TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2021

Composition

M. Serge Segura, président; M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur, et Mme Dominique von der Mühll, assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

Recourante

Municipalité d’Echandens, à Echandens, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, à Lausanne

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique,

Objet	autorisation cantonale spéciale
	Recours Municipalité d'Echandens c/ décision du Service du développement territorial du 12 novembre 2019 refusant la transformation du club-house de tennis et la réfection de son enveloppe, parcelle n° 243, CAMAC 188622

Vu les faits suivants:

A. Bordée à l'est par les berges de la Venoge, la parcelle n° 243 de la commune d'Echandens est partiellement comprise à cet endroit dans le périmètre 2, à savoir "les couloirs de la Venoge et du Veyron, comprenant les berges, les zones alluviales, les zones de libre évolution des cours d'eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge", au sens du Plan d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (ci-après: PAC Venoge) et de son règlement (ci-après: RPAC Venoge) approuvés par le Département des infrastructures le 28 août 1997, puis le 6 mai 2003. Dans ce cadre, la partie est de la parcelle est classée en zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron; elle est également, pour une partie, classée en zone forestière. La partie ouest de la parcelle est, elle, colloquée en zone industrielle à prescriptions spéciales, au sens du Plan général d'affectation et de la police des constructions de la Commune d'Echandens (ci-après: PGA) et son règlement (ci-après: RPGA) approuvés préalablement par le département compétent le 9 juillet 2008 et adoptés par le conseil communal le 24 novembre 2008. Les parcelles voisines situées à l'ouest, au nord-ouest et au sud-ouest sont également colloquées en zone industrielle à prescriptions spéciales.

B. La parcelle n° 243 supporte le bâtiment ECA 703, qui est le club-house du Tennis de la Commune d'Echandens, ainsi que trois courts de tennis en terre battue et un mur d'entraînement. Le club-house est situé quasi complètement en zone protégée du couloir de la Venoge, et les courts et le mur d'entraînement sont situés en zone industrielle à prescriptions spéciales. Le bâtiment ECA 703 a été érigé en 1980, sur la base d'un permis de construire délivré par la Municipalité d'Echandens (ci-après: la municipalité) le 1^er avril 1980. La parcelle était alors colloquée en partie en zone de verdure et en partie en zone industrielle A. Le bâtiment ECA 703 a été autorisé par le Service de l'aménagement du territoire en dérogation à la zone de verdure, avec la mention selon laquelle il était situé à l'intérieur de la "zone de protection n° Z3 du plan AFU". Il a été construit sur la limite de la zone de verdure et la zone industrielle A. Les courts de tennis et les murs d'entraînement ont, eux, été installés dans la partie de la parcelle affectée en zone industrielle A. Suite à l'entrée en vigueur, le 28 août 1997, du PAC Venoge, la parcelle n° 243 a été partiellement affectée en zone protégée dudit plan. Le bâtiment ECA 703 s'est retrouvé alors presque entièrement situé dans la zone protégée.

Le bâtiment ECA 703, d'une surface au sol de 100 m², est composé d'un rez surplombé d'un très grand toit à deux pans qui abrite des combles. Le rez est occupé par des vestiaires et des sanitaires ainsi que par une terrasse couverte. Les combles sont occupés par une salle qui comporte une cuisine; à l'étage est également située une petite terrasse (couverte par les pans du toit). Comme il a été constaté lors de l'inspection locale à laquelle le tribunal a procédé le 8 octobre 2020 (cf. ci-dessous), le toit mesure plus de la moitié de la hauteur du bâtiment (de 2 m 60 jusqu'à 5 m 50, selon les plans) et est recouvert de tuiles foncées; l'ensemble des installations est vétuste; dans les combles, du fait de la forte pente du toit, l'espace où l'on peut se tenir debout est relativement restreint.

