TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 octobre 2020

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Fabia Jungo , greffière.

 

Recourant

 

A.________, à ********, représenté par Me Julien PACHE, avocat à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Payerne, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,   

  

Autorité concernée

 

ECA, à Lausanne,  

  

Tiers intéressé

 

B.________, à ********,

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de Payerne du 28 janvier 2020 et 17 février 2020 relatives au dépôt d'un dossier en vue de la mise à l'enquête publique du changement d'affectation de garage en dépôt de pneus (parcelle 1040).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1040 de la commune de Payerne. D'une surface de 612 m2, ce bien-fonds supporte une habitation de 118 m2 (ECA n° 1728) et un garage et dépôt de 268 m2 (ECA n° 1727). Il est sis en zone de villas régie par le Règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la commune de Payerne, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mars 1996 (ci-après: le RPGA). Le garage et dépôt (ci-après: le garage) est sis au Passage ******** et est également accessible depuis la Rue ********.

Le garage sis sur la parcelle n° 1040 est loué depuis le 1er janvier 2015 à C.________, qui était titulaire de l'entreprise en raison individuelle B.________, radiée le 19 février 2019, qui avait pour but le "commerce de voitures, pièces détachées et pneus ainsi que machines industrielles et ferraille; agencement de cuisine, sanitaires et fenêtres". Précédemment, il a été loué depuis le 1er janvier 2009 par D.________ et E.________ – ce dernier exploitant une entreprise de terrassement – puis depuis le 1er février 2013 par la société F.________ active dans le domaine du commerce de produits alimentaires.

B.                     Par décision du 6 juin 2019, la Municipalité de Payerne (ci-après: la municipalité) a interdit à A.________ la poursuite de l'activité d'exploitation d'un dépôt de pneus dans le garage aménagé sur la parcelle n° 1040. La municipalité relevait avoir effectué, à la demande de certains habitants du secteur concerné, un contrôle dans les garages du bâtiment sis sur cette parcelle et avoir découvert l'existence d'un atelier de pneus avec lift et dépôt de pneus, exploité principalement de 7h à 12h et de 13h à 19h mais parfois aussi le soir et le samedi selon les indications qui lui avaient été fournies; l'accès à cet atelier se faisait depuis la parcelle n° 1040 (Rue ********) mais aussi par la parcelle voisine n° 948 (Passage ********); outre le fait que le stockage de pneus devait certainement faire l'objet de mesures de protection incendie, l'activité n'était de toute façon pas compatible avec la zone villas.

Par lettre du 2 juillet 2019, la municipalité a informé A.________, qui en avait fait la demande, qu'elle n'avait pas l'intention de réexaminer sa décision.

C.                     Par arrêt du 1er novembre 2019, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé les décisions rendues les 6 juin et 2 juillet 2019 (AC.2019.0219). Le tribunal retenait que le droit d'être entendu du propriétaire de la parcelle n'avait pas été respecté, la municipalité n'ayant interpellé ni celui-ci ni son locataire avant de rendre la décision interdisant l'activité litigieuse et s'étant fondée sur des constatations qui auraient été réalisées à l'occasion d'une inspection locale qui s'était déroulée en secret. La violation du droit d'être entendu était d'une gravité telle qu'elle ne pouvait être réparée au stade de la procédure de recours.

D.                     Par lettre de son conseil du 8 novembre 2019, A.________ a sollicité de la municipalité qu'une séance soit tenue entre les parties afin de pouvoir discuter de l'usage des locaux litigieux.

E.                     Par décision du 28 janvier 2020, citant l'arrêt de la CDAP du 1er novembre 2019, la municipalité a imparti à A.________ un délai au 31 mars 2020 afin de produire un dossier en vue de l'enquête publique du changement d'affectation de garage en dépôt de pneus, précisant que la demande devrait indiquer notamment la surface de stockage et le nombre de livraisons mensuelles.

F.                     Par lettre de son conseil du 4 février 2020, A.________ a fait valoir que le local en cause aurait été affecté depuis de nombreuses années au stockage de pneus, respectivement à l'exploitation d'un garage.

G.                    Par lettre de son conseil du 17 février 2020, la municipalité a indiqué ne pas vouloir revenir sur la décision rendue le 28 janvier 2020, invitant A.________ à soumettre à l'enquête publique le changement d'affectation du garage en dépôt de pneus, relevant que jusqu'alors, l'intéressé n'avait jamais soutenu qu'un dépôt de pneus aurait été exploité dans le garage en cause.

