TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 juillet 2021

Composition

Mme Mélanie Chollet, présidente; Mme Imogen Billotte et
M. Serge Segura, juges.

Recourants	1.	A.________, à ********, représenté par Me Jean-Rodolphe FIECHTER, avocat à Berne,
	2.	B.________, à ********, représentée par Me Jean-Rodolphe FIECHTER, avocat à Berne,

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Autorité intimée

Département des institutions et du territoire, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

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Autorité concernée

Municipalité de Bougy-Villars, représentée par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne.

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Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la cheffe du Département des institutions et du territoire du 3 décembre 2020 (zone réservée cantonale sur les parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars)

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont propriétaires en main commune des parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars. Ces parcelles, non construites, ont une surface respective de 1'611 m² et 200 m². D'après le registre foncier, elles sont en nature vignes pour la première et pré-champ pour la seconde.

Dites parcelles sont colloquées en zone d’habitation individuelle A selon le Plan général d'affectation de la Commune de Bougy-Villars du 9 juillet 1980 (ci-après: le PGA) et les art. 6 ss du règlement communal sur le Plan général d'affectation et la police des constructions du 6 mars 1996 (ci-après: RPGA).

B. Le père de A.________ et de B.________, feu C.________, décédé le ******** 2017, a été inscrit comme propriétaire des parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars de février 1973 à son décès.

Le 26 juillet 2016, C.________, en tant que propriétaire, et D.________, en qualité de promettante-acquéreuse, ont déposé une demande de permis de construire (CAMAC n^o 28281) une villa de deux logements avec garage souterrain et piscines d’une surface au sol de 262 m² sur la parcelle n^o 131. Un chemin d'accès était prévu sur la parcelle n^o 135 .

Par décision du 24 juillet 2017, la Municipalité de Bougy-Villars (ci-après aussi: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. A l’appui de sa décision, elle faisait valoir que la surface bâtie était trop importante au regard des dispositions applicables dans la zone d’habitation A du PGA, cela d’autant plus qu’il convenait d’ajouter à la surface bâtie indiquée dans le formulaire de demande de permis de construire les surfaces de l’avant-toit exagérément grand (1,5 m) et des pergolas. La municipalité faisait encore valoir que le traitement de l’avant-toit était assimilable à un toit plat prohibé par le RPGA, que les mouvements de terre nécessaires à la création de la terrasse supérieure excédaient la limite règlementaire de 1,5 m et que les ouvertures en façades ne respectaient pas la règle selon laquelle l’expression architecturale dominante devra être de type "murs pleins en maçonnerie crépie avec percement". Enfin, la municipalité indiquait n’avoir pas donné son accord à la construction du chemin, ce qui devait également conduire au refus du permis de construire.

Par arrêt du 9 janvier 2019, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour de céans) a déclaré irrecevable un recours formé contre cette décision, rejeté le recours formé par A.________, B.________ et D.________ et confirmé la décision de la Municipalité de Bougy-Villars du 24 juillet 2017. La Cour de céans a notamment retenu que le projet refusé était non réglementaire s'agissant des mouvements de terre qui étaient trop importants et qu'il était contraire à l'art. 16 RPGA en ce qui concernait le traitement des façades. Elle en a conclu que "les irrégularités du projet querellé impliquent que celui-ci devra largement être revu afin de le rendre réglementaire".

Ensuite de cet arrêt, A.________ et B.________, en tant que propriétaires, et D.________, en qualité de promettante-acquéreuse, ont déposé, en octobre 2019, une nouvelle demande de permis de construire (CAMAC no 186331) une villa de deux logements avec garage souterrain et piscines d’une même surface au sol sur la parcelle n° 131. Un chemin d'accès différent était prévu sur la parcelle n° 135. Le projet a été mis à l'enquête publique du 11 octobre au 11 novembre 2019.

Le Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a formé opposition à l'encontre de ce projet le 28 octobre 2019, se fondant sur les articles 47 et 134 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

Il ne ressort pas du dossier que la municipalité aurait statué sur cette demande de permis.

