TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 18 mars 2021
Composition	M. André Jomini, président; MM. Christian-Jacques Golay et Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,

Me   

Autorité intimée

Municipalité de Lausanne, représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,

  

Opposantes		B.________ et C.________, à ******** représentées par Me Denis BETTEMS, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ la décision de la Municipalité de Lausanne du 23 juillet 2020 refusant un permis de construire pour le projet de transformation avec démolition du bâtiment ECA 8373 sur la parcelle n° 3066 et DP 389 (CAMAC 166865).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 3066 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lausanne. Cette parcelle a une surface totale de 617 m². Il s'y trouve un bâtiment d'une surface au sol de 406 m² (bâtiment commercial, n° ECA 8373); il s'agit de l'Hôtel ********, construit au XIXe siècle qui comporte un rez-de-chaussée, deux étages et des combles. Le plan général d'affectation de la Ville de Lausanne classe cette parcelle en zone urbaine (cf. art. 95 ss du règlement du plan général d'affectation [PGA]).

B.                     A partir de 2010, A.________ a cherché avec la société  propriétaire de la parcelle n° 3065 contiguë au nord, la société D.________, à réaliser de manière concertée de nouveaux bâtiments sur ces deux terrains. Les deux sociétés ont mandaté le même bureau d'architectes (E.________). Leur projet a été discuté avec les services administratifs de la commune à l'occasion de plusieurs séances ou échanges de correspondances; il a évolué, plusieurs variantes ayant été étudiées.

C.                     En septembre 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour le projet suivant: "Transformations avec une démolition partielle du bâtiment existant ECA 8373 ainsi qu'un changement d'affectation en hôtel. Construction d'un nouveau bâtiment comprenant du logement et un commerce, 11 places deux-roues, suppression de 5 places de parc extérieures et relocalisation de 2 places pour voiture".

Le projet prévoit des caves et locaux techniques au sous-sol; un commerce et des locaux de réception de l'hôtel au rez-de-chaussée; deux appartements de 2 pièces aux 1^er, 2^e, 3^e et 4^e étages ainsi qu'au 1^er niveau d'attique; un appartement de 2.5 pièces au 2^e niveau d'attique; une toiture végétalisée avec des panneaux solaires. Les places de stationnement se situent dans la cour arrière, accessible depuis la parcelle voisine au nord.

D.                     Le projet a été mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 2019. C.________ et B.________, propriétaires respectivement des parcelles voisines n° 3072 et n° 3071, ont formé opposition.

Après l'enquête publique, la déléguée communale à la protection du patrimoine (du Service de l'urbanisme) a établi le 10 juin 2020 un préavis à l'intention de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité). L'architecte de la Ville adjointe (du Service d'architecture) a également établi un préavis, du 22 juin 2020.

E.                     Le 23 juillet 2020, la municipalité a adressé à A.________ une décision ainsi libellée:

"[...] Après examen du dossier, la Municipalité a décidé, en sa séance du 9 juillet 2020, de refuser le projet cité en titre en vertu des articles 86 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), 69 et 73 du règlement sur le Plan général d'affectation (PGA) traitant de l'esthétique et de l'intégration des constructions.

Elle a en effet pris en considération les éléments suivants.

Aspects protection du patrimoine, esthétique et intégration

[...] Après analyse du projet, la Municipalité fait totalement sien le préavis défavorable de la Déléguée à la protection du patrimoine qui est reproduit ici intégralement (sans les images jointes):

Protection du patrimoine

Le projet déposé concerne en particulier le bâtiment dit "Hôtel ********" qui a reçu une note *3*au recensement architectural du canton de Vaud, ce qui signifie qu'il s'agit d'un objet intéressant au niveau local; il mérite d'être conservé. Il peut cependant être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui lui ont valu sa note. Il est sous protection générale au sens de l'article 46 de la Loi sur la protection de la nature des monuments et des sites.

Il est situé dans le périmètre n° 73 de l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) qui lui a attribué un objectif de sauvegarde "B". Ce vaste périmètre est décrit ainsi par l'ISOS: "Secteur résidentiel homogène marqué essentiellement par de longues rangées d'immeubles de quatre à six niveaux érigées perpendiculairement aux courbes de niveaux de part et d'autre de l'ancien collège classique cantonal; à l'ouest, rangées définissant nettement la rue du ********, à l'est quelques immeubles en équerre délimitant l'avenue de ********; bâtiments assez soignés de style Art déco avec garages, des années 1930, transformations 2^e moitié du 20^e siècle."

De plus, l'Hôtel ******** fait l'objet d'une "observation" particulière de l'ISOS, n° 73.0.2: "Hôtel ********, bâtiment de deux niveaux surmonté d'un toit à demi-croupes, marquant la jonction entre la rue du ******** et l'avenue de ********, 1842; se démarque par son petit gabarit."

Rappels historiques

Selon Marcel Grandjean (Les monuments d'art et d'histoire du canton de Vaud [...]), l'Hôtel ******** a été reconstruit en 1842 par Jean-Jacques Favrat à l'emplacement d'une ancienne auberge qui portait le même nom.

