TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 30 juin 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne, 

  

 

Autorités intimées

1.

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,    

 

2.

Municipalité de Saint-Sulpice,  représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,   

 

  

 

Objet

Remise en état           

 

Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 5 août 2020 refusant une autorisation spéciale pour régulariser des aménagements extérieurs sur la parcelle n° 132 et c/ décision de la Municipalité de Saint-Sulpice du 19 août 2020.

 

Vu les faits suivants:

A.                     La société A._______ est propriétaire de la parcelle n° 132 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Saint-Sulpice. Ce bien-fonds se trouve au bord du lac Léman; il est occupé par une maison d'habitation.

La parcelle n° 132 a une surface totale de 2'390 m2. Selon le plan général d'affectation de commune (PGA) en vigueur depuis le 18 août 2011, la partie nord de la parcelle (1'471 m2 d'après les données du cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, www.rdppf.vd.ch) est classée en zone faible densité, qui est une zone d'habitation pour des bâtiments de deux logements au plus, avec un indice d'utilisation du sol de 0.3 (art. 14 du règlement du PGA). Le solde de la parcelle (919 m2, au sud donc le long de la rive du lac) est classé, d'après la légende du PGA, dans un périmètre régi par un plan spécial; il s'agit d'une bande de terrain s'étendant le long du lac sur plusieurs centaines de mètres, avec un chemin pédestre la traversant d'un bout à l'autre (cf. infra, let. J).

B.                     Ce plan spécial est le plan d'extension cantonal (PEC) n° 2, pour le secteur Venoge-l'Abbaye à Saint-Sulpice. Le plan lui-même (échelle 1:1000 et 1:500) a été adopté par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 29 mars 1943 et, d'après les données du cadastre RDDPF, il est constitué de trois documents: premièrement le plan n° 2a qui figure, en vert, une "zone de non bâtir (verdure)", dont la limite au nord est marquée par un trait rouge, avec l'indication "limite des constructions"; deuxièmement le plan n° 2b, qui porte la mention "zone II" dans la zone de non-bâtir du plan n° 2a, et "zone I" (teinte rose) au nord, en amont de la zone de non-bâtir; troisièmement un plan qui figure la limite des constructions, laquelle est également reportée sur le plan n° 2a.

Le règlement du PEC n° 2 porte la date du 30 juillet 1947. Dans son préambule, il indique: "Le présent règlement fixe les règles relatives aux zones prévues au plan cantonal d'extension n° 2, soit: 1°-  Zone non contiguë; 2° - Zone de non bâtir". Le chapitre du règlement consacré à la Zone I a été abrogé par le Conseil d'Etat le 27 août 1954 lors de l'approbation du plan d'extension communal. Le règlement comporte désormais cette unique disposition:

"Zone II

Aucune construction ne pourra être édifiée dans cette zone. "

 

C.                     A._______ a obtenu de la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après: la municipalité) deux permis de construire, respectivement du 25 mai 2016 et du 8 juillet 2019, pour des travaux de transformation de la villa existante sur sa parcelle (création d'une annexe au volume principal et création d'un bassin de nage, d'une salle de fitness et d'une salle de cinéma au sous-sol; installation d'une pompe à chaleur géothermique avec installation photovoltaïque). La villa et l'annexe se trouvent au nord de la parcelle, dans la partie classée en zone faible densité. 

D.                     Le 22 novembre 2019, à la suite d'une inspection effectuée la veille par son service technique, la municipalité a adressé à l'architecte de A._______ une décision ordonnant "l'arrêt immédiat des travaux des éléments incriminés", à savoir en particulier: "Les travaux d'aménagement effectués par l'entreprise de paysagiste tels que mur de soutènement, pose de clôture, etc. empiètent le PEC 2a et 2b sans autorisation municipale et autorisation spéciale de l'Etat de Vaud."

La municipalité a par ailleurs exigé le dépôt d'un dossier complet de régularisation dans un délai de 10 jours. La décision du 22 novembre 2019 n'a pas été contestée.