Le 19 juin 2018, la municipalité a informé le Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) qu'elle souhaitait rénover le club-house et lui a demandé de lui indiquer dans quelle mesure il était possible de le transformer. Suite à la demande du 6 juillet 2018 du SDT, elle lui a adressé le 10 juillet 2018 un dossier de photos du bâtiment et divers documents. Le 6 septembre 2018, le SDT l'a informée que le bâtiment ECA 703, autorisé en 1980 sur la base d'une autorisation cantonale, alors qu'il était à l'intérieur de la zone de protection n° Z3 du plan AFU, bénéficiait de la garantie de la situation acquise, que, dans ce contexte, il pouvait donc faire l'objet de travaux de transformation et d'entretien conformes aux conditions imposées par les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), sous réserve cependant que ces travaux ne soient pas contraires au objectifs de l'art. 1RPAC Venoge. Le SDT a toutefois conclu que, le PAC Venoge étant en révision, tout projet de développement de ce secteur devait être suspendu jusqu'à ce que ces modifications soient mises en vigueur.

C. Du 16 août 2019 au 17 septembre 2019, la Commune d'Echandens a soumis à l'enquête publique la transformation du club-house de tennis et la réfection de son enveloppe. Le projet prévoyait de conserver le rez, et de démolir le toit et les combles et de créer à leur place un étage à toit plat (qui occuperait environ la moitié de l'étage) et une terrasse ouverte (qui occuperait l'autre moitié de l'étage). Par ailleurs, les infrastructures sises au rez seraient entièrement rénovées et des panneaux solaires seraient installés sur le toit plat.

Le projet a suscité l'opposition de l'Association Vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH), qui portait sur la position du WC adapté à l'usage des personnes handicapées prévu et qui exigeait que l'accès à la salle du club-house et à la terrasse supérieure soit adapté à l'usage des personnes handicapées.

D. Le 12 novembre 2019, la Centrale des autorisations CAMAC a établi sa synthèse n° 188'622. Il en résulte que le SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise aux motifs suivants:

"La parcelle concernée étant partiellement située en zone constructible (zone industrielle à prescriptions spéciales) et pour partie hors de la zone à bâtir (aire forestière et zone protégée du plan de protection de la Venoge), tout projet de construction, transformation, démolition ou changement d'affectation sur ce bien-fonds requiert en effet une autorisation de notre service (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC). Le bâtiment ECA n° 703 concerné est presque entièrement situé en zone protégée du PAC Venoge.

Selon le projet de révision du plan de protection de la Venoge en cours d'approbation, la zone protégée du PAC Venoge sera étendue et le bâtiment ECA n° 703 sera entièrement affecté en zone protégée.

Le projet soumis consiste en la transformation intérieure du bâtiment, la démolition de la partie supérieure de l'étage mansardé et de la toiture, la modification de la volumétrie afin de créer un bâtiment monolithique avec toiture plate, la modification des ouvertures en façades, la démolition et construction d'un escalier extérieur et la pose de panneaux solaires sur la toiture plate du second étage.

Notre service a établi un préavis de principe le 6 septembre 2018.

Le projet soumis à la présente demande a fait l'objet d'un préavis négatif de notre service le 20 février 2019.[ndr.: pièce qui ne figure pas au dossier]

1. SITUATION / HISTORIQUE

[...]

2. CONTEXTE LEGAL

Selon l'article 41 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT), les dispositions de l'article 24c sont applicables aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées licitement, conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 al. 1 OAT). Les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination bénéficient de la garantie de la situation acquise.

Aspect quantitatif

D'un point de vue quantitatif, lorsqu'un bâtiment est encore utilisable en tant que tel (habitation), sa surface brute de plancher imputable existante à la date de référence, dans le cas présent le 28 août 1997, ne peut en aucun cas être agrandie dans les volumes du bâtiment de plus de 60 % de la surface existante.

A noter qu'une extension hors du volume de la surface brute de plancher imputable serait à comptabiliser à double (potentiel de 30 % des surfaces existantes à la date de référence, limitée à 100 m2 au total), si elle ne modifie pas l'aspect extérieur du bâtiment ou si elle répond à l'une des conditions suivantes (art. 24c al. 4 LAT) :

- les travaux considérés doivent permettre de répondre aux normes usuelles d'habitation ;

- les travaux sont nécessaires à un assainissement énergétique ;

- les travaux visent en une meilleure intégration dans le paysage

Aspect qualitatif

Outre l'aspect quantitatif susmentionné, les travaux doivent impérativement respecter l'identité du bâtiment existant et celle de ses abords. A cet égard, il est relevé qu'un projet qui entrerait dans le cadre quantitatif des extensions admissibles pourrait être refusé si les travaux devaient être jugés comme étant de nature à modifier les caractéristiques du bâtiment à transformer et de ses aménagements extérieurs.

