TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 janvier 2021

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge et Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; Mme Aurélie Tille, greffière.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

Autorité intimée

Département des institutions et du territoire (DIT) (auparavant Département du territoire et de l’environnement: DTE), à Lausanne Adm cant VD, représenté par Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Service juridique, à Lausanne Adm cant

Autorité concernée

Municipalité de L'Abbaye, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

Objet	plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 6 novembre 2019 approuvant la zone réservée cantonale - parcelle No 650

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 650 de la commune de L’Abbaye, située au lieu-dit La Sauvagère, sur la rive sud du Lac de Joux. D’une surface de 2'076 m², cette parcelle est colloquée en zone de maisons familiales et villas selon le plan de zones de la commune de L’Abbaye approuvé par le Conseil d’Etat le 18 juillet 1984. Elle est libre de construction et équipée. Bordée par la route des Collondès au nord, la parcelle est entourée de parcelles bâties à l'est et à l'ouest, et par de la zone agricole au sud.

B. Le 15 août 2018, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la Municipalité) une demande de permis de construire un chalet d’habitation sur la parcelle n° 650. Cette demande a été mise à l’enquête publique du 15 septembre au 14 octobre 2018.

Le Service du développement territorial (SDT: actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL), en tant que représentant du Département du territoire et de l’environnement (DTE, désormais Département des institutions et du territoire: DIT; ci-après: le Département), a formé opposition à ce projet le 12 octobre 2018, faisant valoir que les zones à bâtir de la commune de L’Abbaye étaient surdimensionnées et que le Département allait prochainement mettre à l’enquête publique une zone réservée sur la parcelle en question.

C. Le 8 novembre 2018, la Municipalité a levé l’opposition formée par le SDT/DGTL et octroyé le permis de construire CAMAC n° 180908 sollicité par A.________ et B.________. La Municipalité a notamment précisé que la planification communale était en cours de révision et avait déjà été présentée au SDT/DGTL. Cette révision de la planification prévoyait que la parcelle n° 650 resterait en zone à bâtir.

D. Par acte du 7 décembre 2018, le Département, par le SDT/DGTL, a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens que le permis de construire n’est pas délivré, et subsidiairement à son annulation. La cause a été enregistrée sous référence AC.2018.0440.

E. Le SDT/DGTL a soumis à l’enquête publique une zone réservée du 10 novembre au 9 décembre 2018 portant sur la parcelle n° 650 de A.________ et B.________. Le règlement de la zone réservée cantonale en question prévoit l’interdiction de toute nouvelle construction, installation ou nouvel équipement (art. 3) durant un délai de 5 ans, prolongeable de 3 ans aux conditions de l’art. 46 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) (art. 4). Le rapport d’aménagement, du 5 novembre 2018, selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: rapport 47 OAT) joint au projet précise que le but de cette zone réservée est d’inciter les autorités de la Commune de L’Abbaye à engager le plus rapidement possible la révision de leur Plan général d’affectation (PGA), conformément à l’art. 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (4^e adaptation), laquelle établit les conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.

F. Ce projet de zone réservée a suscité l’opposition de la Municipalité de L’Abbaye, le 6 décembre 2018, ainsi que de A.________ et B.________, le 7 décembre 2018.

G. Par décision du 6 novembre 2019, le Département a levé les oppositions formées par la Municipalité et par A.________ et B.________ et a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 650 de la Commune de L’Abbaye. Selon le Département, la commune de L’Abbaye est manifestement surdimensionnée. La possibilité de développement hors du centre allouée entre l’année de référence (31 décembre 2015) et l’horizon de planification (2036), est de 158 habitants au 31 décembre 2016. Or, selon l’estimation du modèle de simulation pour le dimensionnement de la zone d’habitation et mixte, la capacité d’accueil hors du centre de la commune de l’Abbaye est de 1'290 habitants. Il en résulterait ainsi un surdimensionnement hors centre de 1'132 habitants (1'290 – 158).

H. Par acte du 9 décembre 2019, A.________ et B.________ ont formé recours contre cette décision devant la CDAP, concluant principalement à son annulation, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelles instruction et décision dans le sens des considérants. A titre préjudiciel, les recourants concluent à l’octroi de l’effet suspensif au recours.

A titre de mesure d’instruction, ils ont requis la jonction de la cause avec la cause AC.2018.0440 relative au permis de construire, ainsi que la mise en œuvre d’une audience de débats.

