TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 2 juin 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. Jean-Daniel Beuchat et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

1.

 A.________, à ********,

 

2.

 B.________, à ********,

 

 

3.

 C.________, à ********,

 

 

4.

D.________, à ********,

 

 

5.

 E.________, à ********,

 

 

6.

 F.________, à ********,

 

 

7.

 G.________, à ********,

tous représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne, 

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Denges, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,   

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ et consorts c/ décision de la Municipalité de Denges du 12 novembre 2020 (changement d'affectation d'une surface commerciale en logements, création de 2 logements - parcelle n° 531, CAMAC n° 195783).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La parcelle no 531 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Denges, se trouve dans le périmètre du plan de quartier "Sur les Moulins" approuvé par le Département des infrastructures le 1er mai 1998. Selon le registre foncier, cette parcelle, d'une surface de 1'274 m2, supporte un bâtiment commercial (no  ECA 446) de 420 m2 au sol; le reste est en nature de place-jardin et une partie du sous-sol est occupée par un garage souterrain. La parcelle est constituée en propriété par étages (PPE), divisée en sept lots appartenant respectivement à A._______ (531-14 et 531-18), B._______ (531-15 et 531-16), la D._______ (531-17), E._______ (531-13), C._______ F.________ et G._______ (531-19).

Le quartier "Sur les Moulins" comporte quatre compartiments de terrains perpendiculaires à la route cantonale (route de Genève), qui sont séparés par des cordons boisés. Le front sud, au bord de la route cantonale, est constitué de bâtiments réservés à des activités (artisanales, commerciales, etc.) ou l'habitation; la parcelle n° 531 fait partie de ce front sud. A l'arrière se trouvent quatre secteurs d'habitat groupé.

B.                     Le 16 juillet 2020, A._______ a demandé un permis de construire pour le changement d'affectation de la surface commerciale de son lot 531-18 en logement en y créant deux appartements (au rez supérieur du bâtiment, route de Genève 107). Les travaux d'aménagement de ces logements avaient au demeurant déjà été effectués. La propriétaire a demandé une dérogation à l'art. 11 du règlement sur le plan de quartier "Sur les Moulins" (ci-après: RPQ), qui fixe les exigences en matière de garages et de places de stationnement. Cette disposition exige au minimum une place couverte par logement. La propriétaire a donc indiqué que les deux places de parc couvertes nécessaires à la réalisation de son projet seraient disponibles dans le garage d'un autre bâtiment du quartier, sis à la route de Genève 103, sur la parcelle no 614 propriété de B._______. Elle a produit une convention datée du 20 juillet 2020 aux termes de laquelle B._______ s'engage à lui vendre, sous réserve de l'obtention du permis de construire sollicité par elle, deux places de parc situées dans le garage souterrain de son bâtiment, qui comprend des logements pour étudiants. La parcelle no 614 est également située dans le périmètre du plan de quartier "Sur les Moulins", à une centaine de mètre de la parcelle no 531.

C.                     Mis à l'enquête publique du 12 août au 10 septembre 2020, ce projet a suscité six oppositions formées par des habitants du quartier, lesquels contestaient en particulier la justification d'une dérogation à l'art. 11 RPQ.

Par une décision du 12 novembre 2020, la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire sollicité en indiquant ce qui suit:

"[L'art. 11 RPQ] oblige la construction d'au moins une place couverte par logement dans le périmètre constructible du bâtiment.

Or, dans le dossier d'enquête de l'époque pour le bâtiment O (des étudiants), rte de Genève 103, nous avions relevé qu'il y a 34 places couvertes pour 33 appartements, donc l'utilisation de 2 places supplémentaires couvertes dans ce bâtiment excède les possibilités de cette parcelle 614.

Après avoir étudié d'autres possibilités, il s'avère que la parcelle 531 n'a pas de place couverte mais elle peut en créer deux, par exemple au Nord du bâtiment. Dès lors la dérogation à l'art. 11 ne se justifie plus."

D.                     Le 11 décembre 2020, les copropriétaires A._______, B._______, C._______, D._______, E._______, F._______ et G._______ (A._______ et consorts) ont ensemble recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent principalement à ce que la décision attaquée soit annulée et le permis de construire requis délivré à A._______, subsidiairement à l'ensemble des copropriétaires de la parcelle no 531, à charge et sous la condition d'affecter deux places couvertes à destination du lot de PPE Denges RF 531-18 sur la parcelle no 614 propriété de B._______ par l'inscription au Registre foncier d'une servitude d'usage de deux places couvertes grevant la parcelle no 614 en faveur du lot 531-18. Ils concluent subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils requièrent une inspection locale.