L'identité d'un bâtiment est notamment constituée par son volume, sa structure, sa typologie, son aspect, ses caractéristiques intrinsèques ainsi que ses abords: D'une manière générale, la toiture, qui est un élément fondamental de la volumétrie, ne peut pas être modifiée et les agrandissements d'éléments existants doivent reprendre les caractéristiques desdits éléments du bâtiment.

Les abords du bâtiment doivent également être conservés et tout nouvel aménagement doit avoir le moins d'impact possible. Dans ce contexte, les aménagements extérieurs doivent respecter l'identité des lieux et ne modifier que très peu la topographie naturelle (des mouvements de terre de +/- 50 cm. environ ne sont possibles que s'ils améliorent la situation initiale et s'intègrent au site).

L'identité d'un bâtiment situé hors des zones à bâtir n'est pas une notion architecturale ou esthétique, mais juridique. Selon la jurisprudence en la matière, cela signifie que le bâtiment et les éléments caractéristiques qui le définissaient à la date de référence, doivent être reconnaissables après travaux par quiconque passerait à proximité.

L'examen du respect de l'identité ne consiste donc pas à se prononcer sur l'aspect architectural, esthétique ou fonctionnel du projet, mais à examiner objectivement sa concordance aux caractéristiques qui définissaient le bâtiment à la date de référence.

Plan de protection de la Venoge

Selon les dispositions du règlement du PAC Venoge (art. 1, 26 et 27 RPAC), seuls peuvent être admis, à l'intérieur la zone protégée des "Couloirs de la Venoge et du Veyron" :

- les constructions servant directement les objectifs de l'article premier dudit règlement, soit assurer l'assainissement des eaux, le maintien et la restauration des milieux naturels favorables à la flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressants ;

- les constructions dont l'emplacement hors des zones à bâtir est imposé par leur destination, telles que chemins, routes, ponts et chemins de fer qui servent un autre intérêt public prépondérant d'importance cantonale au moins ;

- les travaux de rénovation et de transformation de bâtiments existants.

L'entrée en vigueur du PAC Venoge en 1997 n'exclut pas l'application de l'article 24c LAT dans le périmètre 2. Toutefois les possibilités d'agrandissement ou de reconstruction, en principe autorisées par l'article 24c LAT, peuvent être refusées sur la base d'une pesée des intérêts en présence, en invoquant les exigences majeures du droit de l'environnement et l'objectif de protection du PAC Venoge.

EXAMEN

Aspect quantitatif

Selon le plan de la demande d'autorisation, le projet prévoit une modification radicale de l'aspect extérieur du bâtiment et l'agrandissement de la volumétrie.

Il apparaît cependant qu'aucune des conditions de l'article 24c alinéa 4 LAT n'est remplie, en effet :

- les locaux peuvent tout à fait être utilisés selon leur destination originale (vestiaires, buvettes, terrasse, etc.) dans la volumétrie existante ;

- l'isolation du bâtiment existant peut être envisagée en périphérie de l'enveloppe (façades et toiture). L'agrandissement hors volume correspondant à l'épaisseur de l'isolation périphérique pouvant alors être considéré comme nécessaire à l'assainissement énergétique du bâtiment ;

- le bâtiment est déjà bien intégré dans le paysage et ne requiert donc pas que son volume soit agrandi afin d'améliorer son intégration.

Au vu de ce qui précède, le projet soumis, qui prévoit l'agrandissement de la volumétrie et modification de l'aspect extérieur du bâtiment, sans répondre à l'une des 3 conditions de l'article 24c alinéa 4 LAT, ne peut donc pas être admis d'un point de vue quantitatif (art. 24c LAT et 42 OAT).

Aspect qualitatif

Le projet consiste à remplacer un bâtiment comportant une toiture à 2 pans symétriques par un bâtiment monolithique, sur deux niveaux et à toiture plate, auquel sont accolées deux grandes terrasses superposées.

La volumétrie et le traitement architectural du projet ne conservent pas les caractéristiques qui définissaient le bâtiment à la date de référence (volumétrie, toiture, traitement des ouvertures, etc.).