En 1841, Henri Perregaux avait construit le "grand bâtiment de dépendances de l'Auberge ********", aujourd'hui démoli, à l'emplacement duquel les immeubles avenue de ******** 1-3 ont probablement été édifiés en 1898, sur les plans du célèbre architecte lausannois Francis Isoz. Ce même architecte était déjà l'auteur en 1893 de la grande salle à manger de l'Hôtel ********, comme le mentionne M. Grandjean ainsi que l'INSA (Inventaire suisse d'architecture 1850-1920).

Le bâtiment que nous connaissons aujourd'hui a été modifié dans les années 1920 par l'ajout de la travée au nord surmontée, comme la façade sud, d'une toiture en demi-croupe, qui abrite en particulier la cage d'escalier, ainsi que par la création de grandes lucarnes rampantes.

Projet

Le projet qui nous est soumis aujourd'hui est intrinsèquement lié à celui qui concerne la parcelle voisine 3065 [...] notamment pour ce qui relève du parking souterrain. La réalisation de ce projet implique la démolition d'un bâtiment de dépendances implanté à l'arrière de la station-service désaffectée et nous tenons à préciser que nous ne formulons pas d'objection à sa démolition. Nous relevons que le gabarit du nouvel immeuble est assez imposant, et se situe dans la continuité de l'immeuble rue du ******** 4 avec lequel il sera mitoyen.

Dès les premiers contacts en 2010 avec le bureau d'architectes, nous avons exprimé nos réticences relatives à l'impact de ce projet sur l'Hôtel ********. Des visites nous ont permis de constater que le bâtiment a déjà été fortement transformé à l'intérieur où il ne présente guère de substance digne de conservation, si l'on excepte la remarquable salle à manger édifiée en bordure de l'avenue de ******** qui n'est pas touchée par le projet.

Toutefois son enveloppe, et donc son image, est encore bien présente, ses structures sont évidemment en place. Le projet implique la démolition de la travée nord, ajout du milieu des années 1920, pour adosser le mur mitoyen du nouvel immeuble au volume de l'hôtel, conformément aux règles de construction en vigueur qui imposent l'ordre contigu. Du point de vue de la conservation de la substance, et sur le principe, nous ne nous sommes dans un premier temps pas opposée à la disparition de cette travée Mais une telle intervention ne pourrait être envisagée que pour réaliser un projet proportionné à la partie conservée.

Les gabarits installés pour l'enquête publique [...] mettent en évidence que cette nouvelle construction porte atteinte, par sa proximité et son gabarit, aux immeubles avenue de ******** 1 et 3, construits par l'architecte Francis Isoz et qui figurent au recensement architectural du canton de Vaud avec une note *3* et ont fait l'objet récemment d'une réfection soignée de leur enveloppe.

Mais surtout, en amputant le volume de l'Hôtel ******** d'une travée pour le surplomber de son important volume, il nuit gravement à la fois au bâtiment de l'Hôtel ******** dont l'architecture emblématique du site est conçue pour être détachée sur ses quatre façades, mais également à l'identité urbaine de ce carrefour historique. Implanté au débouché du faubourg de ********, sur la route qui conduit à Berne, ce qui probablement explique le nom qu'avait reçu cet établissement, il a donné son nom à la place. Nous considérons que ce projet en ne reconnaissant pas les caractéristiques architecturale et historique du bâtiment existant altérerait les qualités qui lui ont valu d'être reconnu comme un objet d'intérêt local par le recensement architectural. En particulier, par son gabarit il porterait atteinte à l'aspect et au caractère de la place ******** et à son quartier; il ferait disparaître visuellement l'hôtel ******** alors qu'il est aujourd'hui l'emblème de la place.

Ainsi, eu égard à ce qui précède, en application de l'art. 69 § 1 RPGA qui prévoit que "les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural" et de l'art. 73 RPGA concernant les objets figurant dans un recensement, nous formulons un préavis défavorable à ce projet.

 

Esthétique et intégration

La Municipalité s'est également penchée sur l'aspect esthétique et intégration du projet et a décidé de faire sien également le préavis défavorable du service d'architecture ici reproduit (sans la photo):

1. Préambule

Le projet doit concilier plusieurs thématiques importantes, pour la nouvelle construction:

– Présence du carrefour et de ses vis-à-vis très différents.

– Forte déclivité de la rue du ******** à considérer pour en fixer les niveaux d'entrées.

– Assurer la continuité géométrique avec les bâtiments en amont sur la rue du ********.

– Evaluer l'impact du nouveau pignon borgne sur l'Hôtel ******** et l'avenue de ********.

– Assurer un minimum d'ensoleillement et d'intimité aux bâtiments n° 1 et n° 3 à l'avenue de ******** pour la partie nouvelle.

– Prendre en compte le futur bâtiment projeté au Nord sur la parcelle adjacente n° 3065 pour créer une continuité volumétrique, esthétique.

– Evaluer les diverses adaptations techniques afin de répondre aux normes acoustiques notamment côté rue.

– Choix formel du rapport entre les façades et la toiture.

– Qualité des extérieurs à proposer qui résultent de l'implantation et du traitement du socle aussi bien côté rue que côté arrière.

Et pour la rénovation de l'Hôtel ********:

– Pertinence de la transformation;

– Intégration de celle-ci dans son environnement direct.