H.                     Par acte du 28 février 2020, A.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre "les décisions" du 28 janvier et du 17 février 2020 dont il demande l'annulation. Il a également sollicité diverses mesures d'instruction, à savoir l'audition de quatre témoins, à savoir l'actuel locataire du local litigieux ainsi que les trois précédents locataires, respectivement exploitants du local dont l'utilisation est litigieuse, la production par l'autorité intimée de la liste de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au Passage ******** durant les trente dernières années, ainsi que la production par l'autorité intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux.

Dans ses déterminations du 1er avril 2020, le tiers intéressé, locataire du garage sis sur la parcelle n° 1040, a notamment indiqué que l'autorité intimée était informée depuis des années de son activité et de l'usage qu'il faisait du local concerné. Il a également produit les déterminations qu'il avait présentées dans le cadre de la cause AC.2019.0219.

Dans sa réponse du 28 mai 2020, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 29 juin 2020, confirmant l'intégralité des conclusions prises à l'appui de son recours.

Dans ses déterminations du 24 août 2020, l'Etablissement cantonal d'assurance (ECA) a relevé que des mesures de protection incendie étaient obligatoires en fonction de la quantité de pneus stockés sur place, qu'il n'avait pas de dossier et n'avait pas été appelé à se prononcer dans le cadre d'une demande de permis de construire et enfin qu'il aurait dû être consulté pour délivrer une autorisation spéciale.

Le recourant s'est déterminé le 28 août 2020 sur les déterminations de l'ECA en relevant qu'il importait que celui-ci se détermine concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection incendie devaient être prises. Il a en outre fait valoir la garantie de la situation acquise et que, même si des mesures incendie supplémentaires devaient être prises, l'autorité intimée devrait alors rendre une décision lui imposant ces mesures et non pas lui imposant de requérir un changement d'affectation de son local.

L'autorité intimée a dupliqué le 4 septembre 2020, considérant que la prise de position de l'ECA était très claire: l'aménagement d'un dépôt de pneus était soumis à autorisation spéciale de cet établissement et, pour que celui-ci puisse statuer, il devait disposer d'un dossier, que le recourant avait jusqu'alors refusé d'établir.

Le recourant s'est encore déterminé le 15 septembre 2020, rappelant la demande de diverses mesures d'instruction formulée dans son recours et sollicitant par ailleurs l'interpellation de l'ECA pour que cette autorité se détermine concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection incendie devaient être prises ou si elles étaient d'ores et déjà réunies dans le cas d'espèce.

I.                       Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Le recours de droit administratif au Tribunal cantonal est en principe ouvert contre les décisions prises par une municipalité en vertu des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11.1), conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'espèce toutefois, les décisions attaquées n'ordonnent pas la cessation de l'utilisation du local concerné à des fins de stockage de pneus, respectivement la remise en état de celui-ci (cf. art. 105 LATC); elles ne se prononcent pas non plus au sujet du caractère réglementaire de cette activité (cf. art. 114 LATC) – la décision du 28 janvier 2020 mentionne ainsi expressément que "la question de la conformité à l'affectation de la zone villas d'un tel dépôt devra par ailleurs être examinée". Les décisions attaquées exigent la constitution d'un dossier en vue d'une décision municipale sur le fond, à l'issue d'une procédure de permis de construire "ordinaire", visant le changement d'affectation (avec enquête publique; cf. art. 103 ss, 108 LATC). Elles constituent des décisions incidentes (v. notamment arrêt AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 1).  

Selon l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), le recours contre les "autres" décisions incidentes, c'est-à-dire celles qui ne portent pas sur la compétence, sur une demande de récusation, sur l'effet suspensif ou sur des mesures provisionnelles (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), qui sont notifiées séparément ne sont susceptibles d’un recours direct ou immédiat que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD); en dehors de ces deux hypothèses, ces "autres" décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD). S'agissant du préjudice irréparable visé à l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, la jurisprudence retient qu'un dommage de fait (qui n’est pas de nature juridique) suffit (cf. arrêt GE.2015.0200 du 1er février 2016 consid. 1a). Si le recourant peut établir l'existence d'un intérêt digne de protection à obtenir une décision immédiate de l'autorité de recours, la condition du "préjudice irréparable" de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est satisfaite (cf. Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, Bâle, 2012, n. 3.4 ad art. 74 LPA-VD).

b) En l'espèce, le propriétaire concerné, destinataire des décisions entreprises, conteste l'obligation de soumettre l'activité litigieuse à une procédure d'autorisation de construire ordinaire (avec enquête publique). Il a un intérêt digne de protection à obtenir à ce stade un jugement sur cette question (cf. art. 74 al. 4 let. a et 75 let. a LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité (art. 79, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière (v. ég. arrêt AC.2020.0004 précité consid. 1).

