TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 juin 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Pascal Langone, juge;
M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur.

 

Recourant

 

A.________, représentée par son associé gérant B.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Echichens, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,     

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours A.________, B.________ c/ décision de la Municipalité d'Echichens du 15 janvier 2020 ordonnant le retrait d'une palissade, parcelle n° 1011

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________, dont le siège est à ********, est propriétaire de la parcelle n° 1011 du registre foncier sur le territoire de la commune d'Echichens (ci-après: la commune; anciennement, avant la fusion: commune de Colombier-sur-Morges). D'une surface de 716 m2, ce bien-fonds supporte un bâtiment d'habitation de 209 m2 et est en nature accès, place privée sur 507 m2. La parcelle se trouve à la jonction de la route de l'******** (DP 6) et de la route du ******** (DP 2). De forme arrondie dans son côté sud ouest, elle est bordée par un trottoir qui longe ces deux routes.

Le bien-fonds est régi par le plan partiel d’affectation de Colombier-Village et le Plan fixant la limite des constructions, ainsi que par le règlement communal sur le Plan général d’affectation et la police des constructions de l'ancienne commune de Colombier (RPGA), approuvés le 12 novembre 2003.

B.                     En été 2017, A.________ a installé une palissade en bois d'une hauteur d'environ 1,8 m en bordure du trottoir au sud ouest de sa propriété sans demander d’approbation ou d'autorisation communale.

Par lettre du 17 octobre 2017, faisant suite à une visite effectuée le 27 juin 2017 dans le cadre de la délivrance d'un permis d'habiter, la Municipalité d'Echichens (ci-après: la municipalité) a demandé au propriétaire, à titre de travaux complémentaires, de "proposer une alternative à la palissade" posée. Elle mentionnait qu'après analyse et consultation du Voyer et compte tenu de la mauvaise perceptibilité dans ce carrefour, la distance de visibilité était entravée par cette construction.

Après divers entretiens entre la propriétaire et un représentant de la municipalité, cette dernière a décidé de tolérer cette palissade. Dans une lettre du 23 janvier 2018, elle s'adresse ainsi à la propriétaire:

"(…) Après analyse de la situation, s'agissant d'une construction provisoire, la municipalité a pris la décision d'autoriser le maintien de cette palissade pour une durée limitée au 31 décembre 2018, soit la date limite pour qu'elle soit remplacée par la haie de laurelles qui a été plantée juste derrière.

Jusqu'à cette date, nous vous invitons à prendre toutes les mesures nécessaires afin que cette palissade soit correctement entretenue et qu'elle ne gêne ni les piétons, ni la visibilité du carrefour.

Cet ordre vous est donné sous la menace du contenu de l'art. 292 du Code pénal suisse qui stipule: «Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d’une amende».

Tout en vous remerciant d'avance pour votre compréhension et le respect de cette décision, nous vous présentons, Monsieur, nos salutations les meilleures".

Par lettre datée du 2 mai 2018, mais reçue le 26 mars 2018, la propriétaire a indiqué qu'elle s'opposait à la date du 31 décembre 2018 et demandait que ce délai soit prolongé.

La municipalité a répondu le 11 avril 2018 de la façon suivante:

"Nous accusons réception de votre lettre reçue le 26 mars relative à l'objet mentionné en titre, qui a retenu toute notre attention.

Cette palissade a été posée sans l'autorisation préalable de la Municipalité. Bien que la sécurité du carrefour soit garantie, il n'en demeure pas moins une question d'esthétique et d'intégration au cœur du village qui n'est pas admise.

La Municipalité a pris la décision de tolérer cet ouvrage de manière temporaire, et ce jusqu'au 31 décembre 2018. Nous vous prions donc de vous y conformer selon notre courrier du 23 janvier 2018."

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

C.                     Le 17 janvier 2019, constatant que la palissade n'était toujours pas enlevée au 31 décembre 2018, la municipalité a rendu une décision formelle, avec indication des voies de recours, ordonnant l'enlèvement de la palissade d'ici au 31 janvier 2019.

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

Le 28 janvier 2019, la propriétaire a émis à l'attention de la municipalité une proposition pour rendre plus esthétique la palissade litigieuse, en proposant notamment de l'agrémenter d'un treillis feuillu en matière synthétique.