C. La Commune de Bougy-Villars a entrepris des réflexions en vue de réduire sa zone à bâtir surdimensionnée en 2015, ensuite de l'entrée en vigueur, au 1^er mai 2014, de la modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le 6 février 2015, le SDT a approuvé le bilan des réserves à bâtir élaboré par la commune le 13 janvier 2015. En octobre 2015, cette dernière a mandaté un bureau d'urbanisme pour définir une vision territoriale à l'horizon 2030. Par avis du 25 octobre 2016 publié dans la Feuille des Avis Officiels du canton de Vaud (ci-après: FAO) du 28 octobre 2016, la Municipalité de Bougy-Villars a informé la population de son intention de réviser la planification communale et de mettre à l'enquête publique une zone réservée en précisant qu'elle userait de son droit figurant à l'art. 77 LATC pour refuser tout nouveau projet de construction.

Un rapport justificatif selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) relatif au projet de zone réservée a été élaboré à fin 2016 et approuvé par la municipalité le 19 décembre 2016. Il a fait l'objet d'un examen préalable au sens de l'art. 56 LATC le 1^er février 2017. Le rapport justificatif selon l'art. 47 OAT a été finalisé et approuvé par la municipalité le 14 mars 2017. S'agissant de la délimitation des périmètres de la zone, le rapport 47 OAT indique que le territoire communal a été inventorié selon l'existence ou non de projets en cours (état octobre 2016) et répertorié comme suit:

"Sans projet en cours:

- libres et constructibles

- non constructibles selon le PGA (sauf fusion avec les parcelles voisines)

- intention à affecter en zone d'installation publique (ZIP)

Avec projet en cours:

- enquête terminée

- permis de construire délivré

Dans l'attente de la mise en œuvre de la révision de son Plan général d'affectation, la Municipalité propose de réserver toutes les parcelles sans projet en cours. Les autres parcelles, concernées par un projet de développement, ne sont quant-à-elles pas comprises dans la zone réservée.

[...]"

Approuvé par la municipalité le 27 mars 2017, le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 5 mai au 5 juin 2017. Dans son préavis au conseil général du 7 août 2017, la municipalité définissait les projets de construction en cours comme ceux pour lesquels un dossier de demande d'autorisation de construire avait été déposé ou pour lesquels un permis de construire était en cours de traitement ou délivré, selon état au 28 octobre 2016, date de la publication de l'avis municipal dans la FAO.

Il ressort de la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte) de la Commune de Bougy-Villars au 31 décembre 2017 que cette commune est surdimensionnée.

Une zone réservée communale incluant quelques parcelles a été approuvée par le conseil général de Bougy-Villars et par le Département du territoire et de l'environnement (DTE, désormais Département des institutions et du territoire [DIT]) le
25 avril 2018. Cette zone réservée communale a fait l'objet de plusieurs recours auprès de la Cour de céans lesquels ont été rejetés (cf. arrêt AC.2018.0176 du 28 août 2019), ce qui a été confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt du 8 juillet 2020 (1C_518/2019).

D. Un rapport justificatif selon l'art. 47 OAT daté du 31 octobre 2019 (ci-après: le rapport 47 OAT) relatif au projet d'une zone réservée cantonale sur les parcelles n^os 131 et 135 retient que la Commune de Bougy-Villars dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal. Sous le chapitre "Nécessité de colloquer en zone réservée", on peut notamment lire ce qui suit:

"L'instauration de la présente zone réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte afin de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.

Le but de cette démarche est d'inciter les autorités de la Commune de Bougy-Villars à engager le plus rapidement possible la révision de son plan d'affectation communal conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."

La DGTL a mis à l'enquête publique une zone réservée cantonale sur les parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars, propriétés des recourants, du 9 novembre au 8 décembre 2019. A.________ et B.________ ont formé opposition le 6 décembre 2019 et ont requis la tenue d'une audience de conciliation. La Commune de Bougy-Villars a également formé opposition le 9 décembre 2019.

Une séance de conciliation a été organisée par le DIT le 16 juin 2020. Il ressort du procès-verbal établi à cette occasion que la conciliation a abouti en ce sens que la Commune de Bougy-Villars s'est engagée à fournir un projet de révision de son plan d'affectation d'ici à la fin des vacances d'été, la DGTL s'engageant pour sa part à fournir rapidement une première appréciation et une décision dans les trois mois.

La Municipalité de Bougy-Villars a transmis un nouveau projet de révision du plan d'affectation communal à la DGTL le 30 septembre 2020.

Par courrier du 14 janvier 2021, la DGTL a indiqué qu'elle n'était pas encore en mesure de pouvoir établir l'examen préalable, le dossier étant toujours en circulation auprès de plusieurs services de l'administration cantonale, ce qu'elle a confirmé par courrier adressé à la municipalité le 20 janvier 2021.

