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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 octobre 2020   

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière

 

  

Recourants

1.

STIFTUNG HELVETIA NOSTRA, à Berne,

 

2.

A.________, à ********,

 

3.

B.________, à ********,

 

4.

C.________, à ********,

tous quatre représentés par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey, 

Autorité intimée

 

Municipalité de Château-d'Oex,    

  

Autorité concernée

 

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,    

  

Constructeur

 

D.________, à ********, représenté par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne  

  

 

Objet

Permis de construire           

 

Recours HELVETIA NOSTRA et consorts c/ décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 20 décembre 2019 délivrant le permis préalable d'implantation pour la construction d'un chalet individuel avec garage, sur la parcelle 848 (CAMAC 186360)

 

Vu les faits suivants:

A.                     D.________ (ci-après: le constructeur) est propriétaire de la parcelle 848 de Château-d'Oex, sise au lieu-dit "********". Ce terrain nu, entièrement recouvert de pré-champ sur une surface de 1'995 m2, est colloqué en zone de chalets au sens du plan des zones communal. Bordé par la route de Saanen au sud et par un sentier caillouteux à l'ouest, il bénéficie d'une servitude de passage (ID 016/2017/000082) sur le fonds servant voisin 532 pour rejoindre la route des Monnaires, au nord-ouest.

En image, la situation se présente comme suit (extrait de www.geo.vd.ch):

B.                     En 2012, le constructeur avait sollicité l'autorisation de construire, sur sa parcelle 848 notamment, deux bâtiments de respectivement deux et trois appartements. Les permis de construire, qui avaient été délivrés par la Municipalité de Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) le 27 décembre 2012 et confirmés sur recours par la Cour de céans le 5 avril 2013 (AC.2013.0049 et AC.2013.0118), avaient été annulés par arrêt du Tribunal fédéral du 29 novembre 2013 (1C_432/2013), au motif qu'ils contrevenaient aux nouvelles prescriptions sur les résidences secondaires.

C.                     En date du 4 avril 2019, le constructeur a déposé une "pré-demande" de permis de construire un nouveau chalet, qualifié de "maison unifamiliale d'habitation", sur sa parcelle 848.

Par courrier du 17 avril 2019, la municipalité a avisé le constructeur que la commune était surdimensionnée et qu’elle devait par conséquent réduire fortement ses réserves de zones à bâtir, raison pour laquelle un nouveau plan d'affectation était en cours de révision, dont l'approbation était prévue à l’horizon 2021. Elle le rendait attentif au fait que le bien-fonds 848 se trouvait "en bordure du territoire urbanisé" et que son équipement n’était pas réalisé, bien qu’il fût au bénéfice d’une servitude de passage, ce qui risquait de compromettre sa constructibilité. Elle indiquait encore que le département en charge de l'aménagement du territoire pouvait s'opposer à la délivrance d'un permis de construire si la zone à bâtir était manifestement trop étendue. Elle proposait dès lors à l'intéressé de déposer, avant tout dossier complet, une demande préalable d’implantation, qui permettrait "de confirmer le maintien de [son] bien-fonds à la zone de chalets".

Le constructeur a donc déposé une demande formelle d’autorisation préalable d’implantation, tendant à la construction d’un chalet individuel avec garage de deux places. Le plan de situation du 15 mai 2019 et les plans d'architecte du 25 avril 2019 étaient largement détaillés, y compris en ce qui concernait la répartition des locaux intérieurs.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 19 juin au 18 juillet 2019. Il a suscité plusieurs oppositions, notamment d'Helvetia Nostra de même que des propriétaires voisins A.________ et B.________ (parcelle 534) ainsi que C.________ (parcelle 535).

En parallèle, le dossier a été soumis à la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC n° 186360), qui a rendu une synthèse positive le 4 juillet 2019 (seule une remarque de l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels ayant été émise).

Le 23 juillet 2019, la municipalité a communiqué les oppositions au constructeur pour détermination.

Le 13 août 2019, le Service du développement territorial (dorénavant la Direction générale du territoire et du logement [ci-après: DGTL]) a avisé la municipalité que dans le cadre de l'enquête publique pour le "permis de construire" le chalet en cause, Helvetia Nostra l'avait averti que le projet pouvait être contraire à la loi sur les résidences secondaires. La DGTL requérait dès lors de la municipalité qu'elle lui communique toutes les informations utiles ainsi que la décision municipale à venir.

