TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 1er avril 2021
Composition	M. André Jomini, président; M. Stéphane Parrone, juge; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Département des institutions et du territoire, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Buchillon, à Buchillon,

  

 

Objet
	Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 17 mars 2020 instaurant une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 351 du registre foncier à Buchillon, propriété de A.________.

 

Vu les faits suivants:

A.                          A.________ est propriétaire de la parcelle n° 351 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Buchillon. Cette parcelle a une surface totale de 6'469 m². De forme allongée (longue d'environ 180 m et large d'environ 36 m), elle s'étend entre, au nord, un cordon boisé où passe un ruisseau (le Riau des Etaloges) et, au sud, la rive du lac Léman. Elle n'est pas bâtie. D'après le registre foncier, elle est en nature de place-jardin (5'817 m²) et de forêt (652 m²).

B.                          La parcelle n° 351 fait partie du périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Les Etaloges", entré en vigueur le 23 février 1994. Ce PPA, qui règle l'utilisation du sol dans un secteur de 7,3 ha au bord du lac, fixe des périmètres d'implantation dans lesquels les constructions nouvelles doivent s'inscrire. Sur la parcelle n° 351, deux périmètres d'implantation sont dessinés, chacun pour une habitation (cf. art. 3 du règlement du PPA [RPPA]); ces périmètres d'implantation ne se trouvent pas directement au bord du lac; une bande de terrain, le long de la rive, est en effet classée en zone de non-bâtir.

C.                          Selon le plan général d'affectation de la commune de 1990 (PGA), le périmètre du PPA "Les Etaloges" était classé dans une "zone à développer par plan partiel d'affectation". Le règlement d'affectation communal (RAC) fixait déjà certaines exigences, reprises dans le PPA de 1994, notamment un coefficient d'occupation du sol limité à 0.05 (zone de très faible densité) et la règle selon laquelle ne sont admises, dans les périmètres d'implantation, que des villas comportant chacune un logement au maximum (art. 27 RAC).

D.                          Le 5 mars 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet de villa sur sa parcelle. Le 8 avril 2019, pendant l'enquête publique, le Service du développement territorial (SDT) a formé opposition en indiquant qu'il allait mettre à l'enquête une zone réservée sur la parcelle. Le 30 avril 2019, la Municipalité de Buchillon (ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire, en se référant à la mesure annoncée par le SDT. Cette décision de refus n'a pas été contestée par le propriétaire et elle est entrée en force.

E.                          Le SDT a élaboré un plan de zone réservée cantonale dont le périmètre correspond à la partie de la parcelle n° 351 qui n'est classée ni dans l'aire forestière (au nord), ni dans la zone de non-bâtir bordant le lac (surface de la zone réservée: 4'258 m²). Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 351 comprise dans le périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 al. 1 RZR).

Le SDT a rédigé un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):

"La Commune de Buchillon dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.

L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité de Buchillon à engager la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire. "

F.                           Le projet de plan de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 27 avril au 26 mai 2019. A.________ a formé opposition le 16 mai 2019.

Une séance de conciliation a été organisée le 23 août 2019 par le SDT; l'opposant y était représenté mais pas la municipalité. La procédure a été ensuite suspendue jusqu'au 31 janvier 2020. Puis, le 17 mars 2020, la cheffe du Département du territoire et de l'environnement a rendu une décision d'approbation de la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 351, l'opposition formée par A.________ étant levée.

Cette décision relève que les zones d'habitation et mixtes de Buchillon sont largement surdimensionnées, que la commune doit éviter que de nouvelles constructions compliquent voire rendent impossible le redimensionnement des zones constructibles, et que la zone réservée constitue une mesure provisionnelle destinée à garantir que la révision de la planification communale pourra être effectuée dans le délai imparti au 20 juin 2022 par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (p. 5). Elle retient que (p 7):

"Toute nouvelle construction d'une maison d'habitation péjore les possibilités de redimensionnement de la zone à bâtir alors que le surdimensionnement de Buchillon est très important. En effet, les zones d'habitation et mixtes de ladite commune connaissent une surcapacité d'accueil de 736 habitants, alors que la population de la commune au 31 décembre 2018 s'élevait à 650 habitants".

