TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. Bertrand Dutoit et Mme Fabienne Despot, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Crissier, à Crissier, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), Section juridique, à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Crissier du 4 novembre 2020 (refus d'implantation de deux totems sur la parcelle n^o 617 à Crissier).

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n^o 617 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Crissier. D'une surface de 11'715 m², cette parcelle supporte un bâtiment commercial de 5'366 m² (n° ECA 1340) abritant des locaux loués à des entreprises, notamment différents commerces, dont un magasin d'alimentation de l'enseigne B.________, récemment ouvert.

Cette parcelle est classée dans la zone industrielle 1B du plan général d'affectation de la commune de Crissier. Elle est desservie par le chemin de ********, route communale qui la longe au sud. On accède à cette route par la rue du ******** (à l'est), qui est une route cantonale (RC n^o 251-BP), ou par le chemin de ******** (à l'ouest), qui est une route communale; des routes principales ainsi qu'une entrée/sortie d'autoroute se trouvent à proximité. Les terrains voisins sont occupés par des locaux d'entreprises ou des commerces, notamment un important supermarché.

B. En août 2020, A.________ a demandé à pouvoir installer des procédés de réclame sur sa parcelle. Selon le plan de l'architecte du 3 août 2020, ce projet prévoit l'installation de trois totems publicitaires, soit le totem 0-T01 (1 m 70 de large et 4 m 20 de haut) prévu à l'angle sud-ouest de la parcelle, à 50 cm de la limite de propriété côté est et à 3 m de la limite de propriété côté sud; le totem 0-T02 (1 m 05 de large et 2 m 95 de haut) prévu également au sud-ouest mais en retrait des limites de propriété, plus proche du bâtiment; et le totem E-T03 (2 m 10 de large et 5 m 50 de haut) prévu à l'angle nord-est de la parcelle, à 3 m de la limite de propriété côté nord et à 6 m 50 de la limite de propriété côté est (limite qui correspond à celle de la route cantonale RC 251). Les plans des façades datés du 6 juillet 2020 montrent que sur chaque façade est, sud et ouest du bâtiment sont prévues une enseigne de 12,93 m² avec l'inscription C.________ et une enseigne de 3 m² avec l'inscription D.________ et sur la façade nord une enseigne de 1,88 m² avec l'inscription D.________. Ces plans figurent en plus des espaces pour des enseignes publicitaires non encore attribués de différentes dimensions; sur la façade ouest est ainsi prévu un espace publicitaire de 15,42 m² partagé en six parties et sur la façade sud un espace publicitaire de 23,11 m² partagé en neuf parties. Selon le plan figurant les quatre façades daté du 2 juillet 2020, des enseignes B.________ de 4,41 m² sont prévues sur les façades nord, est et ouest, ainsi que dans chacun des espaces publicitaires en façade ouest et en façade sud.

C. Les façades nord et est du bâtiment situé sur la parcelle n^o 617 étant visibles de la route cantonale RC 251, qui se situe hors traversée de localité (un panneau d'entrée de localité se trouve au début du chemin de ********), le Service de l'urbanisme, développement et mobilité de la commune de Crissier a transmis cette demande à la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: la DGMR), pour que le voyer donne son préavis (cf. art. 13 al. 2 de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame [LPR; BLV 943.11] et art. 28 al. 2 du règlement du 31 janvier 1990 d'application de la loi du 6 décembre 1968 sur les procédés de réclame [RLPR; BLV 943.11.1]).

Le 26 août 2020, la DGMR a indiqué que la possibilité d'installer des procédés de réclame ailleurs qu'en façade ne pouvait être donnée que pour des motifs impératifs, comme par exemple l'impossibilité de lire les procédés de réclame depuis la route. Elle a dès lors rendu un préavis négatif pour le totem E-T03 prévu à l'angle nord-est de la parcelle et visible depuis la route cantonale. Elle a par contre émis un préavis favorable pour les enseignes B.________ et C.________ D.________ en façade, à proximité de la route cantonale. Elle a validé sur le principe le concept des espaces publicitaires, tout en rappelant qu'une demande devrait lui être transmise pour chaque nouvelle société voulant installer une enseigne dans les espaces non encore attribués.