Le 16 août 2019, la municipalité a transmis au constructeur une copie de la synthèse CAMAC ainsi que du courrier de la DGTL du 13 août 2019 et l'a invité à la renseigner sur l’utilisation du futur chalet, eu égard à la loi sur les résidences secondaires.

Le constructeur a pris position sur les oppositions par lignes de son conseil du 23 octobre 2019. Il indiquait en outre que le chalet serait construit pour le compte d’une Zougoise dénommée E.________, qui viendrait s'établir dans la commune après avoir acquis la parcelle. Il s'appuyait sur un document rédigé le 23 août 2019 par l'intéressée dans ces termes: "Pour des raisons familiales et parce que j’aime beaucoup la région du Pays-d’Enhaut, j’ai décidé de m’installer à Château-d’Oex VD. En tant que MO (maître d’ouvrage) j’aime beaucoup la possibilité de pouvoir concevoir ma future résidence en fonction de mes idées et de l’établir au terrain « Les Grands Prés »".

Le 9 décembre 2019, la DGTL, se référant toujours à la demande de "permis de construire" sur la parcelle 848, a rappelé à la municipalité qu’il lui appartenait de déterminer si le projet respectait la loi sur les résidences secondaires ou si au contraire une fraude était à craindre. Elle l’invitait ainsi "à effectuer cette instruction et éventuellement à demander des précisions au futur habitant, son courrier ne donnant que de maigres informations sur sa situation réelle, qui permettrait d’éviter tout risque d’abus". Elle précisait qu'il incombait également à la municipalité d'apprécier si l'ouvrage prévu était conforme au projet de révision de son plan d’affectation.

Par décision du 20 décembre 2019, la municipalité a levé les oppositions et délivré "le permis préalable d'implantation", aux motifs que la synthèse CAMAC était positive et que le futur chalet servirait de résidence principale à E.________, qui entendait acquérir la parcelle et s'établir à Château-d'Oex. Elle ajoutait que la parcelle était située dans le périmètre de centre en vigueur, daté du 3 juin 2013, et que la DGTL ne s'était pas opposée à cette implantation ni n'avait déposé de dossier pour l'instauration d'une zone réservée, si bien qu'elle pouvait confirmer la constructibilité de la parcelle. Le permis précisait en particulier que s'il n'était pas attaqué, l'implantation de la construction projetée et sa volumétrie seraient validées et ne seraient plus contestables. Il mentionnait qu'une demande de permis de construire pour la réalisation de l'ouvrage devrait ensuite être déposée. Il indiquait enfin que le logement devrait être utilisé exclusivement par des personnes domiciliées dans la commune et qu’une mention serait portée au registre foncier dans ce but, au début des travaux.

D.                     Par mémoire de leur conseil commun du 3 février 2020, assorti d’un bordereau de pièces, Helvetia Nostra, A.________, B.________ et C.________ ont recouru au Tribunal de céans contre cette décision, en concluant à son annulation. Ils soutiennent en bref que l'autorisation préalable d'implantation a été détournée de son but, puisqu'elle entérine en réalité tous les éléments nécessaires à l'octroi d'un permis de construire. A leurs yeux, la décision attaquée a pour but évident de soustraire la parcelle concernée au risque d'être déclassée lors de la révision prochaine du plan d'affectation, à  l'heure où les zones à bâtir communales sont déjà largement surdimensionnées. Ils estiment que la municipalité aurait dû au contraire procéder à un examen préjudiciel du plan d'affectation et refuser l'autorisation sollicitée pour ce motif. De plus, ils voient dans l'usage d'une prétendue autorisation préalable d'implantation une manœuvre destinée à empêcher un examen ultérieur de la plausibilité de l'utilisation du chalet comme habitation principale. A cet égard, ils reprochent à l'autorité intimée de s'être satisfaite d'une simple déclaration lapidaire d'une personne étrangère à Château-d'Oex pour se convaincre que le chalet serait utilisé comme résidence principale. Enfin, ils affirment que l'accès à la parcelle n'est pas garanti. Ils déposent un bordereau de pièces, en particulier le préavis municipal 17/2016 du 6 septembre 2016 relatif au plan des zones du hameau "La Lécherette" (région Col des Mosses).