La décision de rejet de l'opposition expose notamment ce qui suit, à propos de la situation de la parcelle n° 351 (p. 3):

"La parcelle n° 351 ne se trouve pas à l'intérieur du territoire urbanisé. Environ un tiers de la parcelle est déjà en zone de non-bâtir. Au nord, se trouvent une aire forestière et une vaste zone agricole de 200'000 m² inventoriée dans les surfaces d'assolement. Le fonds n° 351 n'est pas bâti. La parcelle voisine (n° 104) comprend une construction antérieure au plan partiel d'affectation Les Etaloges. Les droits à bâtir accordés par [ce PPA] n'ont jamais été utilisés, plus de 25 ans après son approbation. D'ailleurs, la parcelle n° 104 fait l'objet d'une zone réservée cantonale, actuellement en vigueur (cf. décision du DTE du 18 novembre 2019). Le centre du village est à environ 650 m. Entre ce dernier et le fonds n° 351, la zone à bâtir d'habitation et mixte n'est pas densément bâtie. De nombreuses parcelles sont plantées de vigne. Des activités agricoles, sylvicoles et viticoles se déroulent déjà actuellement à proximité immédiate du fonds. La parcelle ne se trouve plus dans le secteur dévolu principalement à l'habitation. Ce secteur n'est pas approprié pour une densification. Une réaffectation de la parcelle lors de la révision de la planification communale est attendue. La zone réservée constitue dans ces conditions une mesure conservatoire proportionnée."

G.                          Dans le contexte évoqué ci-dessus, la municipalité a engagé certaines démarches en vue de l'adaptation de son plan général d'affectation. Ces démarches font suite à la révision partielle de la LAT qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1^er mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4^e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".

La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique en introduction ce qui suit:

"Problématique

Les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.

En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."

La mesure proprement dite est ainsi libellée:

"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:

Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]

Périmètre des centres régionaux [...]

Périmètre des centres locaux [...]

Périmètre des localités à densifier [...]

Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.

Il peut être dérogé au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.

La dérogation par rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.

Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

[...]

Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:

1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;

2. densifient le territoire urbanisé;

3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.

L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"

Le SDT (actuellement: Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"– Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.

– Traiter les petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.

– Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m² situés au milieu du bâti.

– Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.

– Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."

Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:

"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises."

La fiche d'application prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]

Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification."

H.                          Buchillon fait partie des "villages et quartiers hors centre devant réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes).

Afin de vérifier l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, la municipalité a fait établir un premier document intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte) – Pré-estimation automatique des réserves réalisée le 31.12.2018". Les données suivantes y figurent:

"Population à la date de référence (31 décembre 2015): 624 habitants

Possibilité de développement totale jusqu'à l'horizon de planification 2036: + 98 habitants (évolution de 0.75% par an)

Capacités d'accueil au moment du bilan: 808 habitants

Surcapacité d'accueil par rapport aux besoins: 736 habitants."

La municipalité a mandaté le bureau d'urbanisme B.________, qui a présenté le 13 mai 2019 un document intitulé "Pré-étude de redimensionnement de la zone à bâtir et élaboration de la vision communale".

Ce rapport présente une correction ou une mise à jour du bilan de dimensionnement. Il retient que l'estimation préliminaire révélant un surdimensionnement de la zone à bâtir de plus de 730 habitants est largement surévaluée. Une actualisation des réserves en zones à bâtir a été effectuée, avec une adaptation des paramètres, ce qui donne les résultats suivants:

"Capacités d'accueil au moment du bilan: 137 habitants

Surcapacité d'accueil par rapport aux besoins: 53 habitants."

Le rapport expose ensuite qu'au regard de ce bilan corrigé, la zone à bâtir de la commune de Buchillon est considérée comme "légèrement surdimensionnée"; la commune "sera amenée à fournir un léger effort pour réduire la capacité d'accueil de sa zone à bâtir" et "cet objectif sera atteint à travers la mise en œuvre d'une série de dézonages de zone à bâtir à zone agricole ou de mise en zone de verdure" (p. 8).