2.                      Le recourant fait valoir une violation manifeste de son droit d'être entendu, l'autorité intimée ayant rendu les décisions des 28 janvier et 17 février 2020 sans l'avoir interpellé au préalable, de la même façon qu'elle avait rendu la décision du 6 juin 2019.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d’être entendu comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) L'autorité intimée fait valoir qu'il n'existait pas de circonstances particulières qui auraient nécessité la tenue d'une séance où le recourant aurait pu être entendu oralement. Le recourant avait pu s'exprimer par écrit, notamment en faisant valoir des motifs qui selon lui fondaient une reconsidération de la décision qui lui avait été notifiée. Il y avait également lieu de prendre en compte la nature de la décision, qui se limite à demander le dépôt d'un dossier en vue d'une enquête publique et qui ne préjuge pas du sort du dépôt de pneus exploité dans le garage du recourant. Dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire, le recourant pourra ainsi se prévaloir du droit acquis qu'il affirme détenir.

c) En l'espèce, le cas de figure est différent de celui ayant donné lieu à l'arrêt rendu précédemment entre les mêmes parties (cause AC.2019.0219). En effet, l'autorité intimée avait rendu dans ce cas une décision interdisant l'exploitation d'un dépôt de pneus et avait imparti un délai afin que la société locataire trouve des locaux conformes. Il s'agissait d'une décision finale, rendue en effet sans que le recourant, propriétaire de la parcelle, n'ait été entendu. Dans le cas présent en revanche, l'autorité intimée a rendu une décision incidente exigeant le dépôt d'un dossier, préalable nécessaire à l'ouverture d'une procédure de permis de construire en vue d'un changement d'affectation, cette procédure comportant une enquête publique; l'objectif de la constitution de ce dossier est notamment de déterminer l'activité exacte effectuée dans le garage et dépôt sis sur la parcelle n° 1040, la surface occupée par ce que le recourant ne conteste pas être un dépôt de pneus ainsi que les horaires d'exploitation de celui-ci, afin de pouvoir examiner, sur la base d'un dossier complet produit par le recourant, s'il s'agit d'une nouvelle affectation nécessitant une autorisation communale, voire une autorisation spéciale cantonale – en particulier s'agissant de la protection contre les incendies – ou si l'activité peut le cas échéant continuer à être exercée sans modification des conditions d'exploitation, respectivement sans mesures spécifiques, notamment de protection contre les incendies. Comme l'a à juste titre relevé l'autorité intimée, le recourant pourra faire valoir dans le cadre de cette procédure le grief relatif au droit acquis qu'il soulève devant le tribunal de céans.

Bien que l'autorité intimée ait dans un premier temps rendu une décision ordonnant la cessation de l'exploitation d'un dépôt de pneus sur la parcelle n° 1040, décision qui a été annulée par le tribunal de céans au motif d'une violation du droit d'être entendu du recourant, la décision attaquée ne préjuge pas de la décision à intervenir au fond: en effet, elle se limite à exiger le dépôt d'un dossier complet en vue de la tenue d'une enquête publique et de l'adoption d'une décision relative à l'exploitation d'un dépôt de pneus en zone de villas. Il n'est à ce stade pas exclu que la municipalité, au vu du dossier à produire par le recourant, décide en définitive que l'activité exercée dans le garage sis sur la parcelle n° 1040 est conforme à l'affectation de la zone; de même, si une autorisation spéciale cantonale doit être rendue sur la question de la protection contre les incendies dès lors qu'est concerné un dépôt de pneus, il est possible que dans le cas d'espèce il soit constaté que d'éventuelles mesures requises sont d'ores et déjà respectées.