Dès lors, le bâtiment d'origine n'étant pas reconnaissable, son identité n'est pas respectée et le projet ne peut pas être admis d'un point de vue qualitatif (art. 24c LAT et 42 OAT).

PANNEAUX SOLAIRES

Selon l'article 18a LAT, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation (art. 22, al. 1 LAT). Sont considérées comme suffisamment adaptées aux toits, les installations solaires répondant aux conditions de l'article 32a OAT.

Par ailleurs, selon l'article 18a alinéa 3 LAT, les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites.

Le bâtiment est situé en zone protégée d'un plan d'affectation cantonal. Il est donc assujetti à autorisation de notre service (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC).

La volumétrie proposée ne pouvant pas être admise, l'examen de conformité des panneaux solaires ne se justifie pas.

DECISION

Suite à cet examen, le Service du développement territorial considère que les travaux projetés ne peuvent être admis selon les dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT."

Les préavis des autres services de l'Etat étaient favorables, les autres autorisations spéciales et dérogations (notamment quant à la distance à la lisière forestière) étant accordées.

E. La Commune d'Echandens, représentée par sa municipalité, a recouru contre cette décision le 12 décembre 2019 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens qu'une autorisation spéciale cantonale lui soit délivrée pour permettre les travaux projetés de transformation du club-house de tennis et de réfection de son enveloppe. Concernant l'aspect quantitatif que les travaux devaient respecter, elle a fait valoir que, contrairement à ce que soutenait le SDT, la volumétrie du bâtiment ne serait pas augmentée et serait même diminuée. En effet, le volume de la construction existante, de 585 m³, serait, après les travaux, de 561 m³, ce qui représentait une diminution de 24 m³. Par ailleurs, la surface brute de plancher utile n'augmenterait pas après les travaux. L'indication de l'augmentation de la surface brute de plancher qui figurait au chiffre 63 de la formule de la demande de permis de construire était erronée, puisque l'architecte avait compté à tort que 16 m² seraient ajoutés comme surface brute de plancher utile, soit la moitié de la terrasse du premier étage. En effet, l'art. 14 RPGA se référait, pour le calcul de la surface brute de plancher utile, aux normes de l'EPFZ, lesquelles ne comprenaient pas dans le calcul les terrasses couvertes et ouvertes pour autant qu'elles ne servent pas de coursive. Ainsi, en application de cette disposition, la création d'une terrasse au premier étage du club-house ne devait pas influer sur la surface brute de plancher utile. Concernant l'aspect qualitatif, la recourante a fait valoir que le projet représentait une amélioration de nature esthétique au sens de l'art. 42 OAT, dès lors qu'il visait à rénover un bâtiment vétuste, dans un état déplorable et ne présentant aucun intérêt architectural par un bâtiment répondant aux exigences modernes de construction sur le plan énergétique et esthétique. En outre, le bâtiment s'intègrerait très bien dans son environnement bâti et naturel.

