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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 27 juin 2022 |
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Composition |
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant. |
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Recourants |
1. |
A.________, à ********, |
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2. |
B.________, à ********, |
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3. |
C.________, à ********, |
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4. |
D.________, à ********, |
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5. |
E.________, à ********, |
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6. |
F.________, à ********, |
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7. |
G.________, à ********, |
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8. |
H.________, à ********, tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Département de l'environnement et de la sécurité - DES, à Lausanne, représenté par la Direction générale de l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, à Lausanne, |
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Constructrice |
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I.________, à ********. |
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Objet |
Permis de construire |
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Recours A.________ et consorts c/ décision du Département de l'environnement et de la sécurité (DES), du 12 novembre 2020, levant leur opposition et délivrant l'autorisation pour l'installation d'un ponton et la modification de la zone de baignade, sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "les Rocailles", sur la Commune de Coppet - CAMAC 192154. |
Vu les faits suivants:
A. Au droit de la parcelle n° 294 de la commune de Coppet, propriété de la commune, se trouve une plage bordant le lac Léman (DP 9013).
Le 12 octobre 2012, le Département de la sécurité et de l’environnement (actuellement Département de l'environnement et de la sécurité: DES) a délivré à la commune de Coppet une concession pour usage d’eau (acte 233/500). En substance, le département accordait, par le biais de cet acte, l’autorisation à la commune de Coppet de faire usage des eaux du domaine public cantonal du lac Léman à l’emplacement précité; l’usage du plan d’eau en question devait être réservé aux baigneurs, un ponton destiné à ces derniers pouvant en outre y être installé; le périmètre concédé (DP 9013) était de ce fait interdit à la navigation (voir plus spécialement art. 7 de l’acte de concession).
Cette plage se trouve à proximité de la parcelle communale n° 294 précitée qui accueille le Parc des Rocailles. Au demeurant, la plage des Rocailles fait l’objet d’un règlement du 13 juillet 2015, adopté par le conseil communal de Coppet le 16 novembre 2014 et approuvé par l'autorité cantonale compétente le 30 juin 2016; celui-ci en fixe notamment les horaires d’utilisation (horaire d’été, soit du 1er mai au 30 septembre: 10h00-22h00; horaire d’hiver, soit du 1er octobre au 30 avril: 10h00-20h00). Ce texte arrête en outre diverses règles, pour assurer l’ordre et la propreté sur l’espace de la plage, ainsi que pour les usagers et les tiers.
B. I._________ (ci-après ********), établie auparavant à *******, s’est adressée dès l’année 2019 à la commune de Coppet, afin de pouvoir y exercer ses activités. Concrètement, cette école a effectivement pu faire usage de la plage des Rocailles, comme base de départ pour son enseignement, dès 2019, ainsi que pour d’autres activités (comme en attestent les photographies au dossier). Une convention a d’ailleurs été conclue entre la Municipalité de Coppet (ci-après: la Municipalité) et I.________, le 13 février 2019 (Convention d’occupation de la plage des Rocailles entre la commune de Coppet et I.________).
C. a) Bien que I.________ ait installé et fait usage d’un ponton flottant amovible en 2019 et 2020 déjà, elle a déposé auprès de la commune de Coppet un dossier en vue d’enquête publique relatif à l’installation d’un tel ponton (dossier de la Direction générale de l’environnement: DGE - pièce 14). Néanmoins, le plan de situation versé au dossier de l’enquête publique indique pour ce ponton comme maître de l’ouvrage la commune de Coppet. Sur ce plan de situation figure un ponton d’une longueur de 30 m et d’une largeur de 2 m; cet ouvrage serait immergé dans le lac sur sa plus grande longueur. Ce plan indiquait en outre la pose de deux nouvelles bouées de mouillage, au-delà de la zone de baignade.
b) L’enquête publique s’est déroulée du 24 janvier au 24 février 2020. Elle a suscité le dépôt de diverses oppositions, dont celle de B.________ et A.________, C.________ et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, du 24 février 2020, déposée par l’intermédiaire de leur conseil commun.
c) Par lettre du 12 juin 2020, la Municipalité de Coppet a transmis à la DGE les oppositions et observations formulées durant l’enquête publique; elle y a joint ses déterminations sur les diverses prises de positions recueillies, ainsi que celles de I.________. On remarque encore dans ce contexte que les oppositions ont bien été transmises à la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: DGTL) avant le prononcé de la décision (voir les échanges de courriels produits sous pièce 3 du dossier de la DGE).
D. La cheffe du Département de l’environnement et de la sécurité (DES) a statué sur la demande par décision du 12 novembre 2020. Au chapitre "III. Décision", elle se lit comme suit:
"Il est rappelé que les autorisations spéciales suivantes ont été délivrées:
- Autorisations spéciales de la DGE-BIODIV, au sens des art. 51 LPêche et 17 LPNMS.
