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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 20 janvier 2022 |
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Composition |
Mme Imogen Billotte, présidente; M. André Jomini, juge; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière. |
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Recourants |
1. |
A.________ ******** |
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2. |
B.________ ******** tous deux représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Département des institutions et du territoire, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne, |
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Autorité concernée |
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Municipalité de Corsier-sur-Vevey, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne. |
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Objet |
plan d'affectation |
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Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département des institutions et du territoire, du 20 octobre 2020, levant leur opposition et approuvant, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1211 de la Commune de Corsier-sur-Vevey |
Vu les faits suivants:
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n°1211 du registre foncier sur le territoire de la Commune précitée. Cette parcelles est colloquée en zone de villas selon le Plan d'extension (PEP) "L'Hautigny" du 12 avril 1966, dans son état au 16 juillet 1986 (ci-après: le PEP "L'Hautigny"). D'une surface totale de 1'879 m2, elle est occupée exclusivement par un jardin. Située au sud du hameau "L'Hautigny", elle est bordée au sud-est par la route du ********, au-delà de laquelle s'étend une zone agricole. La parcelle n° 689 attenante à l'ouest appartient également à la zone agricole. Une autre parcelle (n° 1205), un peu plus au nord, colloquée également dans la zone de villas du PEP "L'Hautigny" n'est également pas bâtie.
B. Le 8 mai 2019, A.________ et B.________ ont soumis à la Commune de Corsier-sur-Vevey un projet de construction portant sur la construction d'une villa de deux logements sur la parcelle n° 1211. La demande formelle de permis de construire a été déposée le 5 septembre 2019.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 14 août au 12 septembre 2019 (dossier n° CAMAC 186772). La DGTL a formé opposition contre ce projet de construction le 28 août 2019, faisant valoir le surdimensionnement de la zone à bâtir communale et en indiquant qu'elle allait mettre à l'enquête publique une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1211.
C. La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1211. Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 1211 comprise dans le périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son entrée en vigueur, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). La DGTL a rédigé un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 5 septembre 2019, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Corsier-sur-Vevey dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Corsier-sur-Vevey à poursuivre la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire"
Par avis publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 10 septembre 2019, la DGTL a mis à l'enquête publique, du 10 septembre au 10 octobre 2019, le projet de zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1211. A.________ et B.________ ont formé opposition à la zone réservée cantonale, le 10 octobre 2019.
Une séance de conciliation s'est tenue le 26 novembre 2019, en présence d'A.________ et B.________, de leur conseil, et des représentants de la DGTL et de la Municipalité.
Par lettre du 3 décembre 2019 adressée au Département, A.________ et B.________, sous la plume de leur conseil, ont requis une suspension de la procédure d'opposition contre la zone réservée cantonale jusqu'à ce que le redimensionnement projeté par la Commune de Corsier-sur-Vevey soit validé par la DGTL, "ce qui devrait être le cas, d'ici le mois de juin 2020". La DGTL a fait droit à cette demande.
Par lettre du 1er octobre 2020, répondant à un courrier d'A.________ et B.________ du 16 septembre 2020, la Commune de Corsier-sur-Vevey a exposé que le processus de révision de son PGA était en cours, la prochaine étape consistant en la mise en place de la démarche participative auprès de la population dans le courant de l'année 2021, avant soumission du projet à la DGTL pour examen préalable.
D. Par décision du 20 octobre 2020, le Département a levé l'opposition formée par A.________ et B.________ et approuvé la zone réservée cantonale selon l'art. 46 LATC sur la parcelle n° 1211. Cette décision était motivée notamment comme suit:
"La Commune de Corsier-sur-Vevey a des zones d'habitations et mixtes surdimensionnées en dehors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac. Elles peuvent en effet accueillir 292 habitants (selon l'état de la population au 31 décembre 2018) alors que selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal, les zones d'habitation et mixtes de Corsier-sur-Vevey ne devraient pouvoir accueillir que 113 habitants supplémentaires. Un redimensionnement est donc nécessaire.