D. Par décision du 28 août 2020, le service communal de l'urbanisme, développement et mobilité a refusé l'installation des deux totems publicitaires O-T01et E-T03, en application de l'art. 4 RLPR, qui dispose que les procédés de réclame sont en principe installés en façade. Il a ajouté que la surface publicitaire prévue serait de toute façon trop importante pour être installée hors façade, car les commerces, entreprises, établissements publics non visibles ou difficilement perceptibles de la route et qui doivent être signalés au public, peuvent disposer d'une enseigne d'une surface maximale de 3 m², posée à proximité de l'endroit où se situe l'établissement (art. 5 al. 2 RLPR). Le service communal a en revanche, en dérogation à l'art. 4 RLPR, autorisé le totem 0-T02, afin de signaler l'entrée du site. Il a par ailleurs autorisé l'installation des enseignes B.________ et C.________ D.________ en façade et validé le concept des espaces publicitaires.

E. Par acte du 30 septembre 2020, complété le 5 octobre 2020, A.________ a recouru contre cette décision du service communal devant la Municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité). Elle a conclu à l'annulation des refus et à l'autorisation d'implanter les totems E-T03 et O-T01. Elle a fait valoir que la façade est du bâtiment ne permet pas d'inscrire des publicités, respectivement l'installation d'un espace publicitaire, de sorte que l'installation du totem E-T03 est indispensable pour fournir un élément publicitaire sur le flanc de ce bâtiment. Elle a ajouté que les enseignes publicitaires sur les façades sud et ouest se présentent de biais par rapport à la route et sont cachées par des plantations de sorte qu'elles sont difficilement visibles et le totem O-T01 est le seul moyen de marquer l'entrée aux clients qui arrivent au volant de leur véhicule. Elle a précisé qu'elle était prête à réduire le label de l'enseigne commerciale si ce dernier était trop important sur le totem E-T03 et à déplacer l'un des totems s'il était considéré comme n'étant pas à une distance suffisante de la signalisation routière. Elle a également invoqué le principe de l'égalité de traitement, des totems étant installés pour la surface commerciale située à proximité. Elle a notamment produit des représentations des faces avant et arrière des trois totems, ainsi que des photomontages des façades du bâtiment. Il apparaît que le totem E-T03 doit servir à afficher une enseigne publicitaire B.________, une enseigne publicitaire C.________ D.________, une enseigne publicitaire pour une boulangerie et les horaires d'ouverture des magasins. Le totem O-T01 doit afficher les enseignes d'autres magasins et services présents dans le bâtiment. Le totem O-T02, qui a quant à lui été autorisé, affiche notamment également une enseigne publicitaire B.________ et les horaires des ouvertures des magasins.

F. Le 20 octobre 2020, la recourante a proposé à la municipalité de modifier l'emplacement initialement prévu pour le totem E-T03, à savoir l'éloigner de la signalisation routière en l'installant non plus à l'angle nord-est de la parcelle mais plus au sud, toujours sur la limite est de la parcelle en bordure de la route cantonale.

Le 27 octobre 2020, la DGMR a indiqué que cette proposition ne modifiait pas son préavis négatif.

G. Statuant le 4 novembre 2020, la municipalité a confirmé la décision de son service de l'urbanisme de refuser les totems E-T03 et 0-T01 projetés au nord-est, respectivement au sud-ouest de la parcelle n^o 617, en reprenant la même motivation, à savoir que les façades du bâtiment sont visibles depuis les voies publiques, de sorte que rien ne justifie d'autoriser des procédés de réclame en dehors des façades. S'agissant des totems existants dans les environs, elle a précisé qu'elle ne demandait pas actuellement l'enlèvement des procédés de réclame existants qui ne sont plus conformes à la loi, mais qui ne présentent pas de danger direct pour la circulation, mais qu'elle entendait par contre se conformer strictement aux dispositions en vigueur s'agissant des nouvelles demandes d'autorisation.

H. Le 13 novembre 2020, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à ce que les totems E-T03 (au nord-est de la parcelle n^o 617) et 0-T01 (au sud-ouest de la même parcelle) soient autorisés.

Dans ses déterminations du 22 décembre 2020, la DGMR conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 4 février 2021, la municipalité conclut au rejet du recours.

La recourante a répliqué le 17 mars 2021.