- Autorisation spéciale de la DGTL-HZB, au sens de l’art. 24 LAT.
- Autorisation spéciale de l’Administration fédérale des douanes, au sens de l’art. 4 LD.
Il est également rappelé que les autres entités ont délivré leurs préavis.
Au vu de ce qui précède, le Département de l’environnement et de la sécurité:
1. Lève les oppositions de la ********, de la ******** et de Maître Perroud.
2. Délivre l’autorisation, au sens de l’art. 12 LPDP, pour la demande de I.________ concernant le projet d’installation d’un ponton et de modification de la zone de baignade, sur le domaine public cantonal « Le Léman », au lieu-dit « Les Rocailles », sur le territoire de la commune de Coppet, sous réserve du respect des conditions précitées.
3. Refuse la mise en place des 2 bouées d’amarrages.
4. Dit que les travaux autorisés seront exécutés conformément au projet mis à l’enquête publique.
5. Dit que l’autorisation au sens de l’art. 12 LPDP, valant permis de construire, a une validité de 2 ans.
6. Délivre l’autorisation spéciale au sens de l’art. 41c al. 1 OEaux.
[…]
8. Dit qu’un avenant complètera la concession de la commune, une fois la présente décision entrée en force."
E. Agissant par acte du 8 janvier 2021, formé par leur conseil commun, B.________ et A.________, C.________ et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à l’encontre de cette décision. Ils concluent avec dépens à l’annulation de la décision attaquée (soit plus précisément à l’annulation de l’autorisation délivrée à I.________, ainsi que des autorisations spéciales qui lui sont liées); ils concluent également à l’annulation du chiffre 8 de la décision attaquée, relatif au complètement ultérieur de la concession de la commune par le biais d’un avenant.
La DGTL, ainsi que la DGE, agissant en son nom ainsi que pour le compte du DES, se sont déterminées sur le recours respectivement les 10 février et 8 mars 2021 en concluant au rejet du recours. Pour sa part, la Municipalité de Coppet, agissant par l’intermédiaire de l’avocat Jean-Yves Schmidhauser, a déposé sa réponse le 26 février 2021; elle s’en remet à justice sur l’issue du pourvoi.
Les recourants, sous la plume de leur avocat, ont déposé une réplique le 27 mai 2021; ils confirment et complètent leurs moyens et leurs conclusions. La DGE en a fait de même dans une écriture du 13 juillet 2021.
Considérant en droit:
1. La Municipalité met en doute le respect du délai de recours.
a) L’art. 95 de la loi vaudoise sur la procédure administrative (ci-après LPA-VD; BLV 173.36) prévoit un délai de recours de 30 jours dès la notification de la décision attaquée. Conformément à l’art. 96 al. 1 let. c LPA-VD, les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 18 décembre au 2 janvier inclusivement.
b) En l'occurrence, la décision attaquée a été communiquée par un envoi remis à La Poste le 17 novembre 2020. Ce document n’a toutefois été distribué que le lundi 23 novembre suivant (pièce 2b du bordereau des pièces produites par les recourants). Le délai de recours de 30 jours, fixé par l’art. 95 LPA-VD a couru dès cette date; compte tenu des féries judiciaires courant du 18 décembre au 2 janvier inclusivement (art. 96 LPA-VD), l’échéance de ce délai a été reportée au 8 janvier 2021. Or, comme l’atteste la pièce produite par les recourants, l’acte de recours a été remis à La Poste à cette date-là, pour parvenir au greffe du Tribunal le 12 janvier 2021 seulement. Le recours n’est ainsi pas tardif.
2. La légitimation à recourir est régie par l’art. 75 LPA-VD et plus précisément en l’occurrence par son al. 1 let. a; en substance cette légitimation est donnée à toute personne physique ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à l’annulation ou la modification de la décision attaquée.
