B.________

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 septembre 2020

Composition

M. André Jomini, président; Mme Bénédicte Tornay Schaller et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

 

 A.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Buchillon, représentée par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,   

  

Constructeurs

 

B.________ et C.________, à ********, représentés par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,  

 

 

 

 

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Buchillon du 12 février 2020 levant son opposition et autorisant la construction d'une villa individuelle sur la parcelle n° 30, propriété de B._______ et C._______ (CAMAC 190374).

 

Vu les faits suivants:

A.                     B._______ et C._______ sont propriétaires de la parcelle no 30 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Buchillon. D'une surface de 4'822 m2, cette parcelle supporte une habitation de 159 m2. Le reste de la parcelle est en nature de vignes (1'162 m2), de forêt (273 m2) et de place-jardin (3'228 m2).

B.                     La parcelle n° 30 est formée de deux compartiments de terrain, séparés par une voie d'accès. Le plus important, au sud, est celui où se trouve la maison et le parc, au bord du lac Léman. Le second compartiment de terrain, au nord de la maison, est une vigne. Les parcelles voisines le long de la rive du lac supportent également des maisons d'habitation avec des parcs ou jardins aménagés. En amont du chemin, certains terrains sont bâtis et d'autres sont plantés en vigne (voir les cartes et photographies aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal - www.geo.vd.ch).

La parcelle no 30 est située dans le périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Sous-Buchillon" approuvé par le Conseil d'Etat le 12 janvier 1994. Ce plan comprend cinq secteurs, à savoir le secteur viticole, le secteur de non construction, le secteur des constructions existantes, le secteur d'implantation des futures constructions et le secteur régi par le plan d'extension cantonal 19B (il s'agit d'un ancien plan délimitant une bande de terrain inconstructible le long de la rive du lac). La maison existante est dans le secteur des constructions existantes et le parc dans le secteur de non construction, à l'exception d'un périmètre, entre la maison et la rive, faisant partie des secteurs d'implantation des futures constructions. Ce périmètre d'implantation ("secteur E") est destiné, selon l'art. 17 du règlement du PPA (RPPA), à une habitation individuelle de 200 m2 de plancher (un niveau plus combles, avec une toiture à deux pans). La partie plantée en vigne de la parcelle n° 30 est classée dans le secteur viticole, inconstructible (art. 2 RPPA).

C.                     Le 5 décembre 2019, B._______ et C._______ ont déposé une demande de permis de construire pour une villa individuelle, dans le secteur E.

D.                     Mis à l'enquête publique du 14 décembre 2019 au 12 janvier 2020, ce projet a suscité quatre oppositions, dont celle de A._______, propriétaire de la parcelle no 40. Ce bien-fonds est directement voisin de la parcelle no 30, de l'autre côté de la voie d'accès. Il s'y trouve une maison d'habitation. A._______ a fait valoir, dans son opposition, que la commune devant restreindre les zones constructibles sur son territoire, elle devrait instaurer une zone réservée le long du lac, laquelle devrait notamment inclure la parcelle no 30, et qu'elle devrait par conséquent refuser le permis de construire. Il a par ailleurs critiqué le projet sous divers aspects: à cause du lattage des façades, il devrait être qualifié de chalet, type de construction interdit à Buchillon; les indications du dossier et des plans seraient incomplètes sur certains points; les panneaux solaires devraient être pourvus d'une couverture anti-réfléchissante.

Le 29 janvier 2020, la Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à l'administration communale sa synthèse comportant les autorisations cantonales spéciales requises ainsi que certains préavis. Le Service du développement territorial (depuis le 1er mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), a formulé la remarque suivante:

"Selon le Plan général d'affectation communal, ce bien-fonds se trouve en partie à l'intérieur du périmètre du Plan partiel d'affectation (PPA) "Sous Buchillon", ainsi que dans le Plan d'extension partiel (PEC) 19b.

Compte tenu de sa destination et de sa situation, ce PPA doit être assimilé à une mesure d'aménagement du milieu bâti qui n'est pas soumis au régime "hors zone à bâtir". Quant au secteur d'implantation des futures constructions, il doit être assimilé à une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.

Selon les documents figurant dans le dossier de demande de permis de construire, le bâtiment sera implanté à l'intérieur du secteur d'implantation E. Aucuns travaux ne sont prévus dans la zone de non bâtir du PEC 19b.

En conséquence, le projet ne requiert pas d'autorisation spéciale de notre service, au sens des dispositions des articles 25 alinéa 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 120 alinéa 1 lettre a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).

Il revient donc à la Municipalité d'examiner si ce projet respecte la règlementation applicable."