Considérant en droit:

1. La décision par laquelle la municipalité, statuant comme autorité de recours administratif contre une décision d'un de ses services, refuse une autorisation pour des procédés de réclame, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD). Il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante conteste le refus de l'autorité intimée d’autoriser l’installation de deux totems sur sa parcelle, à savoir l'un à l'est, à proximité de la route cantonale (E-TO3) et l'autre à l'ouest, au bord du chemin de ********, où l'accès aux commerces est prévu pour les véhicules (O-TO1). La contestation ne porte pas sur les autres procédés de réclame (sur les façades, ou totem O-TO2) qui ont été autorisés par la commune.

a) La loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) réserve en principe la souveraineté cantonale sur les routes (art. 3 al. 1 LCR) mais cette loi comprend des règles en matière d'affichage le long des routes: l'art. 6 al. 1 LCR interdit en particulier les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Cette réglementation n'est toutefois pas exhaustive et les cantons peuvent la compléter pour les questions qui ont trait à l'aménagement du territoire, notamment la protection du paysage, de l'environnement construit et des sites historiques (GE.2017.0204 du 3 septembre 2018 consid. 2a et la réf. cit.).

Le droit vaudois régit la matière par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR; BLV 943.11), qui vise à assurer la protection des sites, le repos public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR). Sont considérés comme procédés de réclame tous les moyens graphiques, plastiques, éclairés, lumineux ou sonores destinés à attirer l'attention du public, à l'extérieur, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion d'une idée ou d'une activité ou de propagande politique ou religieuse (art. 2 LPR). Sont soumis à la loi et à ses dispositions d'application tous les procédés de réclame de quelque nature qu'ils soient, perceptibles à l'extérieur par le public (art. 3 al. 1 LPR).

Sont interdits de façon générale tous les procédés de réclame qui, notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique, en particulier tout procédé de réclame susceptible de créer une confusion avec les marques et signaux routiers ou de diminuer leur efficacité (cf. art. 4 let. d LPR). L'art. 13 al. 2 LPR précise qu'au bord d'une route cantonale ou communale hors localités, seuls sont autorisés les procédés de réclame pour compte propre (c'est-à-dire pas pour le compte de tiers). Ils seront posés à une distance suffisante pour ne constituer aucun danger pour la circulation. Pour tous les procédés de réclame hors localité, le voyer sera consulté.

Aux termes de l'art. 4 RLPR, les procédés de réclame sont posés en principe en façade. Pour un immeuble abritant plus de quatre commerces ou entreprises, les procédés de réclame feront l'objet d'un plan d'ensemble.

L'art. 5 al. 1 RLPR permet de déroger à cette règle en précisant que l'autorité compétente peut autoriser d'autres emplacements sur le fonds même où se situe l'immeuble abritant le commerce ou l'entreprise, pour des motifs impératifs, notamment la surcharge évidente de la façade, une atteinte à l'unité architecturale, ou l'impossibilité de lire les procédés de réclame depuis la voie publique.

b) Aux termes de l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application de la LPR, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. Faisant usage de cette possibilité, le Conseil communal de la commune de Crissier a adopté, le 2 juillet 2001, un règlement sur les procédés de réclame, qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 29 octobre 2001 (ci-après: le RPR).

Le RPR contient une règle identique à l'art. 4 RLPR. En effet, aux termes de l'art. 17 RPR, les procédés de réclame sont posés en principe en façade. Pour un immeuble abritant plus de quatre commerces ou entreprises, les procédés de réclame feront l'objet d'un plan d'ensemble à adopter par la Municipalité ou la Commission d'urbanisme.

L'art. 18 let. a RPR dispose que la municipalité peut autoriser d'autres emplacements sur le fonds même où se situe l'immeuble abritant le commerce ou l'entreprise, pour des motifs impératifs, notamment la surcharge évidente de la façade ou l'atteinte à l'unité architecturale. Cette disposition permet ainsi, comme l'art. 5 RLPR, de déroger à la règle selon laquelle les procédés de réclame sont installés en façade. L'adverbe "notamment" laisse penser que la liste des motifs impératifs mentionnés par l'art. 18 RPR est exemplative et non pas exhaustive, de sorte qu'à Crissier, il paraît a priori également possible d'autoriser des procédés de réclame en dehors des façades en cas d'impossibilité de lire les procédés de réclame depuis la voie publique (ce que prévoit, expressément le règlement cantonal, comme cela a été rappelé plus haut).

L'art. 19 let. a RPR interdit quant à lui les procédés de réclame "sous forme de totem érigés sur le fonds".

L'autorité intimée précise toutefois dans sa réponse que la pratique communale autorise certains totems dans les cas justifiant une signalisation de l'entrée du site, comme elle l'a fait en l'espèce pour le totem O-T02 sur la parcelle de la recourante.

d) Dans le cas d'espèce, la recourante fait valoir, à l'appui de sa demande d'autorisation pour les totems E-T03 et O-T01, que la publicité n'est pas possible sur la façade est en raison de sa disposition architecturale, d'une part, et que la publicité est difficilement lisible sur la façade ouest en raison de son orientation par rapport à la route, d'autre part.