Dans le cas présent, les recourants sont tous propriétaires de biens-fonds situés à proximité de l’ouvrage litigieux (entre 70 et 200 m; les parcelles de certains des recourants sont riveraines du lac, à l'exception de la parcelle n° 1363 propriété des recourants G.________ et H.________). Il est douteux que les recourants sis à une distance supérieure à 100 m de la parcelle litigieuse aient qualité pour recourir vu la distance de leur parcelle par rapport à la construction litigieuse. Dans la mesure toutefois où les recourants E.________ et F.________, propriétaires de la parcelle n° 296 la plus proche, peuvent se prévaloir d'une proximité suffisante, cette question peut souffrir de rester indécise pour les autres recourants. Quant aux inconvénients allégués, les recourants font valoir que le projet entraînerait pour eux diverses nuisances. S’agissant tout d’abord de l’esthétique, le projet paraît n’avoir qu’un impact limité, en ce sens que le ponton émergera relativement peu de la surface du lac, de sorte qu’il sera peu visible depuis les biens-fonds des recourants qui sont propriétaires riverains. Par ailleurs, le ponton sera de nature à entraîner de nouvelles utilisations du lac (cortège de petits voiliers optimistes, conduit par un bateau moteur, notamment; autres utilisations liées aux activités de l’école de voile). Certes, ces différentes activités pourraient entraîner un accroissement de l’utilisation de la plage des Rocailles, sans que la gêne résultant d'un tel usage n'apparaisse d'emblée évidente. Les recourants s’en prennent également au problème de parcage, sur les parcelles prévues à cet effet ou sous forme de parcage sauvage; là aussi, selon eux, le projet serait de nature à aggraver la situation. Encore que cela ne soit pas évident, l’on peut admettre, sous l’angle de la vraisemblance, que les recourants ont à cet égard un intérêt digne de protection à faire obstacle au projet, même s’il est assez ténu. Il convient ainsi d’entrer en matière sur le recours au fond.
3. Sur le plan procédural la question se pose de cerner l’objet du recours. En l’occurrence, l’enquête, selon l’avis paru le 24 janvier 2020 dans la Feuille des avis officiels vaudoise, mentionne "le projet d’installation d’un ponton, de 2 bouées d’amarrage en pleine eau et modification de la zone de baignade, sur le domaine public cantonal "Le Léman, au lieu-dit Les Rocailles" sur le territoire de la commune de Coppet." Au demeurant, le plan de situation versé au dossier d’enquête mentionne la commune de Coppet comme maître de l’ouvrage et était intitulé "Plage des Rocailles, installation d’un ponton de l’école de voile; zone de baignade et bouées de mouillage". La décision attaquée accorde un permis de construire fondé sur l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) et constate la délivrance des diverses autorisations spéciales, nécessaires pour la réalisation du projet. Cette décision réserve, au surplus (sous ch. 8 du dispositif), une décision portant modification de la concession accordée à la commune (concession n° 233/500); on relève d’ailleurs que cette concession était également illustrée par un plan présent au dossier d’enquête. Il en résulte que la présente procédure concerne un permis de construire; la modification de la concession susceptible d’intervenir n’a en revanche pas encore été décidée (ch. 8 du dispositif précité) et ne saurait dès lors faire l’objet du présent recours, de sorte que la conclusion du pourvoi qui porte sur cet aspect apparaît prématurée. A cet égard, l’intitulé de la décision est un peu trompeur lorsqu’il mentionne une modification de la zone de baignade; toutefois, le dispositif de celle-ci est clair, ce qui est déterminant. Contrairement à ce que paraît soutenir la DGE dans son écriture du 8 mars 2021, le pourvoi ne concerne en fin de compte que le permis de construire et les autorisations préalables à celle-ci, sous réserve des développements suivants relatifs au principe de coordination (considérants 6 et 7 ci-dessous).
4. Les recourants contestent l'autorisation délivrée par la DGTL qui aurait statué sans avoir connaissance du résultat de l'enquête publique.
On lit en effet dans la décision attaquée divers développements relatifs à l’autorisation de construire hors de la zone à bâtir nécessaires pour la réalisation du ponton litigieux sur le lac Léman (pages 3 s.); plus spécialement, la DGTL refuse l’autorisation requise pour la réalisation de deux nouvelles bouées de mouillage; par contre, elle délivre l’autorisation nécessaire pour la réalisation du ponton flottant projeté (art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire: LAT; RS 700). La décision ajoute ce qui suit :
"La présente autorisation est délivrée sous réserve du résultat de l’enquête publique. En cas d’opposition ou de remarque, le dossier devra être soumis à la DGTL-HZB pour nouvelle décision".
Or, il ressort du dossier que la DGTL a bien eu connaissance des oppositions avant de statuer; le passage précité résulte ainsi d’une inadvertance et il aurait dû être supprimé avant notification de la décision du 12 novembre 2020. Ce moyen des recourants doit donc être écarté.
5. A titre de mesures d'instruction, les recourants ont demandé une inspection locale, ainsi que la production d'une autorisation provisoire dont aurait bénéficié I.________ en 2019.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3; 131 I 153 consid. 3; 130 II 425 consid. 2.1).
b) Le dossier comporte plusieurs éléments ou pièces, notamment des photographies, de nature à permettre à la Cour de céans d’arrêter l’état de fait pertinent et d’étayer son appréciation. En l’état, le Tribunal, procédant à une appréciation anticipée des preuves, retient que les faits nécessaires au jugement de la présente cause sont suffisamment établis (en partie à l’aide du dossier photographique produit en procédure et en partie sur la base des constats opérés par les autorités qui sont intervenues) pour renoncer à procéder à une inspection locale. Les parties ont par ailleurs pu exposer par écrit les éléments utiles pour la cause dans le cadre du double échange d'écritures ordonné.
