TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 31 août 2021

Composition

M. Serge Segura, président; M. Jacques Haymoz, assesseur, et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

 

Recourants

1.

 A.________ à ********

 

2.

 B.________ à ********

 

 

3.

 C.________ à ********

 

 

4.

 D.________ à ********

 

 

 

représentés par Me Jean-Christophe Diserens, avocat, à Lausanne 

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat, à Lausanne   

  

 

Autorités concernées

1.

Direction générale des immeubles et du patrimoine    

 

2.

ECA    

 

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité d'Orbe du 3 juin 2020 (rénovation de la toiture et installation de chauffage et de WC publics à l'Eglise Notre-Dame - CAMAC n° 185790)

 

Vu les faits suivants:

A.                          L’église réformée Notre-Dame d’Orbe est située sur la parcelle n° 330 de la commune, dans la vieille ville d’Orbe. L'ensemble du bâtiment (ECA 337a) a été classé monument historique par arrêté du 25 mai 1900 (le classement s'entend aujourd'hui au sens des art. 52 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS; BLV 450.11]). Il a été placé sous la protection de la Confédération le 6 juin 1934 et figure sur la liste A de l'inventaire suisse des biens culturels. Il a enfin obtenu la note *1* lors du recensement architectural de la commune d'Orbe en 1977, ce qui signifie que, d'importance nationale, l'ensemble doit être conservé dans sa forme et sa substance et que d'éventuelles modifications ne doivent pas altérer son caractère.

L’église est contiguë, sur son côté sud, à une maison ancienne, de trois étages: le bâtiment ECA 335, situé sur la parcelle n° 331, qui est propriété d’B.________. Ce bâtiment est occupé par des locataires: A.________ (au rez-de-chaussée, où elle exploite un institut de beauté, et au 1er étage, où elle occupe un logement), C.________ (au 2ème étage) et D.________ (au 3ème étage).

Sur la façade ouest de l’église, qui donne sur la rue du Château, se trouvent notamment l’entrée principale de l’église et, à l’extrémité sud de la façade, une ouverture munie d’une ancienne porte en bois qui permet d’accéder à une petite cour intérieure (ci-après: courette) située entre l’église et le bâtiment ECA 335. Lorsque l’on entre dans dite courette par dite ouverture, se trouvent, sur la gauche, un local technique et le local de la chaufferie de l’église, et, en face de soi, un escalier permettant d’accéder à une entrée dans l’église située à un niveau supérieur dans la façade sud de l’église. Plusieurs fenêtres de la façade nord du bâtiment ECA 335 donnent sur la courette; celles du logement qu'occupe A.________, se trouvent à environ 1 m 95 du sol.

L’église Notre-Dame est située à un peu moins de 50 m de la place du Marché, sur laquelle est sis le bâtiment de l’Hôtel-de-Ville. Il y a quelques années, le bâtiment de l’Hôtel-de-Ville a fait l’objet de rénovations. Les WC publics qui y étaient situés ayant été fermés suite à ces travaux, les services municipaux étaient souvent confrontés à la demande d’habitants d’Orbe que des WC publics soient mis à disposition dans le centre-ville pour les remplacer. Dans le centre-ville d’Orbe, il existe trois autres WC publics: un à la gare, un dans le parking de la Grand-Rue et un à la rue du Grand-Pont. Les deux premiers se situent à environ 150 m de l’église Notre-Dame, le troisième à environ 250 m, à vol d’oiseau. Par ailleurs, lors de concerts de musique sur la place du Marché, des toilettes sèches sont installées dans la Rue du Château.

Très récemment, les WC publics situés dans le bâtiment de l’Hôtel-de-Ville ont été réouverts. Ils ne sont toutefois accessibles au public que durant la journée, durant les heures de bureau jusqu'à 16h00, sauf le mercredi matin et le week-end.

En 2019, soit avant que les WC publics situés dans le bâtiment de l’Hôtel-de-Ville ne soient réouverts, la municipalité a souhaité saisir l’opportunité de la rénovation de l’église Notre-Dame et de son changement du système de chauffage pour y installer des WC publics, afin de remplacer ceux de l’Hôtel-de-Ville qui étaient alors fermés.

Du 15 mai au 13 juin 2019, la commune d'Orbe en tant que propriétaire de la parcelle n° 330 a mis à l’enquête publique des travaux dans l’église Notre-Dame dont la description était la suivante: « Rénovation de la toiture et installation de chauffage et de WC à l'Eglise Notre-Dame d'Orbe ». Il était notamment prévu, selon les plans, de construire dans le local de la chaufferie de l’église (la chaufferie étant installée dans un autre endroit dans l’église) un WC public qui serait accessible soit depuis la rue du Château par l’ouverture munie d’une porte ancienne donnant sur la courette, soit depuis l’intérieur de l’église par l’ouverture dans la façade sud de l’église et l’escalier descendant dans la courette.

B.                          B.________, A.________, C.________ ainsi que D.________ ont formé opposition contre l’installation de WC publics à l’endroit projeté.

C.                          Le Département des infrastructures et des ressources humaines a établi une synthèse des autorisations spéciales et des préavis des services de l'Etat le 8 juillet 2019 (ci-après: synthèse CAMAC). Les autorisations spéciales requises ont été délivrées, sous conditions, par les services de l'Etat concernés. La Direction générale des immeubles et du patrimoine, Direction de l’archéologie et du patrimoine – Monuments et sites (ci-après: la DGIP-MS), notamment, a délivré, sous réserve de l’observation de certaines conditions, son autorisation spéciale au sens des art. 23 et 54 LPNMS après avoir relevé que le projet de WC public consistait à « intervenir dans une partie altérée de l’église, respectivement à déconstruire des éléments architecturaux et techniques d'un médiocre intérêt ».