E. Par décision du 3 décembre 2020, la cheffe du DIT a levé les oppositions formées par A.________ et B.________ et par la Municipalité de Bougy-Villars et a approuvé la zone réservée cantonale sur les parcelles n^os 131 et 135.

F. Par acte du 31 décembre 2020, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que la zone réservée cantonale instaurée sur les parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars soit levée.

Par réponse du 17 mars 2021, la DGTL (ci-après aussi: l'autorité intimée) a conclu, sous suite de frais, au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée dans le sens des considérants.

Par courrier de son conseil du 17 février 2021, la Municipalité de Bougy-Villars (ci-après aussi: l'autorité concernée) a indiqué qu'elle s'en remettait à justice.

Par réplique du 7 avril 2021, les recourants ont intégralement confirmé les conclusions de leur recours du 31 décembre 2020.

Par duplique du 26 avril 2021, la DGTL a maintenu les conclusions de sa "détermination" du 17 mars 2021.

La municipalité a renoncé à déposer une duplique, selon courrier de son conseil du 27 avril 2021.

G. Le 6 mai 2021, le conseil de l'autorité concernée a informé la juge instructrice que la DGTL venait de déposer son rapport d'examen préalable du plan d'affectation communal de Bougy-Villars et l'a produit. Il ressort notamment ce qui suit de ce rapport, daté du 29 avril 2021, s'agissant de la question du surdimensionnement de la zone à bâtir:

"Le bilan des réserves de zones à bâtir d'habitation mixte indique un surdimensionnement malgré les modifications apportées au plan d'affectation. Dès lors, pour approuver un plan avec un surdimensionnement incompressible, il est nécessaire que toutes les mesures possibles et conformes aux principes de la LAT, en particulier celles énoncées dans la fiche d'application "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement?" aient été prises afin de réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir.

Or, nous sommes d'avis que des mesures de réduction supplémentaires de la zone à bâtir sont possibles. De ce fait, il n'est pas admis que certaines parcelles en dehors du territoire urbanisé conservent leur droit à bâtir. La DGTL demande:

· Modifier l'affectation en zone agricole 16 LAT des parcelles n° 131/156/168/338 et 339. Dès lors, supprimer la disponibilité des terrains des parcelles n° 131/156 et 168."

Le conseil de l'autorité concernée en conclut que cela signifie que l'autorité municipale devra invoquer "l'effet anticipé du projet de normes" si les recourants parvenaient à contester victorieusement la zone réservée cantonale.

L'autorité intimée s'est déterminée le 20 mai 2021, renvoyant à ses précédentes écritures et maintenant ses conclusions.

Les recourants ne se sont pas déterminés.

H. La Cour de céans a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Le recours est dirigé contre une décision de la cheffe du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'une zone réservée cantonale, qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions des recourants et de la municipalité, est susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 15 al. 2 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et respecte pour le surplus les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans un moyen de forme qu'ils développent à l'appui d'un motif de fond, les recourants requièrent "l'édition du projet de révision du PGA déposé par la commune auprès de la DGTL ainsi que des déterminations circonstanciées de la part de cette dernière" et se réservent de compléter leur recours après examen de ces documents "à moins que le recours ne soit admis d'emblée pour cause de décision non motivée, soit pour violation du droit d'être entendu". Dans leur réplique, ils relèvent que l'autorité intimée affirme, sans preuve à l'appui, et en refusant de donner suite à leurs réquisitions de pièces, que les propositions de redimensionnement soumises par la commune ne satisfont pas aux réquisits légaux, alors que, selon eux, "il est peu probable que cette affirmation soit exacte". Ils en concluent qu'en ne motivant pas "ses affirmations gratuites", l'autorité intimé a violé leur droit d'être entendus.

a) Conformément aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 33 al. 1 LPA-VD, les parties ont le droit d'être entendues. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu notamment le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient et l'autorité de recours exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 129 I 232 consid. 3.2; cf. aussi arrêts TF 5A_535/2019 du 25 juillet 2019 consid. 3.3.1; 2C_1004/2018 du 11 juin 2019 consid. 5.1). L'autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 134 I 83 consid. 4.1, et les arrêts cités; cf. aussi arrêt TF 5A_535/2019 du 25 juillet 2019 consid. 3.3.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (arrêt TF 5A_535/2019 du 25 juillet 2019 consid. 3.3.1). En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1, et les arrêts cités).