Les recourants font valoir en substance que la norme VSS 640 281, applicable selon eux par renvoi de l'art. 127 du règlement communal sur le plan général d'affectation entré en vigueur le 29 janvier 2008 (RPGA), de l'art. 24 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et de l'art. 40a du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), permet de prévoir un nombre plus bas de places de parc lorsqu'un bâtiment est un foyer d'étudiants, comme c'est le cas du bâtiment sis sur la parcelle no 614, de sorte qu'il est possible d'affecter deux places de parc du parking de ce bâtiment à l'usage du lot 531-18. Ils précisent que ce parking est actuellement occupé par le concierge pour deux places, par des étudiants pour quatre places, qu'une place de parc est libre et que les autres places sont louées à des tiers habitant ailleurs. Ils ajoutent que tant la parcelle no 531 que la parcelle no 614 sont situées dans le même périmètre du plan de quartier, soit le périmètre E, de sorte qu'en affectant deux places de parc de cette parcelle à l'autre, la condition posée par l'art. 11 RPQ serait remplie. Ils produisent une lettre écrite par leur architecte dans le cadre d'un autre projet (projet de transformation et de surélévation du bâtiment sur la parcelle n° 531 pour créer sept appartements) dans laquelle ce dernier expliquait que les places de parc nécessaires à la réalisation de ce projet pourraient être soit louées soit achetées au propriétaire de la parcelle no 614. Ils produisent aussi la réponse de la municipalité du 31 mars 2020 dans laquelle cette dernière indique que cette solution serait envisageable moyennant une dérogation à l'art. 11 RPQ.

Dans sa réponse du 22 février 2021, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle précise que l'art. 11 RPQ exige que "chaque étape" du plan de quartier offre les places de stationnement nécessaire et que les parcelles nos 531 et 614 n'appartiennent pas à la même étape de construction (cf. art. 19 RPQ). Elle estime qu'il n'existe aucun motif d'octroyer une dérogation à l'art. 11 RPQ puisque des places de parc couvertes pourraient être aménagées sur la parcelle no 531, par exemple au nord du bâtiment.

Dans leur réplique du 15 mars 2021, les recourants font valoir que l'interprétation selon laquelle les places de parc devraient se trouver non seulement dans le même périmètre constructible, mais dans le périmètre de la même étape de construction que le bâtiment considéré, est arbitraire et ne repose sur aucun intérêt public. Ils relèvent que la création de places de parc au nord de leur bâtiment générerait un trafic à l'intérieur des périmètres de construction du plan de quartier, à proximité directe des jardins des habitations voisines, alors que la mise à disposition de places de parc dans le bâtiment des étudiants (parcelle no 614), distant d'une centaine de mètres, présente l'avantage de concentrer le trafic sur le chemin des Cèdres (contre-allée, parallèle à la route cantonale), aménagé pour un trafic de transit, sans exposer les habitants des secteurs d'habitat groupé à du trafic automobile supplémentaire.

Le 19 avril 2021, les recourants ont requis "la fixation de l'audience d'instruction et de jugement, soit l'inspection locale".

Considérant en droit:

1.                      La décision par laquelle une municipalité refuse un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD). Le présent recours respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les recourants, copropriétaires de la parcelle concernée , ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Les recourants contestent le refus de l'autorité intimée de leur délivrer le permis de construire sollicité en faisant valoir qu'il peut être satisfait à la condition énoncée à l'art. 11 RPQ – qui prévoit que chaque logement doit disposer d'une place de parc couverte – par la mise à disposition de deux places de parc dans le garage souterrain situé sur la parcelle voisine no 614 (appartenant à l'un des recourants). Les propriétaires intéressés sont convenus de garantir cette mise à disposition.

a) L'art. 11 al. 1 RPQ dispose ce qui suit:

"Garages et places de stationnement

Chaque étape doit offrir les places de stationnement nécessaires. Il faut une place couverte par 80 m2 de surface de plancher brut pour l'habitation, mais au minimum une place couverte par logement dans les périmètres constructibles. Il faut prévoir 10% de places supplémentaires à l'attention des visiteurs. Leur emplacement en stationnement non couvert est donné à titre indicatif sur le plan."

L'article 11 al. 1 RPQ exige ainsi que chaque logement dispose d'une place de parc couverte. Cet article est applicable, dans le périmètre du plan de quartier, non seulement lors de la construction d'un nouveau bâtiment comportant des logements, mais également dans le cas de travaux de transformation qui, comme en l'espèce, visent à créer de nouveaux logements en changeant l'affectation d'une surface commerciale existante (cf. AC.2016.0007 du 21 octobre 2016 consid. 5). 