Une séance informelle a eu lieu le 9 septembre 2019 entre une délégation de la Municipalité d’Orbe (ci-après: la municipalité) et B.________. À la suite de cette séance, la municipalité a transmis à B.________ un courrier le 30 octobre 2019 (auquel étaient joints des nouveaux plans) dans lequel elle a indiqué qu’elle avait décidé qu’afin de réduire les nuisances que des WC publics pourraient engendrer pour le voisinage, il serait procédé aux aménagements suivants: dans la courette, une porte vitrée serait placée au bas des escaliers (qui empêcherait les utilisateurs des WC de pénétrer plus loin dans la courette); l’espace entre la porte d’entrée dans la courette par la rue du Château et cette porte vitrée serait couvert; la porte des WC serait équipée d'une gâche électrique permettant d’en fermer l'accès la nuit.

Par ailleurs, il ressort des déclarations des représentants de la municipalité lors de l’audience que le tribunal a tenue le 11 février 2021 ce qui suit:

- la porte vitrée placée au bas des escaliers ne s'ouvrira que dans le sens de la sortie; les personnes ayant accédé aux WC depuis l'église devront par conséquent, pour entrer à nouveau dans l'église, sortir dans la rue et entrer par l'entrée de l'église;

- la porte en bois de l’entrée de la rue du Château restera continuellement ouverte, de jour comme de nuit;

- l’accès aux WC par les personnes à mobilité réduite n’est pas encore réglé; la porte donnant sur la rue du Château est en tout cas assez large pour les chaises roulantes; le seuil (ancien) de la porte ne sera pas modifié, mais il sera possible d'adapter l'asphalte extérieur pour faciliter l'entrée;

- l’horaire d’ouverture des WC publics sera décidé d'entente avec le voisinage; il s'agira vraisemblablement de 6h00 à 20h00; l'accès aux WC lors de manifestations au temple le soir après 20h00 doit encore être organisé;

- les WC seront nettoyés tous les jours;

- il ne sera pas apposé de panneau sur le mur de l’église signalant la présence de WC publics.

Le 5 décembre 2019, B.________ a adressé un courrier à la municipalité dans lequel il lui posait plusieurs questions, notamment sur certains des points cités ci-dessus auxquels des réponses ont été données lors de l’audience du 11 février 2021.

La municipalité n’a pas répondu au courrier d’B.________.

D.                          Le 3 juin 2020, la municipalité a envoyé aux opposants une décision par laquelle elle levait leurs oppositions et délivrait le permis de construire.

E.                          B.________, A.________, C.________ ainsi que D.________ ont interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 6 juillet 2020, en concluant, avec suite de frais et dépens, en substance à son annulation. Ils ont requis des mesures d’instruction, dont la tenue d’une inspection locale.

Ils se sont plaints de ce que, alors que les WC étaient destinés à être publics, l’intitulé de l’enquête publique laissait faussement supposer qu’il s’agissait de WC réservés à l’église Notre-Dame. Ils ont mis en doute le fait que les WC publics projetés soient conformes à l'art. 6 du Règlement sur le plan général d'affectation sur les constructions de la Commune d'Orbe (selon lequel les activités autorisées ne devaient pas porter préjudice à l'habitation, ni compromettre le caractère de la vieille ville). Ils ont fait valoir que le fait d’installer des WC publics à l’endroit prévu (soit dans une courette sur laquelle donnaient, à faible distance, les fenêtres d’un bâtiment d’habitation) constituait une atteinte au droit de propriété d’B.________, soit une forme d’expropriation des droits de voisinage, qui devait respecter le principe de proportionnalité, que toutefois il n’existait pas d’intérêt public à installer des WC publics dans l’église, dès lors que l’offre en WC publics était déjà suffisante dans le centre-ville d’Orbe, enfin que, par ailleurs, d’autres alternatives de lieux auraient pu être envisagées. Les recourants ont également fait valoir qu’il semblait ressortir des plans modifiés du 30 octobre 2019 que la porte ancienne de l’entrée dans la courette par la rue du Château serait supprimée, et que ces plans auraient dû faire l’objet d’une enquête complémentaire et être soumis à l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA) et à la DGIP-MS. Ils ont également relevé que la question de la signalisation des WC publics sur la façade de l’église, qui était un monument historique ayant reçu la note *1* lors du recensement architectural, n’avait pas non plus été soumise à la DGIP-MS. Ils ont aussi relevé que l’entrée de la courette où seraient installés les WC publics était située juste à côté de la porte d’entrée du bâtiment ECA 335, et que l’espèce de « niche » que la configuration des lieux entraînerait un fort sentiment d’insécurité pour les habitants de l’immeuble. S’agissant du couvert prévu, il resterait inefficace en matière d'odeurs et de bruits, en raison de la grande proximité des fenêtres des habitants du bâtiment ECA 335 et du fait qu’en tant qu'espace semi-clos, la courette génèrerait des échos et une amplification des sons. Enfin, les recourants ont fait valoir que le projet entraverait l’accès à la courette, laquelle constituait l’assiette d’une servitude qui grevait la parcelle n° 330 en faveur de la parcelle n° 331.

L’ECA s’est déterminé le 10 août 2020.   

La DGIP-MS s’est déterminée le 19 août et le 26 août 2020. Elle a indiqué que les plans modifiés du 30 octobre 2019 n’avaient pas été portés à sa connaissance, que les changements qu’ils comportaient n’avaient pas été autorisés et qu’ils devraient encore l’être.