Cela étant, c'est précisément dans le cadre d'une procédure formelle que ces éléments pourront être examinés et que le recourant pourra faire valoir ses arguments. Il convient de relever au passage, quoique le recourant ne soulève pas ce grief particulier, qu'il n'est pas excessivement formaliste d'exiger que la procédure prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (cf. art. 103 ss LATC) soit respectée – ce qui ne préjuge pas du résultat, qu'il y ait ou non opposition des voisins (arrêt AC.2020.0004 précité consid. 2e); du reste, le fait que le recourant ait produit quatre attestations de voisins affirmant ne pas subir d'inconvénients du fait de l'exploitation en cause n'est pas pertinent à ce stade.

Le grief portant sur la violation du droit d'être entendu doit partant être rejeté.

3.                      Le recourant considère que la décision du 28 janvier 2020 est mal fondée. Il fait valoir que celle-ci ne se prononce pas sur l'affectation initiale du local; or, celui-ci serait affecté à un dépôt, voire à un garage automobile, depuis de nombreuses années. Non seulement l'affectation n'aurait jamais changé et le stockage de pneus demeurerait conforme à celle-ci, mais en plus le recourant invoque la garantie des situations acquises, se référant sur ce point aux développements figurant dans son recours formé le 8 juillet 2019 dans la cause AC.2019.0219 et ajoutant que la décision attaquée mentionnerait l'exploitation d'un dépôt de pneus dans un garage; l'autorité intimée admettrait ainsi que l'affectation du local est un garage. Or, le recourant considère qu'il est indiscutable et logique que des pneus peuvent être stockés dans un garage.

a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.

Sur le plan cantonal, l'art. 103 LATC dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé. L’art. 68 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), qui précise la portée de l’art. 103 al. 1 LATC, prévoit qu’est notamment subordonné à l'autorisation de la municipalité, le changement de destination de constructions existantes (let. b).

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016 consid. 6.1; 1C_285/2015 du 19 novembre 2015 consid. 3), un changement d'affectation, même lorsqu'il ne nécessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis à l'octroi d'un permis de construire. En l'absence de travaux, la modification du but de l'utilisation (Zweckänderung) peut cependant être dispensée d'autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme à celle de la zone en question ou si son incidence sur l'environnement et la planification est manifestement mineure (ATF 139 II 134 consid. 5.2 p. 139; ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; TF 1C_395/2015 du 7 décembre 2015 consid. 3.1.1). Si les effets engendrés par la nouvelle utilisation se révèlent plus importants que précédemment, une autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d'augmentation significative des immissions (cf. TF 1C_395/2015 précité consid. 3.1.1; 1C_347/2014 du 16 janvier 2015 consid. 3.2).

A l'intérieur de la zone à bâtir, la jurisprudence cantonale est opposée à une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation. L'exigence d'un permis de construire ne doit pas servir à exercer un contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes (il en va de la liberté personnelle protégée par l'art. 10 al. 2 Cst.). La pratique ne semble pas se préoccuper de savoir ce qu'il faut entendre par "affectation" ni de déterminer dans quelles conditions on se trouve en présence d'un changement de celle-ci: faute de pouvoir se référer à une définition uniforme des différentes catégories d'affectation, la pratique examine directement la question de la conformité à la zone (cf. arrêt AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 1c et les nombreux arrêts cités).

En vertu de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, les constructions et installations doivent être conformes à l'affectation de la zone dans laquelle elles se situent. L'art. 29 al. 2 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques, ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.

D'une manière générale, les zones d'habitation comprennent les constructions et les installations destinées à la résidence de personnes (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 516 ss p. 230). Déterminer si un usage peut être considéré comme de l'habitat est parfois délicat. A cet égard, il importe de se référer principalement aux règlements communaux, car il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et de préciser, cas échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la même zone. Ainsi, l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite en tenant compte de son intitulé (zone de villas, d'habitations collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (arrêts AC.2017.0070 du 15 décembre 2017 consid. 2b; AC.2016.0395 du 26 juillet 2017 consid. 2a).

c) La procédure de mise à l'enquête est notamment régie par l'art. 109 LATC. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend en effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, et comme on l’a vu ci-avant, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (arrêt AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 11a/aa et la référence citée).

De jurisprudence constante, l'enquête publique n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (arrêt AC.2019. 0087 précité consid. 11a/aa et la référence citée).

d) Aux termes de l’art. 6 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; BLV 963.11), la municipalité veille à l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art. 11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le 30 janvier 2019 un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; BLV 963.11.2 – règlement entré en vigueur le 1er janvier 2019), qui énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie (01.01.2015/1-15fr) de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) (art. 1 let. a RPPI, identique sur ce point à l'ancien RPPI entré en vigueur le 1er janvier 2015 – ci-après: aRPPI) ainsi que des directives de protection incendie de l'AEAI (art. 1 let. b RPPI).