E.                     Le 7 février 2020, la municipalité a adressé à l'architecte de A.________ une décision ordonnant l'arrêt immédiat de l'ensemble des travaux d'aménagements extérieurs en cours sur la parcelle n° 132, jusqu'à l'approbation des plans par la municipalité et par les services cantonaux. Il était notamment indiqué ce qui suit:

" - Les travaux d'aménagement effectués par l'entreprise de paysagiste tels que mur de soutènement, pose de clôture, etc. qui empiètent le PEC 2a et 2b sans autorisation municipale et autorisation spéciale de l'Etat de Vaud, ont continué malgré l'injonction d'arrêt des travaux.

– Le dossier complet de régularisation n'a toujours pas été déposé, malgré les demandes du 21 novembre 2019 et du 11 décembre 2019."

A.________ a recouru contre cette décision. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 9 juin 2020 (cause AC.2020.0064).

F.                     A._______ a déposé une demande de permis de construire complémentaire pour "régularisation de la construction d'aménagement extérieur et de sortie et prise d'air de ventilation". D'après les plans de son architecte, l'autorisation demandée concerne notamment un mur d'enceinte d'une hauteur de 2 m le long de la limite ouest de la parcelle; un mur de soutènement d'une hauteur de 1.20 m surmonté d'une palissade bois de 1 m au sud du jardin; un enrochement inférieur à 1 m le long de la limite est de la parcelle. Un tronçon du mur ouest (6 m), la totalité du mur sud (42 m) et une partie de l'enrochement à l'est (10 m) se trouvent dans le périmètre du PEC n° 2 (zone de non bâtir). Le mur sud longe un chemin pour piétons aménagé sur la parcelle n° 132 et sur les parcelles voisines. Entre ce chemin et la rive du lac, il reste encore une bande de terrain large d'environ 10 m qui fait partie de la parcelle n° 132. Une haie est plantée au bord du chemin.

G.                     La demande d'autorisation a été mise à l'enquête publique du 19 juin au 20 juillet 2020 et elle a été transmise aux services concernés de l'administration cantonale, par la centrale des autorisations CAMAC. La synthèse n° 191646 du 5 août 2020 contient une prise de position de la Direction générale du territoire et du logement (Division Hors zone à bâtir, DGTL/HZB5), refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Il est d'abord précisé que pour la partie du projet située en zone à bâtir, il revient à la municipalité de se prononcer sur la conformité au règlement communal. Cependant, comme des constructions sont situées dans le périmètre du PEC n° 2a, le projet requiert une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). La DGTL a précisé ce qui suit:

"Notre direction générale a rappelé lors du dossier CAMAC n° 183731 [pour le permis de construire complémentaire du 8 juillet 2019] qu'aucun aménagement quel qu'il soit ne peut être réalisé, même partiellement ou en souterrain (fondations, etc.), dans la partie du bien-fonds sise à l'intérieur du plan d'extension cantonal n° 2a du 29 mars 1943 (PEC n° 2a). Tous les aménagements (clôtures, plantation, fondations, terrasses, cabanon, jeux, jardin, etc.) en rapport direct avec les constructions situées dans la zone constructible doivent, en effet, être exclusivement prévus à l'intérieur de celle-ci.

Le projet prévoit la construction d'un mur de soutènement de 1.20 m, d'un mur d'enceinte de 2 m de hauteur et d'enrochement de 1 m de hauteur, situé dans le plan d'extension n° 2a au sud de la parcelle.

Il s'agit d'une zone de non-bâtir. Toutes les constructions dans cette zone ne sont donc pas conformes aux dispositions du PEC.

En conclusion, notre direction générale refuse de délivrer son autorisation pour le projet de construction de ces murs, pour non-respect des exigences du PEC n° 2a."

H.                     Le 19 août 2020, la municipalité a adressé à A._______ une décision de régularisation des ouvrages situés dans la zone constructible (permis de construire complémentaire n° 2186C). Dans cette même décision, la municipalité a indiqué, en se référant à la synthèse CAMAC du 5 août 2020, que les ouvrages situés dans le périmètre du plan d'extension cantonal ne pouvaient pas être régularisés. Elle a ajouté à ce propos: "Au vu de ce qui précède, nous vous informons d'ores et déjà qu'il sera nécessaire de remettre en conformité les parties d'ouvrage qui ont été réalisés avant que l'autorité compétente ne statue".

I.                       Agissant le 18 septembre 2020 par la voie du recours de droit administratif, A._______ prend les conclusions suivantes:

"I. Le recours est admis.

