TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 2 août 2021
Composition	M. André Jomini, président; Mme Claude-Marie Marcuard et M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Christian BETTEX, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité de Payerne, à Payerne,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22 juillet 2020 (travaux réalisés hors de la zone à bâtir sur la parcelle no 5247 au lieu-dit "En Champ Donzel/Les Saules" à Payerne).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ est propriétaire depuis le 20 mai 2003 de la parcelle n^o 5247 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Payerne. Cette parcelle est classée dans la zone agricole selon le plan général d'affectation de la commune approuvé par le Conseil d'Etat le 1^er septembre 1982.

D'une surface de 12'111 m², cette parcelle supporte trois bâtiments: n^o ECA 1244 de 100 m², n^o ECA 1246 de 167 m² et n^o ECA 1248 de 100 m²; un accès et une place privée de 1'299 m² y sont aménagés et le reste du terrain (10'424 m²) est en nature de champs, pâturage.

B.                     Le 30 mars 1987, B._______, qui dirigeait une entreprise de ferblanterie-couverture-appareillage, a acquis cette parcelle. Dans le courant de l'année, il a aménagé dans la partie ouest du bâtiment n^o ECA 1246 deux bureaux et un bloc de cuisine et dans la partie est un local sanitaire sans demander d'autorisation. Il a ensuite demandé un permis de construire pour régulariser ces travaux, lequel lui a été délivré le 3 mars 1988 par la municipalité, après que l'autorité cantonale compétente s'agissant des constructions hors zone à bâtir a donné son accord. Le 19 février 1988, la Commission cantonale de recours en matière de police des constructions (CCRC) a rejeté le recours déposé par un tiers contre ce permis de construire. Par arrêt du 6 octobre 1988 (1A.43/1988), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par l'Office fédéral de l'aménagement du territoire (désormais l'Office fédéral du développement territorial [OFDT]) contre cette décision et annulé cette dernière.

Les passages suivants sont extraits des considérants de cet arrêt :

"[…]

3 La rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, peut être autorisée pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 [de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)]; art. 81 al. 4 [de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)]).

a) L'ampleur des travaux prévus en l'espèce ne permet pas d'envisager le cas d'une rénovation.  

b) […]

Selon le projet litigieux, le dépôt reprendrait l'implantation et le gabarit de l'ancien rural. Hormis cela, et quelques parties secondaires, tous les éléments en seraient modifiés. Aucune façade ne conserverait son apparence initiale, en raison de nouvelles ouvertures. Les cloisons intérieures seraient abattues et le fonds bétonné. Ces transformations toucheraient toutes les parties essentielles du bâtiment, qui ne contient aucune installation intérieures qui puisse servir à un dépôt. Tout l'équipement technique serait neuf, et l'agencement intérieur remanié. Le projet ne maintient l'enveloppe extérieure que dans ses dimensions, son aspect étant complétement modifié. La construction prévue n'est donc pas identique à celle qui existe actuellement. L'importance des mutations envisagées, leur coût, sans commune mesure avec la valeur actuelle du bâtiment, ainsi que l'ampleur des travaux qu'elles nécessitent, excluent de considérer le projet comme une transformation partielle.

Au surplus, la construction d'une route asphaltée et d'une aire de stationnement produirait un effet négatif important sur l'affectation du sol et l'aspect campagnard des lieux. Elle entraînerait également une charge supplémentaire pour l'environnement en raison du va-et-vient des véhicules de service de l'entreprise de l'intimé.

c) La Commission cantonale de recours relève que l'ancien rural a été partiellement utilisé, et pendant un certain nombre d'années, comme entrepôt par un fumiste-ramoneur. Elle s'appuie sur ce fait pour estimer que l'installation d'un dépôt de matériel sanitaire ne représente pas un changement d'affectation.

L'utilisation antérieure du rural comme dépôt n'a pas été véritablement établie au cours de la procédure cantonale, aucune pièce du dossier ne permet en tout cas de considérer ce fait comme prouvé.