Dans sa réponse du 28 août 2020, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle a contesté que l’avis d’enquête ait été non conforme, et que l’installation de WC publics ne soit pas conforme à la zone. Elle a fait valoir que l’intérêt public à installer des WC publics dans l’église à l’attention des fidèles et des Urbigènes était évident. Par ailleurs, le principe de proportionnalité était respecté, la solution prévue permettant de répondre aux sollicitations de la population avec le moins d'impact possible pour les tiers. Elle a admis que les WC publics pourraient être à l'origine d'une gêne très ponctuelle pour les recourants, mais que les mesures constructives qu’elle avait prévues contribueraient à la supprimer. Elle a également admis que les nouveaux plans n’avaient pas été transmis aux services de l'Etat, ce qui expliquait les remarques apparaissant dans leurs déterminations. Elle a relevé qu’il s'agissait toutefois de modifications minimes qui concernaient uniquement, comme l’avait relevé la DGIP-MS, les WC réalisés dans une partie altérée du bâtiment d'un médiocre intérêt.

Les recourants ont déposé une réplique le 5 novembre 2020.

F.                           Le 6 novembre 2020, la municipalité a demandé la levée partielle de l’effet suspensif du recours afin de pouvoir procéder à certains travaux sur la toiture de l'église qui se révélaient être urgents.

Le 11, le 20 et le 24 novembre 2020, respectivement la DGIP-MS, l’ECA et les recourants ont indiqué ne pas avoir d’objection à la levée de l’effet suspensif.

G.                          Le 30 novembre 2020, l’ECA a relevé qu’il n’avait pas été consulté sur les modifications qui figuraient sur les nouveaux plans du 30 octobre 2020, mais qu’en cas d’évolution du projet, il incombait au responsable de l’assurance qualité en protection incendie – en l’occurrence l’architecte du projet – d’effectuer une analyse et d’ajuster les mesures à prendre en conséquence.

Le 2 décembre 2020, la DGIP-MS a indiqué, concernant le fait que le projet avait subi quelques modifications dont elle n’avait pas été informée, qu’elle exigeait que les modalités et les détails d'exécution touchant à la conservation et à la restauration de la substance ancienne ainsi que les détails d'exécution des éléments neufs en relation avec elle lui soient soumis. Elle a ajouté ce qui suit:

" Le principe de l'affectation (WC publics) étant admis, la manière de procéder correspondant aux usages en la matière, et à la nature empirique des chantiers de restauration, la DGIP-MS ne voit pas dans le fait de ne pas encore avoir formellement autorisé les éventuelles modifications à l'accès à ces toilettes une raison suffisante d'annuler le permis de construire (…). "

H.                          Le 3 et le 4 décembre 2020, respectivement la municipalité et l’ECA se sont encore exprimés sur la demande de levée partielle de l’effet suspensif.

Par décision du 14 décembre 2020, le juge instructeur a levé partiellement l’effet suspensif, dans le sens que les travaux de réfection de la toiture de l'église prévus par le permis de construire n° CAMAC 185790 puissent être exécutés, à l'exclusion de tout autres travaux autorisés par le permis de construire précité.

Les recourants se sont encore déterminés le 15 janvier 2021.

I.                             Le tribunal a tenu une inspection locale le 11 février 2021, dont le procès-verbal a la teneur suivante:

"Se présentent:

les recourants B.________, A.________, C.________ ainsi que D.________, assistés de Me Alexandre Kirschmann, avocat;

pour la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine, Monuments et sites: E.________, conservateur cantonal;

pour la Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité): F.________, chef de service Patrimoine et développement durable, assisté de Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat.

L'ECA a été dispensé d'assister à l'audience.

******** assiste à l'audience en qualité de témoin.

Le tribunal et les parties se tiennent dans la rue du Château, devant l'entrée des WC prévus.

Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.

Me Kirschmann demande qu'il soit relevé qu'il faut moins de deux minutes pour parcourir à pied le trajet depuis les WC publics situés dans le parking de la Grande Rue jusqu'à l'Eglise Notre-Dame. Le président indique que le tribunal l'a lui-même également constaté, s'étant rendu sur place par ce même trajet.

A.________, qui occupe le logement situé au premier étage de la rue du Château 6, fait valoir que, vivant seule avec deux enfants, l'installation des WC publics prévue posera pour elle des problèmes de sécurité, dès lors que des personnes pourront facilement accéder aux fenêtres de son appartement qui donnent sur la courette. Le président souligne qu'un plafond en verre et une porte fermeront l'entrée aux WC, ce qui empêchera l'accès aux fenêtres de la recourante. Me Kirschmann relève que le sentiment d'insécurité proviendra surtout de la présence, directement à côté de l'entrée du bâtiment où habitent les recourants, d'une "niche" au fond de laquelle se trouveront des WC publics. B.________ souligne que, du point de vue sécuritaire, il est plus aisé de forcer une porte située au fond d'une niche qu'une porte donnant sur une rue, au vu des passants.

Au président qui demande ce qu'il adviendra de l'actuelle porte en bois qui donne sur la courette depuis l'extérieur, F.________ répond qu'elle sera maintenue et qu'elle restera continuellement ouverte. Au président qui lui demande pour quelle raison elle ne sera pas fermée durant la nuit, il répond que si la porte intérieure des WC sera fermée depuis une certaine heure le soir par un système de verrouillage automatique, il n'est pas possible de procéder ainsi pour la porte en bois, et qu'il n'est pas possible de demander à un employé communal de passer chaque soir et chaque matin la fermer et l'ouvrir.