Parmi ces directives de l'AEAI figure la Directive de protection incendie "Matières dangereuses" du 1er janvier 2017 (26-15fr) (art. 1 let. b ch. 17 RPPI, également applicable selon l'art. 1 let. b. aRPPI). Celle-ci contient aux termes de son art. 1 les règles de protection incendie applicables au stockage ainsi qu'à la manipulation de matières dangereuses et de préparations contenant des matières dangereuses, à partir de 100 kg, dès lors que le seuil d'application de cette directive n'est pas fixé explicitement plus bas. Outre des exigences générales applicables là où des matières dangereuses sont entreposées ou manipulées (chap. 3), elle comporte plus particulièrement un chapitre 8 consacré aux "Exigences supplémentaires concernant l'entreposage des pneumatiques et de leurs dérivés" prévoyant à son art. 8.1 les exigences générales suivantes:

"1 Les stocks n'excédant pas 1 t ainsi que les entrepôts de moins de 10 m2 ne sont soumis à aucune exigence.

2 Les bâtiments abritant des stocks de plus de 60 t ou des entrepôts de plus de 600 m2 doivent être protégés contre la foudre.

3 Les entrepôts doivent être rendus inaccessibles aux personnes non autorisées.

4 Ils doivent faire l'objet de plans de protection incendie et de plans d'intervention des sapeurs-pompiers."

L'art. 8.3 prévoit encore ce qui suit s'agissant de l'entreposage dans des bâtiments:

"1 Les entrepôts doivent être implantés contre l'un des murs extérieurs du bâtiment. Le local doit permettre une sortie aisée des marchandises par des ouvertures de 2 m x 2 m au minimum et donnant directement sur l'extérieur.

2 Jusqu'à concurrence de 100 m2, les entrepôts situés dans la même unité d'utilisation peuvent être aménagés sans séparation résistante au feu.

3 Les entrepôts d'une surface comprise entre 100 et 600 m2 ou abritant jusqu'à 60 t de stocks doivent être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI 60 et doivent être équipés d'une installation d'extraction de fumée et de chaleur (par exemple des ventilateurs incendie mobiles).

4 Les entrepôts d'une surface supérieure à 600 m2 ou abritant des stocks de plus de 60 t doivent être aménagés dans un compartiment coupe-feu d'une résistance au feu EI 90. L'extraction de fumée et de chaleur doit reposer sur un concept de désenfumage soumis à l'autorité de protection incendie.

5 Les compartiments coupe-feu abritant des stocks de plus de 60 t ou d'une surface supérieure à 600 m2 doivent être équipés d'installations sprinklers à générateurs de mousse avec émulseur AFFF.

6 La quantité entreposée maximale autorisée par compartiment coupe-feu est de 240 t pour 2'400 m2."

e) En l'espèce, il s'agit de déterminer si l'autorité intimée était fondée à exiger du recourant le dépôt d'un dossier d'enquête publique en vue d'une régularisation d'un changement d'affectation du local à usage de garage et dépôt sis sur la parcelle n° 1040, tout en s'assurant du respect de normes topiques sur la protection contre les incendies en lien avec l'activité d'entreposage de pneus.

Comme le relève l'autorité intimée, il n'est pas contesté qu'un précédent occupant, soit l'entreprise de terrassement exploitée par E.________, parquait ses véhicules d'entreprise dans le garage en cause. Cela étant, il existe une différence manifeste entre d'une part un garage au sens commun du terme, soit un local destiné au stationnement de véhicules – et au dépôt de quelques pneus utilisés par ces véhicules –, et d'autre part un local affecté au stockage d'une grande quantité de pneus dont le locataire du recourant fait commerce. Il n'est notamment pas exclu que cette activité ait des conséquences en termes de trafic et de bruit d'exploitation. Il est en outre et en particulier nécessaire d'examiner si cette activité très spécifique nécessite l'adoption de mesures de protection contre les incendies, en raison de la qualité de matières dangereuses des pneumatiques expressément visée par la directive 25-15fr ci-dessus citée.