Quoiqu'il en soit, le fait que le rural ait déjà servi comme dépôt de matériel dans le passé ne serait d'aucun secours pour l'intimé, car la faculté de déroger au régime de zone ne peut être utilisé qu'une seule fois […]. Le bâtiment actuel n'ayant plus d'affectation déterminée, il est impossible d'admettre qu'un rural abandonné depuis plusieurs années au point de tomber en ruine, puisse être transformé en un dépôt moderne de ferblanterie-couverture-appareillage sans que cela entraîne un changement de sa destination.

En conclusion le projet litigieux ne vise ni une transformation partielle, ni une reconstruction au sens des art. 24 al. 2 LAT  et 81 al. 4 LATC.

4. Une autorisation de construire ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment et si aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (art. 21 al. 1 LAT; art. 81 al. 2 LATC). Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives – techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol – justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu […]. Un dépôt de ferblanterie et d'appareillage sanitaires n'est pas imposé par sa destination en zone agricole […]; il devrait trouver sa place en zone industrielle […].

Les deux conditions des articles 21, alinéa 1, LAT et 81, alinéa 2 LAT étant cumulatives, il n'est pas nécessaire d'examiner si le projet de l'intimé répond à un intérêt prépondérant […]".

Suite à cet arrêt, la CCRC a, par prononcé du 9 janvier 1989, annulé les autorisations communale et cantonale délivrées en vue de la régularisation des travaux entrepris. La remise en état du bâtiment n^o ECA 1246 n'a toutefois jamais été exigée.

C.                     A l'époque où A._______ a acquis la parcelle n^o 5247, une entreprise de maçonnerie et génie civile louait les bâtiments n^os ECA 1244 et 1246. Peu après l'achat de la parcelle, l'autorité communale est intervenue auprès de la propriétaire afin qu'elle exige de sa locataire qu'elle débarrasse les objets entreposés à l'extérieur du bâtiment n^o ECA 1246. Le bail a été résilié à fin 2003.

D.                     A partir du 1^er mai 2005, A._______ a loué le bâtiment n^o ECA 1246 à C.______, ébéniste et artiste peintre. Le locataire a entrepris des travaux d'aménagements intérieurs dans ce bâtiment. Il a ainsi créé un loft avec cuisine et deux chambres ainsi qu'un atelier d'ébénisterie avec un espace sanitaire (WC, lavabo).

Le 22 mars 2012, la municipalité a fait remarquer à A._______ que l'aménagement de l'appartement qu'elle louait dans le bâtiment n^o ECA 1226 n'avait jamais fait l'objet d'une autorisation. La municipalité lui a demandé de s'adresser au Service du développement territorial (SDT; désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) pour régulariser cette situation, ce qu'elle a fait.

Le 11 mai 2012, le SDT a procédé à une inspection locale. Le 18 juin 2012, il a adressé à A._______ un compte rendu dont sont extraits les passages suivants:

"Concernant le bâtiment ECA n^o 1246

Ce bâtiment selon un plan de 1987 consistait uniquement en une surface de dépôts. Il a ensuite été transformé sans les autorisations requises par l'ancien propriétaire M.B._______. Les travaux entrepris ont consisté en l'aménagement en partie ouest de deux bureaux, d'un bloc de cuisine (évier+plonge) et dans l'angle est du bâtiment d'un local sanitaire.

L'entrepôt ECA n^o 1246 a été ensuite loué à M. C.______, ébéniste et artiste peintre, pour un loyer mensuel de 1'260.-, chauffage compris. M. C.______, bénéficiaire d'une rente AI de 2'300.-, a emménagé dans ce local en avril 2005. Depuis son arrivée, il a monté une paroi délimitant l'atelier d'ébénisterie (photos ci-jointes) de l'espace dans lequel il vit et peint. Cet espace est aménagé en loft avec cuisine et deux chambres dans la seconde partie du bâtiment (photos ci-jointes). Les sanitaires (WC, lavabo) se trouvent dans l'atelier d'ébénisterie. Les combles sont accessibles par un trappon.

Les bureaux, aujourd'hui, transformés en chambres sont illicites tout comme la transformation de l'entrepôt en local habitable, l'installation d'un bloc cuisine (évier + plonge), l'installation de chauffage, la réalisation d'un local sanitaire. Les représentants du SDT expliquent que le changement d'affectation de l'atelier/dépôt en local d'habitation est soumis à autorisation (art. 103 LATC). Aucune demande préalable n'a été formulée auprès des autorités cantonales et communales. […]

A l'extérieur, M. C._______ a installé trois rangées de dalles le long de la façade est du bâtiment ECA n^o 1246 ainsi qu'une terrasse […].