Dans leurs réponses respectives des 2 et 25 mars 2020, la municipalité et le constructeur concluent tous deux au rejet du recours. Tandis que l'autorité intimée reprend les motifs déjà exposés dans sa décision attaquée, le constructeur allègue pour sa part qu'il avait d'abord entendu déposer une demande de permis de construire mais qu'il avait finalement formé, sur conseil de la municipalité, une demande d'autorisation préalable d’implantation, dont la portée restait limitée à des questions de principe conformément à la jurisprudence. Il considère que le plan d'affectation ne saurait faire l'objet d'un contrôle incident dans le cadre du projet en cause, étant rappelé que la parcelle 848 n'a pas été colloquée en zone réservée. Démentant tout stratagème frauduleux, il rappelle qu'il s'agit de construire un seul logement pour le compte d'un maître de l’ouvrage qui entend y habiter et dont la bonne foi n'a pas à être mise en doute. Il fait finalement valoir que l'accès au chalet existe sous forme de servitude et que cette question ne fait pas l’objet de l’autorisation préalable d’implantation.

La DGTL précise quant à elle, dans son écriture du 9 mars 2020, qu'elle n'a pas de remarque à formuler.

Dans un mémoire complémentaire du 17 août 2020, les recourants persistent dans leurs moyens et produisent un nouveau lot de pièces sous bordereau.

Par une dernière écriture du 16 septembre 2020, le constructeur rétorque que l'intention de E.________ de s'installer à Château-d'Oex se concrétise déjà, puisqu'elle loue un appartement dans la commune depuis le 1er juillet 2020, comme le démontre le contrat de bail annexé.

Réagissant le 26 octobre 2020, les recourants réclament qu'une inspection locale soit aménagée et que des renseignements soient requis du Contrôle des habitants de Château-d'Oex quant à la constitution de domicile de E.________.

La cour a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision attaquée (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours est intervenu en temps utile. La recourante Helvetia Nostra, qui fait partie des organisations habilitées à recourir dans le domaine de la protection de la nature et du paysage au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dispose de la qualité pour recourir contre un projet de construction lorsqu'elle dénonce, comme en l'espèce, une violation de l'art. 75b de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Les autres recourants sont également légitimés à recourir en leur qualité de voisins directs de la parcelle concernée. Le recours respecte au surplus les autres conditions formelles de recevabilité (cf. notamment l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Les recourants requièrent des mesures d'instruction, à savoir la production, par l’autorité intimée, des documents relatifs à la révision de son plan d'affectation, l'aménagement d'une inspection locale, ainsi que des renseignements sur le domicile de l'occupante alléguée du chalet litigieux.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; TF 2C_91/2020 du 15 juillet 2020 consid. 4.1 et les références citées).

b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Les pièces requises par les recourants ne permettraient d'ailleurs pas une appréciation juridique différente, pour les motifs exposés ci-après. Il apparaît donc superflu d'ordonner des mesures d'instruction supplémentaires, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendus des susnommés.

3.                      a) Une confusion des termes étant parfois intervenue au cours de la procédure menée devant l'autorité intimée, il convient de relever d'emblée que la décision attaquée ne délivre pas un permis de construire, mais une autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette disposition est ainsi libellée:

"1   Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.

2   L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3   L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable".

L'autorisation préalable d'implantation a été créée pour garantir à la procédure d'autorisation de construire un déroulement par étapes, expéditif et aussi économique que possible (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.5; TF 1C_412/2019 du 20 août 2019 consid. 2.2; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).

b) L'autorisation préalable d'implantation se différencie du permis de construire en ce sens qu'elle ne règle que les éléments déterminants pour l'admission du projet. Les modifications de détail peuvent être imposées ensuite au vu du projet définitif. Les aspects principaux peuvent, selon les cas, se limiter à régler le principe de la construction et l'implantation proprement dite (position de l'ouvrage), mais aussi les questions du volume, de la hauteur, de la forme globale de la toiture, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande (cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3c; TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.2.1; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0169 du 25 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).