Dans sa réponse du 29 janvier 2020, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il a relevé que dès lors que l'aspect extérieur du bâtiment était modifié par le projet – ce que la recourante ne contestait pas - l'art. 24c al. 4 LAT était applicable, qui soumettait de telles modifications à trois critères alternatifs. Comme les deux premiers critères était à exclure d'emblée, seul le troisième critère devait être examiné. Or, le projet ne visait pas une meilleure intégration dans le paysage. En effet, avec l'art. 24c al. 4 LAT, le législateur avait cherché à réduire autant que possible l'impact dans le paysage des constructions non conformes à la zone agricole. Ce but pouvait notamment être atteint par la réduction du contraste entre la construction et son environnement ou encore par la réduction de sa volumétrie. Par ailleurs, le contraste d'un bâtiment d'une volumétrie donnée était notamment défini par sa matérialisation et les teintes utilisées. Dans le cas d'espèce, en ce qui concernait le contraste, il convenait de constater que le nouveau bâtiment en créerait bien davantage que l'ancien car ses façades plus hautes, recouvertes de crêpi, détonneraient dans l'environnement naturel de la forêt en arrière-plan. En revanche, le bâtiment existant avec son toit à deux pans recouvert de tuiles foncées s'intégrait nettement mieux dans cet environnement. En ce qui concernait l'argumentation de la recourante relative à la réduction de la volumétrie du bâtiment que les travaux entraîneraient selon elle, le SDT n'entendait pas contester le calcul de la recourante qu'il n'avait pas vérifié, le calcul précis n'important pas dans le cas d'espèce. Le SDT constatait que le projet visait à créer un bâtiment à deux étages complets alors que le bâtiment existant n'en possédait qu'un seul avec un comble dans la toiture. Il en découlait que le deuxième étage projeté sortait nettement de la volumétrie existante. Dès lors, même si le volume était effectivement réduit à d'autres endroits, le SDT avait constaté à juste titre que le volume existant n'était pas respecté. Le projet ne respectait ainsi nullement l'identité du bâtiment au sens de l'art. 42 OAT. Le SDT a encore fait valoir que l'argumentation de la recourante selon lequel le projet représentait une amélioration de nature esthétique au sens de l'art. 42 OAT ne pouvait pas être suivie. Cette disposition avait en effet pour but de permettre de corriger des éléments de détails disgracieux d'un bâtiment existant mais ne devait pas être comprise comme un chèque en blanc pour changer l'identité de ce dernier du tout au tout. En l'espèce, la recourante ne démontrait pas en quoi le bâtiment existant avait un déficit esthétique qu'il faudrait corriger. En plus, le bâtiment projeté ne présentait pas de qualités architecturales particulières mais semblait être une construction purement fonctionnelle.

La recourante a répliqué le 20 mai 2020. Elle a fait valoir que les transformations envisagées pouvaient être autorisées non seulement en raison des améliorations de nature esthétique qui y étaient liées (en application de l'art. 42 al. 1 in fine OAT), mais aussi en raison de l'art. 24c al. 4 LAT. En effet, l'identité du bâtiment était maintenue: il s'agissait toujours d'un club-house de tennis. Par ailleurs, bien que le bâtiment ne soit pas voué à du logement, il était habité (utilisé) par des personnes et, de ce fait, devait répondre aux normes usuelles, ce qui n'était clairement plus le cas actuellement. S'agissant de l'assainissement énergétique, la pose de panneaux solaires tendrait à favoriser la consommation d'énergies renouvelables et l'isolation du bâtiment permettrait de réduire les pertes énergétiques d'un bâtiment construit en 1980 et qui ne répondait plus du tout aux normes actuelles. Pour ce qui était de l'intégration du bâtiment dans le paysage, la recourante a fait valoir que la parcelle n° 243 était pour l'essentiel affectée en zone industrielle à prescriptions spéciales et que les bâtiments se trouvant aux alentours avaient des toitures plates. Enfin, l'emprise au sol resterait la même et la hauteur au faîte serait réduite.

La DGTL a dupliqué le 19 juin 2020.

Le tribunal a tenu une inspection locale le 8 octobre 2020, dont le procès-verbal a la teneur suivante:

"Se présentent:

- pour la municipalité d'Echandens, recourante: A.________, syndic, et B.________, municipal, assistés de Me Alain Thévenaz, avocat;

- pour la Direction générale du territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir: C.________, avocat, et D.________, aménagiste.

Le président relève que l'inspection locale a pour but de constater l'état du bâtiment et son intégration. Concernant l'intégration, il demande aux parties d'indiquer les éléments à prendre en compte. Me Thévenaz relève que, dans les alentours, on trouve essentiellement des bâtiments avec des toits plats. C.________ fait valoir que lesdits bâtiments sont dans une zone industrielle, et que l'on ne peut pas se fonder sur la situation en zone industrielle pour justifier l'apparence des constructions qui se trouvent hors zone à bâtir.

Selon C.________, le point essentiel est que le bâtiment ECA n° 703 présente des caractéristiques qui sont notamment données par le toit à deux pans recouvert de tuiles sombres qui lui confère son identité. Le toit mesure plus de la moitié de la hauteur du bâtiment (il va de 2 m 60 jusqu'à 5 m 50, selon les plans). Il aurait été essentiel, dans un projet de transformation, de reprendre cet élément caractéristique du bâtiment, qui est ainsi plus fin vers le haut. L'aspect carré du projet dénaturerait la construction.