b) En l'espèce, force est de relever en premier lieu que, s'agissant des points pertinents, la décision querellée est motivée de façon claire et suffisante pour que les recourants aient pu la comprendre et l'attaquer. Pour le surplus, contrairement à ce que soutiennent ces derniers, et conformément à ce qui sera développé ci-dessous, il ressort bien du dossier qu'en l'état du moins, la révision de la planification communale n'a pas abouti et que la question d'un surdimensionnement subsiste. Ainsi, conformément au procès-verbal établi le 16 juin 2020, plusieurs propositions de redimensionnement de la zone à bâtir ont été soumises par la commune dans le cadre de la révision de son plan. Le rapport d'examen préalable établi par la DGTL le 29 avril 2021 retient pour sa part que des mesures de réduction supplémentaires de la zone à bâtir sont possibles, la DGTL demandant de modifier l'affectation en zone agricole de plusieurs parcelles, au nombre desquelles la parcelle n° 131 propriété des recourants et de supprimer la disponibilité du terrain de cette parcelle. Les affirmations de l'autorité intimée à cet égard s'avèrent ainsi exactes et motivées. Pour le surplus, on le répète, les recourants ont manifestement parfaitement compris la décision attaquée puisqu'ils ont pu exercer leur droit de recours à bon escient. Partant, leur droit d'être entendus n'a pas été violé.

Mal fondé, ce grief doit ainsi être écarté.

3. Est litigieuse l'inclusion des parcelles n^os 131 et 135 de la Commune de Bougy-Villars dans une zone réservée cantonale mise en place par le département compétent en relation avec la mise en conformité du plan d'affectation communal aux exigences découlant de la LAT (plus précisément des nouvelles dispositions entrées en vogueur le 1^er mai 2014) et du plan directeur cantonal (ci-après: PDCn).

Il convient ainsi d'examiner, en premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.

a) aa) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoire exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le doit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan général d'affectation (cf. arrêt AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2 a) aa) et les références citées).

bb) Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2018.0221 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018 consid.1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt AC.2020.0109 du 1^er avril 2021 et les références citées). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de réserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références citées).

L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (Ruch, op. cit., n° 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (Ruch, op. cit., n° 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (arrêt 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).

cc) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que pour l'établissement des plans d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration d'une zone réservée cantonale sur les parcelles n^os 131 et 135, l'autorité intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art. 15 Zones à bâtir

¹ Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

² Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

³ L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est entrée en vigueur le 1er décembre 2011, une deuxième le 15 juin 2012, une deuxième bis le 15 juin 2013, une troisième le 1er janvier 2016 et une quatrième le 31 janvier 2018. Enfin, une quatrième adaptation bis, actuellement en vigueur, a été adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019 (ci-après: PDCn4 bis). Par rapport à la version précédente, elle concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d'Etat liées aux projets d'agglomération.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

cc) Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts AC.2020.019 précité; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités). Dans l'arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019, le Tribunal cantonal a souligné que la mise en place d'une zone réservée cantonale ne restreignait pas la marge de manœuvre dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (arrêt précité consid. 3d). Dans un arrêt relativement récent (1C_267/2019 du 5 mai 2020), le Tribunal fédéral a par ailleurs confirmé une zone réservée cantonale portant sur deux parcelles alors que la commune avait clairement manifesté son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir et qu'elle avait fait établir un projet de zone réservée communale ne les incluant pas. L'autorité cantonale compétente peut par conséquent établir une zone réservée, quand bien même on se trouve en présence d'une volonté du planificateur communal de maintenir le secteur visé en zone à bâtir.

c) aa) En l'espèce, s'agissant en premier lieu du surdimensionnement de la Commune de Bougy-Villars, la Cour de céans relève qu'il apparaît incontestable. Celui-ci ressort notamment de la "simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte)" au 31 décembre 2017 qui retient une croissance admise de 77 habitants à l'horizon 2036. Or, en comparant avec la capacité d'accueil au moment du bilan (248 habitants) et le potentiel de croissance de la Commune alloué par la mesure A11, on constate une surcapacité d'accueil de 171 habitants. Le rapport 47 OAT du 31 octobre 2019 fait lui aussi état d'un surdimensionnement. Le surdimensionnement de la Commune de Bougy-Villars a en outre été constaté par la Cour de céans dans l'arrêt AC.218.0176, AC.2018.0180, AC.2018.0184 du 28 août 2019, lequel retient qu'il n'est pas contesté que "les zones à bâtir de la Commune de Bougy-Villars sont surdimensionnées, quelle que soit l'année de référence, l'horizon de planification ou le taux de croissance admissible pris en considération depuis l'entrée en vigueur du PDCn". Elle en conclut que "la zone réservée litigieuse doit par conséquent être confirmée dans son principe". Le Tribunal fédéral a au reste confirmé le surdimensionnement dans son arrêt 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 concernant la zone réservée communale. Cette appréciation ne prête ainsi pas le flanc à la critique.