Quant à la requête de production de l'autorisation provisoire éventuellement délivrée à I.________ en 2019, on peine à saisir la pertinence d'une telle pièce pour la présente procédure qui porte sur l'autorisation délivrée en 2020.
Il n'est en conséquence pas donné suite aux mesures d'instruction requises par les recourants.
6. Les recourants font valoir une violation du principe de coordination tiré de l’art. 25a LAT. A leurs yeux, le département aurait dû, pour respecter ce principe, statuer simultanément sur les diverses autorisations spéciales et sur la modification de la concession. Cette disposition prévoit ce qui suit:
"Principes de la coordination
1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
2 L'autorité chargée de la coordination:
a. peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
b. vielle à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;
c. recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;
d. veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.
3 Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
4 Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."
Avant d’aborder ce point, il convient de rappeler brièvement le cadre légal applicable en l’occurrence.
a) Dans le canton de Vaud, les eaux et leurs lits, tels que définis à l'art. 64, sont considérés comme dépendants du domaine public, sous réserve des droits privés valablement constitués avant ou après l'entrée en vigueur de cette loi (art. 63 al. 1 ch. 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 [CDPJ, BLV 211.02], en vigueur depuis le 1er janvier 2011; cf. art. 138 al. 1 ch. 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse, abrogée avec effet au 31 décembre 2010). Le domaine public est insaisissable et imprescriptible; il n'est aliénable que dans les formes instituées par des dispositions spéciales (art. 63 al. 2 1ère phr. CDPJ et ancien art. 138 al. 3 1ère phr. LVCC). Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 CDPJ; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 LVCC). Aucun usage du domaine public par un particulier ne peut être acquis par occupation (art. 65 al. 2 CDPJ; ancien art. 134 LVCC). Ainsi en est-il des eaux du lac Léman. Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l'Etat (art. 1er de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]), qui peut en octroyer l’usage principalement sous forme de concession, (art. 2 à 4 et 24 ss LLC). On note en particulier, à teneur de l’art. 26 LCC, que les autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, notamment, seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié l’ouvrage.
Quoi qu’il en soit, les art. 5 ss LLC prévoient la procédure applicable s’agissant d'une demande de concession en vue de l’utilisation de l’eau comme force motrice; les art. 7 et 8 régissent l’enquête nécessaire à cet effet et l’art. 9 porte sur la décision à prendre. Les recourants invoquent d’ailleurs expressément cette dernière disposition qui se lit comme suit :
"Art. 9 Décision
1 Quant aux oppositions qui relèvent des tribunaux, il [ndlr: le département] peut selon les circonstances, accorder la concession sous réserve des droits des opposants, ou ajourner sa décision jusqu’à liquidation des oppositions.
2 Le département accorde ou refuse la concession, compte tenu de l’intérêt public, de l’utilisation rationnelle du cours d’eau et des intérêts existants. Les droits des tiers sont en tout cas réservés.
3 La décision octroyant la concession est soumise au peuple si la demande en est faite par 12 000 citoyens actifs, dans le délai de trois mois dès la date de la publication dans la «Feuille des avis officiels du canton de Vaud»."
On relève cependant que les art. 24 ss LLC prévoient des dispositions différentes en relation avec l’octroi d’autorisations ou de concessions pour l’utilisation de l’eau pour usages divers, distincts de l’usage hydraulique (voir par exemple l’art. 25 relatif à l’enquête nécessaire). On observe dès lors à ce stade que les concessions destinées à d’autres usages que la force hydroélectrique ne paraissent pas être soumises au référendum prévu par l’art. 9 al. 3 LLC, contrairement à ce que soutiennent les recourants.
b) Dans le cas présent, la décision attaquée se réfère expressément aux autorisations spéciales délivrées par la DGE et la DGTL, ainsi que par l'Administration fédérale des douanes. La coordination avec ces décisions apparaît ainsi conforme à l'art. 25a LAT. Selon les recourants, une décision aurait été nécessaire également en application de la loi sur la faune. Le principe de coordination serait en effet violé au cas où une autorisation nécessaire à la réalisation du projet (et ne portant donc pas sur des points de détails de celui-ci) ferait défaut.