Me Thévenaz relève que l'on est dans une zone protégée et non dans une zone agricole, raison pour laquelle il faut relativiser la rigueur avec laquelle les dispositions des art. 24 c LAT et 42 OAT doivent être appliquées. Il se réfère sur ce point à un récent arrêt de la CDAP du 2 juillet 2020. Il ne voit pas pourquoi en l'espèce le bâtiment devrait conserver un toit pointu dès lors que l'on se situe dans une zone où il n'y a pas d'autre bâtiment et qui est très peu visible des alentours. Le bâtiment prévu, de par l'ensemble de ses caractéristiques, aura meilleure allure que l'actuel bâtiment vétuste (meilleure intégration) et sera plus performant au niveau énergétique puisqu'il comportera des panneaux solaires.

À la question du président de savoir si il a été envisagé, s'agissant de l'assainissement énergétique, de conserver l'apparence du bâtiment avec la pose de panneaux solaires sur le toit ou d'isolation sur les murs, Me Thévenaz explique que la variante de garder le toit en pente a été écartée assez rapidement pour des questions plus en lien avec l'utilisation des locaux. C.________ indique que suite au préavis négatif que la DGTL avait émis, la municipalité ne l'a pas contactée pour trouver un arrangement; si celle-ci avait exprimé une demande d'assainissement énergétique, il y aurait certainement eu des possibilités tout en gardant l'apparence extérieure.

On visite le rez-de-chaussée, qui est occupé par des vestiaires et des sanitaires. L'ensemble des installations est vétuste.

Le syndic explique que Swiss Tennis a menacé d'arrêter les compétitions à Echandens du fait de la vétusté des installations. Le but de la rénovation est donc l'assainissement et le réaménagement des locaux, notamment par l'ajout d'un WC pour handicapés et l'augmentation du nombre de douches. Il relève qu'avant, le terrain de tennis faisait l'objet d'un droit de superficie en faveur d'une association, et que suite à la dissolution de celle-ci, la commune a repris la gestion du club.

On monte au premier étage par l'escalier extérieur. On traverse une petite terrasse qui surplombe les courts et on pénètre dans une salle qui comporte une cuisine. Du fait de la pente du toit, l'espace où l'on peut se tenir debout est relativement restreint. On constate qu'un haut rideau d'arbres borde les courts sur leur côté ouest.

C.________ relève qu'il faut prendre en considération le bâtiment par rapport à la forêt qui se trouve derrière le bâtiment: la forêt étant de couleur foncée, le toit en tuiles de couleur foncée est un élément essentiel pour l'intégration du bâtiment. L'application de l'art. 24c LAT doit se faire par rapport à l'existant à la date de référence. Par ailleurs, dès lors que le couloir de la Venoge sera étendu dans le cadre de la révision du PAC Venoge, le secteur doit être d'autant plus protégé.

(...)"

Le 27 octobre 2020, la DGTL a demandé que soit apportée au procès-verbal l'adjonction selon laquelle D.________ avait précisé qu'il était tout à fait possible techniquement de procéder à l'isolation périphérique du bâtiment et de la toiture en conservant le bâtiment dans sa volumétrie, et que si une telle solution avait été discutée avec le SDT, celle-ci aurait certainement pu être admise.

Le 29 octobre 2020, la recourante a demandé que soit apportée au procès-verbal la rectification selon laquelle l'association du Tennis Club La Venoge n'avait pas été dissoute, qu'elle s'occupait toujours de gérer le fonctionnement du Tennis, mais que la Commune d'Echandens était désormais propriétaire des installations et du terrain. Elle a également relevé que l'architecte en charge du projet avait pris contact avec le SDT, lors de l'élaboration du projet, mais que le SDT avait refusé de prendre position, affirmant qu'il ne le ferait que sur la base d'un dossier complet et concret. Elle a souligné qu'il était regrettable qu'une discussion n'ait pas pu avoir lieu en amont. Il n'y avait en effet pas besoin d'un dossier complet pour dire d'emblée que la toiture à pans et recouverte de tuiles devait être maintenue. Cet argument n'avait jamais été évoqué par le SDT, lors de l'élaboration du projet. Enfin, le Service des forêts n'était pas favorable à ce que les panneaux solaires soient posés sur la toiture, en bordure de forêt, du fait du risque de chute de branches sur lesdits panneaux.

F. Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Est litigieux le refus par la DGTL d'autoriser des travaux de transformation du club-house de tennis propriété de la recourante.

Le club-house (bâtiment ECA 703) est essentiellement sis dans la zone protégée du couloir de la Venoge.

2. a) L'art. 1 RPAC Venoge prévoit que le plan de protection de la Venoge est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la Venoge, conformément à l'art. 6ter de la Constitution du canton de Vaud (al. 1). Il a pour objectif d'assurer l'assainissement des eaux, de maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux naturels les plus intéressants (al. 2).

L'art. 26 RPAC Venoge est libellé en ces termes:

Art. 26.- Constructions à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron

A l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du Veyron, aucune construction nouvelle n'est autorisée hors de la zone à bâtir à l'exception de celles qui servent directement les objectifs définis à l'article premier. Dans la mesure où elles ne remettent pas en cause ces objectifs, de petites constructions non permanentes liées à une exploitation agricole, telles que tunnels mobiles, peuvent être autorisées.

Les travaux de rénovation et de transformation ainsi que les travaux de reconstruction des bâtiments existants en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, peuvent être autorisés hors de la zone à bâtir, s'ils sont compatibles avec les objectifs de protection définis à l'article premier.

b) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). A l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral (art. 24 ss LAT).

Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), pour tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département cantonal (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT (la DGTL depuis mai 2020).

c) Dans la mesure où le bâtiment ECA 703 est situé pour l'essentiel dans la zone protégée, tout projet constructif le concernant doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

¹ Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

² L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

³ Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

⁴ Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

⁵ Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1^er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa version en vigueur dès le 1^er novembre 2012, a la teneur suivante:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l'ancien droit

¹ Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

² Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

³ La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

⁴ […]".

d) La transformation partielle (teilweise Änderung) et l'agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l'art. 24c LAT, regroupent les travaux n'équivalant pas à un changement complet d'affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l'agrandissement mesuré n'est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel d'affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 602 p. 281). Cela suppose le respect de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la construction (cf. ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277 consid. 5 p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à la ZBl 103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c LAT). Le fait de satisfaire aux limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une autorisation en application de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin 2002; Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art. 24c LAT).

e) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant soumises à des limites strictes (Muggli, op. cit, n° 10 ad art. 24c LAT).

La question de savoir si l'identité de la construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (TF 1C_486/2015 précité consid. 3.3.1 et les références citées; AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013 consid. 3a; cf. également Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT). Des modifications peuvent être qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli, Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Il ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale "Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc. p. 6540). La disposition doit en tout cas être interprétée à l'aune du critère de l'identité : une modeste maison paysanne ne saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 19).

3. a) En l'espèce, le club-house, construit en 1980, est sis à la lisière de la forêt qui borde la Venoge. Il comprend un niveau, surplombé d'un très grand toit à deux pans recouvert de tuiles foncées. Sa surface au sol est de 100 m². Au rez se trouvent les vestiaires et les sanitaires ainsi qu'une terrasse couverte. Le toit abrite des combles dans lesquels se trouve une salle de réunion. Le projet en cause prévoit de démolir le toit et les combles et de construire à leur place un étage à toit plat (qui occuperait environ la moitié de l'étage) et une terrasse ouverte (qui occuperait l'autre moitié de l'étage). Le rez serait quant à lui conservé et rénové.

Selon la DGTL, le fait de supprimer le toit à deux pans pour réaliser un niveau supplémentaire avec un toit plat constituerait une modification de l'aspect extérieur du bâtiment qui n'est justifiée par aucun des trois critères définis par l'art. 24c al. 4 LAT. Par ailleurs, le grand toit à deux pans recouvert de tuiles sombres constituant l'une des caractéristiques essentielles du bâtiment, la condition du maintien de l'identité de la construction requise par l'art. 42 OAT ne serait pas respectée dans le cas de son remplacement par un étage à toit plat.