2. Contexte

La parcelle n° 3066 sur laquelle s'érige l'Hôtel ******** (note *3*) est située en ISOS B, catégorie d'inventaire AB. Ce bâtiment de 1841 surmonté d'un toit à demi-croupes se démarque par son gabarit composé de deux niveaux uniquement. Il marque la jonction entre la rue du ******** et l'avenue de ********. Un agrandissement a été fait en 1891 au Nord dans l'esprit du bâtiment d'origine.

3. Analyse formelle esthétique et intégration

Le bâtiment historique de l'Hôtel ******** est un objet classique typique de son époque de par sa volumétrie, ses façades pignons, ses ouvertures régulières et rythmées, sa toiture et ses avant-toits. L'adjonction de 1891, mimétique, est quasi invisible à un oeil non avisé.

Le projet envisage la démolition de l'adjonction de 1891 portant atteinte entre autres à la toiture de l'Hôtel ******** et lui accole un nouvel édifice qui contient 11 appartements de 2 ½ pièces, sans créer un joint architectural entre les deux bâtiments. Les deux édifices seront donc mitoyens sans entretenir une relation fonctionnelle par ailleurs. Le rapport d'échelle qui en résulte est non seulement difficilement compréhensible au niveau urbain mais aussi du point de vue patrimonial. Sa lecture en sera irrémédiablement compromise. Son intérieur en l'occurrence sera aussi transformé partiellement de façon conséquente, portant une atteinte double à sa substance.

Si le nouveau bâtiment de logement réussit d'une certaine façon à dialoguer avec le projet sis sur la parcelle contiguë au Nord (le bureau d'architecture est le même pour les deux parcelles 3065 et 3066) elle laisse peu de chance à une intégration possible et réussie au vu de ses 7 étages du côté de l'Hôtel ********.

4. En conclusion

Le projet ne répond pas de façon générale aux exigences attendues décrites en préambule.

A ce stade, il est légitime de se poser la question du maintien du bâtiment historique compte tenu des interventions massives qu'il subit ou de réfléchir à une construction contemporaine en lieu et place de ce dernier au vu de son emplacement urbain stratégique si une démolition totale était envisagée et autorisée.

A contrario, un vide urbain doit être maintenu afin de continuer à isoler l'Hôtel pour le maintenir dans le tissu en tant qu'élément indépendant.

L'intégration d'un projet dans ce contexte bâti reste d'une grande difficulté tant urbanistique qu'architecturale. Toutefois, compte tenu de ce qui précède, le Service d'architecture préavise négativement le projet d'extension et de rénovation de l'Hôtel ******** en l'état.

 

La Municipalité, procédant à une pesée des intérêts en présence, estime dès lors que, au vu des motifs précités et au vu de l'environnement bâti, le projet va à l'encontre des articles 86 LATC, 69 et 73 PGA et décide de le refuser."

La décision de la municipalité contient encore quelques considérations sur l'"aspect police des constructions". Il y est indiqué que le projet respecte différentes dispositions réglementaires applicables dans la zone urbaine, notamment celles du chapitre 3.5 RPGA (espaces verts, places de jeux et plantations). A ce propos, il est précisé que "puisque le terrain disponible est insuffisant pour remplir les exigences minimales de ce chapitre, il est fait application de l'art. 55 RPGA en imposant comme condition minimum la végétalisation en extensif de la toiture du nouveau bâtiment."

La municipalité a joint à sa décision la synthèse CAMAC n° 166865 qui contenait les autorisations spéciales et les préavis positifs, le cas échéant avec certaines conditions, qui avaient été délivrés par les services concernés de l'administration cantonale.

F.                     Agissant le 14 septembre 2020 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la municipalité du 23 juillet 2020 en ce sens que le permis de construire requis est octroyé aux conditions fixées dans la synthèse CAMAC. A titre subsidiaire, elle demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 3 décembre 2020, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les opposantes C.________ et B.________ se sont déterminées sur le recours le 14 décembre 2020, en concluant à son rejet.

La recourante a répliqué le 25 janvier 2021, en confirmant ses conclusions.

Une inspection locale a été organisée, le 1^er mars 2021, en présence des parties.

G.                    De son côté, la société D.________ a également demandé un permis de construire pour réaliser, sur sa parcelle n° 3065, un bâtiment contigu (au sud) au bâtiment projeté par A.________, ainsi que (au nord) à un bâtiment existant sur la parcelle n° 3064, actuellement doté d'une façade aveugle. La municipalité a rendu le 23 juillet 2020 une décision de refus de ce permis de construire. D.________ a recouru auprès de la CDAP contre cette décision (cause AC.2020.0223, instruite parallèlement).