Dans cette mesure, l'octroi de l'autorisation préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que la délivrance du permis de construire. Ce dernier doit donc être accordé si la demande en est faite dans le délai légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3a). Si l'autorisation préalable est accordée, l'autorité ne peut en principe plus ensuite, lors de l'examen de la demande de permis de construire (autorisation définitive), remettre en cause les éléments déjà qualifiés de conformes au plan d'affectation ou à la réglementation de police des constructions (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.1; TF 1C_520/2018 du 15 octobre 2018 consid. 2.2; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.3; TF 1C_430/2017 du 31 août 2017 consid. 2.2 et les références citées). La décision octroyant l'autorisation préalable d'implantation produit les effets d'une décision définitive sur les points qu'elle tranche. Ce caractère obligatoire du permis préalable d'implantation donne une sécurité au constructeur. Autrement dit, ce permis confère temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause à l'occasion de la délivrance du permis de construire. C'est en cela qu'il contribue, comme le dit la jurisprudence fédérale, à la sécurité des relations juridiques (cf. CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a; CDAP AC.2018.0169 du 25 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).

c) L'autorisation préalable d'implantation ne permet cependant pas au propriétaire foncier de réaliser à tout prix une construction. Il ne s'agit pas d'une autorisation de base, qui serait simplement complétée et détaillée par le permis de construire. Le bénéficiaire d'une telle autorisation doit encore entreprendre des démarches nécessaires à l'obtention de l'autorisation définitive de construire au sens des art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 114 LATC (cf. CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4d et les références citées).

La jurisprudence tant cantonale que fédérale considère que si les autorisations de construire préalables (ou permis d'implantation) disposent en principe de l'autorité de chose décidée pour les éléments qu'elles concernent, conférant certaines expectatives au constructeur, il n'est pas pour autant exclu qu'elles puissent être remises en cause par la suite, à l'instar de tout acte administratif unilatéral tel qu'une autorisation de construire ordinaire. Une révocation d'une telle décision est en effet possible, même en l'absence de base légale spécifique, en cas de changement dans la situation de fait ou dans la réglementation. De la même manière, l'autorisation préalable peut être revue à l'occasion de la procédure de permis définitif, pour autant que l'intérêt à une application correcte de la législation l'emporte sur les principes de sécurité du droit et de la bonne foi (cf. TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.3; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3 et les références citées).

4.                      Les recourants arguent que l'autorité intimée aurait détourné l'institution de l'art. 119 LATC en réglant, dans l’autorisation préalable d’implantation attaquée, tous les éléments nécessaires à l'octroi du permis de construire, lesquels ne pourraient donc plus être remis en cause ultérieurement.

a) Telle qu'énoncée, la décision attaquée valide l'implantation de la construction prévue ainsi que sa volumétrie, soit deux aspects principaux du projet qui se prêtent à une autorisation préalable d'implantation, conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3b supra), ce qui n'est pas contesté. Que ces éléments ne puissent ensuite plus être discutés au moment du permis de construire est d'ailleurs précisément l'une des caractéristiques de la procédure d'autorisation préalable d'implantation (ibid.).

b) Quant au fait que les plans fournis à l'appui de la demande d’autorisation préalable d’implantation sont déjà largement détaillés, il est sans conséquence. Il s'avère en effet que le constructeur n'a engagé une procédure préalable d'implantation que sur proposition de la municipalité et que même si une telle solution permet normalement de soumettre un projet plus général afin d'éviter des démarches trop coûteuses (cf. CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a et les références citées), elle n'empêche pas de présenter des plans plus précis, surtout si ceux-ci existent déjà. Dans de telles circonstances, les opposants peuvent du reste contester lors de la procédure de permis préalable non seulement l'implantation et la volumétrie, mais l'ensemble des éléments figurant sur les plans.

c) Enfin, il reste encore nombre d'autres points non couverts par l'autorisation préalable d'implantation litigieuse, notamment les aménagements extérieurs ainsi que l'habillage des toitures et des façades, sans compter les questions de l'affectation du sol et de l'utilisation de l'immeuble au regard de la législation sur les résidences secondaires (cf. consid. 7 infra), si bien que la deuxième phase du permis de construire ne serait assurément pas dénuée d'objet.