Dans sa séance du 10 février 2020, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) a décidé à l'unanimité de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire à l'issue du délai de recours. Le procès-verbal de cette séance indique que les cinq membres de la municipalité étaient présents à cette séance.

Le 12 février 2020, la municipalité a communiqué à chaque opposant la décision levant son opposition. La décision, reçue par A._______ le 15 février 2020, est signée par le syndic et la secrétaire municipale. La municipalité, en se référant aux dispositions légales ou réglementaires qu'elle a appliquées, a en substance exposé qu'elle ne pouvait pas refuser le permis de construire au motif qu'il compromettrait une modification de la règlementation communale en cours, ce projet de révision n'étant pas suffisamment avancé; que le bâtiment prévu ne ressemblait pas à un chalet; qu'il n'y avait pas de motif de revenir sur la hauteur au faîte prévue par le règlement communal en vigueur, que le calcul de la surface brute de plancher était correct et que les plans mis à l'enquête contenaient les indications nécessaires pour comprendre le projet. Elle a également précisé que les charges suivantes figureraient dans le permis de construire:

"a) les panneaux solaires devront être pourvus de matériaux non-réfléchissants;

b) les travaux ne pourront en aucun cas empiéter sur la parcelle RF 316, que ce soit au niveau de l'emprise des fouilles, du dépôt de matériel ou des accès. La servitude de passage (no 152563) sera maintenue en l'état durant tout le chantier;

c) les deux places de stationnement existantes seront maintenues."

La municipalité a adressé le même jour une lettre à B._______ et C._______ pour les informer qu'elle avait levé les oppositions et que si aucun recours n'était déposé dans le délai prévu, elle délivrerait le permis de construire. 

E.                     Le 14 mars 2020, A._______ a recouru contre la décision levant son opposition devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'annulation de la décision attaquée. Il estime que cette dernière est lacunaire car elle n'indique pas la composition de l'autorité qui a statué, ni les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. Il critique également le fait que le permis de construire ne lui ait pas été communiqué en même temps que la décision levant son opposition. Sur le fond, il fait valoir que la commune de Buchillon dispose de zones à bâtir surdimensionnées et que la parcelle no 30 se situe hors du territoire urbanisé, de sorte qu'elle devrait être incluse dans une zone réservée; le permis de construire devrait donc être refusé.

Dans sa séance du 25 mai 2020, la municipalité a décidé d'octroyer formellement aux constructeurs le permis de construire, même s'il n'était pas exécutoire en raison du recours, et elle l'a envoyé à B._______ et C._______.

Dans leurs déterminations du 26 mai 2020, B._______ et C._______ concluent au rejet du recours. Ils font valoir que la décision attaquée est signée par le syndic et la secrétaire municipale et qu'elle est dûment motivée, de sorte qu'elle respecte les exigences légales. Ils relèvent que leur parcelle, située à proximité immédiate du village, en territoire urbanisé, dans un environnement déjà bâti, ne se prête pas à un éventuel dézonage.

Dans sa réponse du 26 juin 2020, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle relève que la décision attaquée est motivée et qu'en délivrant le permis de construire pendant la procédure de recours, elle a fait en sorte que le droit d'être entendu du recourant soit respecté. Elle fait valoir qu'elle n'envisage pas de déclasser la parcelle des constructeurs, de sorte qu'elle n'avait pas de motif de refuser le permis de construire.

Le recourant a répliqué le 16 août 2020. Il relève que l'autorité intimée a délivré le permis de construire plus de trois mois après avoir levé les oppositions. Il produit également une copie du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 29 octobre 2019 duquel il ressort que la municipalité a mandaté un bureau d'urbanisme pour réviser le plan général d'affectation, notamment afin de réduire la surface de la zone à bâtir en déclassant des parcelles. Il y est indiqué que le syndic a déclaré: "Tous les nouveaux projets ont été bloqués par le Canton. Deux zones réservées ont été mises à l'enquête par le Canton, suite à des projets sur des parcelles. A partir de maintenant, plus rien ne peut se faire en termes de nouvelles constructions. Nous allons aussi vite que possible pour essayer de débloquer tout cela, mais il s'agit d'un énorme travail, l'ensemble des documents concernant l'aménagement du territoire devant être révisés".

Une copie de cette écriture a été transmise aux autres parties le 18 août 2020.   

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 95 LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD; à propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Le recourant remplit manifestement les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      Le recourant fait d'abord valoir que la décision levant son opposition est lacunaire parce que, contrairement à la règle de l'art. 42 let. a LPA-VD, elle ne contient pas d'indications sur "le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale".