 

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité refuse un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD). Il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, principale destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante dénonce une application arbitraire et illégale de la clause d'esthétique. Elle reproche à la municipalité d'avoir repris sans discussion dans sa décision l'appréciation faite par la déléguée à la protection du patrimoine, alors que cette appréciation revient à vider la réglementation communale de sa substance en réduisant drastiquement les droits à bâtir offerts par la planification communale; or si le planificateur entendait limiter la densité, il devait alors le faire en plan, dans une réflexion globale englobant tout le quartier afin d'assurer une cohérence urbanistique. Selon la recourante, la limitation du gabarit sur sa parcelle dans une proportion équivalente à celle de l'Hôtel ******** aurait pour effet de ne pas utiliser la densité voulue dans l'hyper-centre lausannois, à proximité immédiate d'une station du métro M2, contrairement aux objectifs de la LAT, et poserait un problème d'intégration avec les bâtiments en amont, d'un gabarit conforme au règlement communal. La recourante reproche par ailleurs à la municipalité d'avoir reproduit, pour s'y rallier, le préavis du Service d'architecture, qui envisage pour sa part la démolition de l'Hôtel ********. Selon la recourante, la pesée des intérêts ne figure pas dans la décision attaquée, et sa motivation, reposant sur des préavis contradictoires, est insuffisante et arbitraire.

a) La motivation de la décision attaquée est structurée en deux parties. La première traite des aspects "protection du patrimoine, esthétique et intégration" et la seconde des aspects "police des constructions". L'argumentation du recours vise exclusivement la première partie de la motivation. Au terme de cette première partie, la municipalité expose qu'elle procède à une pesée des intérêts en présence, qui aboutit au refus du permis de construire. La seconde partie de la motivation n'est pas critiquée par la recourante, étant donné qu'il y est fait état du caractère réglementaire de son projet pour ce qui concerne l'affectation (cf. art. 95 et 75 RPGA, habitation et commerce), l'ordre des constructions (cf. art. 96 RPGA, qui rend l'ordre contigu obligatoire en zone urbaine), les aménagements extérieurs, etc.

b) La pesée des intérêts, à l'issue de l'examen des aspects "protection du patrimoine, esthétique et intégration", a été effectuée dans le cadre de l'application des art. 86 LATC ainsi que 69 et 73 RPGA, qui concernent l'esthétique et l'intégration des constructions.

L'art. 86 LATC a la teneur suivante:

^"1 La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

² Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

³ Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

L'art. 69 RPGA est ainsi libellé, sous le titre "intégration des constructions":

"1 Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites.

2. Les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement."

Quant à l'art. 73 RPGA, il prévoit ce qui suit, sous le titre "objets figurant dans un recensement":

"1 La direction des travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins d'intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.

2. Tous travaux les concernant font l'objet d'un préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses déterminations.

3. Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions, transformations ou démolitions.

4. Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie générale d'ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des espaces bâtis."

Les art. 86 LATC et 69 RPGA, énonçant une clause générale d'esthétique, ont la même portée. Quant à l'art. 73 RPGA, il prévoit l'établissement d'un préavis par un  spécialiste lorsque les travaux concernent un bâtiment figurant au recensement architectural (règle de procédure interne), mais il ne fixe pas d'exigences matérielles supplémentaires; en particulier, l'art. 73 al. 3 RPGA, en tant qu'il mentionne les restrictions imposées par la municipalité, se limiter à concrétiser la clause d'esthétique prévue par l'art. 86 LATC. La portée du droit communal ne va pas au-delà de la norme précitée du droit cantonal (cf. AC.2019.0155 du 24 novembre 2020 consid. 3a/cc; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc et les arrêts cités; cf. également arrêt TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.1, où il n'est pas reconnu aux dispositions précitées du RPGA une portée plus étendue que celle de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC).

c) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (arrêt TF 1C_234/2020 du 5 février 2021 consid. 7.2, 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2, 1C_610/2018 du 12 juin 2019 consid. 5.1.2, avec des références à d'anciens arrêts publiés ATF 115 Ia 114 consid. 3d, ATF 115 Ia 363 consid. 3a, ATF 101 Ia 213 consid. 6c).

d) En retenant qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige une pesée des intérêts soigneuse. Il faut motiver la décision en se fondant sur des critères objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. AC.2019.0046 du 23 avril 2020 consid. 3a/bb et les références). L'autorité communale qui se prononce sur ces questions en interprétant son règlement en matière de police des constructions et en appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT). Mais l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, sur des éléments susceptibles de heurter le droit supérieur, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision. La prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF 145 I 52 consid. 3.6).

Dans un arrêt récent concernant la commune de Zurich (ATF 145 I 52), le Tribunal fédéral a posé le principe suivant (regest du consid. 4): si, pour des raisons esthétiques, l'autorité communale des constructions exige une réduction de l'indice brut d'utilisation de masse en principe admissible (en allemand: "die grundsätzlich zugelassene Baumasse"), cette réduction doit être justifiée par des intérêts publics prépondérants. Dans les considérants, il a indiqué que l'utilisation de l'indice maximal correspond en principe à un intérêt public, puis que la politique suisse d'aménagement du territoire poursuit l'objectif important de concentrer le développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti en créant des agglomérations compactes, de façon à garantir une utilisation mesurée du sol. Si le plan d'affectation admet la construction d'un certain nombre d'étages, on ne peut pas de manière générale dans un quartier exiger que le nombre d'étages soit réduit d'une unité, pour des motifs esthétiques, à moins que cela soit justifié par des intérêts publics prépondérants, comme la préservation de bâtiments ou d'ensembles bénéficiant de mesures de protection des monuments historiques (ATF 145 I 52 consid. 4.4). Les intérêts à la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire de la Confédération, tels qu'ils sont énoncés dans la LAT depuis la révision entrée en vigueur en 2014, doivent donc être pris en considération, singulièrement l'intérêt à la densification (développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti), face aux intérêts à la protection des monuments historiques (cf. art. 1 al. 1 al. 2 let. a^bis et art. 3 al. 3 let. a^bis LAT; arrêt TF 1C_128/2019 du 25 août 2020 destiné à la publication, consid. 9). La jurisprudence retient encore que la clause d'esthétique ne peut pas avoir la fonction d'une zone réservée (cf. art. 27 LAT); elle ne peut pas être utilisée pour rendre inapplicables les règles de construction en vigueur afin de ne pas entraver l'établissement d'un futur plan d'affectation (TF 1C_349/2018 du 8 février 2019 consid. 4.2; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc).