aa) A teneur de l’art. 7 de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; BLV 922.03), le Conseil d’Etat prend les mesures nécessaires pour assurer le développement optimum et la tranquillité de la faune indigène en tenant compte des conditions locales; suivant l’art. 2 du règlement d’exécution de ce texte, du 7 juillet 2004 (RLFaune; BLV 922.03.1), il est interdit d’importuner la faune sauvage (al. 1); une autorisation du service est nécessaire pour tout travail, aménagement ou manifestation susceptible de déranger la faune (al. 2); les travaux forestiers et agricoles et les cas de nécessité sont réservés (al. 3); les recourants font encore valoir l’art. 22 LFaune qui prévoit la nécessité d'une autorisation qui fixe les mesures conservatoires à prendre en vue de prévenir toute atteinte qui risque de porter préjudice à la faune locale.
bb) Durant l’instruction du recours, la DGE-BIODIV, autorité compétente en matière de protection de la faune a précisé avoir examiné le projet non seulement sous les aspects de la législation sur la pêche, ainsi que de la législation sur la protection de la nature et du paysage, mais également de la législation sur la faune, en particulier avicole. Si aucune mention n'avait été faite à ce sujet dans son préavis et dans la décision attaquée, c'est en raison du fait que les impacts potentiels sur la faune sont négligeables et non pertinents. Elle a relevé en substance que le secteur en cause était déjà fortement anthropisé et ne présentait que très peu d'intérêt pour l'avifaune lacustre. Le secteur n'est d'ailleurs pas inscrit à l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), ni d'ailleurs à aucun autre inventaire délimitant une zone d'intérêt pour la protection de la nature en général. En outre, les oiseaux d'eaux régulièrement présents sur le site sont des espèces fréquentes et ubiquistes, qui se trouvent partout autour du lac Léman et qui ne sont pas inscrites sur la liste nationale ou cantonale des espèces prioritaires. Dans un contexte déjà fortement soumis aux nuisances liées à la présence des baigneurs, les activités de l'école de voile n'ont que peu d'impact supplémentaire sur la tranquillité des oiseaux; en conséquence, le projet n’apportera pas d’aggravation sensible pour la faune. Quant aux oiseaux morts dont des photographies avaient été jointes au dossier par les recourants, la DGE estime qu'il n'y aucun lien avec les activités de I.________. Ces photos montrent pour la plupart ce qui semble être des actes de prédation (renards, chiens ou rapaces) et qui ne peuvent donc être imputés aux activités de l'école de voile. Une autorisation au sens de l'art. 22 LFaune n'était de ce fait pas nécessaire pour le projet ici en cause. La Cour de céans ne voit pas de motif de s’écarter sur ce volet de l’appréciation de l’autorité spécialisée. Il n'y a en conséquence aucun défaut de coordination à ce sujet et ce moyen doit donc être écarté.
7. Les recourants estiment que la décision attaquée souffre d'un défaut de coordination avec la concession dont la modification ultérieure est réservée.
a) A cet égard, il convient tout d’abord d’examiner de plus près la position juridique des différents protagonistes. En effet, la commune, en premier lieu, est propriétaire de la parcelle n° 294, riveraine; elle est en outre au bénéfice d’une concession sur le domaine public lacustre, en lien avec la plage des Rocailles. S’agissant du ponton litigieux, on peut sans doute retenir que la demande y relative a été portée par I._________; il ressort néanmoins du dossier que la commune apparaît à cet égard comme le maître d’ouvrage; il va de soi à cet égard - et la décision attaquée le rappelle - que la présence de ce ponton nécessite une modification de la concession dont elle est titulaire, puisque cela restreindra l’usage d’une partie de la plage pour la baignade. S’agissant au surplus de la relation entre la commune, d’une part, I.________, d’autre part, on doit sans doute l’assimiler à une forme de sous-concession, au même titre que l’octroi d’une place d’amarrage dans un port (voir par exemple GE.2015.0087 du 5 février 2016, consid 4 a; GE.2011.0119 du 20 février 2012). On ajoute à ce propos que la concession est généralement considérée comme un acte de nature mixte, pour partie unilatéral et pour le surplus bilatéral. La convention conclue entre la commune de Coppet et I.________ s’inscrit dans cette logique (sur la nature mixte de la concession: voir GE.2015.0087 précité, consid. 4 c).
Dans le contexte ainsi décrit, il n’y a donc pas lieu de craindre que le département doive bouleverser l’économie de la concession existante, accordée à la commune, pour délivrer une nouvelle concession à I.________ : il peut suffire en effet de modifier cette concession, ce à quoi la commune souscrit.
b) En somme, l’autorité intimée a estimé approprié de traiter ce dossier en procédant en deux étapes: d’abord en traitant les autorisations spéciales, puis en examinant la modification de la concession existante dont bénéficie la commune. Au demeurant, cette approche apparaît adéquate: en effet, les questions soulevées par les diverses autorisations spéciales (typiquement celles relevant de l’art. 24 LAT) présentent une nature fortement marquée par des aspects juridiques; il apparaît ainsi naturel de les examiner dans une phase préalable (on parle souvent d’autorisation préalable d’ailleurs), avant de procéder à une appréciation finale, plus politique avec la décision d’octroi ou de refus de la concession. On ne voit pas que cela soit contraire à l’art. 25a LAT; cette approche respecte d’ailleurs le mécanisme prévu à l’art. 9 al. 1 et 2 LLC précité, pour autant que cette disposition soit applicable aux concessions ici en cause. Pour le surplus, on laissera ouverte la question de l’application de l’art. 26 LLC, question qui pourra être examinée au moment où le département statuera sur la modification de la concession.