Le 6 mars 2019, la municipalité s'est adressée à la propriétaire de la façon suivante:

"Suite à nos derniers entretiens, nous constatons que vous avez agrémenté la palissade citée en titre, par un treillis feuillu en matière synthétique.

Dès lors, nous vous confirmons l'accord de la Municipalité pour cette solution provisoire, dans l'attente que la haie de laurelles ait atteint une hauteur convenable.

Toutefois, nous vous rendons attentif au fait que la palissade en bois devra être impérativement démontée au plus tard le 31 décembre 2019, quelle que soit la taille des laurelles. (…)"

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

D.                     Constatant que la palissade n'avait pas été enlevée au 31 décembre 2019, la municipalité, par décision du 15 janvier 2020, a ordonné le retrait de la palissade dans un délai au 31 janvier 2020.

Par acte du 10 février 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant implicitement à ce que la décision du 15 janvier 2020 soit annulée. Elle invoque l'absence de base légale, la pose d'une clôture n'étant selon elle pas conditionnée à une autorisation ou demande de permis en l'espèce, la violation du principe de la bonne foi et conteste la proportionnalité de la mesure décidée.

La municipalité a déposé sa réponse le 17 mars 2020 par l'entremise de son conseil. Elle conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens.

La recourante s'est encore déterminée le 12 mai 2020 en maintenant sa position et ses conclusions.

E.                     La Cour a statué par voie de circulation.


 

Considérant en droit:

1.                      Formé en temps utile (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), auprès de l’autorité compétente, par la destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt digne de protection à son annulation (cf. art. 75 let. a LPA-VD), le recours qui respecte les formes prévues par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Sur le fond, la recourante conteste la décision du 15 janvier 2020 lui impartissant un délai au 31 janvier 2020 pour retirer et démonter la palissade érigée sur sa parcelle n° 1011.

a) L’exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l’art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"1 Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a.     à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b.     à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

2 L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.

3 Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.

4 S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.

5 Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."

L’acte par lequel l’administration choisit de recourir aux mesures d’exécution est une décision d’exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 et les autres références citées). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (ATF 119 Ib 492 consid. 3c/cc p. 499 et les arrêts cités; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1). En revanche, les conditions d'une exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n’ont pas été définies par la décision de base (cf. arrêt AC.2013.0433 du 10 février 2014 consid. 6a et les arrêts cités).

b) Pour rappel, le 17 janvier 2019, constatant que la palissade n'était toujours pas enlevée au 31 décembre 2018, la municipalité a rendu une décision formelle ordonnant l'enlèvement de la palissade d'ici au 31 janvier 2019.

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

Ce prononcé rendu par la municipalité, autorité compétente en matière de constructions en zone à bâtir, a été notifié régulièrement à la recourante par lettre recommandée. La décision comportait à son pied l’indication des voies et délais de recours. Il était ainsi loisible à la recourante de contester cette décision en temps utile et de faire valoir l’ensemble de ses arguments à cette occasion, notamment contre l'ordre de démolition. Faute de recours, cette décision du 17 janvier 2019 est entrée en force et ne peut plus être remise en cause.

Dans son recours objet du présent arrêt, la recourante ne proteste ni contre le délai imparti pour retirer la clôture, ni contre un quelconque autre point de la décision du 15 janvier 2020. Elle invoque des moyens qui concernent le retrait de la palissade ordonnée par la décision rendue le 17 janvier 2019, soit notamment une absence de base légale, une violation du principe de la proportionnalité de l’ordre démonter cette installation et une inégalité de traitement. Or, la décision du 15 janvier 2020 se borne à accorder à la recourante un délai pour exécuter la remise en état déjà ordonnée le 17 janvier 2019 et ne fait que reprendre, sans les modifier, les obligations figurant déjà dans cette dernière, qui revêt l'autorité de la chose décidée. Elle constitue ainsi une décision d’exécution de la décision au fond du 17 janvier 2019. Les mesures qui se fondent sur la décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l’encontre de la décision initiale (cf. CDAP AC.2016.0059/AC.2017.0355 du 17 juillet 2018 consid. 4b; AC.2016.0018 du 21 mars 2016 consid. 2b). Ainsi, le recours dirigé contre la décision d’exécution du 15 janvier 2020 ne permet pas de remettre en cause la décision du 17 janvier 2019, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose.