Principalement:

II. La décision rendue par la Direction générale du territoire et du logement incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 est annulée, si elle n'est pas nulle et de nul effet.

III. La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice le 19 août 2020 est réformée en ce sens que le permis de construire sollicité pour les aménagements extérieurs prévus dans la zone de non-bâtir du PEC 2a est octroyé.

Subsidiairement à la conclusion II:

IV. La décision rendue par la Direction générale du territoire et du logement incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée.

Subsidiairement à la conclusion III:

V. La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice le 19 août 2020 est annulée, la cause étant renvoyée devant cette autorité afin qu'elle statue dans le sens des considérants.

Subsidiairement aux conclusions III et V:

La décision rendue par la Municipalité de Saint-Sulpice le 19 août 2020 est réformée en ce sens qu'il est renoncé à demander la remise en état des aménagements extérieurs réalisés dans le périmètre du PEC 2a."

Dans sa réponse du 19 octobre 2020, la DGTL conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Dans sa réponse du 19 novembre 2020, la municipalité déclare d'abord confirmer "ne pas avoir rendu de décision, ni délivré un ordre de démolition, dans cette cause", où la recourante conteste pour l'essentiel une décision cantonale à laquelle l'autorité communale doit se rallier. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours formé contre sa communication du 19 août 2020.

La recourante a répliqué le 15 février 2021, en confirmant ses conclusions. 

J.                      Il ressort du dossier ainsi que des plans et photographies aériennes figurant sur les sites internet officiels (cadastre des restrictions de droit public, guichet cartographique cantonal, cartes de l'Office fédéral de topographie) que le sentier traversant la partie sud de la parcelle n° 132 est un chemin public, aménagé sur la base d'une servitude de passage public (passage à pied en faveur de l'Etat de Vaud) inscrite en 1934. La parcelle n° 132 se trouve sur le dernier tronçon de ce chemin avant qu'il ne rejoigne la plage de Saint-Sulpice, en provenance du centre de la localité (entre les accès au lac depuis le chemin des Chantres et le chemin du Marquisat). Sur ce tronçon, le chemin est bordé de part et d'autre de haies et/ou de clôtures; les piétons ne peuvent ainsi pas accéder ni aux jardins des maisons d'habitation (au nord du chemin) ni à la portion de rive faisant partie des parcelles privées (au sud du chemin). La recourante a produit des photographies du chemin, également pour le tronçon suivant en direction de l'est, qui montrent bien la configuration des lieux (le site internet www.google.ch/maps, street view, permet également de constater comment le chemin et ses abords étaient aménagés en octobre 2020). Ce chemin de randonnée pédestre est inscrit à l'inventaire des chemins pédestres du canton de Vaud. Par ailleurs, les différentes parcelles au nord du chemin (villas avec jardins) sont séparées les unes des autres par des haies et/ou des clôtures.

K.                     A la requête du juge instructeur, la DGTL a fourni le 12 avril 2021 certains renseignements sur les relations entre le plan d’affectation communal et le PEC n° 2 (cf. infra, consid. 2b). Le juge instructeur a encore demandé à la DGTL de se prononcer au sujet de l’espace réservé aux eaux. Le 19 mai 2021, la DGTL a indiqué qu’il appartenait à la Direction générale de l’environnement (DGE-DIRNA-EAU) de répondre. Le 1er juin 2021, la DGE a par conséquent donné quelques explications à ce propos (cf. infra, consid. 3d).

Considérant en droit:

1.                      D'après ses conclusions, le recours est dirigé contre deux décisions: d'une part la décision rendue le 5 août 2020 par la DGTL et d'autre part la décision rendue le 19 août 2020 par la municipalité. Il convient de délimiter l'objet du litige en examinant quels éléments de ces décisions sont effectivement contestés (cf. notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1).

La décision de la municipalité n'est pas contestée en tant qu'elle autorise la régularisation des ouvrages situés dans la zone faible densité du PGA (permis de construire complémentaire n° 2186C). S'agissant des ouvrages situés dans le périmètre du PEC n° 2, cette décision municipale se réfère au refus de l'autorisation spéciale de la DGTL – qui empêche la délivrance d'une autorisation communale – et elle ne contient pour le surplus aucune mesure contraignante pour la recourante. La municipalité l'a précisé dans sa réponse et la recourante en a pris acte dans sa réplique. Il s'ensuit que le litige ne porte pas sur la décision de la municipalité, mais exclusivement sur la décision de la DGTL.