5.                      Les recourants estiment que la municipalité aurait dû examiner à titre préjudiciel le plan d'affectation en cours de révision pour refuser l'autorisation préalable d'implantation.

a) Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c). Aux termes de cette disposition, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative. Cette norme tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1; ATF 128 I 190 consid. 4.2; TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1; TF 1C_67/2018 du 4 mars 2019 consid. 2.1; TF 1C_213/2018 et 1C_214/2018 du 23 janvier 2019 consid. 5.2 et les références citées).

La réduction de zones surdimensionnées relève d'un intérêt public important (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c), susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés. La réalisation de cet objectif, expressément prévu par l'art. 15 al. 2 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. Dans un contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir, pour que l'entrée en vigueur du nouvel art. 15 al. 2 LAT puisse être qualifiée de modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; TF 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 2.1; TF 1C_88/2019 du 23 septembre 2019 consid. 4.1 et les références citées).

b) En l'espèce, les recourants rappellent, à juste titre, que la Commune de Château-d'Oex doit réduire ses réserves de zones à bâtir surdimensionnées et font valoir que la parcelle litigieuse se prêterait parfaitement à un déclassement.

La parcelle en cause a été colloquée en zone de chalets par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), adopté le 19 septembre 1980. Bien qu’ancienne et en cours de révision, cette planification ne peut être considérée comme obsolète, puisqu'elle a connu quatre modifications depuis lors, la dernière datant du 11 décembre 2015, soit de moins de cinq ans. Au demeurant, une exclusion de la zone à bâtir ne s'impose pas d'emblée. En effet, la parcelle concernée borde la route cantonale de Saanen, l’une des artères principales du bourg, et n'est pas isolée des autres constructions, vu qu'elle se situe juste à l'orée du milieu bâti, aussi bien au nord qu'à l'ouest et au sud. Trois terrains qui lui sont contigus sont d'ailleurs déjà construits, à savoir la parcelle 532 (cf. CAMAC 167033) ainsi que les biens-fonds 534 et 535 appartenant aux recourants. La parcelle est bien située, à quelques minutes à pied seulement de la gare, des commerces, du temple et du centre villageois en général. Il n'est en outre pas contesté que Château-d'Oex constitue un centre régional au sens de la mesure B11 du Plan directeur cantonal, ni que le bien-fonds en cause se trouve, fût-ce en bordure, à l'intérieur du périmètre de centre de la commune, toujours au sens de la mesure B11 précitée. Enfin, la parcelle est suffisamment équipée, comme il sera vu ci-après (cf. consid. 8).

6.                      Les recourants plaident également l'application du nouvel art. 49 LATC.

a) Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77 et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC, dont la teneur est la suivante:

"Art. 47 Plans en voie d'élaboration

1    La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

2   L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.

3   Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours.

Art. 49   Plans soumis à l'enquête publique

1   La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

2   L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis".

L'art. 47 LATC vise ainsi la situation où le plan d'affectation envisagé (ou le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf. art. 77 al. 1 aLATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des alinéas 2 et 3 de l'art. 47 LATC (cf. CDAP AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c).

L'art. 49 LATC s'applique quant à lui à partir du moment où le plan d'affectation envisagé (ou la zone réservée) est mis à l'enquête publique. Selon la jurisprudence constante rendue en application de l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office (cf. CDAP AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c et les références citées).

b) En l'occurrence, les recourants disent savoir que le plan des zones communal a fait l'objet d'un premier examen préliminaire par la DGTL et sont d'avis qu'à ce stade d'avancement, il aurait fallu refuser la demande d'autorisation préalable d'implantation dans l'esprit de l'art. 49 LATC.

Ce faisant, les recourants perdent de vue que l’art. 49 LATC ne trouve application que si le plan d’affectation envisagé (ou la zone réservée, inexistante en l'occurrence) a déjà été mis à l’enquête publique. Or, tel n’est pas le cas.

Faute de plan soumis à enquête publique, seul l’art. 47 LATC aurait pu entrer en ligne de compte. En délivrant le permis d'implantation litigieux, la municipalité semble toutefois avoir considéré que le projet de construction ne compromettait pas le futur plan d'affectation ou que les délais prescrits à l'al. 2 n'allaient pas pouvoir être respectés.