La recourante fait quant à elle valoir en substance que le projet répondrait aux trois critères alternatifs définis par l'art. 24c al. 4 LAT et qu'en outre, il représenterait une amélioration de nature esthétique au sens de l'art. 42 OAT.

b) En l'espèce, le fait de remplacer le toit à deux pans du bâtiment par un étage avec un toit plat ne saurait être nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, comme le prescrit l'art. 24c al. 4 LAT. En effet, les locaux (vestiaires et sanitaires au rez, et salle de réunion à l'étage) peuvent tout à fait être utilisés selon leur destination originale dans la volumétrie existante. Une telle modification du bâtiment n'est pas non plus nécessaire à un assainissement énergétique. Comme l'a indiqué la DGTL, l'isolation du bâtiment existant pourrait en effet être envisagée en périphérie de l'enveloppe (façades et toiture). S'agissant de l'argument de la recourante selon lequel le bâtiment rénové serait plus performant au niveau énergétique puisqu'il comporterait des panneaux solaires (posés sur le toit plat), il n'est pas pertinent dès lors que la possibilité d'en installer sur les pans du toit existant n'a pas pu être examinée par la DGTL, la recourante ne l'ayant pas proposé, comme elle l'a relevé lors de l'audience. On ne peut ainsi considérer comme établi le postulat formulé par la recourante. La modification projetée ne vise enfin pas à une meilleure intégration du bâtiment dans le paysage, contrairement à ce que soutient la recourante. Du fait de l’option d’une toiture plate, la nouvelle construction présentera des façades apparentes plus hautes, crépies sur toute leur surface, qui seront visuellement beaucoup plus présentes dans l’environnement naturel de la forêt en arrière-plan. On ne perçoit donc pas quel élément permettrait une meilleure intégration. En revanche, le bâtiment existant avec son toit à deux pans recouvert de tuiles foncées s'intègre mieux dans cet environnement.

c) La recourante fait valoir que la parcelle n° 243 est pour l'essentiel affectée en zone industrielle à prescriptions spéciales et que les bâtiments se trouvant aux alentours ont des toitures plates.

Or, lesdits bâtiments sont situés dans une zone industrielle, et l'on ne peut pas se fonder sur la situation en zone industrielle pour justifier l'apparence des constructions qui se trouvent hors zone à bâtir.

d) La recourante fait également valoir que le bâtiment prévu, de par l'ensemble de ses caractéristiques, aura meilleure allure que l'actuel bâtiment vétuste, et qu'il sera en cela mieux intégré.

Or, les mesures de rénovation des locaux et de l'enveloppe du bâtiment, qui paraissent se justifier, ne nécessitent néanmoins pas la démolition du toit à deux pans et son remplacement par un étage supplémentaire à toit plat.

e) Lors de l'audience, la recourante a relevé que le club-house était situé dans une zone protégée et non dans une zone agricole, raison pour laquelle il fallait relativiser la rigueur avec laquelle les dispositions des art. 24c LAT et 42 OAT devaient être appliquées. Elle s'est référée sur ce point à l'arrêt de la CDAP AC.2019.0149 du 2 juillet 2020.

Or, cet arrêt - dans lequel il a effectivement été jugé que dans une zone spéciale, la DGTL ne devait pas raisonner en application des critères stricts de la zone agricole - traitait d'un bâtiment situé dans une "zone des ensembles à conserver" ou zone de hameau, qui impliquait des règles moins strictes que la zone agricole. Or, ici, le bâtiment en cause est situé dans la zone protégée du couloir de la Venoge, qui, du fait du but qu'elle poursuit – le maintien d'un milieu naturel – prescrit des règles en matière constructive, sinon plus strictes, en tout cas au moins aussi rigoureuses qu'en zone agricole. Par ailleurs, dès lors que le couloir de la Venoge sera étendu dans le cadre de la révision du PAC Venoge actuellement en cours, le secteur doit être d'autant plus protégé.

f) Aucune des trois conditions alternatives posées par l'art. 24c al. 4 LAT n'étant remplie, il convient de confirmer le refus de la DGTL de délivrer l'autorisation spéciale requise, sans qu'il soit nécessaire d'examiner la condition du respect du maintien de l'identité de la construction requise par l'art. 42 OAT.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service du développement territorial incluse dans la synthèse CAMAC n° 188'622 du 12 novembre 2019 refusant de délivrer l'autorisation spéciale est confirmée.

III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.