Il découle des considérants qui précèdent que la décision attaquée ne constitue pas une violation du principe de la coordination telle qu’invoquée par les recourants.
8. On a évoqué plus haut les dispositions générales régissant les usages du domaine public lacustre (supra, consid. 6 a). Il convient maintenant d’examiner de plus près les dispositions qui régissent les autorisations délivrées en l’occurrence (sous réserve de l’autorisation émanant de la Direction des douanes, qui est de la compétence des autorités de la Confédération et qui sort, dès lors, du cadre du présent litige). On poursuivra par quelques remarques générales relative à la pesée d’intérêts.
a) La construction d’un ponton tel que celui qui est ici en cause peut être autorisée en application de l’art. 12 LPDP qui, dans sa teneur actuelle, prévoit notamment une "autorisation préalable" pour "tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours d’eau, sur leurs rives et dans l’espace cours d’eau" (cf. art. 12 al. 1 let. a LPDP; AC.2020.0339 du 16 septembre 2021 consid. 3; AC.2019.0314 du 11 mai 2020; AC.2015.0206 du 21 juillet 2016).
b) La construction d’un ponton implique également la délivrance d’une autorisation fondée sur la LAT. A cet égard, il convient tout d'abord d'examiner si une autorisation ordinaire peut être délivrée en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT au motif que l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Dans un arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une zone lacustre fait partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Il a relevé à ce propos que, dans la mesure où un ponton est nécessaire pour permettre l’accès au lac du propriétaire riverain, compte tenu notamment de l’absence d’autres aménagements artificiels de la rive permettant aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et aux bateaux d’accoster, ce type d’accès fait partie de l’utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du fonds riverain, sous réserve qu'il soit possible et juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation du domaine public et conformément aux prescriptions spéciales sur la protection de la nature. Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT. Selon le Tribunal fédéral, admettre la construction d'un ponton en tant que construction ou installation conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) ne signifie cependant pas que l'autorisation de l'autorité compétente, prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, est à l'instar d'un permis de construire ordinaire une autorisation de police à laquelle le propriétaire du fonds riverain aurait droit. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi (ATF précité consid. 2.5). S’agissant d’une installation prévue hors de la zone à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire (ATF précité consid. 2.4).
c) Les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal doivent être satisfaites. Doivent en particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture (art. 7 ss LFSP; ATF précité consid. 2.7).
Il convient également de mentionner la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn), suivant laquelle l'autorité cantonale compétente doit veiller à la préservation du paysage des rives, notamment lors de l'octroi de concessions pour les installations destinées aux activités nautiques. Comme cela est relevé dans la jurisprudence cantonale, cela a justifié depuis quelques années l'adoption d'une pratique plus restrictive à l’égard des ouvrages projetés par des particuliers, chaque propriétaire riverain ne pouvant plus compter sur la possibilité d'aménager un ponton sur le lac, au droit de sa propriété, pour autant que les dimensions de l'ouvrage soient modestes (à propos de l'évolution de la pratique, tendant à restreindre le nombre des installations nautiques privées: AC.2020.0339 précité; AC.2019.0253 du 22 janvier 2020, AC.2018.0391 du 7 août 2019, AC.2015.0203 du 7 octobre 2016, AC.2015.0206 du 21 juillet 2016).
Il découle de cette jurisprudence que l’autorité compétente est habilitée à procéder à une pesée d’intérêts; c’est sur cette base qu’elle peut soit accorder l’autorisation, soit la refuser pour tout motif d’intérêt public pertinent.
d) Le droit fédéral définit ce qu'il faut entendre par pesée des intérêts lors de l'accomplissement d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire - étant précisé que l'octroi d'une autorisation de construire fait partie de ces activités (art. 1 al. 2 let. c de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). L'art. 3 OAT dispose ce qui suit:
"1 Lorsque, dans l’accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités disposent d’un pouvoir d’appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles:
a. déterminent les intérêts concernés;
b. apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des implications qui en résultent;
c. fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l’ensemble des intérêts concernés.