Au président qui demande qui est le public-cible des WC prévus, F.________ répond qu'il s'agit des Urbigènes et des personnes qui fréquentent l'Esplanade et le marché. Au président qui relève que la porte des WC prévus n'est pas visible depuis la place du Marché, il indique qu'il s'agit d'un public exclusivement local, au niveau du quartier. Il explique que la municipalité a cherché un emplacement pour installer des WC publics suite à des plaintes de personnes âgées que les WC publics situés dans le bâtiment de l'Hôtel-de-Ville et fermés suite à la rénovation de celui-ci n'avaient pas été remplacés. Il relève que lesdits WC publics situés dans l'Hôtel-de-Ville ont été réouverts, mais qu'ils ne sont accessibles au public que durant la journée, durant les heures de bureau jusqu'à 16h00, sauf le mercredi matin et le week-end. F.________ ne connaît pas le nombre de personnes qui fréquentent les toilettes de l'Hôtel-de-Ville. Il posera la question à l'employé qui est à la réception et l'indiquera au tribunal. La municipalité a eu l'idée d'installer des toilettes à l'Eglise Notre-Dame d'une part car cette installation pouvait se faire dans le cadre des rénovations prévues, d'autre part car la concierge avait relayé plusieurs remarques sur le fait qu'il n'y avait pas de WC pour les personnes fréquentant l'église lors de concerts ou de manifestations religieuses.

F.________ explique qu'il n'est pas encore tout-à-fait clair de savoir comment feront les personnes à mobilité réduite pour entrer dans les WC. En tout cas, les chaises roulantes peuvent passer par la porte donnant sur la rue du Château.

À la question d'B.________ de savoir si la municipalité a repris les plans d'un ancien projet d'installer des WC accessibles depuis l'intérieur de l'église et exclusivement réservés aux personnes fréquentant l'église, F.________ explique que la situation a changé par rapport à l'époque de ce précédent projet car la chaufferie va être installée à l'étage avec un système de ventilation, et que par conséquent, même si actuellement il fallait faire des WC uniquement pour les usagers du temple, ils seraient installés à la même place que celle prévue actuellement.

F.________ indique qu'aucune signalisation des WC n'est prévue. Me Théraulaz relève que la population urbigène va très vite savoir qu'il se trouve des WC publics à cet endroit. Concernant les touristes, ceux-ci visitent désormais les villes avec leurs smartphones, sur lesquels des applications indiquent où se situent les WC publics.

S'agissant des horaires d'ouverture des WC publics prévus, F.________ explique qu'un horaire sera décidé d'entente avec le voisinage, et qu'il s'agira vraisemblablement de 6h00 à 20h00. Il ne sait pas encore comment sera organisé l'accès aux WC lors de manifestations au temple le soir après 20h00. S'agissant du nettoyage des WC, il aura lieu tous les jours.

À la question du président de savoir quels sont les problèmes d'incivilités qui ont lieu dans le cadre de WC publics existants, les recourants expliquent qu'il est notoire que dans la ville, des groupes de jeunes se réunissent dans certains lieux (à St-Claude, dans un passage couvert près du centre, sur la place devant l'église, etc.) durant le soir et la nuit et que, le matin, de nombreux déchets jonchent le sol. Par ailleurs, quand des toilettes sèches sont installées juste devant l'Eglise Notre-Dame dans le cadre de concerts de musique sur la place du Marché, les lieux autour des dites toilettes sont très vite très sales. F.________ admet qu'il y a des problèmes d'incivilités, mais pas plus qu'ailleurs.

À la question du président de savoir à quelles conditions les recourants pourraient admettre l'installation des WC, les recourants indiquent qu'ils accepteraient la présence de WC qui soient réservés aux personnes fréquentant l'église. Interpellé également sur le point de savoir si la municipalité modifierait son projet, Me Théraulaz relève qu'il ressortait de la convocation à l'audience qu'il convenait d'être le moins nombreux possible, raison pour laquelle il est venu sans municipaux et sans syndic, ce qui interdit une transaction. Il souligne qu'en l'état, la municipalité souhaite des WC publics, mais qu'il lui fera part de ce qui s'est dit lors de l'audience et indiquera au tribunal sa position. Me Kirschmann suggère qu'au vu du nouvel élément dont les recourants viennent d'être informés lors de l'audience selon lequel les WC à l'Hôtel-de-Ville ont été réouverts, leur signalisation soit améliorée, ce qui règlerait le problème de manque de WC publics dans le quartier. F.________ explique que les WC publics prévus auraient une fonction lorsque les WC de l'Hôtel-de-Ville sont fermés, soit en-dehors des heures de bureau et le week-end.

Concernant le fait que la porte en bois sera maintenue ouverte, E.________ relève qu'il n'est pas possible d'imposer de la fermer, du point de vue de la protection du patrimoine. Le seuil ne sera pas touché, mais il sera possible d'adapter l'asphalte extérieur pour faciliter l'entrée.

Le tribunal et les parties entrent dans la courette. Le sol est maculé de fientes de pigeons. Les fenêtres de l'appartement qu'occupe A.________ sont situées à environ 1m95 du sol. F.________ indique que la porte placée au bas de l'escalier (qui sera en verre, pour éviter l'"effet de boîte") ne s'ouvrira que dans le sens de la sortie, et que les personnes ayant accédé aux WC depuis l'église devront, pour entrer à nouveau dans l'église, sortir dans la rue et entrer par l'entrée de l'église. Dans l'hypothèse de WC qui seraient destinés exclusivement aux personnes fréquentant l'église, il n'y aurait pas de porte au bas de l'escalier et la porte donnant sur la rue serait fermée à clef.