La décision du 12 février 2020 a été rédigée sur la papier à lettres de la municipalité. Elle est revêtue de la signature du syndic et de la secrétaire municipale, comme le prescrit l'art. 67 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11). La nom de l'autorité ayant statué a donc été indiqué, mais ce courrier ne précise pas sa composition. Or il faut considérer que le recourant, domicilié dans la commune, connaissait cette information ou était censé la connaître, car elle était aisément accessible aux électeurs et plus généralement aux habitants (par exemple par le site internet de la commune). Le recourant ne prétend pas au demeurant que cette indication lui était nécessaire pour envisager une éventuelle demande de récusation d'un membre de la municipalité. Dans ces conditions, annuler la décision attaquée pour non-respect de l'art. 42 let. a LPA-VD relèverait du formalisme excessif (CDAP AC.2010.0198 du 14 octobre 2011). Cette lacune est en d'autres termes sans pertinence.

3.                      Le recourant qualifie la décision attaquée de lacunaire à un autre égard. Il se prévaut de l'art. 42 let c LPA-VD, qui dispose que la décision contient "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie". L'obligation de motiver une décision ou un jugement découle également de la garantie du droit d'être entendu, énoncée à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). L’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (cf. ATF 145 III 324 consid. 6.1 et les références). Il est manifeste que la décision du 12 février 2020, qui prend position sur les différents griefs de l'opposition, est suffisamment motivée au regard des règles précitées.

Lorsque la contestation porte sur un permis de construire, une règle spécifique figure en outre à l'art. 116 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11): les opposants doivent être avisés de la décision accordant le permis, avec l'indication des dispositions légales et réglementaires, lorsque l'opposition est écartée. L'avis à notifier aux opposants doit les informer de la décision prise par la municipalité sur la demande de permis de construire. Selon l'art. 114 al. 1 LATC, la municipalité est tenue de se déterminer dans un certain délai, après le dépôt de la demande, en accordant ou en refusant le permis de construire. La décision de délivrer l'autorisation de construire et la décision de lever les oppositions doivent en principe intervenir simultanément. L'art. 116 LATC n'est toutefois pas violé lorsque les opposants, même s'ils se sont vu communiquer les décisions levant leurs oppositions sans le permis de construire, ont été avisés de l'existence de ce dernier et ont pu, ou auraient pu, en prendre connaissance et se déterminer à ce propos; il faut alors aussi que le principe de la coordination matérielle ait été respecté, à savoir qu'il n'y ait pas de contradiction entre la décision de levée de l'opposition et le permis (cf. art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]; AC.2019.0090 du 3 mars 2020 et les réf.cit.; AC.2017.0351 du 1er octobre 2018). Le droit d'être entendu des opposants est respecté lorsque la possibilité leur est offerte, en cours de procédure de recours devant le Tribunal cantonal, de se prononcer sur le contenu du permis de construire dont ils n'avaient pas eu connaissance avant le dépôt du recours (cf. TF 1C_459/2015 du 16 février 2016 consid. 2.2). Une éventuelle irrégularité, à propos de l'obligation de communiquer simultanément aux opposants le permis de construire et les motifs d'écarter leurs griefs (cf. art. 114 et 116 LATC), peut ainsi être réparée en procédure de recours (cf. à ce propos TF 1C_65/2017 du 5 octobre 2017 consid. 5.5; TF 1C_445/2014 du 12 janvier 2015 consid. 2.3; AC.2016.0035 du 16 juin 2016 consid. 2).

En l'occurrence, la municipalité s'est prononcée sur les deux aspects – lever les oppositions et octroyer le permis de construire – dans sa séance du 10 février 2020. Si le permis de construire a été formellement établi plus tard, après la communication le 12 février 2020 du rejet de l'opposition, on ne voit aucune contradiction ni incohérence entre ces deux actes; la municipalité a ainsi veillé à leur concordance matérielle. Le recourant a eu connaissance du permis de construire avant l'échéance du délai de réplique et il a pu se déterminer à ce sujet. Il n'a pas fait valoir que des clauses du permis du 25 mai 2020 ne correspondraient pas à ce qui avait été décidé initialement par la municipalité. Le recourant n'a donc pas subi de préjudice du fait de l'absence de transmission du permis de construire avec la décision levant son opposition. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir une violation du droit d'être entendu du recourant.