La DGTL a refusé une autorisation spéciale pour la construction – en l'occurrence la régularisation – de certains ouvrages implantés dans le périmètre du PEC n° 2. D'après elle, les installations litigieuses sont situées hors de la zone à bâtir, de sorte que, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), il incombe à une autorité cantonale – et non pas communale – de décider si les ouvrages sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. aussi art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC). Une décision de refus d'une autorisation cantonale peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La qualité pour recourir doit être reconnue à la propriétaire concernée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante fait valoir que la zone de verdure créée par le PEC n° 2, d'une largeur d'une vingtaine de mètres, étroitement enserrée entre le milieu bâti et le bord du lac, prolonge la zone à bâtir dont elle ferait partie; elle serait en effet en rapport fonctionnel direct avec la zone faible densité. Comme, d'après la recourante, les aménagements litigieux sont situés dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, ils ne devraient pas faire l'objet d'une autorisation spéciale sur la base de l'art. 25 al. 2 LAT. La recourante en déduit que la décision de la DGTL, dépourvue de base légale, doit être annulée, voire déclarée nulle.

a) Le PEC n° 2 crée une "zone de non-bâtir" sans en décrire plus en détail la destination. Le règlement de ce plan est très sommaire: il prévoit qu'aucune construction ne pourra être édifiée dans cette zone, mais il ne définit pas la notion de construction. La contestation porte sur trois éléments de clôture: un mur de soutènement de 1.20 m, un mur d'enceinte de 2 m et un enrochement de 1 m de hauteur. Il ne s'agit pas de constructions proprement dites (bâtiments), mais plutôt d'installations faisant partie des aménagements extérieurs. Il n'est pas évident de savoir si les auteurs du règlement du PEC de 1943, interdisant toute construction dans la zone de non-bâtir, visaient également ce genre d'installations.

Cela étant, le PEC n° 2 étant toujours en vigueur, il faut examiner sa portée en fonction des normes actuelles du droit de l'aménagement du territoire définissant l'affectation des zones. La LAT prévoit que les plans d'affectation délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 1 LAT), le droit cantonal pouvant instituer d'autres zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). La recourante soutient que le statut du sol, dans le périmètre du PEC n° 2, correspond à celui de la zone à bâtir, selon l'art. 15 LAT. Quant à la DGTL, elle fait valoir ce qui suit dans sa réponse: "en l'absence d'une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT, imposée par sa destination hors des zones à bâtir (art. 32 LATC), ce sont les dispositions de la zone agricole, voire d'une zone de protection selon l'art. 17 LAT qui doivent s'appliquer. Il en résulte que les travaux entrepris sans droit ne sont pas conformes à la zone d'affectation (art. 16a et 17 LAT)". 

Il est évident que le périmètre du PEC n° 2, à tout le moins le secteur dont fait partie la parcelle litigieuse, n'a pas les caractéristiques d'une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT; cette bande de terrain assez étroite, directement riveraine du lac et parcourue par un chemin pour piétons, ne se prête pas à l'exploitation agricole ni à l'horticulture productrice (cf. art. 16 al. 1 let. a LAT) et ce n'est pas un espace devant, dans l'intérêt général, être voué à l'agriculture (cf. art. 16 al. 1 let. b LAT). En réalité, seul le régime de la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT entre en considération, s'il faut retenir – comme la DGTL – que le périmètre du PEC n° 2 se trouve hors de la zone à bâtir, avec la conséquence que les aménagements extérieurs litigieux nécessitent une autorisation spéciale en vertu de l'art. 25 al. 2 LAT.

L’art. 17 al. 1 let. a LAT pose le principe selon lequel "les zones à protéger comprennent les cours d'eau, les lacs et leurs rives" et le périmètre du PEC n° 2 comprend précisément une rive de lac. En droit cantonal, la définition des zones à protéger correspond à celle du droit fédéral (cf. art. 31 LATC: "les zones à protéger sont définies conformément à l'article 17 LAT").