Le rapport contient une carte délimitant le territoire urbanisé (p. 15). Il comporte le cœur de la localité et certains quartiers bâtis, mais pas le périmètre du PPA "Les Etaloges" (à l'exception d'une parcelle), ni celui d'autres PPA ("Les Grands Bois", "Les Croix Blanches II", "Les Grands Champs") car ces secteurs "présentent des tissus bâtis particuliers qui n'ont pas de liens directs avec le cœur de la localité" (p. 14). Dans le chapitre "Vision communale du développement, Mesures de redimensionnement", le rapport indique des "hypothèses de dézonage", reportées à titre indicatif sur un plan, car ces mesures seront précisées lors de la procédure de révision du plan d'affectation" (p. 16). Ce plan mentionne la parcelle n° 351 comme parcelle à dézoner (affectation projetée: zone agricole); il en va de même de la parcelle adjacente n° 104 (la surface totale de cette parcelle est de 9'523 m² et la surface en zone réservée est de 6'473 m²), ainsi que de quatre autres terrains dans le périmètre du PPA "Les Etaloges". Le rapport retient alors qu'avec ce redimensionnement de la zone à bâtir – réduction de la surcapacité de 65 habitants, par des dézonages en dehors du territoire urbanisé – la commune "se trouverait dans une situation de conformité par rapport aux dispositions du PDCn, avec un potentiel de mise en zone équivalent à 12 habitants" (p. 19).

La "pré-étude de redimensionnement de la zone à bâtir et vision communale" a été communiquée au SDT. Le 17 juillet 2019, ce service a indiqué à la municipalité qu'il estimait que le périmètre du territoire urbanisé était tracé conformément à la fiche d'application du PDCn, et que la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixtes était conforme aux exigences du plan directeur, la municipalité prévoyant de dézoner l'ensemble des parcelles libres de constructions situées hors du territoire urbanisé. Le SDT a précisé qu'il ne se positionnait pas sur la réduction des possibilités d'accueil en habitants ou le dimensionnement avant l'examen préalable du futur projet de plan d'affectation.

Le 2 octobre 2019, la municipalité a transmis au SDT le "questionnaire de l'examen préliminaire" avec ses réponses. Le 13 février 2020, le SDT a communiqué à la municipalité son avis préliminaire. Au vu de la nature et de la complexité du projet, ce service a estimé qu'une phase de coordination était nécessaire avant de transmettre le dossier à l'examen préalable. En l'état (d'après les renseignements donnés le 9 novembre 2020 par la DGTL), aucun projet de révision du PGA n'a été soumis au canton pour examen préalable.

I.                             Le 4 mai 2020, A.________ a déposé un recours de droit administratif contre la décision du 17 mars 2020 du Département du territoire et de l'environnement (cf. supra, let. F). Il demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler cette décision, la parcelle n° 351 n'étant soumise à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, il conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 6 juillet 2020, la DGTL (au nom du Département des institutions et du territoire) conclut au rejet du recours.

La municipalité s'est déterminée le 20 mai 2020, en indiquant qu'elle n'avait aucune remarque à formuler au sujet de la zone réservée.

Le recourant a répliqué le 30 septembre 2020, en maintenant ses conclusions.

J.                           Le recourant a présenté les réquisitions suivantes, dans son recours et sa réplique:

– la production du dossier du département, y compris les échanges entre la municipalité (ou son urbaniste) et le SDT, ainsi que tous les travaux en cours relatifs à la révision du PGA de Buchillon;

– l'audition d'un représentant du bureau d'urbanistes "dans le cadre d'une audience d'instruction et de débats, conforme à l'art. 6 CEDH";

– une inspection locale;

– interpeller la DGTL sur le planning prévisible de la révision du PDCn et son influence sur le présent cas;

– interpeller la DGTL sur sa pratique en cas de dépassement des taux de croissance actuellement fixés dans le PDCn et sur les conditions auxquelles une surcapacité peut être qualifiée d'incompressible.

La DGTL, qui a été interpellée, a répondu le 9 novembre 2020. Elle a indiqué que la 5^e adaptation du PDCn venait d'être initiée, l'adoption par le Grand Conseil étant attendue pour 2023. La réduction des zones à bâtir surdimensionnées en application de l'art. 15 al. 2 LAT devra se faire sur la base des règles figurant dans la mesure A11 actuellement en vigueur; la nouvelle méthode de calcul, dont les modalités ne sont pas connues en l'état, ne pourra avoir d'effet que pour les adaptations futures des plans d'affectation. La DGTL a par ailleurs précisé qu'un surdimensionnement ne pourrait être qualifié d'incompressible que si la commune a pris toutes les mesures qu'on peut attendre d'elle afin de respecter l'art. 15 al. 2 LAT et la mesure A11 du PDCn; il n'y a cependant pas lieu en l'état de discuter l'issue de la révision du plan d'affectation, la seule question déterminante étant de savoir si le fonds n° 351 entre raisonnablement en ligne de compte en vue d'une future réaffectation.