On sort de la courette. Le président demande à Me Théraulaz d'informer le tribunal de la position de la municipalité concernant une éventuelle modification de sa décision ainsi que dans le cas de pourparlers transactionnels entre les parties.

Me Théraulaz indique qu'il a adressé aujourd'hui même un courrier au tribunal demandant que l'effet suspensif au recours soit également levé pour d'autres travaux que ceux qui ont fait l'objet de la décision du 14 décembre 2020 levant partiellement l'effet suspensif.

Le témoin ******** s'exprime. Il confirme que s'il avait su qu'il s'agissait de WC publics, il se serait également opposé, qu'en effet, il ressort de la mise à l'enquête qu'il s'agissait de WC à l'intérieur de l'église.

C.________ déplore que les autorités n'aient pas contacté le voisinage afin d'exposer le projet avant de prendre leur décision.

Le président informe les parties que le tribunal leur transmettra le procès-verbal de l'audience et, sous réserve des éventuelles interventions à ce sujet, il délibérera ensuite à huis clos et notifiera sa décision à chacune des parties sous la forme d'un arrêt motivé.

L'audience est levée à 15 h. 30."

J.                           Le 11 février 2021, la municipalité a requis que la décision du juge instructeur du 14 décembre 2020 levant partiellement l’effet suspensif soit complétée dans le sens que des travaux intérieurs et extérieurs sur le bâtiment de l’église soient autorisés, sans toutefois qu’il soit procédé à des travaux concernant les WC publics contestés.

Le 18 et le 23 février 2021, respectivement l’ECA et la DGIP-MS ont indiqué n’avoir pas de remarque à formuler sur la demande de la municipalité.

Le 25 février 2021, la DGIP-MS a indiqué n’avoir pas de remarque à formuler concernant le procès-verbal de l’audience.

Le 5 mars 2021, les recourants ont indiqué n’avoir pas en soi d’objection à ce que des travaux étrangers à la question litigieuse soient réalisés par la municipalité, mais qu’ils considéraient que tous travaux intérieurs qui auraient un impact sur la chaufferie, sur tout élément de construction à proximité des WC et/ou qui pourrait servir d’alternative aux WC, devraient demeurer prohibés.

Par décision du 12 mars 2021, le juge instructeur a levé partiellement l’effet suspensif, dans le sens que les travaux extérieurs de toiture et de façade prévus sur l'église par le permis de construire n° CAMAC 185790 puissent être exécutés, à l'exclusion de tous travaux intérieurs autorisés par le permis de construire précité.

K.                          Par courrier du 31 mars 2021, la municipalité a informé le tribunal qu’elle avait « décidé de renoncer au projet de création de WC publics et de se borner, dans le cadre de travaux de réfection du Temple, à maintenir son projet mais exclusivement pour une utilisation de WC privés, soit pour les personnes fréquentant le temple. »

Dans leur déterminations du 26 avril 2021, les recourants ont relevé qu’ils admettaient sur le principe des WC réservés aux personnes fréquentant l’église, que toutefois leur accord était conditionné à ce que l’accès aux WC se fasse par l’intérieur du temple, par l’escalier dans la courette, sans utiliser la porte de la rue du Château. Ils ont relevé que, mis à part l’indication de F.________ lors de l’audience selon laquelle, « dans l'hypothèse de WC qui seraient destinés exclusivement aux personnes fréquentant l'église, il n'y aurait pas de création de porte au bas de l'escalier de la courette et la porte donnant sur la Rue du Château serait fermée à clé », la municipalité n’indiquait procéder à aucune modification du projet, ce qui signifiait qu’il restait exactement le même. Les recourants ont indiqué n’être pas en mesure d'admettre ce simple changement d'intitulé s'agissant de WC qui resteraient facilement accessibles à un large public si aucune mesure n'était mise en place afin de garantir qu'il ne s'agisse finalement pas de WC publics déguisés. Selon eux, la municipalité devait s'engager formellement et probablement instituer en tant que charge au permis de construire, l'obligation de maintenir la porte donnant sur la rue Château fermée à clé en tout temps. Cela ne serait cependant pas non plus suffisant pour garantir le caractère privé des WC, puisque tout un chacun pourrait pénétrer dans le temple et utiliser ces WC, qui seraient de facto publics à défaut de mesure supplémentaire, à l'instar des WC de l'Hôtel-de-Ville. La municipalité devrait donc s'engager sur d'autres mesures: l'installation d'écriteaux interdisant l'usage des WC aux personnes ne fréquentant pas le temple et renvoyant aux WC publics les plus proches devrait par exemple également être instituée en charge au permis de construire. De même, la porte menant de l'église à la courette devrait rester fermée à clé en dehors de manifestations religieuses ou culturelles. Les recourants ont relevé que le projet n’était pas clair non plus s’agissant de l’accès aux WC par les personnes à mobilité réduite, dès lors que celles-ci étaient censés passer par la porte de la rue du Château, laquelle était censée rester fermée à clé. Ils ont fait valoir que la municipalité devait être précise quant à la manière dont elle entendait surmonter cette contradiction et que des charges devaient également à ce sujet accompagner le permis de construire, sous peine d'admettre un projet incomplet. Ce point était important, car toute imprécision reviendrait à admettre l'éventualité que la porte de la rue du Château puisse demeurer ouverte, et dès lors que les WC demeurent publics, malgré la renonciation par la municipalité. Enfin, la question de l’aménagement du seuil ancien de la porte de la rue du Château devait également être traitée. Les recourants ont conclu ce qui suit : soit la municipalité apportait les précisions nécessaires qui puissent être validées par le tribunal et qui pourraient le cas échéant entraîner l'adhésion des recourants et dès lors, cas échéant, le retrait du recours; soit, à défaut de réponses et compléments suffisants de la part de la municipalité, le tribunal concluait que le projet était incomplet au vu des lacunes mises en évidence par les recourants, dont certains aspects auraient dû faire l'objet de l'enquête publique, ce qui entraînait l'admission du recours et le rejet du permis sollicité.