Dans ses déterminations du 14 février 2020, l'autorité intimée, représentée par le SDT/DGTL, a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Par lettre du 12 mars 2020, la Municipalité, agissant par l'intermédiaire de son conseil, a déclaré s’en remettre à justice sur le sort du recours et précisé que les démarches de révision de la planification communale étaient toujours en cours et prendraient encore quelques mois.

I. Le 30 septembre 2020, le Tribunal a tenu une audience commune dans les causes AC.2018.0440 et AC.2019.0387. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs explications. On peut extraire du compte-rendu d'audience le passage suivant:

Afin de rejoindre la parcelle litigieuse, le Tribunal et les parties longent la route des Collondès (sans trottoir à ce niveau), qui relie le village de L'Abbaye à celui des Bioux.

Arrivé sur la parcelle, le Tribunal constate que celle-ci est constituée d'un talus herbeux qui se prolonge dans la zone agricole qui s'étend en amont de la pente et borde la forêt. La parcelle est séparée en deux parties par une clôture partant de la route.

Des maisons individuelles sont érigées sur les parcelles adjacentes, de même que sur les parcelles situées directement de l'autre côté de la route, au bord du lac. Il est constaté qu'il y a encore deux parcelles construites dans le prolongement de la route en direction des Bioux. Les recourants précisent que la parcelle est équipée. La DGTL relève qu'il y a une distance de l'ordre de 70 mètres entre les constructions actuelles, soit entre les bâtiments sis sur les parcelles n° 1685 et 660, étant précisé que, parmi les critères retenus pour délimiter le territoire urbanisé, une distance entre les constructions existantes doit en principe être inférieure à 50 mètres.

Les recourants désignent l'emplacement de la construction projetée après morcellement, à savoir la partie de la parcelle contigüe à la parcelle n° 1685. Aucune construction n'est à ce jour prévue sur le solde de la parcelle. Le chalet comprendra un studio et un appartement destiné en principe au beau-fils des recourants, en résidence principale.

Les parties s'expriment sur l'interprétation du nouvel art. 47 LATC. La DGTL maintient que la Commune était liée par l'opposition du Département et devait refuser l'octroi du permis de construire. Me Bovay conteste cette interprétation.

Il est question de l'état d'avancement du nouveau PGA (ou "PACom") de L'Abbaye. Les représentants de la DGTL expliquent que l'examen préliminaire a eu lieu en mai 2019. Le surdimensionnement résiduel restant trop important à ce stade, la phase d'examen préalable n'est pas encore entamée. Les autorités communales indiquent avoir procédé [recte: proposé], dans le cadre de l'examen préliminaire, à une réduction importante du surdimensionnement des zones à bâtir excentrées ou soumises à des dangers naturels, passant d'un surdimensionnement six fois trop important à deux fois trop important par rapport aux objectifs du Plan directeur cantonal (PDCn). Il resterait ainsi une surcapacité résiduelle de 400 habitants environ, alors que le surdimensionnement représentait environ 1300 habitants initialement. La DGTL confirme cette appréciation. Me Bovay relève alors qu'une capacité de réserve de 150 habitants est encore disponible pour cette commune.

Interpellée par Me Bovay, les représentants de la DGTL confirment que certaines communes ne parviennent pas à supprimer totalement le surdimensionnement de leurs zones à bâtir. Le Département estime cependant qu'une suppression totale des zones surdimensionnées serait possible à L'Abbaye.

Les représentants de la Municipalité rappellent que la Commune de L'Abbaye est constituée de 3 villages, à savoir Le Pont, L'Abbaye et les Bioux. Le Pont a été défini comme centre régional par le PDCn, dès lors que le village est desservi par le train. Toutefois, la Commune de L'Abbaye resterait principalement une "commune-rue" le long du lac de Joux, de sorte que son territoire construit n'est pas compact. La représentante de la DGTL relève que la parcelle litigieuse ne fait pas partie du périmètre de centre défini par le PDCn. Les représentants de la Commune admettent que le maintien de cette parcelle en zone à bâtir implique de dézoner une autre parcelle ailleurs sur la Commune, mais ils estiment que cette parcelle est bien intégrée dans le bâti. Aucune zone réservée communale n'est prévue. Cela dit, une autre parcelle ferait l'objet d'une zone réservée cantonale.

Interpellés sur la question de la desserte de la parcelle en transports publics, les représentants de la Municipalité expliquent qu'un arrêt de bus se trouve à 200 mètres, le bus passant toutes les 45 minutes environ. Les commerces les plus proches sont au Pont. L'école primaire se trouve aux Bioux, à 2 km, étant précisé qu'un ramassage scolaire est organisé par la Commune. L'école secondaire est au Sentier, et le gymnase à Morges. La recourante relève que les maisons proches comptent plusieurs familles avec de jeunes enfants.