Le juge instructeur a indiqué aux parties, le 21 janvier 2021, que les trois premières mesures d'instructions requises (mentionnées ci-dessus) n'apparaissaient pas nécessaires. Il a invité le recourant à préciser s'il maintenait sa réquisition relative à une audience de débats selon l'art. 6 CEDH. Le 10 février 2021, le recourant a renoncé à cette réquisition. Il a toutefois pu se déterminer par écrit, le 12 mars 2021, sur la dernière écriture de la DGTL.

Considérant en droit:

1.                           Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'un plan de zone réservée, qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                           Le recourant conteste la nécessité d'une zone réservée. Selon lui, la décision attaquée et le dossier d'enquête ne contiennent pas les données permettant d'effectuer une pesée des intérêts en présence et de statuer sur cette nécessité. Il se plaint d'une violation du droit à une décision motivée, qui découle du droit d'être entendu, ainsi que de violations des art. 3 LAT, 3 et 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT, RS 700.1).

a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).

b) Etant donné que la zone réservée est une mesure conservatoire, dans la procédure d'établissement (ou de révision) d'un plan d'affectation, et non pas une mesure consistant à régler le mode d'utilisation du sol (cf. art. 14 al. 1 LAT, qui définit les plans d'affectation), l'autorité compétente n'est pas censée, à ce stade, mettre en œuvre ou réaliser les principes régissant l'aménagement, qui sont énumérés à l'art. 3 LAT. On ne voit pas en quoi le département cantonal aurait violé ces principes dans le cas particulier. Le recourant, qui invoque cette norme, ne précise pas lequel des principes de l'art. 3 LAT empêcherait l'application de l'art. 27 LAT dans le cadre de la procédure de révision du plan général d'affectation de la commune. On comprend en revanche le grief de violation de l'art. 3 OAT: cette disposition définit la manière dont les autorités doivent peser les intérêts en présence lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, elles disposent d'un pouvoir d'appréciation. Cela étant, la jurisprudence fédérale précise les critères pertinents pour justifier l'adoption d'une zone réservée. Cette mesure conservatoire doit répondre à un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.

c) L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire.

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).

d) Il n'est pas nécessaire, pour examiner la validité de la zone réservée cantonale, d'effectuer une inspection locale (moyen de preuve qui peut être ordonné sur la base de l'art. 29 al. 1 let. c LPA-VD, et qui a été requis en l'espèce). Les plans figurant au dossier, les documents élaborés en relation avec la révision du PGA ainsi que les données pouvant être consultées sur le guichet cartographique cantonal, permettent à la cour de se faire une idée suffisamment précise des circonstances locales pertinentes (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 2).

e) Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. arrêt AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).

En l'occurrence, il ressort du dossier que les autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal, estiment que les zones à bâtir de Buchillon (zones d'habitation et mixtes) sont surdimensionnées et qu'une révision du plan d'affectation communal doit intervenir, en principe avant la fin du 1^er semestre 2022. L'application du processus prévu par la mesure A11 du PDCn s'impose (cf. supra, faits, let. G). Il apparaît certes que la municipalité et le département cantonal ont actuellement des appréciations divergentes à propos de la surcapacité d'accueil des zones à bâtir des plans d'affectation en vigueur (plan général et PPA). En substance, l'autorité cantonale estime que ces zones sont largement surdimensionnées, tandis que l'autorité communale – d'après le rapport de son urbaniste – considère qu'il y a un léger surdimensionnement. Quoi qu'il en soit, même avec ce diagnostic, la municipalité retient l'hypothèse d'un dézonage de la parcelle du recourant, pour réaliser le redimensionnement prescrit.