Le 12 mai 2021, la municipalité a relevé que les recourants intervenaient sur plusieurs éléments qui ne relevaient pas de leurs compétences, et qu’au vu des conditions qu’ils posaient à un éventuel retrait du recours, leurs déterminations revenaient en fait à le maintenir, et qu’il convenait dès lors de suivre à la procédure.

Le 19 mai 2021, les recourants ont indiqué que, constatant que la municipalité n’entendait apparemment pas donner davantage d’éclaircissements, ils maintenaient leur recours.

L.                           Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                           Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte que le recours est recevable.

2.                           a) En procédure de recours, l'art. 83 LPA-VD autorise l'autorité intimée à rendre, en lieu et place de ses déterminations, une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant (al. 1). Dans un tel cas, l'autorité de recours poursuit l'instruction de celui-ci dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet (al. 2).

Cette règle tempère le principe de l'effet dévolutif du recours, selon lequel l'autorité de recours hérite de toutes les compétences de l’instance précédente relative à la cause, ce qui devrait notamment avoir pour conséquence de faire perdre la maîtrise du litige à l'autorité précédente, qui ne devrait plus être habilitée à modifier ou révoquer la décision entreprise (ATF 136 V 2 consid. 2.5 p. 5; cf. arrêts PS.2015.0097 du 18 février 2016 consid. 7a; PS.2014.0048 du 11 février 2015 consid. 1b et FI.2012.0004 du 6 juin 2012, consid. 2b). Une telle exception répond à l’intérêt lié à l’économie de la procédure: si, sur le vu du recours, l’autorité administrative découvre des faits nouveaux ou s’aperçoit qu’elle s’est trompée dans l’application du droit, il se justifie qu’elle se ravise et change son fusil d’épaule, plutôt que de persister dans une position qu’elle-même considère comme erronée ou, du moins, contraire à la loi (ATF 127 V 228 consid. 2b/bb p. 232 /233, et les arrêts cités et Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, Bulletin du Grand Conseil 2008 p. 43 s.).

Le réexamen de la décision attaquée par l’autorité intimée peut avoir pour conséquence de priver le recours de son objet (Regina Kiener, n. 19 ad art. 54 PA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (ed), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008). Tel est le cas lorsque la nouvelle décision donne satisfaction au recourant, notamment lorsque l’autorité intimée adhère aux conclusions du recours. Lorsque la nouvelle décision ne donne que partiellement gain de cause au recourant, le recours n’est privé de son objet que dans la même mesure: pour les points encore litigieux, la décision initiale n’entre pas en force; l’instruction se poursuit (Kiener, op. cit., n.19 et 20 ad art. 54 PA). C’est ce principe qu’exprime l’al. 2 de l’art. 83 LPA-VD (arrêt PS.2014.0048 précité consid. 1).

b) En l’espèce, par la décision initialement attaquée, la municipalité a levé l’opposition des recourants et autorisé la construction de WC publics dans l’église Notre-Dame. La décision de prévoir des WC publics à cet endroit fait suite à des interpellations par des habitants d’Orbe sur le fait que les WC publics situés dans le bâtiment de l’Hôtel-de-Ville proche qui avaient été fermés lors de la rénovation du bâtiment n’avaient pas été remplacés. La municipalité a souhaité saisir l’opportunité de la rénovation sécuritaire de l’église Notre-Dame, ainsi que son changement du système de chauffage, pour installer un WC public dans le local de chaufferie. Ce local est situé dans le coin sud-ouest de l’église. Il donne sur une courette située entre l’église et le bâtiment ECA 335. L’accès à cette courette (et donc aux WC publics prévus) se fait soit par la rue du Château, par une ouverture dans la façade de l’église munie d’une ancienne porte en bois, soit par l’église, dont une porte donne sur un escalier qui descend dans la courette. Suite aux oppositions et afin de réduire les nuisances que des WC publics pourraient engendrer pour les habitants du bâtiment ECA 335 contigu dont des fenêtres donnent sur la courette, la municipalité a décidé qu’il serait procédé à plusieurs aménagements. Ainsi, la porte des WC (c’est-à-dire la porte de l’ancien local de chaufferie) serait équipée d'une gâche électrique permettant d’en fermer l'accès la nuit. En outre, dans la courette, une porte vitrée serait placée au bas des escaliers afin d’empêcher les utilisateurs des WC de pénétrer plus loin dans la courette; cette porte vitrée ne s'ouvrirait que dans le sens de la sortie. Enfin, un couvert recouvrirait l’espace entre l’entrée dans la courette par la rue du Château et cette porte vitrée. Par ailleurs, la porte en bois de l’entrée par la rue du Château resterait continuellement ouverte, de jour comme de nuit. S’agissant de l’accès aux WC par les personnes à mobilité réduite, celui-ci n’était pas encore réglé mais il devait selon toute vraisemblance être prévu par l’ouverture donnant sur la rue du Château.