Concernant la maison d'habitation ECA n^o 1244, ses abords et les dépendances

Quatre appartements sont aménagés dans cette maison. […]

A l'entrée de la propriété, deux dépendances (est+nord) ont été construites à une durée indéfinie mais sont certainement très anciennes.

M. D._______ explique quant à lui qu'il s'occupe de l'entretien des surfaces de prés autour des bâtiments (foin). A la belle saison, durant deux à trois mois, il place trois poulains sur la parcelle. […] Pour les abriter, il a construit contre la dépendance est, un couvert supporté par deux poteaux […]

Enfin, le pavage autour de la maison a été refait en 2011."

Le 28 juillet 2014, A._______ a résilié le bail de C.______ pour le 30 avril 2015.

E.                     Le 19 février 2016, A._______ a demandé au SDT si elle pouvait louer le bâtiment n^o ECA 1246, car elle avait reçu des demandes d'un club cynologique et d'un club sportif. Elle a adressé au SDT des photographies du bâtiment n^o ECA 1246 montrant qu'elle avait procédé en novembre 2015 à la remise en état de ce bâtiment et de ses abords.

F.                     Le 26 avril 2016, le SDT a adressé à A._______ un projet de décision relative à la remise en état de la parcelle n^o 5247. Il en ressort que le SDT considérait le bâtiment n^o ECA 1246 dans son état commet illicite, mais qu'il tolérait la transformation de cet ancien hangar agricole comme dépôt à des fins purement privées.

Dans ses déterminations du 30 juin 2016, A._______ a fait valoir qu'elle devait pouvoir affecter ce bâtiment à un usage de nature commerciale et le louer.

G.                     Le 7 février 2020, A._______ a indiqué au SDT qu'elle désirait louer le bâtiment n^o ECA 1246 à une entreprise active notamment dans le domaine des constructions métalliques et des charpentes, pour qu'elle puisse y entreposer son matériel.

Le SDT lui a répondu que ce bâtiment situé en zone agricole ne pouvait pas être mis à disposition de cette entreprise.

H.                     Le 13 mai 2020, la DGTL - qui a remplacé le SDT au 1^er mai 2020 - a adressé à A._______ un projet de décision par courriel, sur lequel A._______ s'est déterminée le 25 juin 2020.

I.                       Le 22 juillet 2020, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant (chapitre III de la décision):

"A. Travaux tolérés

1.     Le maintien du bâtiment ECA n^o 1246 dans l'état constaté selon les prises de vues consignées dans le document intitulé "Annexe décision de la DGTL de juillet 2020".

2.     L'accès et les places de parc asphaltées situées à proximité du bâtiment ECA n^o 1246 selon les prises de vue consignées dans le document intitulé "Annexe décision de la DGTL de juillet 2020".

3.     A l'entrée de la propriété, les deux dépendances "est et nord" construites à une date ancienne indéterminée.

B. Remise en état

4.     L'abri érigé contre la dépendance "est" supporté par deux poteaux doit être supprimé.

C Autres mesures

5.     Un délai au 30 novembre 2020 est imparti à la propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.

6.     Une séance de constat sera fixée ultérieurement. La propriétaire devra être présente ou se faire représenter.

7.     Cette séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura constaté, en joignant les photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat.

8.     Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA n^o 1246. Cette mention précisera que tout logement, activité commerciale, artisanale et de service y est prohibé. Ce bâtiment ne peut être utilisé qu'en tant que dépôt, hangar à des fins privées et ne peut être mis en location de tiers. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art. 44 OAT).

9.     Une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état de l'accès et de la place asphaltée situés à proximité du bâtiment ECA n^o 1246. Cette mention précisera que toute utilisation ou occupation de cette place à des fins de dépôt est prohibée. Les places de parc ne peuvent être utilisées qu'à des fins privées. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, l'accès et les places de parc ne pourront pas être reconstruits et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ (art. 44 OAT)."