Le 18 juillet 2018, une zone réservée communale selon l'art. 46 LATC, couvrant plusieurs grandes parcelles du territoire communal, a été approuvée préalablement par la soussignée. Des recours sont pendants au Tribunal fédéral. Cette zone réservée communale permet de geler la constructibilité de zones à bâtir permettant l'accueil de 126 habitants. Elle ne permet donc pas d'atteindre le seuil de redimensionnement fixé par le plan directeur cantonal."
A propos de la situation de la parcelle n° 1211, la décision de rejet des oppositions expose notamment ce qui suit (p. 3).
"Selon, le PGA en vigueur, la parcelle est affectée en zone à bâtir. Par contre, du fait de sa localisation et du fait qu'elle est attenante à la zone agricole, son affectation est remise en cause:"
F. Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux [...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier [...]
Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
[...]
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"
Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"– Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.
– Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises."
La fiche d'application prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]
Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification."
G. Corsier-sur-Vevey fait partie des "villages et quartiers hors centre devant réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT [actuellement la DGTL], publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction > Aménagement du territoire > Zones à bâtir d'habitation et mixtes).
A la suite de l'entrée en vigueur, au 1er mai 2014, de la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, la Municipalité de Corsier-sur-Vevey a élaboré un bilan des réserves à bâtir sur le territoire communal. Ce bilan, approuvé par le SDT le 19 juillet 2015, concluait à une surcapacité d'accueil hors centre.
Un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatif à une zone réservée communale sur le territoire de Corsier-sur-Vevey (ci-après: le rapport 47 OAT) a été élaboré le 17 mars 2017. Il retenait en résumé une surcapacité d'accueil de 90 habitants et proposait d'établir une zone réservée sur des secteurs de la commune disposant de potentiels de développement importants en limite du territoire urbanisé. Il retenait ainsi tous les secteurs situés en limite ou en dehors du territoire urbanisé et disposant de capacités de développement importantes, supérieures à 650 m2 de surface de plancher déterminante (SPd) avec un coefficient de saturation de 80%. Le rapport 47 OAT indiquait encore que ce gel temporaire de la capacité d'accueil hors centre permettrait de maintenir une capacité d'accueil de 112 habitants sur d'autres parcelles (nos 400, 470, 683, 866, 1205, 1207, 1211, 2303, 2326, 2331, 2332, 2336) qu'il n'y avait pas lieu d'inclure dans la zone réservée (pour plus de précisions sur le calcul du surdimensionnement figurant dans le rapport 47 OAT; voir arrêt AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16 décembre 2019).
S'agissant de la parcelle n° 1211, le rapport 47 OAT indiquait un potentiel d'accueil de 9 habitants. Il mentionnait cette parcelle comme appartenant à une zone de très faible densité et disposant d'une surface de plancher déterminante encore réalisable de 450 m2.
Plusieurs oppositions contre le projet de zone réservée communale ont été déposées; elles ont toutes été levées par décision du Conseil communal de Corsier-sur-Vevey, du 12 mars 2018, adoptant le plan de zone réservée communale.
Le 18 juillet 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE; désormais le DIT) a approuvé préalablement le plan de zone réservée communale. Deux recours ont été formés contre les décisions communale et cantonale précitées devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
H. Le 16 octobre 2020, A.________ et B.________, sous la plume de leur conseil, ont renouvelé auprès de la Municipalité leur demande de permis de construire n° CAMAC 186772.
I. Par acte du 20 novembre 2020, A.________ et B.________ ont recouru devant la CDAP contre la décision cantonale précitée instaurant une zone réservée cantonale sur leur parcelle (cf. supra let. D). Ils concluent à son annulation, la parcelle n'étant soumise à aucune zone réservée. Les recourants contestent en substance la légalité de la zone réservée cantonale litigieuse, reprochant à l'autorité cantonale de ne pas avoir procédé à un examen concret de la situation de leur parcelle, laquelle ferait partie selon eux d'un secteur déjà largement bâti et ne pouvant entrer en ligne de compte pour une affectation autre que la construction, vu notamment sa déclivité. Ils font également valoir que la zone réservée cantonale aurait été adoptée tardivement, soit après le délai d'une année imposé à l'art. 47 al. 2 LATC.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent notamment la mise en œuvre d'une inspection locale et d'une audience publique.