e) Le droit fédéral définit ce qu'il faut entendre par pesée des intérêts lors de l'accomplissement d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire - étant précisé que l'octroi d'une autorisation de construire fait partie de ces activités (art. 1 al. 2 let. c de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1). L'art. 3 OAT dispose en effet ce qui suit:

^"1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:

a. déterminent les intérêts concernés;

b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;

c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considé­ration, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés.

² Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision."

f) Dans le cas particulier, la municipalité affirme avoir procédé à une pesée des intérêts mais elle n'a pas, dans la motivation de sa décision, déterminé tous les intérêts concernés. Alors que le projet permet l'installation d'un nouveau commerce (au rez-de-chaussée du nouveau bâtiment), la rénovation d'un commerce existant (l'hôtel-restaurant) et la création de 11 appartements, la décision ne se prononce pas sur l'intérêt public à permettre une utilisation de cette parcelle conforme à ce que prévoit la réglementation de la zone urbaine, conçue pour une occupation dense du sol (avec l'ordre contigu [art. 96 RPGA], la possibilité de construire sur la limite des constructions le long de la rue [art. 98 RPGA], une hauteur des façades importante [art. 101 RPGA]). En relation avec l'utilisation de la zone urbaine, la décision ne mentionne pas les objectifs de la planification directrice (plan directeur cantonal, qui inclut des mesures du projet d'agglomération Lausanne-Morges [PALM], plan directeur communal), lesquels doivent être pris en considération dans la pesée des intérêts (cf. notamment ATF 145 II 189 consid. 8.1 et 8.3.2). La place ******** se situe à un endroit bien desservi par les transports publics, avec une interface métro M2/lignes TL 6 et 7. Elle se trouve à proximité d'équipements publics importants (CHUV, écoles) ainsi que du centre de la ville (quartier ********) et d'un grand parc urbain (********). Dans une telle situation, il est important que les intérêts relatifs au développement urbain soient clairement déterminés dans la décision sur le permis de construire, quand l'autorité entend donner une certaine importance à la clause d'esthétique.

Il importe non seulement que l'autorité compétente détermine ou décrive les intérêts concernés, mais aussi qu'elle expose dans sa décision comment elle apprécie ces intérêts (cf. art. 3 al. 1 let. b et al. 2 OAT). La municipalité a bien entendu la possibilité, pour préparer sa décision, de demander des préavis à certains services ou fonctionnaires spécialisés. Il n'y a pas lieu d'attendre des auteurs des préavis, quand ils doivent se prononcer sur certains aspects relevant de leur spécialité, qu'ils effectuent eux-mêmes la pondération qui incombe en définitive à la municipalité; au contraire, ils doivent décrire les éléments déterminants du point de vue de l'intérêt public spécifique qu'ils défendent (par exemple, la protection du patrimoine bâti). Aussi est-il possible que deux préavis soient contradictoires. La recourante prétend qu'il en est ainsi dans le cas particulier, la déléguée à la protection du patrimoine se prononçant contre la démolition de l'Hôtel de l'Ours tandis que le service d'architecture propose de réfléchir à une construction contemporaine remplaçant ce bâtiment. Cette dualité de conceptions n'est en soi pas problématique mais la municipalité, qui doit procéder à la pesée des intérêts, ne peut pas simplement reproduire les préavis qu'elle a reçus, en déclarant les faire siens; elle doit effectuer de façon explicite la pondération qu'impose le droit fédéral et présenter sa propre synthèse.

g) Dans le cas particulier, il faut relever que l'attribution à l'Hôtel ******** de la note *3* lors du recensement architectural (selon une réévaluation de 1997, la note *4* ayant été attribuée auparavant, d'après la fiche publiée sur le site www.recensementarchitectural.vd.ch) ne signifie pas que ce bâtiment a été à proprement parler mis sous protection. Selon la terminologie de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11), ce bâtiment et ses abords bénéficient de la "protection générale des monuments historiques", au sens des art. 46 ss LPNMS, dans la mesure où l'objet présente un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (cf. art. 46 al. 1 LPNMS). Cette protection générale consiste dans la possibilité de prendre des mesures conservatoires selon l'art. 47 LPNMS, qui sont de la compétence du département cantonal en charge des monuments, sites et archéologie; pour le reste, ce sont les normes générales sur l'esthétique et l'intégration (cf. art. 86 LATC) qui s'appliquent. Les véritables mesures de protection prises en application de la LPNMS relèvent de la "protection spéciale" au sens des art. 49 ss: il s'agit de la mise à l'inventaire et du classement, mesures décidées par le département cantonal (cf. notamment arrêts CDAP AC.2020.0014 du 14 décembre 2020 consid. 1c; AC.2019.0278 du 7 juillet 2020 consid. 2c).