La DGTL a fixé l'émolument de décision (chapitre IV), facturé à A._______, à 2'400 francs, en précisant les critères de calcul: 15h de travail à 160 francs/heure pour étude du dossier (6h), rédaction (8h) et gestion du dossier (1h).

Dans la motivation (chapitre II), la DGTL a rappelé que le Tribunal fédéral a considéré dans son arrêt du 6 octobre 1988 que le bâtiment n^o ECA 1246 n'avait plus d'affectation déterminée lorsque la parcelle a été colloquée en zone agricole, puisqu'il s'agissait d'un rural abandonné qui tombait en ruines. Les travaux effectués en 1987 ne constituaient ainsi ni une transformation partielle ni une reconstruction. Ils devaient dès lors être examinés sous l'angle de l'art. 24 LAT, et, comme ils n'étaient pas imposés en zone agricole par leur destination, ils ne pouvaient pas être régularisés. La DGTL a ensuite rappelé que A._______ avait procédé à la remise en état des lieux, notamment en démontant les cloisons ainsi que les éléments de cuisine en lien avec une utilisation à des fins de logement. La DGTL a considéré que dans un souci de proportionnalité et à la condition sine qua non que le bâtiment n^o ECA 1246 ne soit le lieu d'aucun activité quelconque, elle tolérait la transformation de cet ancien hangar agricole comme dépôt à des fins purement privées. Elle a précisé qu'il ne pourrait pas être loué à des tiers, mais qu'il pourrait être mis à la disposition des locataires du bâtiment d'habitation n^o ECA 1244 pour du rangement.

J.                      Le 24 août 2020, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle prend les conclusions suivantes:

"Principalement

I. Le recours est admis.

II. Réformer le point 8 du dispositif de la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état du bâtiment ECA n^o 1246. Cette mention précisera que tout logement, activité commerciale, artisanale et de service y est prohibé. Ce bâtiment peut être toutefois utilisé conformément à la LAT notamment en tant qu'écurie, dépôt, hangar à des fins privées et ne peut être mis en location de tiers. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ".

III. Réformer le point 9 du dispositif de la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement, en ce sens que "une mention sera inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT) indiquant le statut illicite mais toléré en l'état  de l'accès et de la place asphaltée situés à proximité du bâtiment ECA n^o 1246. Cette mention précisera que toute utilisation ou occupation de cette place à des fins de dépôts non autorisés par la LAT est prohibée. Les places de parc ne peuvent être utilisées qu'à des fins privées et agricole. En cas de démolition volontaire ou accidentelle, il ne pourra pas être reconstruit et les lieux restitués à l'état naturel de pré-champ".

 

 

Subsidiairement

IV. Annuler la décision du 22 juillet 2020 rendue par la Direction générale du territoire et du logement et renvoyer à l'autorité pour nouvelle décision au sens des considérants."

La recourante fait valoir qu'au 1^er juillet 1972, le bâtiment n^o ECA 1246 comprenait une écurie, de sorte que l'autorité intimée a arbitrairement limité l'usage de ce bâtiment à un simple hangar agricole pouvant être utilisé comme dépôt à des fins purement privées, alors qu'il était initialement destiné à détenir des animaux et qu'il pourrait être à nouveau utilisé comme écurie. Elle ajoute que la mention s'agissant de l'usage des places de parc qui ne pourraient être utilisées qu'à des fins privées ne prend pas non plus en compte le fait que le bâtiment n^o ECA 1246 pourrait être réaménagé en écurie. Elle estime qu'avec l'existence de telles mentions au registre foncier, un potentiel futur propriétaire, lequel pourrait être un agriculteur, ne pourrait pas transformer son bâtiment pour qu'il soit conforme à la LAT, notamment sur la base de l'art. 16a^bis LAT, qui traite des constructions et installations pour la détention et l'utilisation des chevaux.