Il n'est dès lors pas contestable qu'une révision du plan d'affectation communal doit intervenir. Il apparaît certes que la municipalité et le département cantonal ont actuellement des appréciations divergentes à propos de la stratégie de redimensionnement. Quoi qu'il en soit, la municipalité est engagée dans un processus de révision de son plan d'affectation, de sorte qu'une intention de planifier est donnée.

Il résulte de ce qui précède qu'au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal (cf. arrêt AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 3). La zone réservée doit par conséquent être confirmée dans son principe. Toutefois, il faut que la parcelle sujette à la zone réservée apparaisse d'emblée comme ne pouvant pas être concernée par le remaniement de la zone à bâtir (arrêt 1C_267/2019 du 5 mai 2020). La question à laquelle le Tribunal doit répondre à ce stade est ainsi celle de savoir si la possibilité d'un déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2019.0035 et AC.2017.0457 précités).

4. a) On l'a vu, le surdimensionnement est incontestable. Toutefois, à ce jour, aucune des propositions de la Commune de Bougy-Villars n'a satisfait aux réquisits légaux et n'a pu être validée, de sorte que la révision de la planification communale est toujours en cours. Il n'existe ainsi, en l'état, aucune certitude que le projet de redimensionnement de la zone à bâtir permette d'exclure la mise en zone agricole des parcelles litigieuses. Au contraire, dans son rapport d'examen préalable, la DGTL demande expressément de modifier l'affectation en zone agricole de la parcelle n° 131. Le redimensionnement de la zone à bâtir n'étant pas atteint à ce jour, la zone réservée cantonale est ainsi justifiée pour ce seul motif déjà et doit être confirmée afin de ne pas aggraver le surdimensionnement et entraver la commune dans la révision de son plan.

Au reste, la Cour de céans a déjà précisé que l'art. 46 LATC constituait à lui seul une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale sur une parcelle lorsqu'une commune refuse ou tarde à le faire alors qu'elle y est tenue pour ne pas compromettre la révision de sa planification (AC.2017.0364 précité consid. 4). La zone réservée litigieuse répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités communales, ainsi qu'éviter le risque de faire obstruction et rendre plus difficile une future réduction de la zone à bâtir (AC.2017.0457 précité). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé aux recourants et l'intérêt public en jeu.

b) On relèvera pour le surplus que la parcelle n° 131 est prolongée d'autres parcelles non construites, de sorte que, à première vue, elle pourrait être concernée par un redimensionnement de la zone à bâtir.

c) Par ailleurs, et conformément à la jurisprudence susmentionnée, le fait d'avoir soutenu la défense de la zone réservée communale devant les autorités judiciaires ne fait pas obstacle à la mise en place ultérieure d'une zone réservée cantonale. Le fait que les parcelles des recourants soient exclues de la zone réservée communale n'apparaît au demeurant pas déterminant puisque la démarche de l'autorité intimée tend précisément à compléter la zone réservée communale jugée insuffisante au regard de l'importance du surdimensionnement de la zone constructible. Dès lors que la commune ne semble en l'état pas en mesure de garantir son correct dimensionnement, et dans l'attente d'un plan d'affectation révisé, il s'impose de ne pas aggraver le surdimensionnement en instituant une zone réservée cantonale.

d) Pour le surplus, les conditions d'établissement d'une zone réservée cantonale étant, on l'a vu, réunies en l'espèce, on ne peut y voir un quelconque arbitraire. Au reste, on soulignera à cet égard que les recourants ne démontrent pas en quoi la décision litigieuse violerait le principe de la prohibition de l'arbitraire. Au contraire, ils se bornent à exposer leur propre appréciation sans apporter de contre-preuve à l'éventuelle non-conformité de la zone réservée sur leurs parcelles. Il n'existe ainsi aucune violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire en l'espèce.

e) En conclusion, la Cour de céans ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle cette mesure provisoire que constitue la zone réservée est adéquate et proportionnée. Il résulte de ce qui précède que la zone réservée cantonale sur les parcelles n^os131 et 135 est justifiée et doit être confirmée.