Les deux préavis reproduits dans la décision attaquée rappellent par ailleurs que la ville de Lausanne est inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS; voir l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant cet inventaire [OISOS; RS 451.12]) et que la parcelle litigieuse est située dans le périmètre 73, avec l'objectif de sauvegarde de la structure (objectif de sauvegarde B). Cela signifie, selon l'art. 9 al. 4 let. b OISOS, que l'objectif est de "conserver la disposition et la forme des constructions et des espaces libres ainsi que sauvegarder intégralement les caractéristiques et les éléments essentiels pour la structure". Dans la publication de l'Office fédéral de la culture (cf. art. 1 al. 3 OISOS), ce périmètre 73, délimité au sud par l'avenue de ******** et à l'ouest par la rue du  ******** est décrit ainsi (p. 171):

"Secteur résidentiel homogène marqué ess. par de longues rangées d'immeubles de quatre à six niveaux érigées perpendiculairement aux courbes de niveaux de part et d'autre de l'anc. collège classique cantonal; à l'O, rangées définissant nettement la rue du ********, à l'E quelques immeubles en équerre délimitant l'avenue de ********; bâtiments assez soignés de style Art déco avec garages, dès années 1930, transf. 2^e m. 20^e s."

La carte et la fiche d'inventaire mentionnent deux observations dans la partie ouest du périmètre 73 – étant rappelé que dans l'ISOS, "observation" signifie "indication de thèmes ou d'éléments qualitativement neutres qui nécessitent une localisation dans le site". L'observation 73.0.1 concerne les bâtiments construits le long de la rue du ******** en amont de l'Hôtel ******** ("Rangées d'immeubles, cinq à huit niveaux, disposés dans la ligne de pente, marquant le dénivelé, formant un front net le long de la rue du ********, amorce années 1920, ess. m. 20^e s.") et l'observation 73.0.2 concerne le bâtiment de l'hôtel ("Hôtel ********, bâtiment de deux niveaux surmonté d'un toit à demi-croupes, marquant la jonction entre la rue du ******** et l'avenue de ********, 1842; se démarque par son petit gabarit").

L'inscription d'un site construit à l'ISOS a des effets directs lors de l'accomplissement de tâches de la Confédération, au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451); doit alors être appliquée la règle selon laquelle l'objet doit être conservé intact à moins que des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Or lorsqu'il s'agit de délivrer un permis de construire pour un bâtiment résidentiel et commercial en zone à bâtir, la municipalité n'accomplit pas une tâche de la Confédération, même dans une localité inscrite à l'ISOS (cf. ATF 142 II 509 consid. 2; AC.2019.0155 du 24 novembre 2020 consid. 3b; AC.2019.0073 du 12 novembre 2019 consid. 4). Dans l'application des tâches cantonales (ou communales), ce sont donc les normes du droit cantonal (ou communal) qui assurent la protection des monuments et des ensembles bâtis; les cantons doivent néanmoins tenir compte de l'ISOS lors de l'établissement de leurs planifications, comme le prévoit l'art. 11 OISOS et, dans les procédures d'autorisation, le prendre en considération dans la pesée des intérêts (cf. arrêts TF 1C_128/2019 du 25 août 2020 destiné à la publication, consid. 7.2; 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 6.1; 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.3). Dans le cas particulier, l'ISOS n'est donc pas un élément contraignant pour la municipalité, propre à justifier d'emblée des mesures de protection et influençant de manière décisive la pesée des intérêts; c'est bien plutôt une base de données objectives permettant, dans l'application du droit cantonal et communal, d'évaluer la valeur du site. Dans l'appréciation, la signification concrète de l'objectif de sauvegarde fixé par l'ISOS pourra ainsi être prise en considération (en l'occurrence l'inscription dans la structure existante, marquée par un front net le long de la rue du ********).

h) Le contenu et le résultat de la pesée des intérêts doivent être exposés de manière d'autant plus claire, en l'espèce, que le projet prévoit non pas la démolition mais le maintien du bâtiment historique de l'Hôtel ********, à savoir celui construit dans la première moitié du XIXe siècle (seule une adjonction du début du XXe siècle devrait être supprimée) et qu'il s'agit en substance d'évaluer l'atteinte causée par un nouveau bâtiment voisin. Il ressort en outre des préavis reproduits dans la décision attaquée qu'une atteinte à d'autres bâtiments dignes de protection – ceux de l'avenue de ******** 1 et 3 – a également été retenue. Cette question devrait elle aussi être traitée de façon claire dans la décision de la municipalité.

i) Dès lors que, dans la décision attaquée, la municipalité n'a pas effectué la pesée des intérêts prescrite par l'art. 3 OAT, en renonçant en particulier à exposer la pondération des intérêts concernés dans la motivation, elle a violé le droit fédéral. Les griefs de la recourante à ce propos sont fondés.