Dans sa réponse du 28 septembre 2020, la DGTL conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Elle fait valoir que les arguments de la recourante s'agissant de la fonction agricole du bâtiment n^o ECA 1246 au 1^er juillet 1972 sont irrecevables dans la mesure où le Tribunal fédéral a constaté dans son arrêt du 6 octobre 1988 que ce bâtiment était délabré et qu'il n'avait déjà plus de fonction agricole avant le 1^er juillet 1972. Elle précise que vu l'absence de mesures d'exécution cantonales prises à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral du 6 octobre 1988, elle ne peut actuellement que tolérer le maintien de ce bâtiment en l'état et requérir l'inscription d'une mention au registre foncier au sens de l'art. 44 OAT, cette mesure permettant de s'assurer que tout éventuel acquéreur n'ignore l'illégalité de cette construction. Elle ajoute que la limitation de l'utilisation du bâtiment illicite en tant que dépôt respecte le principe de la proportionnalité.

La recourante a répliqué le 30 novembre 2020. La DGTL a dupliqué le 1^er février 2021.  La recourante s'est encore déterminée le 2 mars 2021.

 

Considérant en droit:

1.                      La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (actuellement la DGTL) concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La propriétaire des installations concernées par la décision attaquée a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Il convient en premier lieu de déterminer l’objet du litige.

a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un recours. L'objet du litige dans la procédure de recours est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la mesure où - d'après les conclusions du recours - il est remis en question par la partie recourante. L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les réf. cit.; CDAP AC.2019.0251 du 18 novembre 2020).

b) En l'occurrence, la recourante conclut à ce que les mentions au registre foncier soient complétées en ce sens que le bâtiment n^o ECA 1246 puisse être utilisé "conformément à la LAT notamment en tant qu'écurie" et l'accès et les places de parc asphaltées situées à proximité de ce bâtiment puissent être utilisées "à des fins agricoles".

La mention au registre foncier trouve son fondement à  l'art. 44 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), qui est libellé comme il suit:

^"1 L'autorité cantonale compétente qui octroie une autorisation relative à une construction ou à une installation hors de la zone à bâtir fait porter au registre foncier les mentions suivantes concernant le bien-fonds touché:

a. l'existence d'une activité accessoire non agricole (art. 24b LAT);

b. les conditions résolutoires auxquelles est subordonné l'octroi d'une autorisation;

c. l'obligation de rétablir l'état conforme au droit.

² Elle peut faire mentionner les autres restrictions du droit de propriété, notamment les restrictions d'utilisation et les restrictions du droit d'aliéner, ainsi que les conditions et les charges.

³ L'Office du registre foncier radie d'office les mentions lorsque le bien-fonds est définitivement classé en zone à bâtir. Dans les autres cas, il ne peut radier une mention que lorsque l'autorité compétente a pris une décision constatant que les conditions qui avaient justifié la mention n'existent plus."

En l'occurrence, les mentions prévues par l'autorité intimée sont fondées plus précisément sur l'art. 44 al. 2 OAT, s'agissant de restrictions d'utilisation. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une mention n'a qu'une portée déclaratoire sur le plan du droit public (TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 2.1.2 et les références). Les restrictions (ou conditions ou charges) résultent non pas de la mention au registre foncier, mais d'une décision administrative (AC.2017.0154 du 30 août 2018 consid. 8 et la réf.cit.; cf., à propos d'une mention analogue, pour une restriction visant les résidences secondaires, AC.2013.0231 du 23 décembre 2013, consid. 2e).

Le recours porte dès lors sur la décision de l'autorité intimée limitant l'utilisation du bâtiment n^o ECA 1246 à un hangar/dépôt à des fins privées, ainsi que l'accès et les places de parc situés à proximité de ce dernier à des fins privées.

c) La recourante ne conteste pas la décision dans la mesure où elle retient que certains travaux ou ouvrages ne peuvent pas être autorisés mais sont seulement tolérés, à savoir le bâtiment ECA n^o 1246 ainsi que l'accès et les places de parc asphaltées situées à proximité de ce bâtiment et, à l'entrée de la propriété, les deux dépendances "est et nord" construites à une date ancienne indéterminée. Elle ne s'oppose pas non plus à l'ordre de remise en état qui prévoit la suppression de l'abri érigé contre la dépendance "est", ni ne critique le délai pour s'exécuter. Ces éléments ne seront dès lors pas examinés.