Quoi qu'il en soit, la question de savoir si la municipalité a abusé de sa marge d'appréciation en renonçant à faire application de l'art. 47 LATC peut rester ouverte, puisque l'autorisation préalable d'implantation ne constitue de toute façon pas un droit acquis, qui garantirait que le permis de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de planification intervenus entretemps.

Selon la jurisprudence en effet (cf. en particulier CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4d et les références citées), la municipalité conserve la possibilité de refuser le permis de construire en raison d'un changement de la planification, lequel constitue une modification importante de la situation de droit déterminante. Tel est le cas par exemple lorsque la capacité constructive du terrain a été réduite ou quand celui-ci a été sorti de la zone à bâtir, avec la conséquence du reste dans cette seconde hypothèse que la compétence pour délivrer le permis de construire passe à l'autorité cantonale (cf. art. 120 let. a LATC). L'inclusion du terrain concerné dans une zone réservée interdisant toute nouvelle construction doit ainsi également être prise en compte par la municipalité au moment de la décision sur la demande de permis de construire. Au demeurant, compte tenu de la durée de validité de deux ans de l'autorisation préalable d'implantation, il n'est pas envisageable qu'un tel permis préalable puisse bloquer les effets de toute modification de la planification pendant une aussi longue période. Il en va d'autant moins que le constructeur dispose encore d'un délai de deux ans dès la délivrance du permis de construire pour commencer les travaux (cf. art. 118 al. 1 LATC), voire d'une année supplémentaire (cf. art. 118 al. 2 LATC).

Cela signifie en l'occurrence que même en cas de confirmation de l'autorisation préalable d'implantation, le permis de construire devra malgré tout être refusé si le projet s'avère finalement incompatible avec le nouveau plan d'affectation (ou une zone réservée) mis à l'enquête publique dans l'intervalle.

7.                      Sous l'angle de la législation sur les résidences secondaires, les recourants affirment d'abord que le choix de passer par une autorisation préalable d'implantation constituerait une manœuvre visant à empêcher l'examen, dans le cadre du présent recours, de la plausibilité de l'utilisation du chalet comme résidence principale, ainsi qu'à les contraindre à ne soulever ce grief qu'au stade de la procédure de permis de construire. Ensuite, les recourants soutiennent qu'en imposant déjà au stade de l'autorisation préalable d'implantation l'obligation d'affecter la construction à la résidence principale sous forme de mention au registre foncier, l'autorité devait également procéder à l'instruction nécessaire à cet égard, conformément à la jurisprudence, non pas se contenter d'une déclaration lapidaire du futur occupant du logement en cause. Enfin, le logement prévu contreviendrait à la loi sur les résidences secondaires, dans la mesure où son affectation à la résidence principale ne serait pas établie à satisfaction. 

a) L’art. 75b al. 1 Cst., repris à l'art. 6 LRS, limite les résidences secondaires au maximum de 20% du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. Ces dispositions ne visent pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (cf. ATF 144 II 49 consid. 2.1; ATF 142 II 206 consid. 2.1; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3a et les références citées). L'art. 7 al. 1 LRS prévoit ainsi que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20%, de nouveaux logements ne peuvent être autorisés qu'à la condition d'être utilisés comme résidence principale ou comme logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 2 al. 3 LRS (let. a) ou comme logement affecté à l'hébergement touristique (let. b).

Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20% de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (cf. ATF 144 II 49 consid. 2.2; ATF 142 II 206 consid. 2.2; TF 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 3.1.2; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (cf. ATF 142 II 206 consid. 2.2; TF 1C_16/2016 du 24 octobre 2016 consid. 3.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3b; CDAP AC.2019.0246 du 3 février 2020 consid. 1b et les références citées).

En droit public, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Il y a fraude à la loi – forme particulière d'abus de droit – lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit. La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner. Pour être sanctionné, un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (cf. ATF 144 II 49 consid. 2.2; ATF 142 II 206 consid. 2; TF 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 3.1.2; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3b; CDAP AC.2019.0246 du 3 février 2020 consid. 1b et les références citées).

Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant systématiquement du constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue. Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées. Il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (cf. ATF 144 II 49 consid. 2.2; ATF 142 II 206 consid. 2.4 et 4.3; TF 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 3.1.3; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3c et les références citées).