Or, l'examen de ces points constitue précisément l'objet d'une procédure de demande de permis de construire, procédure dont la décision litigieuse exige l'ouverture, par le dépôt d'un dossier de demande de permis de construire en vue d'une enquête publique et d'une décision à rendre sur le fond – qui n'est pas objet de la présente procédure. Indépendamment même de la question de savoir si l'utilisation actuelle des locaux constitue un changement d'affectation – le dossier n'étant en l'état quoi qu'il en soit pas suffisamment précis s'agissant de la surface utilisée, de la quantité de pneus concernés ou encore des horaires d'exploitation et du trafic lié à celle-ci pour qu'il soit possible de trancher ce point –, il se justifie de solliciter le dépôt d'un dossier de permis de construire avec enquête publique permettant notamment à l'autorité cantonale compétente d'examiner l'activité au regard des normes de protection contre l'incendie et les griefs soulevés par le recourant en lien avec les mesures de sécurité contre l'incendie sont donc à ce stade irrecevables.

Enfin, comme l'a relevé l'autorité intimée, l'exigence d'une enquête publique n'est par ailleurs pas disproportionnée. En effet, elle se justifie clairement dans le cas d'espèce compte tenu de la nature de l'activité commerciale exercée par le locataire du recourant, qui est susceptible de créer des nuisances pour les voisins et qui doit dans tous les cas faire l'objet d'un contrôle de sa conformité à l'affectation de la zone et aux prescriptions de sécurité topiques.

f) A ce stade, il n'est toutefois pas inutile de relever que l'intérêt public lié aux mesures de protection incendie est en lui-même important, quand il est question, comme dans le cas particulier, de garantir la sécurité d'occupants d'un bâtiment situé en pleine ville, étant rappelé qu'un incendie pourrait également mettre en danger les habitants du voisinage direct. Il s'agit de motifs de police au sens étroit, l'application à des bâtiments existants de règles plus sévères dans ce domaine est en principe conforme à l'intérêt public (cf. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, Zurich 2003, p. 47). Il incombe ainsi au recourant, à ce stade, d’étudier les aménagements entrant en considération, sur la base des directives AEAI, et d’en évaluer concrètement le coût (cf. arrêt AC.2014.0364 du 26 janvier 2016 consid. 3b).

g) En résumé, la municipalité était fondée à imposer au recourant de déposer un dossier d'enquête en vue d'une régularisation d'un changement d'affectation du local à usage de garage de la parcelle n° 1040, tout en s'assurant que les normes topiques AEAI sur la protection incendie soient respectées. La décision attaquée ne viole donc ni le droit fédéral ni le droit cantonal.

4.                      Vu ce qui précède, il y a lieu de rejeter la requête du recourant tendant à la mise en œuvre de diverses mesures d'instruction, à savoir l'audition de plusieurs témoins – le locataire actuel ainsi que les précédents locataires du garage sis sur la parcelle n° 1040 –, la production par l'autorité intimée de tous les contribuables ayant exercé une activité commerciale au Passage ******** durant les trente dernières années, la production par l'autorité intimée de toute décision relative à l'affectation du local litigieux et enfin l'interpellation de l'ECA pour que cette autorité se détermine concrètement et examine si réellement des mesures supplémentaires de protection incendie doivent être prises ou si elles sont d'ores et déjà réunies dans le cas d'espèce. En effet, l'ensemble de ces mesures tendent à démontrer que l'exploitation peut être autorisée sans mesures supplémentaires, respectivement n'a pas besoin de l'être; elles ont ainsi trait à la procédure de permis de construire en vue d'un – éventuel – changement d'affectation et devront si nécessaire être mises en œuvre dans le cadre de cette procédure-là. La présente procédure portant quant à elle sur l'obligation de déposer un dossier en vue d'enquête publique dans le cadre d'une demande de permis de construire, il n'y a pas lieu à ce stade de déterminer si des mesures de protection incendie sont exigibles ni si elles sont respectées, ou encore de déterminer si d'anciens locataires utilisaient le garage en cause également à des fins de dépôt, ni encore quelles activités commerciales étaient réalisées sur la parcelle durant les trente dernières années, et la requête en ce sens doit partant être rejetée.

5.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et les décisions attaquées, confirmées. Succombant, le recourant supporte les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de la commune, qui a agi avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                      Les décisions rendues les 28 janvier et 17 février 2020 par la Municipalité de Payerne sont confirmées.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant A.________.

IV.                    A.________ versera à la Commune de Payerne une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 octobre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:



 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.