3.                      En critiquant les restrictions d'utilisation imposées par la DGTL, en relation avec la tolérance du maintien de cet ouvrage, la recourante fait valoir que le bâtiment n^o ECA 1246 abritait au 1^er juillet 1972 une écurie, de sorte qu'il devrait pouvoir être réaménagé conformément à son affectation d'origine.

a) Avec sa duplique, l'autorité intimée a produit divers documents relatifs au statut du bâtiment n^o ECA 1246 entre 1900 et son acquisition par le propriétaire de l'entreprise de ferblanterie. Ces documents ne permettent pas de déterminer comment était utilisé le bâtiment litigieux en 1972. Cette question n'a toutefois pas d'importance en l'espèce, puisque le statut de ce bâtiment a été défini par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 6 octobre 1988, lorsqu'il a jugé que les travaux effectués sur ce bâtiment en 1987 ne pouvaient pas être autorisés. Il ressort en effet clairement des considérants de cet arrêt que le bâtiment n^o ECA 1246 est un ancien rural, qui a été abandonné au point de tomber en ruine jusqu'à ce qu'il fasse l'objet de travaux en 1987 pour servir de dépôt pour une entreprise de ferblanterie. Le Tribunal fédéral a considéré que ce bâtiment n'avait plus d'affectation déterminée, de sorte que les travaux effectués en 1987 ne pouvaient être qualifiés ni de travaux de rénovation ni de travaux de transformation partielle.

La garantie de la situation acquise prévue actuellement à l'art. 24c LAT ne concerne que les constructions qui peuvent être utilisées conformément à leur destination (AC.2016.0280 du 23 novembre 2018 consid. 6c; AC.2015.0199 du 25 septembre 2017 consid. 4e). Or, une construction est réputée pouvoir être utilisée conformément à sa destination lorsque son propriétaire a prouvé sur la foi de mesures d'entretien appropriées, qu'il a toujours eu un intérêt à l'utiliser. Cela se traduit par le fait que sa structure porteuse est en majeure partie intacte. La protection de la situation acquise ne s'étend pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler; il ne faut en effet pas que les ruines puissent être transformées en constructions nouvelles. La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (arrêts du TF 1C_125/2012 et 1C_137/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1 et les références citées; AC.2019.0197 du 5 juin 2020 consid. 3c; voir aussi Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, N. 16 ad art. 24c LAT).

En rendant son arrêt, le Tribunal fédéral a définitivement tranché la question du statut du bâtiment litigieux, à savoir que ce dernier, au vu de son état avant les travaux de 1987, ne pouvait pas bénéficier de la garantie de la situation acquise. L'autorité intimée a ainsi, à juste titre, retenu qu'elle ne pouvait pas autoriser a posteriori les travaux effectués sur le bâtiment n^o ECA 1246, que ces derniers soient ceux de 1987 ou des travaux effectués ultérieurement, notamment les aménagements entrepris par l'ancien locataire de la recourante en 2013 et qui subsisteraient après les travaux de remise en état de 2015. Comme mentionné au considérant 2, la recourante ne demande toutefois pas la régularisation (par l'octroi d'une autorisation selon les art. 24 ss LAT) de ce bâtiment dans son affectation actuelle, à savoir comme hangar ou dépôt, puisqu'elle conteste uniquement la définition des conditions d'utilisation.

4.                      La recourante demande que ce bâtiment puisse être utilisé conformément à la LAT, notamment comme écurie.

Une écurie peut, suivant les circonstances, être conforme à la zone agricole. Aux termes de l’art. 16a^bis al. 1 LAT, les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l’affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural si l’entreprise dispose de pâturages et d’une base fourragère provenant majoritairement de l’exploitation. Par ailleurs, en dehors d'une exploitation agricole, l'art. 24e al. 1 LAT permet la création d'écuries en zone agricole dans la mesure où il prévoit que des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses.

La recourante ne prétend toutefois pas que ces conditions seraient remplies, en particulier que des habitants du site ou du voisinage auraient concrètement le projet de mettre leurs chevaux dans le bâtiment n^o ECA 1246. Quoi qu'il en soit, la décision attaquée se rapporte à la situation actuelle. La DGTL n'avait pas, dans ce cadre, à se prononcer sur d'éventuels projets de transformation ou de changement d'affectation du bâtiment, projets qui devraient faire l'objet d'une demande d'autorisation de construire (AC.2015.0324 du 21 juillet 2016). Autrement dit, la recourante conserve la possibilité de présenter à la DGTL une demande d'autorisation pour un projet concret, par exemple pour une utilisation agricole du hangar; en fonction de ce projet et de l'évolution des circonstances; il appartiendrait alors à l'autorité cantonale de décider si ce changement d'affectation respecte le droit fédéral et si les restrictions d'utilisation actuelles peuvent être levées. A ce stade, il n'y a cependant pas lieu de rendre une décision de principe sur ces questions.  