Les recourants ne contestent pas que la création de deux nouveaux logements entraîne l'obligation de mettre à disposition deux places de stationnement couvertes. Ils ne contestent pas non plus que l'exigence de l'art. 11 al. 1 RPQ ne peut pas être satisfaite grâce aux places de stationnement actuellement aménagées sur la parcelle n° 531. Ils admettent que la solution qu'ils proposent – la mise à disposition de deux places dans un garage existant, sur la parcelle voisine n° 614 – requiert l'octroi d'une dérogation, mais, en l'absence de tout intérêt public contraire et en application du principe de la proportionnalité, cette dérogation devrait leur être accordée.  

b) Selon les indications du dossier, le bâtiment sur la parcelle n° 614 (logements pour étudiants) comporte actuellement 34 places de stationnement, dont 33 sont affectées strictement aux logements (une place par logement). La municipalité retient qu'il n'existe pas de disponibilité dans ce bâtiment. En d'autres termes, pour qu'il y ait une disponibilité de deux places, il faudrait que le parking comporte au moins 35 places de stationnement. Cela n'est pas contesté par les recourants.

Les recourants font cependant valoir que si l'on considérait qu'avec moins de 33 places réservées aux habitants du bâtiment, les exigences en matière de places de stationnement seraient également satisfaites, l'objection de la municipalité ne serait plus valable. Il suffirait pour cela de renoncer à appliquer l'art. 11 al. 1 RPQ sur la parcelle n° 614, au profit de normes imposant un nombre ou une proportion moindre de places de stationnement. A ce propos, les recourants invoquent une norme de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS), à savoir la norme VSS-40281 (anciennement: 640 281), "Offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme". Ils se réfèrent à son chiffre 9, lequel est formulé ainsi :

"9. Affectations au logement

9.1 Cas normal

L'offre en cases de stationnement à mettre à disposition correspondra aux valeurs indicatives suivantes pour le cas normal

- pour les habitants

1 case de stationnement par 100 m² de SBP ou 1 case de stationnement par appartement

- pour les visiteurs, il faut ajouter 10% du nombre de cases de stationnement pour les habitants

Le nombre de cases de stationnement établi avec ces valeurs indicatives correspond en règle générale à l'offre nécessaire, indépendamment du type de besoin.

9.2 Cas spéciaux

Des valeurs indicatives inférieures peuvent être utilisées pour des cas spéciaux tels que les logements pour personnes âgées et les foyers d'étudiants.

[…]"

Puisque la norme admet des valeur indicatives inférieures pour les foyers d'étudiants (ch. 9.2 – à savoir moins d'une case par appartement), il serait donc possible de considérer que dans le garage du bâtiment de la parcelle n° 614, le nombre de places de stationnement réservées aux habitants de ce bâtiment soit inférieur à 33, ce qui créerait une réserve pour d'autres utilisateurs.

Les recourants soutiennent que cette norme VSS devrait être appliquée dans le périmètre du plan de quartier, nonobstant l'art. 11 RPQ qui n'y fait pas référence, parce que l’art. 40a RLATC imposerait l'application des normes VSS à défaut de réglementation communale conforme à ces prescriptions. 

En effet, l'art. 40a RLATC dispose, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mars 2008, que la réglementation communale fixe le nombre de places de stationnement pour les véhicules à moteur et les deux-roues légers non motorisés, dans le respect des normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports et en fonction de l'importance et de la destination de la construction (al. 1); à défaut de réglementation communale conforme aux normes en vigueur, celles-ci sont applicables aux véhicules motorisés et aux deux-roues légers non motorisés (al. 2). 

L'art. 40a al. 2 RLATC a toutefois été jugé inapplicable, pour défaut de base légale, par un arrêt de la CDAP du 4 novembre 2010 (arrêt AC.2009.0064 consid. 4). Cette jurisprudence a été confirmée récemment, après la révision en 2018 de la partie "aménagement" de la LATC, le nouvel art. 24 al. 3 LATC – selon lequel les plans d'affectation "prévoient en particulier des références aux normes professionnelles en matière de stationnement" – ne conférant pas au Conseil d'Etat la compétence de poser des exigences matérielles en matière de places de stationnement (AC.2019.0060 du 6 janvier 2021 consid. 4; cf. également AC.2020.0144 du 1er mars 2021 consid. 7). Aussi l'art. 40a RLATC ne fait-il pas obstacle à l'application de l'art. 11 RPQ.  

c) On ne saurait non plus considérer que l'art. 127 RPGA, qui fait partie des "règles applicables à toutes les zones" (chapitre 18, art. 117 ss RPGA) et dont le 2e alinéa prévoit que "les normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (VSS) sont applicables pour le calcul du nombre de places obligatoires", a abrogé l'art. 11 RPQ. L'art. 155 RPGA énonce expressément les plans d'affectation spéciaux qui ont été abrogés lors de la mise en vigueur du plan général d'affectation révisé, en 2008; le plan de quartier "Sur les Moulins" n'en fait pas partie. La réglementation spéciale de ce plan de quartier, quand bien même elle est antérieure au RPGA de 2008, demeure donc applicable.  