Dans ce cadre, l'autorité doit rechercher s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur géographique (cf. ATF 145 II 99 consid. 3.1; ATF 144 II 49 consid. 2.2; TF 1C_598/2019 du 19 juin 2020 consid. 3.1.3; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3c; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3c et les références citées). L'introduction, depuis le 1er janvier 2016, de l'art. 14 LRS prévoyant la suspension de la restriction d'utilisation lorsque celle-ci ne peut temporairement pas être respectée en raison de circonstances particulières telles que décès, changement de domicile ou changement d'état civil, renforce le risque de détournement de l'objectif de la disposition constitutionnelle. Il y a lieu soit pour la commune d'instruire de manière complète la question de la demande pour des résidences principales, soit pour les constructeurs de faire état de promesses de vente. Dans les cas où la demande pour ce type d'habitation est manifestement insuffisante, le permis de construire doit être refusé (cf. ATF 144 II 49 consid. 2.3; ATF 142 II 206 consid. 4.4; TF 1C_309/2019 et 1C_310/2019 du 8 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 4a; CDAP AC.2019.0246 du 3 février 2020 consid. 2 et les références citées).

La procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en œuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction. En droit vaudois, la municipalité est ainsi chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (cf. art. 4 al. 4 LATC). Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer le permis de construire, elle s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (cf. TF 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5; CDAP AC.2019.0136 du 11 février 2020 consid. 3d; CDAP AC.2019.0246 du 3 février 2020 consid. 1d et la référence citée).

b) La Cour de céans a déjà eu l'occasion de se pencher sur la question du respect de la législation sur les résidences secondaires dans le cadre d'une procédure d'autorisation préalable d'implantation.

Dans un arrêt AC.2013.0005 du 24 avril 2013 (consid. 3c, confirmé par TF 1C_528/2013 du 5 juin 2013 consid. 2.3; voir également arrêt du même jour AC.2013.0007 consid. 6c), la cour a constaté que le dossier mis à l'enquête ne disait rien de l'utilisation comme résidence principale ou secondaire, la configuration architecturale ne permettant au demeurant pas de le déterminer. La qualification du projet comme résidence principale ou secondaire ne faisait dès lors pas partie des éléments mis à l'enquête, de sorte que l'opposant affirmait en vain qu'il s'agissait très vraisemblablement une résidence secondaire. Cet arrêt ajoutait que la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9 Cst. ne frappait de nullité que les permis de construire, de sorte qu'elle était sans effet sur l'autorisation préalable d'implantation prévue par le droit cantonal. Ni l'art. 75b Cst. ni l'art. 197 ch. 9 Cst. n'empêchaient la délivrance d'une autorisation préalable d'implantation pour un projet que rien ne permettait encore de qualifier de résidence principale ou de résidence secondaire. Un arrêt ultérieur AC.2018.0140 du 6 février 2019 (consid. 3b) a confirmé cette jurisprudence, précisant que la question de la conformité du projet au regard de la LRS devait être considérée comme une question non réglée par l'autorisation préalable d'implantation, qui devrait cas échéant être tranchée dans la procédure de permis de construire. 

c) Dans le cadre d'un projet de nouveau logement dans une commune comptant une proportion de résidences secondaires supérieure à 20%, il est certes pertinent d'indiquer expressément dans le permis préalable d'implantation que le projet ne pourra être utilisé qu'aux conditions de la LRS, notamment à titre de résidence principale selon l'art. 7 al. 1 let. a LRS, et qu'une mention de restriction de droit public à la propriété sera ordonnée à l'office du registre foncier par l'autorité communale sitôt l'entrée en force du permis de construire, conformément à l'art. 7 al. 4 LRS. Cet avertissement dans le permis préalable d'implantation ne signifie toutefois pas que la question de la conformité du projet à la LRS ait été tranchée, encore moins qu'elle l'ait été définitivement sans pouvoir être remise en cause lors de la procédure ultérieure de permis de construire. D'une part en effet, l'art. 7 al. 4 LRS prévoit que l'office du registre foncier mentionne la restriction d'utilisation relative au bien-fonds concerné après l'entrée en force de "l'autorisation de construire", non pas d'un autre type d'autorisation; on comprend donc que la décision imposant l'utilisation comme résidence principale est en principe une clause du permis de construire proprement dit. D'autre part, l'instruction relative à l'utilisation du logement comme résidence principale porte sur des éléments susceptibles de varier largement pendant la période séparant les procédures d'autorisation préalable d'implantation et de permis de construire, notamment quant aux intentions du futur occupant. Il est donc essentiel de procéder lors de la procédure de permis de construire à l'instruction approfondie exigée par la jurisprudence, en tenant compte des circonstances prévalant à ce moment-là.