Le 31 mars 2021, la municipalité a informé le tribunal qu’elle avait décidé de renoncer au projet de création de WC « publics » et de se limiter, dans le cadre de travaux de réfection de l’église, à maintenir son projet mais exclusivement pour une utilisation de « WC privés », soit « pour les personnes fréquentant le temple. »

Il s’agit là d’une nouvelle décision à l’avantage des recourants. Ceux-ci avaient en effet indiqué lors de l’audience du 11 février 2021 qu’ils accepteraient la présence de WC qui soient destinés uniquement aux personnes fréquentant l’église. Toutefois, ils maintiennent leur recours au motif que le dossier est incomplet sur les modalités garantissant que les WC seront utilisés uniquement par des personnes fréquentant l’église et qu’ils ne seront pas ou ne deviendront pas, dans les faits, des WC publics.

Est donc désormais litigieuse la création dans l’église de WC destinés uniquement aux personnes la fréquentant lors de manifestations religieuses et culturelles. Au vu des arguments soulevés par les recourants, il convient de déterminer si le dossier du projet est suffisamment complet pour garantir que les WC seront réservés à cette fréquentation.

c) aa) Avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et au plan d'affectation légalisé ou en voie d'élaboration. Cet examen intervient sur la base du dossier d’enquête. La forme de la demande de permis de construire, ainsi que la constitution du dossier d'enquête sont régies, en vertu de la délégation figurant à l'art. 108 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), par les art. 68 à 73 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) et par les règlements communaux. Le principe général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 2 RLATC; cf arrêt CDAP AC.2015.0247 du 12 février 2016 consid. 2a et les arrêts cités).

bb) Selon une jurisprudence bien établie, l'enquête publique n'est pas une fin en soi; elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. De plus, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, elle doit également permettre de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. Des irrégularités dans la procédure de mise à l'enquête ne sont susceptibles d'affecter la validité d'un permis de construire que si elles ont été de nature à gêner les tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles n'ont pas permis de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions (cf. arrêts CDAP AC.2016.0214 du 16 février 2016 consid. 3a; AC 2014.0471 du 4 septembre 2014 consid. 1a; AC.2013.0412 du 21 juillet 2014 consid. 1a et les arrêts cités).

d) Les recourants invoquent notamment que le projet serait incomplet quant aux mesures prises pour l'accès aux toilettes des personnes en situation de handicap. Ils relèvent en particulier que le représentant communal lors de l'inspection locale aurait eu des propos contradictoires en lien avec cette question et qu'une éventuelle rampe du côté de la porte extérieure de la courette nécessiterait une enquête publique.

aa) Les questions relatives à l'accessibilité d'une construction sont réglées aux art. 94 à 96 LATC. La construction des locaux et installations accessibles au public, de même que des immeubles d'habitations collectives et des bâtiments destinés à l'activité professionnelle doit être conçue en tenant compte, dans la mesure du possible, des besoins des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant en fauteuil roulant (art. 94 LATC). S'agissant de bâtiments existants, l'art. 96 LATC prévoit que lors de travaux importants de transformation ou de modification des éléments de construction mentionnés à l'art. 95 LATC, les mesures prévues à cet article sont applicables si la situation de l'immeuble, sa structure et son organisation intérieure le permettent sans frais disproportionné. Quant à cette dernière disposition, elle indique que le règlement cantonal, en tenant compte des normes en la matière, fixe les mesures concernant l'accès aux bâtiments, la largeur de passage libre des portes et des dégagements nécessaires ainsi que les dispositions à prendre pour certains locaux ou installations tels que cuisines, locaux sanitaires ou ascenseurs.

Sur cette base, l'art. 36 al. 1 RLATC, applicable par renvoi de l'art. 38 RLATC pour les transformations et agrandissements, indique ce qui suit :

"1 La construction de locaux et d'installations accessibles au public (notamment les bâtiments administratifs, les établissements d'enseignement, les églises, les salles de spectacle, les hôtels, les restaurants, les commerces, les installations de sport, les édicules publics, les établissements sanitaires ou à caractère social), et de bâtiments destinés à l'activité professionnelle (tels qu'usines, ateliers et bureaux), de même que celles d'immeubles d'habitation collective, doivent être conçues en tenant compte des besoins des personnes handicapées au sens de la législation fédérale sur l'égalité pour les handicapés, des personnes âgées, des enfants et des personnes conduisant des poussettes.

2 La norme du Centre suisse pour la construction adaptée aux handicapés SN 521 500 est applicable aux locaux et installations accessibles au public, aux locaux destinés à l'activité professionnelle et aux espaces collectifs des immeubles d'habitation. En cas d'habitat collectif ou groupé de plus de six logements, ceux-ci doivent pouvoir s'adapter à cette norme.

2bis L'avantage procuré aux usagers ne doit pas être disproportionné par rapport aux coûts engendrés ou à l'atteinte portée à l'environnement, à la nature ou au patrimoine.

3 Sont réservées les dispositions spéciales de la législation sur le travail."

bb) Il convient tout d'abord de relever que les plans d'enquête ne prévoient en l'espèce pas de mesures particulières pour l'accès aux toilettes litigieuses des personnes à mobilité réduite. Celui-ci pourrait être envisagé tant par l'extérieur que par l'intérieur, au vu de la modification du projet et de la restriction de l'accès à cette installation aux personnes utilisatrices des infrastructures du temple (en cas de concert ou de service religieux par exemple). On peut s'interroger sur la nécessité d'une enquête publique complémentaire dans la mesure où il peut s'agir le cas échéant de mesures d'exécution, respectivement sur les possibilités réelles de trouver une solution, étant précisé que la législation restreint les obligations du propriétaires en cas de transformation. Cette question peut rester toutefois ouverte, dans la mesure où les recourants ne disposent pas d'un intérêt pratique à ce que le permis de construire soit complété sur ce point, n'étant pas touché par les modalités permettant cet accès. (cf. arrêt CDAP AC.2012.0298 du 7 août 2013 consid. 1 confirmé par l'arrêt TF 1C_754/2013 du 28 avril 2014 en particulier consid. 3.2). Il est à relever en outre que les recourants ne disposent pas des droits subjectifs accordés par les art. 7 ss de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées (Loi sur l'égalité pour les handicapés, LHand; RS 151.3). Le grief est donc irrecevable.