Dans sa réponse du 5 janvier 2021, agissant sous la plume de son conseil, la Municipalité de Corsier-sur-Vevey s'en est remise à justice sur les conclusions du recours. Elle estime que la zone réservée communale approuvée par le Département en 2018 était suffisante pour pallier le surdimensionnement communal.
La DGTL a déposé sa réponse le 8 mars 2021, concluant au rejet du recours. Elle soutient que même si l'autorité communale a, dans le cadre de sa vision communale, proposé un certain redimensionnement d'une partie de son territoire et instauré une zone réservée communale garantissant le redimensionnement, celui-ci ne serait pas nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs par la 4ème adaptation du PDCn.
Il ressort du document intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir [de Corsier-sur-Vevey] (d'habitation et mixte) – Pré-estimation automatique des réserves réalisée le 31.12.2019", établi le 26 janvier 2021 par la DGTL, figurant au dossier produit par cette autorité, les données suivantes:
"Population à la date de référence (31 décembre 2015): hors centre 958 habitants
Possibilités de développement allouées par la mesure A11 [hors centre] entre l'année de référence et l'horizon [habitants]: 151
Capacités d'accueil [hors centre] au moment du bilan: 276 habitants
Etat de la capacité d'accueil par rapport aux besoins (sur-capacité si positif) [hors centre]: 182 habitants."
Le 21 avril 2021, les recourants ont déposé un mémoire de réplique, maintenant leurs conclusions.
La DGTL s'est déterminée le 11 mai 2021.
A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision devant la CDAP le 12 février 2021, sous la plume de leur conseil. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0061.
Le 12 mai 2021, la juge instructrice a suspendu la cause, vu la suspension intervenue dans la procédure AC.2021.0061 instruite de manière coordonnée. La cause a été reprise le 3 août 2021.
K. Par lettre du 13 août 2021, les recourants ont notamment relevé que la DGTL ne s'était pas déterminée sur le grief de tardiveté de l'adoption de la zone réservée litigieuse. La juge instructrice a invité la DGTL à se prononcer sur cette question par avis du 16 août 2021.
Par lettre du 30 août 2021, la DGTL s'est déterminée comme suit:
"Il s'agit du retard du secrétariat de la DGTL, chargé de faire signer l'approbation.
En effet, comme vous le savez, l'année 2020 a été marquée par une crise sanitaire et nous avons dû vivre avec des contraintes liées à cette pandémie. Cela a notamment engendré des difficultés de communication en lien avec l'éloignement géographique des différents collaborateurs de la DGTL."
Par lettre du 1er septembre 2021, les recourants ont contesté ces explications, faisant valoir que le délai de l'art. 47 al. 2 LATC n'était pas susceptible de prolongation.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
a) La procédure devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
b) Il n'est pas nécessaire, pour examiner la validité de la zone réservée cantonale, d'effectuer une inspection locale (moyen de preuve qui peut être ordonné sur la base de l'art. 29 al. 1 let. c LPA-VD, et qui a été requis en l'espèce). Les documents au dossier, les renseignements transmis par les autorités cantonale intimée et communale concernée, ainsi que les données pouvant être consultées sur le guichet cartographique cantonal permettent au Tribunal cantonal de se faire une idée suffisamment précise des circonstances locales pertinentes (cf. TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 2.2).
c) Les recourants requièrent également la tenue d'une audience publique.
L'art. 6 par. 1 CEDH n'exige pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les procédures. Lorsqu'il n'y a que des questions de droit ou portant sur des faits, pour lesquelles le différend à traiter se prête mieux à des écritures qu'à des plaidoiries, un examen sur la base du dossier peut suffire. Il en va de même pour les affaires ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une audience et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et d'autres pièces. De manière générale, il peut être fait abstraction d'une audience de débats publics lorsque le tribunal doit uniquement décider sur des questions de droit qui ne sont pas particulièrement complexes et qui ne soulèvent pas des questions de portée générale (TF 1C_493/2018 du 8 avril 2019 consid. 6.2 et les références).