En d'autres termes, même lorsqu'un ouvrage bénéficie d'une autorisation préalable d'implantation entrée en force, les municipalités doivent (ré)examiner la conformité du projet à la LRS lors de la procédure définitive de permis de construire.

d) En l'occurrence, il n'apparaît pas que le constructeur entendrait manifestement vouer le bâtiment prévu à la résidence secondaire, au point que la municipalité aurait dû d'emblée refuser l'autorisation préalable d'implantation. En particulier, le chalet projeté, qui n'abriterait qu'un seul logement, se prêterait à une résidence principale, au vu de de sa localisation et de son agencement, étant rappelé que le terrain se situe sur la route cantonale de Saanen, à quelques pas du cœur du village (cf. consid. 5b supra).

Enfin, comme exposé ci-dessus, la municipalité sera tenue de (ré)examiner, par une instruction approfondie au sens de la jurisprudence, la conformité du projet à la LRS au stade de la procédure finale de permis de construire.

8.                      Les recourants soutiennent enfin que l'accès au projet ne serait pas garanti.

a) Conformément aux art. 22 al. 2 let. b LAT, 53 et 104 al. 3 LATC, la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de cette dernière et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique. Aux termes de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (cf. ATF 129 II 238 consid. 2; ATF 121 I 65 consid. 3a; TF 1C_473/2019 du 17 juin 2020 consid. 2.2; TF 1C_242/2019 du 7 avril 2020 consid. 3.1; CDAP AC.2019.0072 du 19 juin 2020 consid. 3b et les références citées).

Selon la jurisprudence de la Cour de céans, une autorisation préalable d'implantation ne peut pas être délivrée si la condition de l'art. 22 al. 2 let. b LAT n'est pas remplie; en d'autres termes, l'équipement de la parcelle constitue une exigence de base, nécessairement examinée dans le cadre de l'art. 119 LATC (cf. CDAP AC.2018.0108 du 21 novembre 2018 consid. 3a; CDAP AC.2017.0153 du 3 janvier 2018 consid. 5b et les références citées).

b) Dans le cas présent, la parcelle 848 ne comporte pas d'accès direct à la route cantonale attenante. Elle bénéficie toutefois d'une servitude de passage à tous usages, grevant le bien-fonds voisin 532, qui lui permet de rejoindre la route des Monnaires au nord-ouest. L'essentiel de cette servitude a déjà été aménagé en dur sur le fonds servant. L'acte constitutif de la servitude du 17 mai 2017 prévoit que le tronçon manquant ne devra être construit qu'après l'obtention d'un permis de construire sur l'un des fonds dominants, dans les mêmes factures et qualité que la première partie. Il découle ainsi de ce titre juridique, dont la validité n'est pas remise en cause par les recourants, que la parcelle litigieuse pourra disposer d'un accès direct depuis la route communale dès qu'un permis de construire aura été délivré. Autrement dit, il n'y a pas lieu de considérer à ce stade que le bien-fonds ne serait pas équipé à l'achèvement de la construction au sens de l'art. 104 al. 3 LATC.

Dans ces circonstances, l'accès à la parcelle concernée doit en l'état être considéré comme suffisant.

9.                      Compte tenu de l'ensemble des développements qui précèdent, l'autorisation préalable d'implantation délivrée par l'autorité intimée peut être confirmée.

En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, doivent assumer un émolument judiciaire, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur du constructeur, assisté d'un avocat (cf. art. 49, 51, 55, 91 et 99 LPA-VD).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 20 décembre 2019 par la Municipalité de Château-d'Oex est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants sont débiteurs solidaires d'une indemnité de dépens de 2'000 (deux mille) francs en faveur du constructeur.

 

Lausanne, le 28 octobre 2020

 

La présidente:                                                                                           La greffière:       


 


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.