e) Les recourants invoquent encore que l'autorité intimée n'exposerait pas les mesures permettant d'assurer que les WC litigieux ne seraient pas accessibles au public en général mais uniquement aux personnes fréquentant le temple. Il est exact que la municipalité a, dans ses déterminations du 31 mars 2021 par lesquelles elle a rendu une nouvelle décision, uniquement indiqué que les WC – qui étaient destinés à la base à être publics – seraient finalement « privés », soit destinés « exclusivement » aux « personnes fréquentant le temple », mais qu’elle n’a pas précisé les mesures garantissant le caractère « privé » de l’installation. Ses seules indications sur ce point sont celles que le représentant de la municipalité a données lors de l’audience du 11 février 2021, soit que, dans l'hypothèse de WC qui seraient destinés exclusivement aux personnes fréquentant l'église, il n'y aurait pas de création de porte au bas de l'escalier dans la courette et que la porte donnant sur la rue du Château serait fermée à clef. Dans ses déterminations du 12 mai 2021 au sujet des demandes des recourants de précisions et compléments pour garantir le caractère privé des WC, la municipalité n’a pas donné d’informations supplémentaires, considérant que les éléments requis par les recourants ne relevaient pas de leurs compétences.

Il convient de souligner la particularité des lieux où les WC seront installés: dans un local donnant sur une petite cour intérieure située entre l’église et le bâtiment ECA 335. Plusieurs fenêtres des logements qu’occupent certains des recourants donnent sur cette courette, dont la largeur est d’environ 2 m. Les fenêtres de l’appartement situé au premier étage sont à 1 m 95 du sol. Il est dès lors évident que les recourants subiraient de façon prononcée les nuisances émises par des WC installés dans de tels lieux s’ils devaient être publics. On ne saurait en effet contester que des toilettes publiques sont des locaux susceptibles de générer d'importantes nuisances, tant en matière d’odeurs que de bruits (le bruit généré par le va-et-vient des usagers, le bruit des portes, des voix, etc). Il apparaît par conséquent justifié que les recourants exigent des garanties que les WC soient dans les faits vraiment seulement destinés aux personnes fréquentant l'église lors de concerts ou de manifestations religieuses, comme la municipalité s’y est engagée.

On relève que tel n’est toutefois pas le cas. En effet, la seule indication qu’a donnée un employé communal, mesure qui n'a pas été réitérée dans les déterminations de l'autorité intimée, selon laquelle la porte donnant sur la rue du Château serait fermée à clé n’apparaît, au vu de la configuration des lieux, pas suffisante pour garantir le caractère « privé » des WC. À défaut de mesures supplémentaires, tout un chacun pourra en effet passer par l’intérieur de l’église et utiliser ces WC, qui seront, dans les faits, publics. Ainsi, il faudrait par exemple prévoir que la porte menant de l’église à la courette demeure fermée à clé en dehors de manifestations religieuses ou culturelles. Par ailleurs, comme l’ont relevé les recourants, la seule indication dans un procès-verbal d’audience que la porte de la rue du Château serait fermée à clef n’apparaît pas suffisante pour garantir que tel sera bien le cas en tout temps.

Cela étant, les recourants exposent que si le caractère "privé" de l'usage des WC litigieux pouvait être assuré, ils n'auraient pas d'opposition au projet. Or, une fermeture de principe de la porte donnant sur la rue – sauf besoin d'entretien ou accès de personnes handicapées pour autant que la porte soit refermée après usage des toilettes – et de la porte donnant sur le temple lui-même – sauf durant les périodes d'utilisation de celui-ci – paraît suffisante à assurer la privacité des lieux, respectivement à éviter que ces toilettes ne deviennent publiques. En conséquence, il n'y a pas lieu de retourner le projet à la municipalité pour qu'elle le complète mais de réformer les décisions rendues pour y intégrer les charges précitées.

3.                           Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis et les décisions de la municipalité des 3 juin 2020 et 31 mars 2021, réformées afin d'y inclure des charges aux permis de construire.

4.                           Au vu du sort du recours, les frais sont supportés partiellement par chacune des parties, aucune n'obtenant entièrement gain de cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les dépens sont compensés (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est partiellement admis.

II.                           Les décisions de la Municipalité d’Orbe des 3 juin 2020 et 31 mars 2021 sont réformées dans le sens où les charges suivantes font partie du permis de construire délivré :

a) Les WC aménagés ne seront accessibles qu'au public fréquentant le temple lors d'une manifestation (par exemple : service religieux ou concert);

b) La porte menant de la rue du Château à la cour abritant les WC précités restera verrouillée en tout temps, sauf besoin d'entretien ou accès nécessaire pour une personne en situation de handicap, étant précisé que la porte devra être refermée dès que l'entretien ou l'usage sera terminé;

c) La porte permettant l'accès à la cour abritant les WC depuis l'intérieur du temple doit être maintenue verrouillée en dehors des périodes de manifestations.

III.                         Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d’Orbe.

IV.                         Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________, B.________, C.________ et D.________, solidairement entre eux.

V.                          Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 31 août 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:



 

 

 

 

                                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.