4.                      Après ses griefs de nature formelle, le recourant invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir de Buchillon et il fait valoir que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire parce que le terrain litigieux devrait être intégré dans une zone réservée, avant l'examen d'un éventuel déclassement. Il expose que les rives du lac sont devenues un élément essentiel du territoire à sauvegarder, comme secteur de biotopes mais surtout comme zone de détente et de disponibilité publique. Il relève que la bordure côtière à faible densité construite constitue un espace détaché du centre historique du village, à préserver pour ne pas compromettre l'aménagement du territoire communal.

a) La zone réservée est une mesure définie ainsi à l'art. 46 al. 1 LATC:

Les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

Cette définition du droit cantonal renvoie à celle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui permet, lorsque l'adaptation d'un plan d'affectation s'impose, de prévoir une zone réservée dans un territoire exactement délimité, avec l'effet juridique suivant: à l'intérieur d'une telle zone, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (art. 27 al. 1 LAT). Il s'agit d'une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC), qui peut être mise en œuvre, dans une commune, dans le cadre d'un processus de réduction des zones à bâtir surdimensionnées (cf. art. 15 al. 2 LAT; ATF 144 II 41 consid. 5.2). Avant l'adoption de la zone réservée – ou le cas échéant avant l'adoption d'une modification du plan général d'affectation déclassant certaines parcelles de zone à bâtir en zone non constructible –, une autre mesure conservatoire peut être appliquée par l'autorité compétente pour la délivrance de permis de construire. Il s'agit de l'effet anticipé négatif des projets de plan d'affectation, tel qu'il est réglé aux art. 47 ss LATC. Cela permet aussi d'empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière (cf. AC.2020.0089 du 8 septembre 2020 consid. 5 et les références).

b) En l'occurrence, la municipalité indique qu'elle a engagé en été 2019 une procédure de révision globale du plan général d'affectation dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (elle a mandaté un bureau d'urbanisme à cet effet) mais qu'elle n'a pas prévu d'adopter une zone réservée dans le périmètre du PPA "Sous Buchillon". A fortiori, elle a exclu de refuser le permis de construire litigieux sur la base de l'art. 47 LATC puisque la construction de la villa ne compromet pas une modification de plan envisagée. Le département cantonal compétent en matière d'aménagement du territoire n'a pas non plus prévu d'imposer des mesures conservatoires dans ce secteur.

Dans une telle situation, la jurisprudence reconnaît à la municipalité une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important, s'agissant des mesures conservatoires précitées (AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c; AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b; AC.2016.0344 du 19 février 2018). L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité n'est cependant pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/aa et les références). Si les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée sont appelées à faire usage des mesures conservatoires afin d'éviter de péjorer la situation existante pendant le processus de révision du plan général d'affectation, cela ne signifie cependant pas qu'elles doivent refuser systématiquement toute demande de permis de construire (AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2c; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c/cc).

c) Le recourant relève à juste titre l'intérêt public à tenir libres de constructions les bords des lacs et des cours d'eau (cf. art. 3 al. 1 let. c LAT) mais cet objectif a été mis en œuvre par l'adoption de l'ancien plan d'extension cantonal qui fixe en quelque sorte une limite des constructions sur une bande de terrain le long de la rive. Le PPA de 1994 reprend cette restriction et il limite la possibilité de créer de nouvelles constructions sur les terrains directement voisins: seuls trois périmètres d'implantation pour des futures constructions sont en effet prévus dans le secteur proche du lac. Le périmètre d'implantation sur la parcelle n° 30 se trouve cependant à une vingtaine de mètres de la rive, dont il ne compromet pas le caractère naturel. De façon générale, le PPA offre peu de possibilités pour l'implantation de nouvelles constructions et il préserve un secteur viticole significatif au sud du village. Dans cette configuration, on comprend que les autorités communales n'aient pas estimé nécessaire d'imposer des mesures conservatoires sur la parcelle n° 30, qui se trouve au demeurant à une centaine de mètres seulement du cœur du village. A cet endroit, vu la réglementation restrictive du PPA de 1994, on ne voit pas pourquoi ce plan d'affectation en vigueur pourrait être d'emblée considéré comme contraire au droit fédéral (en d'autres termes, il n'y a pas de circonstances propres à justifier un contrôle incident du PPA – cf. ATF 144 II 41 consid. 5; TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1.2).

En définitive, la municipalité était fondée à appliquer la réglementation du PPA en vigueur, le recourant ne dénonçant au demeurant aucune violation de cette réglementation. Il s'ensuit que ses griefs sont mal fondés.

5.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Succombant, le recourant supportera les frais de la cause. Il versera en outre des dépens à la Commune de Buchillon et aux constructeurs qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).


 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Buchillon du 12 février 2020 est confirmée. 

III.                    Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A._______.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Buchillon à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.

V.                     Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à B._______ et C._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.

 

Lausanne, le 30 septembre 2020

 

Le président:                                                                                             La greffière:       

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.