L'obligation d'organiser des débats publics fondée sur l'art. 6 par. 1 CEDH suppose une demande, formulée de manière claire et indiscutable; de simples requêtes de preuves, comme des demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un interrogatoire des parties, à une audition des témoins ou à une inspection locale, ne suffisent pas pour fonder une telle obligation (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.4; TF 2C_1056/2017 du 5 juillet 2018 consid. 3.2 et les références).
La demande formée dans le cas présent ne satisfait pas à ces exigences. Au surplus, il apparaît en l'espèce, compte tenu des explications précitées que la présente affaire ne présente pas un état de faits complexe et porte essentiellement sur la résolution de questions juridiques. Un examen sur la base du dossier paraît ici suffisant. Il n'est donc pas nécessaire d'organiser des débats publics au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH.
3. Les recourants soutiennent que la zone réservée litigieuse devrait être annulée dans la mesure où elle serait "dénuée de portée et par conséquent inutile", ceci au motif que son adoption est intervenue plus d'une année après sa mise à l'enquête publique. A l'appui de ce grief, les recourants invoquent l'art. 47 al. 2 LATC.
a) Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:
"Art. 47 Plans en voie d'élaboration
1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
2 L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3 Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
"Art. 49 Plans soumis à l'enquête publique
1 La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2 L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."
L'art. 47 LATC vise la situation où le plan d'affectation envisagé (ou le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf. art. 77 al. 1 aLATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des alinéas 2 et 3 de l'art. 47 LATC (cf. AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c). Les délais prévus par ces dispositions ne sont pas des délais d'ordre, mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur le droit des requérants (cf. jurisprudence relative aux art. 77 à 79 aLATC en vigueur jusqu'au 30 août 2018: AC.2016.456 du 24 juillet 2018 consid. 3a et les références citées; AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 2a/cc; RDAF 2009 I 75).
En l'occurrence, contrairement à ce que soutiennent les recourants, on ne se trouve pas dans la situation visée par les art. 47 et 49 LATC, qui permet à la Municipalité de refuser la délivrance d'un permis de construire en présence d'une intention de réviser la planification, respectivement dès la mise à l'enquête publique d'un tel plan. L'art. 47 al. 2 LATC impose alors à l'autorité en charge du plan, en premier lieu, de mettre son projet à l'enquête publique dans les 14 mois dès le refus du permis, puis d'adopter son projet de plan dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique. Ces dispositions présupposent ainsi l'existence d'une décision de refus de permis de construire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
En effet, il ressort du dossier que les recourants ont déposé une demande de permis de construire le 5 août 2019, sur laquelle la Municipalité a statué négativement pour la première fois, le 12 janvier 2021. Les parties avaient toutefois d'un commun accord suspendu la procédure pendant cette période, dans l'attente de la révision en cours de la planification communale. Ainsi, à défaut d'une première décision négative de la Municipalité, les délais prescrits aux art. 47 et 49 LATC ne s'appliquent pas à la présente cause. Ce grief doit dès lors être rejeté. Au demeurant, la portée de ces délais se limite à un éventuel permis de construire qui aurait été refusé en application de ces dispositions. Le non-respect éventuel de ces délais n'a en revanche pas d'incidence sur la planification litigieuse elle-même.
c) Il y a encore lieu de relever que pour s'opposer à un projet de construction en raison d'un surdimensionnement de la zone à bâtir, le Département doit également respecter le délai imposé à l'art. 134 al. 1 let. a LATC, qui fait partie des dispositions transitoires et finales de la LATC (TF 1C_267/2019 précité; CDAP AC.2018.0440 du 28 janvier 2021 consid. 3). L'art. 134 LATC a la teneur suivante:
Art. 134 Plans d'affectation non conformes
1 Dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, ce plan et ce règlement s'appliquent avec les restrictions suivantes:
a. dans les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée;
b. hors des zones à bâtir, notamment dans les zones sans affectation spéciale, la délivrance de tout permis de construire est subordonnée à l'autorisation préalable du département, qui statue conformément aux articles 81 et 120, lettre a."