Les représentants de la Municipalité précisent que les projets de construction qui se réalisent actuellement découlent de permis octroyés avant 2015. […]"

L'autorité intimée s'est déterminée sur le compte-rendu d'audience le 7 octobre 2020, produisant une vue aérienne et indiquant notamment que l'arrêt de bus le plus proche semble être celui des Collondès, situé à 450 mètres de la parcelle n° 650. Elle a notamment précisé qu'aucune mesure de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir n'avait pour l'heure été prise concrètement. Elle ajoutait que par rapport à la proposition communale d'examen préliminaire, d'autres mesures de réduction du surdimensionnement à l'extérieur du territoire urbanisé pouvaient encore être proposées à L'Abbaye. Par lettre du 19 octobre 2020, les recourants ont indiqué ne pas avoir de remarque à formuler. La Municipalité a confirmé l'emplacement de l'arrêt de bus le plus proche à 450 mètres de la parcelle à construire, dans sa lettre du 18 novembre 2020.

Considérant en droit:

1. Interjeté contre la décision levant l’opposition déposée par les recourants contre un projet de zone réservée cantonale concernant la parcelle dont ils sont propriétaires, le présent recours satisfait aux conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a lieu d'entrer en matière.

2. Les recourants ont requis la jonction de la présente cause avec la cause AC.2018.0440.

Conformément à l'art. 24 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune.

En l'occurrence, il n'y a pas lieu de joindre les deux procédures précitées qui portent sur des objets distincts et concernent des autorités différentes. Ainsi, la procédure AC.2018.0440 relative au permis de construire octroyé aux recourants oppose le Département à la Municipalité de L'Abbaye, les recourants étant tiers intéressés. La procédure AC.2019.0387 oppose en revanche les recourants au Département. Il n'y a pas dans cette mesure une identité des causes. Les deux procédures ont au demeurant été instruites de manière coordonnée. Cette requête est dès lors rejetée.

3. Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 650 de la commune de L'Abbaye dans une zone réservée cantonale.

Il convient d'examiner, en premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones réservées", a la teneur suivante:

"¹ S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.

² Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".

Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dispose ce qui suit:

"¹ Les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

² La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."

b) Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2018.0176 du 28 août 2019; AC.2017.0424 du 1^er avril 2019).

Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2019.0384 du 2 décembre 2020; AC.2019.0114 du 20 janvier 2020 ; AC.2019.0035 du 9 décembre 2019; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999: Cst.; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT; cf. aussi art. 15 al. 2 LATC). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

4. L'autorité intimée invoque, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 650, le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1^er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1^er mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, l'art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2019.0035; AC.2018.0176; AC.2017.0457; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).

La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues, afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).

b) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1^er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11; AC.2019.0035 et AC.2017.0424 précités).

c) Dans le cas présent, il n’est pas contesté que la zone à bâtir de la Commune de L’Abbaye est surdimensionnée, particulièrement hors du centre: la capacité d’accueil est de 1’290 habitants pour un besoin estimé à 158 habitants, de sorte que le surdimensionnement hors centre est de 1’132 habitants. Il convient ainsi de confirmer l’appréciation de l’autorité intimée: vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit par conséquent être confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement délimitée et respecte le principe de proportionnalité. La question à laquelle le Tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (AC.2019.0114; AC.2019.0035 et AC.2017.0457 précités).

5. Les recourants contestent l’adéquation de la zone réservée, notamment au motif que leur parcelle, équipée, se situerait en plein milieu d'un espace bâti et s'intègre dans une continuité du point de vue urbanistique et architectural. Cette parcelle ne serait pas appropriée pour un usage agricole. La zone réservée serait aussi disproportionnée dès lors que la commune est actuellement en train de réviser sa planification communale.