Ainsi, la municipalité n'est en principe pas habilitée à délivrer une autorisation de construire qui rendrait le bâtiment existant sur la parcelle n° 614 non conforme aux exigences de l'art. 11 al. 1 RPQ, qui s'appliquent indistinctement aux logements pour étudiants et aux logements "ordinaires", et qui ont été respectées lors de la construction de ce bâtiment.

d) Une dérogation a cependant d'emblée été requise pour le projet litigieux. L'art. 26 RPQ dispose que "dans le sens de l'art. 85 LATC, la commune peut accorder des dérogations de moindre importance". Le droit cantonal règle en effet les conditions pour les dérogations dans la zone à bâtir, l'art. 85 al. 1 LATC énonçant le principe suivant:

"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (cf. AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2d et les réf.cit.). 

e) En l'espèce, l'argumentation des recourants, selon laquelle il serait plus judicieux d'affecter aux deux nouveaux logements deux places de parc déjà existantes dans un garage souterrain situé à une centaine de mètres, qui n'est actuellement pas entièrement utilisé par des habitants du quartier, plutôt que d'aménager deux nouvelles places de parc, est compréhensible. Mais la volonté de la municipalité d'appliquer la réglementation en vigueur, en renonçant à une dérogation qui rendrait non conforme un bâtiment existant, est pour le moins défendable. Ce choix n'est en rien arbitraire et on ne saurait déduire de la lettre du 31 mars 2020 envoyée par la municipalité à l'architecte de la recourante A._______ (en relation avec un autre projet) une promesse de déroger dans tous les cas aux exigences de l'art. 11 RPQ.

La municipalité estime par ailleurs que pour satisfaire à la condition de l'art. 11 al. 1 RPQ, les places de stationnement pour les logements d'un bâtiment de la première étape de réalisation du plan de quartier (c'est la situation du bâtiment des recourants) doivent se trouver à l'intérieur du secteur de cette première étape (voir la première phrase de cette disposition: "chaque étape doit offrir les places de stationnement nécessaires"). Le bâtiment pour étudiants se trouvant dans le secteur de la troisième étape de réalisation, il serait quoi qu'il en soit exclu d'y aménager les places de stationnement d'un bâtiment de la première étape.

D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsqu'une autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire: LAT; RS 700). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt TF 1C_279/2019 du 9 avril 2020 consid. 2.1.3 et les arrêts cités; cf. au niveau cantonal: AC.2018.0338 du 27 février 2020; AC.2019.0161 du 8 janvier 2020 consid. 1b/bb; AC.2019.0097 du 3 janvier 2020 consid. 6b). En fonction de cette jurisprudence, il n'est pas évident, pour la Cour de droit administratif et public, de critiquer l'interprétation faite par la municipalité de l'art. 11 al. 1 RPQ dans le cas particulier. Cette question n'a toutefois pas à être examinée plus avant.

En effet, en l'occurrence, une solution existe pour l'aménagement de deux nouvelles places de stationnement couvertes sur la parcelle n° 531. Les recourants ne contestent pas qu'un espace suffisant est disponible au nord de leur bâtiment, sur une place déjà accessible aux voitures – ce qui peut également être constaté sur les plans et photographies du guichet cartographique cantonal. Cela entraînerait certes un peu de trafic supplémentaire, à proximité de maisons et de jardins du groupe d'habitations directement voisines, mais ces nuisances seraient objectivement insignifiantes (bruit, sécurité des piétons). Cette circonstance permet de considérer que l'aménagement de deux places de parc, pour les deux nouveaux logements, pourrait être réalisé sans difficulté particulière sur la parcelle du bâtiment concerné, de sorte qu'il n'existe aucun motif commandant d'accorder une dérogation à l'art. 11 al. 1 RPQ, tel qu'il est interprété par la municipalité.

f) Les éléments du dossier ainsi que les données cartographiques officielles accessibles sur internet sont suffisants pour statuer sur le recours. Il n'est donc pas nécessaire de compléter l'instruction par une inspection locale. Les recourants ont requis la mise en œuvre de ce moyen de preuve (cf. art. 29 al. 1 let. b LPA-VD), dans leur recours et dans leur écriture du 19 avril 2021 – requête qui, telle qu'elle est formulée, ne saurait être interprétée comme tendant à l'organisation d'une audience de débats (cf. art. 27 al. 3 LPA-VD, art. 6 par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]); cette requête doit donc être écartée.

3.                      Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la Municipalité de Denges, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).


 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Denges du 12 novembre 2020 est confirmée.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants A._______ et consorts, solidairement entre eux.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Denges, à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______ et consorts, solidairement entre eux.

 

Lausanne, le 2 juin 2021

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.