Dans le cas présent, le Département, par la DGTL, s'est opposé à la délivrance du permis de construire en raison du caractère trop étendu de la zone à bâtir, durant le délai d'enquête. La zone réservée cantonale a ensuite été mise à l'enquête publique du 10 septembre au 10 octobre 2019, soit dans le respect du délai de trois mois posé à l'art. 134 al. 1 let. a LATC dès lors que la mise à l'enquête publique pour le projet de construction a eu lieu du 14 août au 12 septembre 2019.
Vu ce qui précède, force est de constater que la DGTL n'a pas violé de délai impératif imposé par la loi lors de l'adoption de la zone réservée.
4. Sur le fond, est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 1211 de la Commune de Corsier-sur-Vevey dans une zone réservée cantonale. Les recourants nient la possibilité qu'un déclassement de leur parcelle puisse raisonnablement être pris en considération dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal.
Il convient d'examiner, en premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "zones réservées", prévoit ce qui suit:
"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2 Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai".
Sous la note marginale "zone réservée", l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au 1er septembre 2018, dispose ce qui suit:
"1 Les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2 La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."
La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2).
aa) L’art. 15 LAT, en vigueur depuis le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15 Zones à bâtir
1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)".
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn - cf. supra let. F; à propos des principes contenus dans le PDCn et de la mesure A11, on peut renvoyer à l'arrêt AC.2020.0237, AC.2020.0251 du 15 septembre 2021 consid. 2c/aa).
Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT précité dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. AC.2021.0109 du 1er avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).
cc) Le Tribunal cantonal a déjà confirmé l'instauration d'une zone réservée cantonale sur certaines parcelles dans une commune ayant mis en œuvre une zone réservée communale en vue de garantir le redimensionnement de ses zones à bâtir (AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 et AC.2018.0361 du 15 avril 2019 concernant la Commune de St-Légier; récemment AC.2020.0237, AC.2020.0251 du 15 septembre 2021 concernant la Commune de Yens). Dans l'arrêt AC.2018.0361, il a notamment souligné que la décision attaquée ne restreignait pas la marge de manœuvre dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (voir également AC.2019.0035 du 9 décembre 2019 consid. 3b/ee).
d) Dans le cas de la Commune de Corsier-sur-Vevey, le Tribunal de céans a déjà constaté, lorsqu'il a statué sur les recours formés contre les décisions cantonale et communale instaurant une zone réservée communale, qu'une partie importante du territoire communal était située en dehors du périmètre du centre et comportait des constructions en dehors du territoire urbanisé. Une réduction de la zone à bâtir sur le territoire communal s'avérait nécessaire (art. 15 LAT) et la création d'une zone réservée était justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir un redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision de la planification communale (AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16 décembre 2019 consid. 3e).
Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Corsier-sur-Vevey n'est donc pas contesté. Il n'est pas non plus contesté qu'une révision du plan d'affectation communal doit intervenir, en principe avant la fin du 1er semestre 2022; celle-ci est d'ailleurs en cours. Comme indiqué ci-dessus, une zone réservée communale a été instaurée et elle est en force. Cela étant, la DGTL estime que la mesure conservatoire communale laisse encore trop de possibilités de construire, dans des secteurs qui n'ont pas été inclus dans cette zone réservée, et que les objectifs de réduction du potentiel d'accueil excédentaire hors centre imposent des mesures conservatoires complémentaires. Selon les chiffres calculés par l'autorité cantonale, la surcapacité d'accueil, hors centre, est de 182 habitants, ce qui va au-delà de la surcapacité retenue lors de l'instauration de la zone réservée communale en 2018 (90 habitants; AC.2018.0309, AC.2018.0310 du 16 décembre 2019). L'appréciation de l'autorité intimée n'est donc pas critiquable, quand bien-même elle avait validé la zone réservée communale en 2018, qui ne prévoyait alors pas l'inclusion de la parcelle litigieuse dans ladite zone.