Dans sa réponse au recours, la municipalité fait en substance valoir qu'elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Sous la plume de son avocat, elle décrit certaines caractéristiques de l'environnement bâti et conclut que le quartier présente une identité marquée que les autorités doivent préserver, que "le projet exercera de toute évidence un impact négatif majeur, contribuant notamment à faire disparaître une partie de l'Hôtel ********, en particulier sa toiture reconnaissable, dont l'intérêt est digne de protection". Elle ajoute que la densité du bâtiment, bien que réglementaire, est un facteur de dissonance, éloigné de la conception de l'attique classique historique de la Ville de Lausanne, au regard des nombreux immeubles alentour dont l'ISOS reconnaît le besoin de protection". La municipalité évoque également, à propos du bâtiment projeté, une hauteur et une forme "en contraste saisissant avec l'environnement bâti" et un "caractère étranger au quartier".

Sur la base de ces explications, il n'est pas évident de savoir quelles sont les caractéristiques déterminantes de l'environnement bâti, quelle est la forme de l'attique historique classique, et quels sont les nombreux immeubles alentour dont l'ISOS prône la protection. La réponse de la municipalité ne contient pas l'ensemble des éléments prescrits par l'art. 3 OAT, ne serait-ce que parce qu'elle ne se prononce pas au sujet de l'intérêt public à la densification ou à la réalisation des objectifs en matière d'urbanisation (intérêt public rejoignant l'intérêt de la propriétaire à bénéficier effectivement de la garantie de la propriété). En d'autres termes, dans cette situation complexe (à cause des enjeux du développement urbain, de la situation centrale du terrain, des contraintes provenant de l'obligation de construire en ordre contigu, de la volonté de préserver un bâtiment ancien, etc.), on ne peut pas considérer qu'en rédigeant sa réponse, la municipalité, qui s'était auparavant bornée à reproduire des préavis, a en définitive effectué le travail, exigeant, de pesée des intérêts imposé par le droit fédéral. Aussi se justifie-t-il, conformément à la conclusion subsidiaire du recours, d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à la municipalité, pour nouvelle décision. Cette solution s'impose parce que le Tribunal cantonal n'est pas censé, dans une telle situation, se substituer à la municipalité pour effectuer lui-même la pesée des intérêts – ce que la recourante lui demande de faire, au premier chef de ses conclusions.

3.                       a) Par ailleurs, dans sa réponse du 3 décembre 2020, la municipalité expose ce qui suit à propos des aménagements extérieurs:

"Les plans d'élévation Est et Sud ne permettent pas de se rendre compte de l'espace prévu s'agissant des exigences des art. 50 à 54 RPGA sur les espaces verts, les places de jeux et les plantations. La décision du 23 juillet 2020 montre bien que cet espace est insuffisant dès lors que la Municipalité a imposé comme condition minimale, au sens de l'art. 55 RPGA, la végétalisation en extensif de la toiture du nouveau toit. Malgré l'ampleur du projet litigieux et sa surface de plancher brute habitable en mètres carrés, aucune place de jeux ne figure sur les plans du rez-de-chaussée ou du toit. La Municipalité ne peut plus ignorer cette exigence réglementaire (cf. TF arrêt 1C_40/2020 du 11 novembre 2020, consid. 3.2.1 à 3.2.3)."

La réglementation des art. 50 ss RPGA (chapitre 3.5) concerne les espaces verts, places de jeux et plantations. L'art. 50 al. 1 let. a RPGA dispose que pour toute construction nouvelle, "le propriétaire aménage une surface appropriée en espaces verts comprenant, cas échéant, une ou plusieurs places de jeux pour les enfants". Les art. 51 et 52 RPGA fixent la surface minimale des espaces verts et des places de jeux en fonction de la surface de plancher brute habitable et l'art. 54 RPGA prévoit que ces aménagements peuvent être réalisés sur les dalles-toitures. Quant à l'art. 55 RPGA, intitulé "cas particuliers", il a la teneur suivante:

"Si le terrain disponible est insuffisant pour répondre aux normes du présent chapitre, la Municipalité détermine les conditions d'application minimales imposables".

b) La décision attaquée contient la motivation suivante à propos des exigences du chapitre 3.5 RPGA:

"Puisque la parcelle est située en zone urbaine et que le terrain disponible est insuffisant pour remplir les exigences minimales de ce chapitre, il est fait application de l'art. 55 PGA en imposant comme condition minimum la végétalisation en extensif de la toiture du nouveau bâtiment."