5. Les recourants font encore valoir une inégalité de traitement par rapport à aux parcelles n^os 338 et 339 qui ont bénéficié d'un permis de construire le 23 avril 2019 et ne sont pas incluses dans la zone réservée communale ni cantonale. Ils estiment que leur parcelle devrait suivre le même sort que les parcelles précitées, compte tenu du fait que les propriétaires concernés ont, comme eux, requis une nouvelle demande de permis de construire postérieurement à la date butoir du 28 octobre 2016. Ils font en outre valoir que si l'autorité cantonale n'a pas instauré de zone réservée cantonale en avril 2019 sur les parcelles n^os 338 et 339, il n'avait aucune raison objective de le faire sur les parcelles n^os 131 et 135, "le prétendu surdimensionnement n'ayant pas changé dans l'intervalle et les efforts de la commune en vue de l'adoption du nouveau PGA allant manifestement dans le bon sens".

Quant à l'autorité intimée, elle estime que la situation des parcelles n^os 131 et 135 et celle des parcelles n^os 338 et 339 est différente sur un point essentiel, les propriétaires de ces dernières s'étant vus octroyer un permis de construire le 4 août 2016, soit avant la date butoir du 28 octobre 2016, avant que cette décision ne soit cassée par le Tribunal fédéral, alors que l'ancien propriétaire des parcelles n^os 131 et 135 s'était pour sa part vu refuser le permis de construire requis le 24 juillet 2017.

a) Une décision ou une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2018.0176 précité consid. 3c; AC.2017.0078 précité consid. 4b).

b) Force est de constater que les parcelles n^os 338 et 339 ont bel et bien bénéficié d'un permis de construire avant la date butoir du 28 octobre 2016, de sorte que le permis délivré ultérieurement respecte les conditions de la zone réservée communale. Quoi qu'il en soit, cet élément n'est en soi pas déterminant. En effet, conformément à la jurisprudence, les recourants ne peuvent se prévaloir de la situation d'autres parcelles voisines qui ont obtenu une autorisation de construire, le principe de l'égalité de traitement n'ayant qu'une portée réduite en matière de planification. En effet, comme on l'a vu, la zone réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Peu importe dès lors ce qu'il en est de la situation des parcelles n^os 338 et 339. Les autorités cantonales ont estimé que la commune avait agi dans le large cadre de son pouvoir d'appréciation et cela ne peut leur être reproché. La zone réservée cantonale doit ainsi être confirmée même si d'autres parcelles proches ont bénéficié d'une autorisation de construire.

Partant, mal fondé, ce grief doit être rejeté.

6. Les recourants soulignent enfin que, dans la mesure où ils ont investi des montants considérables dans le remembrement de leur parcelle et dans l'élaboration d'un projet de construction correspondant à tous les desiderata de la commune depuis 2016 au moins, ils agiront en dommages-intérêts, respectivement en indemnisation pour cause d'expropriation, si leurs parcelles devaient demeurer en zone réservée, fût-ce à titre temporaire.

a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci (AC.2019.0174 du 10 janvier 2020 consid. 1; AC.2017.0434 du 17 juillet 2018 consid. 3c/bb). L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées).

b) La Cour de céans relève que la zone réservée ne conduit pas à un changement d'affectation de la parcelle mais constitue uniquement une mesure provisionnelle destinée à geler la situation sur les fonds susceptibles de subir une modification de leur affectation. La question d'une éventuelle indemnisation sort du cadre de l'objet du litige et n’a ainsi pas à être examinée à ce stade, une demande d’indemnité pouvant être présentée dans une procédure distincte (cf. art 5 al. 2 LAT et art. 71 ss LATC). Il en va de même d'une éventuelle demande de dommages et intérêts.

Ce grief est ainsi irrecevable.

7. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter, solidairement entre eux, les frais de justice (art. 49 LPA-VD), lesquels seront légèrement réduits en l'absence d'audience. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité intimée qui a procédé sans l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD a contrario). L'autorité concernée, qui s'en est remise à justice, n'est pas véritablement intervenue dans la procédure, de sorte qu'il n'y a pas lieu de lui allouer de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 3 décembre 2020 par la cheffe du Département des institutions et du territoire est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 juillet 2021

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.