Il s'ensuit que la création d'une zone réservée cantonale est bien liée à la nécessité de modifier la planification pour mettre en œuvre l'art. 15 al. 2 LAT. Dans ces circonstances, la création d'une zone réservée cantonale demeure justifiée. Il faut en effet éviter de rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit par conséquent être confirmée dans son principe.
5. Les recourants font grief à l'autorité intimée de n'avoir pas effectué une pesée des intérêts en présence. Elle n'aurait pas procédé à l'analyse détaillée de la situation de leur parcelle, le contenu du rapport 47 OAT étant selon eux insuffisant à cet égard. Les recourants soutiennent que le secteur où se trouve la parcelle n° 1211 aurait subi une densification importante ces dernières années et que la parcelle litigieuse formerait une brèche dans le milieu bâti.
a) Comme cela a déjà été relevé, l'instauration d'une zone réservée s'étendant à l'ensemble des surfaces, construites ou non, situées hors centre doit permettre d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal. Dans ce cadre, le choix de l'autorité peut porter sur l'ensemble ou une partie de la zone à bâtir hors centre, ou se concentrer sur des parcelles qui, par leur importance, leur situation ou leurs caractéristiques, se prêteraient le mieux à un éventuel dézonage afin de permettre à la commune de disposer d'une marge d'appréciation suffisante (TF 1C_94/2020 précité consid. 3).
En l'occurrence, le territoire de la commune de Corsier-sur-Vevey comprend deux secteurs situés dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac (le premier englobe toute la zone du village et le second la zone industrielle dans un périmètre d'intérêt cantonal). Le reste du territoire communal en zone à bâtir, y compris la parcelle n° 1211, est situé hors du périmètre centre, dans une zone de faible densité (dans le secteur "Les Monts-de-Corsier"). Cette parcelle, qui est éloignée du centre de Corsier-sur-Vevey de plusieurs kilomètres, est située en bordure du périmètre du PEP "L'Hautigny". Jouxtant directement la zone agricole au sud et à l'ouest, elle n'est pas construite. Une parcelle voisine, également située dans ce périmètre, fait d'ailleurs également l'objet d'une mesure de zone réservée cantonale (il s'agit de la parcelle n° 1205; un recours est actuellement pendant devant la CDAP contre la décision cantonale d'approbation de la zone réservée – supra, let. E ).
b) Les recourants estiment que leur parcelle constitue une brèche dans le milieu bâti qui serait vouée à être construite selon les principes prévus par le droit fédéral.
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire prévoit la densification, dans les objectifs relatifs à la zone bâtir (art. 1 al. 2 let. abis et b et art. 3 al. 3 let. abis LAT). Selon la jurisprudence, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont toutefois pas raisonnablement destinée à être comblées (TF 1C_394/2019 précité consid. 3.2.1).
En l'occurrence, il n'apparaît pas d'emblée évident que dans cette frange du secteur "L'Hautigny", soit un ancien quartier de villas décentré, les dernières parcelles non bâties et en bordure de la zone agricole soient vouées à être construites. Cet argument des recourants ne permet pas de considérer que, manifestement, la parcelle n° 1211 devrait être maintenue en zone de villas et qu'une évolution du régime d'affectation est d'emblée exclue. En outre, le fait que la plupart des parcelles du quartier "L'Hautigny" soient construites n'empêche pas l'instauration d'une zone réservée sur la parcelle concernée.
S'agissant d'une mesure provisoire, il n'est pas nécessaire d'instruire davantage l'état de la révision de la planification communale. Il suffit de constater que celle-ci n'est pas encore achevée et que dans cette mesure, l'instauration d'une zone réservée demeure justifiée, nécessaire et adéquate et respecte ainsi le principe de la proportionnalité.
Il s'ensuit que la décision du département cantonal d'approbation de la zone réservée et de rejet de l'opposition énonce de manière suffisamment complète quels sont les intérêts concernés, au stade de la mesure conservatoire, et comment le pouvoir d'appréciation a été exercé. La pesée des intérêts a été effectuée d'une manière conforme à l'art. 3 OAT.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). La Municipalité, qui s'en est remise à justice, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il en va même pour le département intimé, qui n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des institutions et du territoire du 20 octobre 2020, est confirmée.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 janvier 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.