5.                      La recourante conteste la limitation de l'usage du bâtiment à un dépôt/hangar à des fins purement privées (à l'exclusion de toute activité commerciale, artisanale ou de bureau).

a) Cette restriction d'utilisation, correspondant à la situation d'origine du bâtiment, a été ordonnée par la DGTL après qu'elle a examiné si une mesure plus contraignante devait être prononcée, à savoir un ordre de démolition. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6). Dans un arrêt récent, postérieur à la décision attaquée (arrêt 1C_469/2019 du 28 avril 2021, destiné à la publication), le Tribunal fédéral s'est prononcé sur les conditions pour ordonner une remise en état en zone agricole. Il a rappelé qu'en 1981, il avait fixé un délai de péremption de 30 ans pour ordonner une remise en état à l'intérieur de la zone à bâtir; il a examiné si cette règle devait également s'appliquer aux constructions illicites en dehors de la zone à bâtir. Il a alors considéré que le droit d'exiger la remise en état en dehors de la zone à bâtir ne se périmait pas après 30 ans. Il a en substance rappelé que l'élimination des constructions illicites en dehors de la zone à bâtir sert à faire respecter le principe fondamental de séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. La zone agricole devrait être maintenue libre de tout bâtiment non agricole ou dont l'affectation n'est pas conforme à la zone. Cet objectif ne peut pas être atteint si les constructions illicites en dehors des zones constructibles ne sont pas supprimées, mais sont tolérées pour une durée indéterminée.

b) En l'occurrence, la DGTL a renoncé à l'ordre de démolition en tenant compte des circonstances particulières de cette affaire, relatées de manière détaillée dans la décision attaquée. L'attitude de la recourante, qui a procédé spontanément à des travaux de remise en état des lieux après l'acquisition de l'immeuble et qui a assaini le site, a notamment été prise en considération. La longue période pendant laquelle différents locataires ont pu exercer leurs activités dans ce bâtiment, qui n'est de facto plus en ruine ni inutilisable, est également un élément déterminant. La DGTL a donc considéré qu'il était conforme au principe de la proportionnalité de tolérer le maintien du bâtiment litigieux.

Cette application du principe de la proportionnalité, qui est en définitive très favorable à la recourante vu la dernière jurisprudence du Tribunal fédéral, n'a pas à être remise en question. Dans cette situation, la recourante ne peut pas exiger que des restrictions d'utilisation moins strictes lui soient imposées. Les restrictions contestées permettent la conservation d'un bâtiment, au demeurant proche d'autres constructions, sans en accroître les impacts sur l'environnement (circulation, bruit, etc.). Sur ce point, le droit fédéral n'a manifestement pas été violé au détriment de la recourante.  

6.                      La recourante demande également que l'usage de l'accès et des places de parc ne soit pas limité à des fins privées, mais puissent être utilisés pour un usage agricole. Cette demande est liée à l'usage qui est fait du bâtiment n^o ECA 1246. Comme pour ce bâtiment, il convient de relever que ces installations ne peuvent pas être en l'état régularisées, mais que, par contre, leur maintien et leur limitation d'utilisation se justifie tant que le bâtiment n^o ECA 1246 peut être utilisé comme dépôt/hangar à des fins privées. Si un changement d'affectation de ce bâtiment est autorisé, par exemple en écurie à chevaux, et qu'il est ainsi régularisé (cf. supra, consid. 4), le statut de l'accès et des places de parc sera également réexaminé. En l'état, la décision de l'autorité intimée n'est toutefois pas critiquable.

7.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

 La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). La DGTL n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire, l'Etat de Vaud n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il en va de même pour la municipalité, laquelle n'a au demeurant pas pris de conclusions formelles.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22 juillet 2020 est confirmée.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 2 août 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:        

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.