Il n'est pas nécessaire de recueillir des renseignements supplémentaires de la part de la municipalité ou de son urbaniste au sujet de cette hypothèse, qui est clairement décrite dans le rapport du 13 mai 2019. L'intention concrète de réexaminer l'affectation de terrains non bâtis situés en dehors du "territoire urbanisé" est établie. Il faut préciser que la notion de "territoire urbanisé" a été conçue pour l'application de la mesure A11 du PDCn (cf. supra, let. G) et qu'elle n'est pas équivalente à la notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT (avant la novelle de 2012). Comme cela a été exposé plus haut, la délimitation du territoire urbanisé est une opération préalable nécessaire pour l'élaboration du nouveau PGA – il permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être – et la situation d'un terrain en dehors de ce périmètre n'entraîne donc pas une obligation de dézonage. Cette opération préalable ne saurait donc faire l'objet d'un contrôle judiciaire au stade de l'adoption d'une zone réservée.

f) En s'opposant à la zone réservée, le recourant fait valoir que le déclassement de sa parcelle reviendrait à créer une brèche dans un tissu déjà largement bâti. Cette question n'a pas à être examinée plus en détail à ce stade, puisque la contestation ne porte pas sur le dézonage; tout au plus peut-on remarquer que l'ensemble formé par les deux parcelles adjacentes n° 351 et n° 104 – pour lesquelles le département cantonal a instauré une zone réservée – constitue un secteur non bâti de plus de 1 ha, ce qui a priori ne permettrait pas de retenir l'existence d'une brèche dans le milieu bâti, au regard des critères posés par la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêts TF 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.4.2, 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.2.2).

g) Dans ces conditions, il suffit donc de constater qu'en raison de l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et compte tenu des démarches de la commune révélant une intention concrète de revoir l'affectation de certains terrains non construits dans le quartier des Etaloges, le département cantonal pouvait considérer que l'établissement d'une zone réservée à l'endroit litigieux était nécessaire car la réalisation d'une construction au centre de la parcelle du recourant – dans l'un des deux périmètres d'implantation définis par le PPA – compromettrait l'éventuel déclassement de ce terrain en zone agricole ou en zone de verdure inconstructible. Cette mesure conservatoire n'exclut pas le maintien de la parcelle n° 351, ou d'une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si au terme de la procédure de révision du plan général d'affectation il apparaît qu'un déclassement n'est pas nécessaire à cet endroit, éventuellement parce qu'il faudrait accepter un "surdimensionnement incompressible" de la zone à bâtir de Buchillon en raison de ses caractéristiques spécifiques. Mais, comme cela a déjà été rappelé plus haut, ces considérations sont prématurées, et par conséquent non pertinentes au stade de l'adoption de la zone réservée.

h) S'agissant des points pertinents, la décision attaquée est à l'évidence suffisamment motivée, de sorte que le grief de violation du droit d'être entendu est manifestement mal fondé (cf. ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le recourant ne saurait par ailleurs critiquer de façon concluante, à cet égard, le contenu du "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)" qui a été rédigé par le SDT et mis à l'enquête publique. L'art. 47 OAT exige de l'autorité qui établit les plans d'affectation qu'elle fournisse un rapport à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans; or, en l'occurrence, le projet a été établi par l'autorité compétente pour l'approbation (puisqu'il s'agit d'une zone réservée cantonale) et il ne s'agit pas, matériellement, d'un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT, mais d'une mesure conservatoire adoptée au cours de la procédure d'établissement d'un plan d'affectation. Le propriétaire foncier touché par la zone réservée, qui peut former opposition et obtenir une décision motivée sur son opposition, n'est pas fondé à exiger au surplus qu'un rapport officiel contienne des indications supplémentaires pour justifier cette mesure conservatoire.

La décision du département cantonal d'approbation de la zone réservée et de rejet de l'opposition énonce par ailleurs de manière suffisamment complète quels sont les intérêts concernés, au stade de la mesure conservatoire, et comment le pouvoir d'appréciation a été exercé. La pesée des intérêts a été effectuée d'une manière conforme à l'art. 3 OAT.

3.                           Il résulte du considérant précédent que le département cantonal n'a pas violé le droit fédéral. Le recours, entièrement mal fondé, doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les autorités intimée et concernée ayant procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est rejeté.

II.                           La décision rendue le 17 mars 2020 par le Département du territoire et de l'environnement est confirmée.

III.                         Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                         Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 1^er avril 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.