La LAT énonce par ailleurs à son art. 3 plusieurs principes régissant l’aménagement du territoire. Il incombe ainsi aux autorités de préserver le paysage, notamment de "tenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci" (art. 3 al. 2 let. c LAT). La mise en œuvre de ce principe peut impliquer la création de zones à protéger. Cela ne signifie cependant pas que les bords des lacs doivent dans tous les cas rester libres de constructions et d’installations. Les autorités de planification peuvent créer des zones où sont autorisées des installations d’utilité publique (ports de plaisance, plage, etc. – cf. ATF 118 Ib 503) voire d’autres installations (cf. à propos d’une "Freihaltezone" au bord d’un lac dans le canton de Zurich, TF 1C_311/2012 du 28 août 2013). Par ailleurs, quand l’autorité compétente crée une zone à protéger au sens de l’art. 17 LAT, le droit fédéral n'exclut pas que certaines constructions ou installations sur les rives d’un lac soient conformes à l'affectation de la zone; mais hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité est liée à la nécessité, de sorte que la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, à des besoins objectifs (ATF 132 II 10 consid. 2a).

On peut relever ici que l'ancienne loi vaudoise du 5 février 1941 sur la police des constructions (LPC) – devenue ensuite la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT) – permettait à l'Etat d'établir des plans et règlements d'extension pour la protection des sites, notamment pour les rives des lacs (art. 53 al. 1 ch. 3 LCAT, abrogé lors de l'entrée en vigueur de la LATC; cf. ATF 84 I 167 consid. 4; arrêt CDAP AC.2010.0276 du 17 novembre 2011 consid. 4). C'est sur cette base que se fondait le PEC n° 2 de 1943, en tant qu'il délimitait une zone de non-bâtir sur une portion de la rive du lac, à Saint-Sulpice. On ne peut cependant rien déduire de cette ancienne loi cantonale sur la possibilité d’édifier, dans une telle zone, des murs ou des clôtures.

b)  Les autorités cantonales ont établi en 2000 le Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (instrument adopté par le Grand Conseil le 7 mars 2000) dont la mesure générale A4 est ainsi libellée: "Réviser l'ensemble des plans d'extension cantonaux riverains du lac Léman afin de les adapter aux objectifs du plan directeur" (cahier 1 p. 43). L'application de ce plan directeur sectoriel est prévue par la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn).

L'actuel plan général d'affectation (PGA ou plan d'affectation communal) de Saint-Sulpice, qui est entré en vigueur le 18 août 2011, a remplacé un précédent PGA, du 18 décembre 1992. Au cours de l'élaboration du nouveau PGA, il a été envisagé d'inclure le périmètre du PEC n° 2 dans une zone de verdure (communale). Il ressort des différents rapports d'examen préalable du projet de PGA que pour les services cantonaux, l'affectation prévue pour cette zone de verdure n'était pas suffisamment précise (notamment, la Commission cantonale des rives du lac préconisait la création d'une zone de verdure spécifique pour les rives de lac, admettant les constructions de manière plus restrictive que la zone de verdure "générale"). Finalement, les autorités communales, après avoir envisagé de créer une zone riveraine inconstructible que le département cantonal aurait pu approuver (en abrogeant par conséquent l'ancien plan d'extension cantonal), ont choisi de maintenir les PEC en vigueur le long du lac (cf. notamment réponse de la municipalité du 20 avril 2007 à un rapport d'examen préalable complémentaire du SDT).

Dans le périmètre du PEC n° 2, le PGA de 2011 ne prévoit donc aucune mesure d'affectation communale. Le régime découlant du plan d'extension cantonal de 1943 est toujours applicable. En approuvant préalablement (en 2009) et en mettant en vigueur (en 2011) le nouveau PGA de la commune, le département cantonal a ainsi renoncé à réviser le PEC n° 2, nonobstant la mesure A4 du Plan directeur des rives vaudoises du lac Léman. Il faut en déduire que les autorités de planification ont estimé que le maintien de l’ancien PEC n° 2 n’était pas en contradiction avec les principes du droit fédéral, ni avec les objectifs de ce plan directeur, qui ne prescrit pas un changement d'affectation pour ces secteurs protégés. Le résultat de la procédure de révision du PGA correspond donc à un statu quo.