2 Elles exposent leur pondération dans la motivation de leur décision."
Un arrêt récent de la Cour de céans (AC.2020.0223 du 18 mars 2021, consid. 1f) illustre la manière dont la méthodologie suggérée par l’art. 3 OAT doit être appliquée; dans le cas d’espèce, l’autorité compétente, en l’occurrence une municipalité, entendait refuser un permis de construire pour un projet apparemment règlementaire sur la base de la clause de l’esthétique :
"Dans une telle situation, il est important que les intérêts relatifs au développement urbain soient clairement déterminés dans la décision sur le permis de construire, quand l'autorité entend donner une certaine importance à la clause d'esthétique.
Il importe non seulement que l'autorité compétente détermine ou décrive les intérêts concernés, mais aussi qu'elle expose dans sa décision comment elle apprécie ces intérêts (cf. art. 3 al. 1 let. b et al. 2 OAT). La municipalité a bien entendu la possibilité, pour préparer sa décision, de demander des préavis à certains services ou fonctionnaires spécialisés. Il n'y a pas lieu d'attendre des auteurs des préavis, quand ils doivent se prononcer sur certains aspects relevant de leur spécialité, qu'ils effectuent eux-mêmes la pondération qui incombe en définitive à la municipalité; au contraire, ils doivent décrire les éléments déterminants du point de vue de l'intérêt public spécifique qu'ils défendent (par exemple, la protection du patrimoine bâti). Aussi est-il possible que deux préavis soient contradictoires. La recourante prétend qu'il en est ainsi dans le cas particulier, la déléguée à la protection du patrimoine se prononçant contre la démolition de l'Hôtel ******** tandis que le service d'architecture propose de réfléchir à une construction contemporaine remplaçant ce bâtiment. Cette dualité de conceptions n'est en soi pas problématique mais la municipalité, qui doit procéder à la pesée des intérêts, ne peut pas simplement reproduire les préavis qu'elle a reçus, en déclarant les faire siens; elle doit effectuer de façon explicite la pondération qu'impose le droit fédéral et présenter sa propre synthèse."
e) Comme il a déjà été relevé ci-dessus, la critique des recourants quant à la pesée d’intérêts effectuée, au motif notamment que la DGTL aurait statué sans avoir connaissance des oppositions est sans objet, dès lors que cette autorité, de même que la DGE, ont bien eu connaissance des oppositions et ces autorités ont fondé leur appréciation sur ces éléments du dossier d’enquête également.
f) Dans leur mémoire de réplique, les recourants font valoir derechef que la décision attaquée ne serait pas fondée sur une pesée des intérêts, pourtant nécessaire en présence d'un ouvrage situé hors de la zone à bâtir, conformément à l'art. 24 LAT. En l'occurrence, il faut toutefois constater que la réalisation d'un ponton sur un lac constitue une réalisation conforme à la zone protégée, comme admis par les autorités intimées. Ce constat a bien été effectué à la suite d'une pesée des intérêts.
S'agissant tout d'abord du choix de l’emplacement retenu pour le ponton de I.________, que les recourants estiment inapproprié dès lors que les installations nécessaires à une école de voile devraient trouver leur place dans un port et non sur une plage naturelle, on relève que I.________ a dû quitter le port de Crans et que les communes de Mies et de Tannay n’ont pas voulu accueillir l’école. Les recourants suggèrent l’étude de variantes, alors même que cette démarche est vouée à l’échec compte tenu de ces différents refus et compte tenu de la latitude très large des communes gérant des ports dans leur choix d'accueillir ou non dans leur port une école de voile. On ne saurait donc faire grief à la décision attaquée de ne pas avoir approfondi plus avant la question d'éventuelles variantes.
On relève aussi que le PDCn adopte désormais une pratique plus restrictive s’agissant d’ouvrages nautiques à caractère privé. Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée a procédé à une appréciation différente, pour tenir compte de l’affectation du ponton projeté à un usage collectif (celui d’une école de voile destinée aux jeunes), présentant même un aspect d’intérêt public, soutenu par la commune. En tous les cas, il n’est pas critiquable d’avoir appliqué à cet ouvrage une grille d’appréciation différente de celle utilisé pour les pontons de particuliers.
Dans le même registre, l’autorité compétente (plus précisément ici la DGTL) a retenu l’existence d’un besoin suffisant à la réalisation du ponton projeté en lien avec les activités de I.________; on relève à ce propos que le ponton, amovible, est enlevé durant la saison d’hiver. En outre, la commune indique que l’ouvrage ne devrait pas dépasser 23 m; cette longueur est inférieure à celle autorisée, soit 30 m. Il va de soi que le constructeur, autorisé à réaliser un ponton d’une longueur de 30 m., peut bien évidemment restreindre son ouvrage à une longueur de 23 m. sans violer l’autorisation reçue (il n’y a, en principe pas d’obligation de faire usage d’un permis dans toute la mesure autorisée). Toutefois, dès lors que, à l'issue de l'instruction, le besoin exprimé se limite à 23 m, force est de retenir que le besoin de cette construction dans la zone lacustre doit être restreint à cette longueur, pour être conforme aux exigences de la jurisprudence en lien avec les ouvrages hors zone à bâtir. La décision attaquée devra en conséquence être réformée en ce sens.