La recourante ne se prévaut pas non plus de faits nouveaux importants qui justifieraient le réexamen de la décision du 17 janvier 2019.

b) Le fait que le 6 mars 2019, la municipalité ait toléré la pose d'un treillis feuillu en matière synthétique, en précisant expressément qu'il s'agissait d'une solution provisoire et en rappelant que la palissade en bois devait être impérativement démontée au plus tard le 31 décembre 2019 n'y change rien. La recourante évoque à cet égard une violation du principe de la bonne foi dans la mesure où la municipalité avait validé son choix de pose d'un treillis synthétique, qui a été posé sur la palissade en bois (cf. les photographies figurant au dossier).

Force est toutefois à nouveau de constater que la décision du 6 mars 2019, qui autorise provisoirement la pose d'un treillis synthétique et prolonge au 31 décembre 2019 le délai pour démonter la palissade en bois, constitue également une décision d’exécution de la décision au fond du 17 janvier 2019; elle a en effet pour objet d'imposer un délai pour la réalisation des travaux nécessaires, ou plus précisément de repousser du 31 janvier 2019 au 31 décembre 2019 le terme fixé dans la décision de base, en autorisant jusqu'à ce moment la pose d'un treillis feuillu synthétique sur celle-ci. Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

En l'occurrence, on ne saurait voir une contradiction de la municipalité dans le fait d'avoir pour des raisons esthétiques autorisé provisoirement un treillis feuillu en matière synthétique tout en accordant un nouveau délai pour exécuter la décision du 17 janvier 2019 tendant un démontage de la paroi litigeuse. La décision du 6 mars 2019 est très claire en qualifiant la solution tolérée de provisoire et en rappelant que la palissade en bois devait être impérativement démontée dans un nouveau délai au 31 décembre 2019. Dans ces conditions, il n'est pas concevable qu'une solution provisoire adoptée avec l'accord de la municipalité puisse être assimilée à une garantie de maintien de la palissade, dès lors qu'un nouveau délai pour la démonter est parallèlement fixé. La recourante, qui a procédé à l'installation de la palissade litigieuse sans demander l'autorisation ou une approbation municipale, ne saurait ainsi se prévaloir de la protection de sa bonne foi.

3.                      La recourante semble soutenir que la municipalité n'avait pas la compétence de rendre les décisions en question, ce qui pourrait constituer un motif de nullité susceptible de mettre en doute la validité de sa dernière décision.

a) Aux termes de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1, 1ère phrase). Il est précisé à l'alinéa 2 que ne sont pas soumis à autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b) ainsi que les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c), à condition, notamment, qu'ils ne portent pas atteinte aux intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (al. 3).

L'art. 103 al. 2 in fine LATC dispose que le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation. Cette question est traitée à l'art. 68a du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), dont la teneur est la suivante:

"                         Non assujettissement à autorisation

a) Objets non soumis à autorisation

1 Tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité. Celle-ci, avant de décider s'il nécessite une autorisation

a. vérifie

- si les travaux sont de minime importance au sens de l'alinéa 2 ;

- s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins ;

- et s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.

(…)

2 Peuvent ne pas être soumis à autorisation :

(…)

b.         les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que

- clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur ;

(…)

c.         les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée telles que:

·         chenilles ou tunnels maraîchers saisonniers liés à une exploitation agricole ou horticole ne dépassant pas une hauteur de 3 m ;

·         filets anti-grêle liés à une exploitation agricole déployés temporairement ;

·         constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes pour 3 mois au maximum ;

·         stationnement de bateaux, de caravanes et de mobilhomes non utilisés, pendant la saison morte ;

(…)

3 Le requérant doit fournir à l'appui de sa demande :

a.         un extrait cadastral ou une copie du plan de situation à jour et

b.         un descriptif avec photographies ou croquis."