Même s'il a été adopté il y a près de 80 ans, le PEC n° 2 n'est pas obsolète. Une rive de lac que les autorités ont jugée digne de protection lorsque les premières mesures d'aménagement du territoire ont été prises, peut rester soumise à la même réglementation sous l'empire de la LAT (entrée en vigueur en 1980), quand l'évolution des circonstances ne justifie pas une adaptation (cf. art. 21 al. 2 LAT) et que cette réglementation est compatible avec l'art. 17 LAT. C'est bien ce que les autorités de planification ont considéré, dans le cas particulier, au terme du processus de révision du PGA. Il ne s'imposait donc pas d’inclure le périmètre du PEC n° 2 dans la zone à bâtir adjacente.

c) En définitive, la recourante n'est pas fondée à affirmer que la partie sud de sa parcelle est classée, ou aurait dû être classée dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Le régime de la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT s'applique et, comme la bande de terrain concernée se situe hors de la zone à bâtir, les aménagements extérieurs liés à la transformation de la villa doivent être autorisés non seulement par la municipalité mais également par la DGTL (art. 25 al. 2 LAT, art. 81 et 120 al. 1 let. a LATC).

 

3.                      Il reste à examiner si c'est à juste titre que la DGTL a considéré qu'aucun aménagement, quel qu'il soit, ne peut être réalisé, même partiellement ou en souterrain (fondations, etc.), dans la partie du bien-fonds sise à l'intérieur du périmètre du PEC n° 2, les aménagements en rapport direct avec les constructions situées dans la zone constructible – clôtures, plantations notamment – devant être exclusivement prévus à l'intérieur de la zone constructible.

a) Il apparaît clairement, sur les plans et photographies figurant au dossier ainsi que sur les documents cartographiques sur internet, que de part et d'autre du chemin public traversant le périmètre du PEC n° 2, les propriétaires des parcelles ont installé des clôtures (barrières en treillis, haies, etc.), empêchant le public empruntant le sentier d'entrer sur leur propriété (dans le jardin au nord du chemin, ou sur la portion riveraine au sud). On constate également que les propriétés privées sont séparées les unes des autres par des clôtures.

Dans sa réponse, la DGTL expose que la présence de ces installations "résulte manifestement soit d'une mauvaise application du PEC par le passé, soit il s'agit de constructions réalisées sans droit". L'interprétation de l'ancien Service de l'aménagement du territoire (SAT – chargé avant la DGTL de statuer sur les autorisations spéciales pour les constructions hors des zones à bâtir), qui jusqu'au début des années 2000, estimait qu'une autorisation cantonale n'était pas nécessaire dans certaines parties du PEC, était erronée; c'est pourquoi des infrastructures et des constructions ont pu être réalisées. Dans son écriture du 12 avril 2021, elle ajoute: "La plantation de haies de thuya par certains propriétaires, manifestement afin de préserver l'intimité de leurs jardins, ne change rien au régime légal applicable à la zone d'affectation. Ces plantations n'ont par ailleurs pas fait l'objet d'autorisations cantonales et leur présence peut au mieux être tolérée, due à leur ancienneté" (p. 2).

b) On voit que la DGTL interprète désormais de manière très restrictive la réglementation du PEC de 1943. On ne saurait cependant considérer que les autorités cantonales étaient d'emblée tenues d'interpréter cette réglementation de manière aussi stricte et que la présence des clôtures et plantations est simplement la conséquence d'erreurs des services du département cantonal, voire de travaux effectués sans droit par les propriétaires concernés. On doit au contraire déduire des circonstances que, pour les autorités compétentes au niveau cantonal et communal, le règlement du PEC n° 2 n'interdit pas les clôtures et les plantations en limite de propriété et le long du chemin public, ces installations étant conformes à la destination de la zone de verdure. Les autorités cantonales n'ont pas choisi de faire du périmètre du PEC une zone entièrement accessible au public; au contraire, elles ont d'emblée choisi de limiter l'accès des tiers à l'assiette de la servitude de passage public, les parcelles privées pouvant pour le reste être préservées au moyen de clôtures. De tels aménagements extérieurs sont compatibles avec l'affectation de la zone de non-bâtir telle qu'elle a été conçue en 1943.