g) aa) De manière générale, les recourants font par ailleurs valoir de nombreux griefs liés aux nuisances découlant de l’usage du site des Rocailles comme plage publique: parcage (encombrement des places disponibles sur le domaine public; parcage sauvage), occupation excessive de la plage des Rocailles causant des nuisances diverses (bruit, barbecues, etc.), inconvénients pour la faune (avifaune et faune piscicole), atteinte aux rives, voire détérioration du paysage. A cet égard, il faut souligner que ces différents intérêts ont largement été pris en compte dans la décision attaquée; ainsi, on ne saurait retenir une violation de l’art. 3 al. 1 let. a OAT évoquée plus haut.
bb) Les autorités devaient en outre apprécier ces différents intérêts en leur donnant un poids approprié aux circonstances. La DGE-BIODIV a procédé à une appréciation des intérêts liés à la pêche, à la faune, à la protection de la nature et enfin au paysage. De manière générale, elle a constaté, comme on l'a vu ci-dessus, que le site des Rocailles était d’ores et déjà marqué par une très forte présence humaine; en conséquence, la nouvelle installation de l’école de voile n’était pas de nature à modifier de manière significative cette situation, de sorte que rien ne faisait obstacle à l’octroi des autorisations nécessaires à cet égard (voire même que la question d’une autorisation à teneur de certaines dispositions ne se posait pas). A ce propos, les recourants évoquent la présence de nombreux oiseaux au large de ce site, soit au lieu-dit "Les Perrières", dont diverses espèces protégées. Sans doute, en application des dispositions pertinentes (art. 18 et 18 b LPN notamment), les autorités cantonales doivent veiller à la préservation des biotopes, spécialement des biotopes d’importance régionale et locale. Cependant, sauf à admettre que les activités de I.________, en lien avec le ponton litigieux, seraient de nature à entraîner une aggravation significative de la pression sur la faune, ce qui n’est pas établi, les décisions précitées reposent sur une appréciation correcte. Autrement dit, il n'y a pas lieu de s'écarter de l'avis de l'autorité cantonale spécialisée selon lequel l’avifaune ne subira pas d’atteinte nouvelle en lien avec l’ouvrage litigieux. Par ailleurs, il est douteux que le ponton projeté, de par son emprise modeste sur la rive, soit propre à emporter une atteinte à la végétation des rives, contraire à l’art. 21 LPN.
Sous l’angle de l’atteinte au paysage enfin, ce ponton, qui émergera à peine des eaux du lac, durant la belle saison seulement, sera peu perceptible; là encore, il est difficile de retenir une atteinte au paysage, à proprement parler.
En somme, compte tenu des caractéristiques du site, l’on peut retenir que la décision attaquée confère une pondération adéquate aux différents intérêts en cause.
cc) En fin de compte, la synthèse qu’en tire la décision attaquée, soit le constat que le projet est conforme aux dispositions applicables et qu’il est approprié au regard de l’art. 3 OAT peut être approuvé, sous réserve de sa longueur, qui doit être réduite à 23 m.
9. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours, en tant qu’il est recevable, doit être très partiellement admis. La décision sera réformée à son chiffre III.2 en ce sens qu'est délivrée l'autorisation, au sens de l'art. 12 LPDP, pour la demande de I.________ concernant le projet d'installation d'un ponton de 23 m de long et de modification de la zone de baignade, sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "Les Rocailles", sur le territoire de la commune de Coppet, sous réserve du respect des conditions précitées. La décision est confirmée pour le surplus.
Vu le sort du recours, des frais d’arrêt, légèrement réduits, doivent être mis à la charge des recourants qui succombent pour l'essentiel, solidairement entre eux (art. 49 LPA-VD, art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). La Municipalité, assistée par un avocat s'en est remise à justice. En conséquence, faute de conclusion dans ce sens, cette autorité n’a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours, en tant qu’il est recevable, est très partiellement admis.
II. La décision du Département de l’environnement et de la sécurité, du 12 novembre 2020, est réformée à son chiffre III.2 en ce sens qu'est délivrée l'autorisation, au sens de l'art. 12 LPDP, pour la demande de I.________ concernant le projet d'installation d'un ponton de 23 m de long et de modification de la zone de baignade, sur le domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "Les Rocailles", sur le territoire de la commune de Coppet, sous réserve du respect des conditions précitées. La décision est confirmée pour le surplus.
III. L’émolument de justice, arrêté à 2'500 fr. (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ et H.________, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE et à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.