En l'occurrence, par décision du 28 août 2020, le service communal a autorisé l'installation des enseignes B.________ et C.________ D.________ en façade et validé le concept des espaces publicitaires. Le magasin B.________ est ainsi au bénéfice d'une autorisation pour une enseigne publicitaire d'une surface de 4,4 m² en façade est, de sorte qu'on ne comprend pas l'argument de la recourante selon lequel la conception architecturale de cette façade ne permettrait pas d'y installer des procédés de réclame.

Ceci dit, tant les plans produits par la recourante à l'appui de sa demande que les photographies produites par l'autorité intimée montrent que les façades est et sud, ainsi qu'une partie des façades ouest et nord, sont visibles depuis les voies publiques, de sorte que les personnes y circulant peuvent clairement voir les enseignes C.________ D.________ et B.________ installées sur ces façades, ainsi que les autres enseignes occupant les espaces publicitaires qui permettent d'identifier les commerces se trouvant dans ce bâtiment.

A cela s'ajoute que le service communal compétent a autorisé l'installation du totem O-T02 afin de signaler l'entrée du site aux clients. Vu son emplacement et ses dimensions, il sera visible des automobilistes qui empruntent le chemin de ******** (depuis la rue du ******** ou le chemin du ********). Cette interprétation de l'art. 19 let. a RPR, qui n'applique pas strictement l'interdiction des totems, n'est pas critiquable à cet endroit. On ne saurait cependant en déduire que la municipalité était tenue, si elle autorisait un totem à proximité du débouché sur le chemin de ********, d'accorder une dérogation pour un second totem à proximité directe. Sa décision, s'agissant du totem O-TO1, est fondée sur des critères objectifs, tendant à éviter la multiplication des procédés de réclame hors des façades; elle n'a pas exercé de manière irrégulière le pouvoir d'appréciation que lui confère le droit cantonal.

Par ailleurs, le long de la route cantonale, qui n'est pas en traversée de localité, on ne voit du reste pas quel argument objectif aurait permis à la municipalité de s'écarter de l'avis de la DGMR, qui doit se prononcer en tenant compte des aspects de sécurité, vu la fonction de la route et le volume du trafic. La recourante, qui a produit plusieurs photographies de totems installés à proximité de commerces ou d'entreprises à Crissier, n'a pas signalé de cas de dérogation à la règle de l'art. 19 let. a RPR (interdiction des totems) le long de ce tronçon de route cantonale, entre le carrefour de la route de ******** et celui de la route de ********. Le refus d'autorisation pour ce totem est lui aussi conforme au droit communal et au droit cantonal, l'exercice de leur pouvoir d'appréciation par les autorités compétentes (la municipalité et le service cantonal responsable des routes) n'étant pas critiquable.

3. La recourante invoque une violation de l'égalité de traitement en relevant que des totems existent sur des parcelles environnantes, dans les quartiers de la commune abritant des commerces et d'autres entreprises. Elle relève que selon les art. 30 et 30a LPR, les procédés de réclame qui ne sont plus conformes à la législation en vigueur doivent être enlevés au plus tard dans les dix ans. Elle fait valoir qu'il n'y a aucun motif pour que l'autorité intimée admette le maintien de totems qui auraient légalement dû être enlevés, d'une part, et refuse aux concurrents les mêmes totems d'autre part, sous prétexte d'une application stricte de la loi.

Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6).

En l’occurrence, l'autorité intimée a clairement exprimé le fait que si elle laisse actuellement subsister d'anciens procédés publicitaires qui ne sont pas conformes à la loi, pour autant qu'ils ne créent pas de danger pour la circulation routière, elle se conforme aux dispositions en vigueur lorsqu'elle statue sur les nouvelles demandes. Elle ne saurait dès lors se voir reprocher une violation de l'égalité de traitement pour n'avoir pas octroyé les autorisations requises pour les deux totems litigieux, alors qu'elle n'accorde plus de telles autorisations sauf pour les totems signalant l'entrée des sites, comme elle l'a fait pour le totem O-T02 situé en retrait de la route.

4. Il résulte de ce qui précède que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante doit supporter les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de l'autorité intimée qui a agi avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Crissier du 4 novembre 2020 est confirmée.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Crissier à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante.

Lausanne, le 12 avril 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.