Dans l'arrêt cité par la municipalité (1C_40/2020), le Tribunal fédéral a admis un recours formé contre un arrêt de la CDAP (AC.2019.0064 du 13 décembre 2019) confirmant un permis de construire délivré pour un projet de bâtiment d'habitation en zone urbaine à Lausanne, dans le quartier de La Sallaz (immeuble de 92 logements avec garage souterrain, sur une parcelle d'environ 2'000 m²). Dans son arrêt, la CDAP avait rappelé la jurisprudence cantonale relative aux art. 50 ss RPGA: ils déploient les effets matériels d'un coefficient d'occupation du sol; ils ont pour fonction d'assurer une limitation de l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des espaces de verdure non construits et ils permettent d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments et de limier la densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée en maintenant une proportion de surface verte. Les proportions d'espaces verts sont en principe fixées en fonction de la surface brute de plancher, mais cette exigence n'est pas impérative puisqu'il appartient à la municipalité, si le terrain disponible est insuffisant, de déterminer les conditions d'application minimales. La municipalité dispose d'un large pouvoir d'appréciation à ce propos, la pesée des intérêts qu'elle doit effectuer s'apparentant à celle qui est imposée en cas de demande de dérogation aux plans et aux règlements selon l'art. 85 LATC. Ainsi, dans les zones où est admise en principe une densité importante des constructions, le terrain disponible pour les espaces verts pourra souvent être considéré comme insuffisant; à défaut, on introduirait par le biais de l'art. 51 RPGA une limitation de la densité, nonobstant la destination de la zone. Mais dans la pesée des intérêts, l'intérêt public à la densification ne doit pas l'emporter sans autre examen sur celui à la création d'espaces verts (AC.2019.0064 consid. 6d). Sur la base de cette jurisprudence et en se référant à plusieurs précédents, la CDAP a considéré en substance que même si l'espace vert projeté (267 m² sur une dalle-toiture) représentait 1/5^e de la surface exigée par l'art. 51 RPGA, ce qui faisait de cette affaire un cas limite, la municipalité n'avait pas mal appliqué l'art. 55 RPGA relatif aux cas particuliers, le projet permettant de réaliser une densification judicieuse et de qualité.

c) Dans son arrêt du 11 novembre 2020, le Tribunal fédéral a relevé que la réglementation des art. 50 ss RPGA concrétisait le principe voulant que l'on ménage des zones de verdure dans l'environnement bâti; cela s'oppose cependant à l'intérêt à la densification, qui est de même rang (consid. 3.2.2). Dans l'affaire en question, le Tribunal fédéral a considéré que le résultat de la pesée des intérêts était critiquable en tant qu'il permettait la création de près d'une centaine de logements, destinés pour bon nombre d'entre eux à accueillir des familles, sans la réalisation d'une seule place de jeux et avec particulièrement peu d'espaces verts (cela reviendrait "à négliger de façon choquante la nécessité des activités en extérieur pour le bon développement des enfants"). Il a par ailleurs été reproché à la municipalité de n'avoir pas déterminé, conformément à l'art. 55 RPGA, les conditions d'application minimales imposables, n'ayant pas expliqué son choix de façon motivée et ayant "purement et simplement ignoré les prescriptions de création de places de jeu". L'arrêt conclut, sur ce point, que "la qualité architecturale et l'emplacement privilégié du projet ne répondent en rien à la problématique du non-respect de l'art. 52 RPGA relatif à la création de places de jeu". Il était donc arbitraire, pour ce motif (la renonciation à toute place de jeu), de délivrer le permis de construire; la question de savoir s'il était arbitraire de renoncer à la majorité des espaces verts a en revanche été laissée indécise par le Tribunal fédéral (consid. 3.2.2).

d) Dans la présente contestation, il appartiendra à la municipalité d'examiner si, dans sa nouvelle décision, elle entend se prononcer à nouveau sur l'application des art. 50 ss RPGA, après qu'elle avait admis la solution de la végétalisation de la toiture, discutée au cours de l'élaboration du projet. Quoi qu'il en soit, l'arrêt précité du Tribunal fédéral ne retient pas qu'il serait par principe arbitraire d'appliquer l'art. 55 RPGA dans la zone urbaine où une utilisation dense du sol est prévue. Cet art. 55 RPGA ne paraît pas conçu comme une disposition dérogatoire, mais comme une règle alternative permettant de définir la surface requise pour les espaces verts et places de jeux selon d'autres critères que celui d'une proportion de la surface brute de plancher habitable (cf. art. 51 et 52 RPGA). Le règlement communal a ainsi prévu un système compatible avec les objectifs de densification de la zone urbaine, tout en laissant une certaine marge d'appréciation à la municipalité qui doit effectuer une pesée des intérêts. Lorsque, comme en l'espèce, la parcelle, d'environ 400 m², est déjà occupée par un bâtiment commercial, l'espace disponible pour des aménagements extérieurs est quoi qu'il en soit très réduit et peut-être pas adapté pour une place de jeux correspondant aux besoins des enfants. Au demeurant, la recourante prévoit la création d'une dizaine de nouveaux appartements qui ne sont pas prioritairement destinés à des familles. Cet élément devrait être pris en considération dans la pesée des intérêts, de même que la proximité du parc de ********, se prêtant bien aux activités extérieures des enfants.

Cela étant, vu le renvoi de la cause à la municipalité (cf. supra, consid. 2), il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le présent arrêt.

4.                      Le recours doit donc être admis, la décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants précédents.

Vu l'issue de la cause, un émolument judiciaire réduit doit être mis à la charge des opposantes, qui succombent (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu de mettre le solde des frais de justice à la charge de la commune. La recourante, représentée par un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Lausanne, d'une part, et des opposantes, d'autre part (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 23 juillet 2020 par la Municipalité de Lausanne est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de B.________ et C.________, solidairement entre elles.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Lausanne.

V.                     Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante à titre de dépens, est mise à la charge de B.________ et C.________, solidairement entre elles.

 

Lausanne, le 18 mars 2021

 

Le président:                                                                                                 La greffière:   


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.