a) La partie de la Commune de L'Abbaye où se trouve la parcelle litigieuse s'étend notamment le long du lac de Joux, donnant l'impression d'une "commune-rue", étant toutefois précisé que les constructions existantes sur le long de la route de Collondès sont relativement espacées entre elles, de sorte que le tissu bâti n’est pas compact. Les parcelles adjacentes à l'est et à l'ouest de la parcelle n° 650 sont certes construites, mais comme l'a relevé la DGTL en audience, il y a une distance de l'ordre de 70 m entre les constructions sur ces parcelles, ce qui excède la limite de 50 m retenu pour délimiter un territoire urbanisé. En outre, la parcelle litigieuse se trouve pratiquement en bordure de la localité. Un arrêt des transports publics se trouve à environ 450 mètres et la parcelle n’est pas bordée d’un trottoir. Il s'agit par ailleurs d'une grande parcelle de 2'000 m² qui forme une continuité notamment au plan paysager et visuel avec la zone agricole située en amont de la pente. Il apparaît ainsi qu'un déclassement de la parcelle litigieuse peut raisonnablement être pris en considération dans le cadre de la future révision de la planification communale. Quant au fait que la parcelle est équipée, cet élément n'apparaît pas déterminant puisque, par définition, la zone réservée concerne une parcelle constructible, ce qui présuppose d'ailleurs un équipement au sens de l'art. 19 LAT (cf. AC.2019.0114 précité consid. 2 et les références citées).

On peut encore relever que le Tribunal fédéral a confirmé qu’il était possible de créer une zone réservée pour une parcelle sise en zone à bâtir et constituant une brèche dans le tissu bâti, l’identification d’une telle brèche ne conduisant pas nécessairement à devoir inclure les terrains concernés dans la zone constructible (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020).

b) Quant à la planification communale en cours, il ressort des explications données en audience que celle-ci en est encore à un stade relativement peu avancé, dès lors que la phase de l’examen préalable par les autorités cantonales ne serait pas encore entamée. Certes, les autorités communales semblent déjà être parvenues à proposer des mesures de planification réduisant le surdimensionnement de manière importante et le Département a admis, lors de l'audience, que la Commune de L'Abbaye n'est pas la seule à ne pas parvenir à supprimer totalement son surdimensionnement. Il convient néanmoins de constater que, prima facie, les propositions émises par la Commune ne suffisent pas en l’état à éliminer totalement le surdimensionnement. L'autorité communale a du reste admis que le fait de maintenir la parcelle n°650 en zone à bâtir impliquerait de dézoner une autre parcelle ailleurs. La zone réservée contestée permet ainsi de bloquer provisoirement toute nouvelle construction sur la parcelle litigieuse, dans une commune surdimensionnée, et dont le calendrier de la procédure de révision de sa planification est pour l’heure incertain.

Le Tribunal a en outre déjà précisé que l'art. 46 LATC constitue à lui seul une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale sur une parcelle lorsqu'une commune refuse ou tarde à le faire alors qu'elle y est tenue pour ne pas compromettre la révision de sa planification communale (AC.2017.0364 du 25 septembre 2019 consid. 4). La zone réservée litigieuse répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi qu'à éviter le risque de faire obstruction et de rendre plus difficile une future réduction de la zone à bâtir (AC.2017.0457 précité).

De même, il n'y a pas lieu de s'écarter du principe selon lequel le département peut instaurer une zone réservée cantonale sur les parcelles litigieuses, ceci même dans l'hypothèse où la commune fait état de son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020; AC.2016.0420 précité). Une telle mesure ne restreint pas la marge de manœuvre dont peut bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. Le Tribunal a notamment rappelé que l’autorité communale garde en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionne correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y a dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale porterait atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (AC.2018.0361 du 15 avril 2019 consid. 3d).

c) En conclusion, le Tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle la mesure provisoire que constitue la zone réservée est, dans le cas présent, adéquate et proportionnée.

6. Les recourants invoquent par ailleurs une violation de l'art. 134 LATC. Cette disposition figure dans le Titre XI de la loi qui régit les dispositions transitoires et finales et a la teneur suivante:

Art. 134 Plans d'affectation non conformes

¹ Dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, ce plan et ce règlement s'appliquent avec les restrictions suivantes:

a. dans les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée;

b. hors des zones à bâtir, notamment dans les zones sans affectation spéciale, la délivrance de tout permis de construire est subordonnée à l'autorisation préalable du département, qui statue conformément aux articles 81 et 120, lettre a."

Comme il a été constaté ci-dessus, la zone à bâtir de la Commune de L’Abbaye est surdimensionnée, de sorte que l’application de l’art. 134 LATC se pose. En l’occurrence, le Département a formé opposition à la demande de permis de construire déposée par les recourants (cf. la procédure AC.2018.0440 relative au permis de construire), puis a mis à l’enquête publique la zone réservée litigieuse. Cette disposition a ainsi été respectée.

7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD et art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) et n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). La Municipalité, qui s'en est remise à justice, n'a pas non plus droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il en va même pour le département intimé, qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département des institutions et du territoire (anciennement Département du territoire et de l'environnement), du 6 novembre 2019, est confirmée.

III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 janvier 2021

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.