 

A Echichens, le droit public communal prévoit encore ce qui suit: aux termes de l'art. 57 RPGA, "toutes les couleurs des peintures extérieures ou les enduits des bâtiments, tous les murs et clôtures ainsi que les matériaux utilisés pour leur construction doivent être approuvés préalablement par la Municipalité qui peut exiger un échantillonnage et prescrire des matériaux et le genre d'exécution. Les clôtures seront si possible en haies vives ou arbustes." En outre, selon l'art. 42 RPGA, "la Municipalité prendra toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal (…). Les constructions, agrandissements, transformation de toutes espèces, les crépis, les peintures, les affichage, etc… de nature à nuire au bon aspect d'un lieu, sont interdits. Sur l'ensemble du territoire communal, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect satisfaisant".

b) En l'espèce, la palissade litigieuse a une hauteur manifestement supérieure à celle des constructions de minime importance mentionnées à l'art. 68a al. 2 let. b RLATC (aménagements extérieurs; clôture). Même si elle est décrite comme provisoire, cette palissade n'a pas été conçue comme une construction mise en place pour une durée limitée ou saisonnière, et elle n'est pas directement comparable aux installations énumérées à l'art. 68a al. 2 let. c RLATC (qui précise la notion de l'art. 103 al. 2 let. c LATC). D'ailleurs, elle a été érigée il y a maintenant près de trois ans. Comme cela peut être constaté sur les photographie versées au dossier, cette palissade est une installation suffisamment importante, en raison de sa surface, de sa visibilité, de sa hauteur et de sa situation en limite de propriété, pour qu'elle soit soumise aux exigences ordinaires pour les constructions qui ne sont pas de minime importance, à savoir en premier lieu la soumission à une procédure d'autorisation de construire. Elle est susceptible d'avoir une influence sur le territoire, l'équipement (notamment la sécurité routière ou esthétique) et d'avoir un impact sur des intérêts privés dignes de protection tels ceux de voisins. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, la municipalité était donc fondée à retenir qu'une autorisation était nécessaire. Ces travaux – réalisés sans avoir été autorisés ni même annoncés à la municipalité en violation de l'art. 103 al. 4 LATC – ne sauraient à l'évidence être qualifiés de minime importance. Même à considérer que cette installation pourrait ne pas être soumise à autorisation en vertu de l'art. 103 al. 2 LATC, force est toutefois de constater que l'art. 57 RPGA permettait d'exiger, cas échéant, une approbation préalable de la municipalité avant toute construction et une dispense d'autorisation dûment accordées.

Il en découle que la municipalité était compétente pour en exiger le retrait et les modalités de l'exécution de celui-ci.

4.                      Dans son écriture du 12 mai 2020, la recourante mentionne des clôtures sises sur des parcelles voisines indiquant qu'elles "semblent bien moins esthétiques" et produit un lot de photographies. Elle semble ainsi invoquer une inégalité de traitement.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la simple existence dans les alentours de la parcelle de la recourante des installations illustrées, dont on ne sait d'ailleurs pas si elles ont été autorisées ou approuvées par l'autorité intimée, ne suffit pas à retenir une inégalité de traitement, étant rappelé que le recours dirigé contre la décision d’exécution du 15 janvier 2020 ne permet pas de remettre en cause la décision du 17 janvier 2019, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose.

Quoi qu’il en soit, même en admettant que ces clôtures auraient bénéficié d’un traitement plus favorable dans des circonstances analogues, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en règle générale sur celui de l'égalité de traitement, ce qui signifie que le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas du tout, dans d'autres cas (cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1). La recourante ne prétend d’ailleurs pas que les conditions pour une exception au principe "pas d'égalité dans l'illégalité" seraient réunies (voir notamment à ce sujet TF 1C_154/2018 du 4 juillet 2018 consid. 6 et les arrêts cités).

5.                      Les griefs de la recourante sont donc mal fondés. Le recours doit ainsi être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

La recourante est invitée à se soumettre à la décision municipale, dans un délai de 60 jours dès la notification du présent arrêt.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante. Qui versera en outre des dépens à la Commune d'Echichens, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel

(cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité d'Echichens du 15 janvier 2020 est confirmée.

III.                    Un délai de soixante jours dès la notification du présent arrêt est imparti à A.________ pour se conformer à la décision du 15 janvier 2020.

IV.                    Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge d'A.________

V.                     A.________ versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune d'Echichens à titre de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

Le président:                                                                        

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.