Si le département cantonal estimait, au moment de la révision du PGA de Saint-Sulpice, que le PEC n° 2 avait été jusqu'alors interprété de manière erronée, il avait la possibilité d'imposer, dans sa décision d'approbation de 2011 ou parallèlement à cette approbation, une révision du règlement de 1943, afin de clarifier la situation juridique. Il a renoncé à le faire, tolérant ainsi la subsistance d'un ancien régime juridique. Le plan directeur des rives prévoyait précisément la révision des anciens plans riverains, en cas de nécessité de préciser les mesures de protection; or le département cantonal a estimé, à Saint-Sulpice, qu'il n'y avait pas lieu d'adopter une réglementation différente. Dans ces circonstances, il faut considérer que les clôtures et les plantations le long des limites des parcelles et du chemin étaient et demeurent conformes à la destination de la zone à protéger. En principe, de telles installations ne compromettent pas la conservation de cette bande de terrain, telle qu'elle est actuellement aménagée (des parcs ou des jardins entre les maisons et le chemin public).  

c) Quand bien même les clôtures ou les plantations sont en principe conformes à l'affectation de la zone, une autorisation cantonale est requise puisque le périmètre du PEC n° 2 est situé en zone à protéger, hors de la zone à bâtir. La décision attaquée, qui refuse d'autoriser les installations litigieuses au motif qu'elles ne seraient pas conformes à l'affectation de la zone et qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT serait exclue, viole le droit fédéral. Il incombe en effet à la DGTL d'examiner ces installations dans le cadre prévu à l'art. 22 al. 2 let. a LAT ("l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone"). Elle devra donc déterminer, en fonction de la pratique des autorités depuis 1943 admettant certaines clôtures ou plantations en limite de propriété ou le long du chemin, si les caractéristiques des installations litigieuses (hauteur, structure, etc.) sont compatibles avec les objectifs de protection de ce secteur, compte tenu des besoins du propriétaire foncier. L'autorisation pourrait donc être refusée pour une clôture trop haute ou pour un aménagement mal intégré dans cet espace protégé.

d) Il convient encore de relever ce qui suit. Depuis le 1er janvier 2011, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) contient des dispositions sur l'"espace réservé aux eaux". Les cantons doivent déterminer un tel espace, le long des cours d'eaux et des lacs, pour garantir leurs fonctions naturelles, la protection contre les crues et leur utilisation (art. 36a al. 1 LEaux). La réglementation des modalités est déléguée au Conseil fédéral (art. 36a al. 2 LEaux). Dans l'ordonnance sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), le Conseil fédéral a fixé la règle selon laquelle "la largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau mesure au moins 15 m à partir de la rive" (art. 41b al. 1 OEaux). Toutefois, "dans les zones densément bâties, la largeur de l’espace réservé aux étendues d’eau peut être adaptée à la configuration des constructions pour autant que la protection contre les crues soit garantie" (art. 41b al. 3 OEaux). L'art. 41c OEaux énonce les exigences du droit fédéral concernant l'aménagement de l'espace réservé aux eaux; dans les zones densément bâties, peuvent y être construites les installations conformes à l'affectation de la zone (art. 41c al. 1 let. a OEaux).

La Direction générale de l'environnement (service spécialisé en matière de protection des eaux) a indiqué, le 1er juin 2021, que sur la parcelle n° 132, la limite de l'espace réservé aux étendues d'eau correspond à la limite du PEC et que cette zone est considérée comme densément bâtie. Etant donné que des installations telles que les installations litigieuses sont en principe conformes à l'affectation de la zone (cf. supra, consid. 3c), les dispositions précitées du droit fédéral ne font pas obstacle à une autorisation spéciale de la DGTL.

4.                      Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis: la décision rendue par la DGTL incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 doit être annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision sur la demande d'autorisation spéciale. Ensuite, le cas échéant, l'autorisation spéciale sera communiquée à la municipalité pour nouvelle décision communale sur la demande de permis de construire (cf. art. 123 al. 3 LATC).

Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice. La recourante, représentée par un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL (art. 55 LPA-VD). Par ailleurs, vu la position de la municipalité dans cette procédure, qui s'est prononcée uniquement sur une question non litigieuse, elle n'a pas droit à des dépens.


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue par la Direction générale du territoire et du logement incluse dans la synthèse CAMAC 191646 du 5 août 2020 est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la recourante A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (par la caisse de la DGTL).

Lausanne, le 30 juin 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.