectation en vigueur, entraverait l'établissement du plan d'affectation révisé, les autorités communales ayant démontré qu'il n'était pas question de sortir ce petit périmètre d'environ 800m2 de la zone à bâtir.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante et la commune, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une indemnité à titre de dépens, à charge du DIT.


 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 7 novembre 2019 par le Département du territoire et de l'environnement est annulée.

III.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du territoire (DIT), est débiteur de A.________ d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

IV.                    L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du territoire (DIT), est débiteur de la Commune de Lausanne d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

V.                     Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

 

Le 14 octobre 2020

 

                                                          Le président:                                      

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.