TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 juin 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

Objet	permis de construire
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 7 décembre 2020 refusant l'installation de panneaux solaires en toiture du bâtiment n^o ECA 29 sis sur la parcelle n^o1935.

Vu les faits suivants:

A. La société A._______ est propriétaire de la parcelle n°1935 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains. Ce bien-fonds de 639 m² supporte deux bâtiments: un bâtiment commercial de 152 m² au sol (n° ECA 29) et un garage (n° ECA 30). Il est classé dans la zone de la ville ancienne du plan général d'affectation de la commune. Il est bordé par la rue Pestalozzi, reliant le château à la rue des Jordils.

B. Yverdon-les-Bains figure en tant que ville à l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (objet 5901 selon l'annexe à l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12])

Dans cet inventaire fédéral (ISOS), la parcelle n°1935 est en partie située dans l'ensemble (E) 9 et en partie dans le périmètre environnant (PE) I. Le plan du relevé à l'échelle 1:5000 marque de façon assez grossière la limite entre les secteurs E 9 et PE I. On peut cependant constater que le pan sud de la toiture du bâtiment n° ECA 29 est clairement dans le secteur E 9. Les données cartographiques de l'inventaire ISOS ont été reprises dans le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch): il y est indiqué que la moitié sud du bâtiment n° 29, avec un pan de toiture orienté au sud et un autre orienté au nord, est comprise dans le secteur E 9.

Pour le secteur E 9, l'inventaire ISOS indique la désignation ou description suivante:

"Rue Pestalozzi et croisement avec la rue des Jordils, villas et petites habitations, façades sur rue animées par des pignons et des balcons en fer forgé, jardins de devant ceints de murets, espace-rue rarement homogène, fin 19^e siècle".

La catégorie d'inventaire est "A"; l'objectif de sauvegarde est "A".

D'après les explications relatives à l'ISOS de l'Office fédéral de la culture, la catégorie d'inventaire A indique l'existence d'une substance d'origine. L'objectif de sauvegarde A préconise la sauvegarde de la substance (conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites).

C. Le 9 septembre 2020, A._______ a adressé au Service de l'urbanisme de la commune une demande de permis de construire avec dispense d'enquête pour l'installation de panneaux solaires photovoltaïques sur la toiture plate du garage et sur la toiture inclinée (pan sud) du bâtiment principal (n°29). Sur ce dernier bâtiment, le projet consiste à apposer dix modules (16.7 m²) sur les tuiles du toit. La propriétaire a également remis à la municipalité le formulaire "annonce d'installation solaire ne nécessitant pas d'autorisation de construire".

Le 24 septembre 2020, la conseillère municipale responsable du Service de l'urbanisme a rendu une décision d'octroi du permis de construire pour l'installation de panneaux solaires sur la toiture plate de l'annexe. Cette décision refuse en revanche d'autoriser l'installation de panneaux solaires en toiture du bâtiment n^o ECA 29, avec en substance la motivation suivante: une autorisation de construire est nécessaire pour ce projet, en vertu de l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors que le bâtiment fait partie d'un quartier inscrit dans le périmètre 9 de l'ISOS auquel un objectif de protection A a été attribué; sur la toiture de ce bâtiment, seule une installation de panneaux solaires intégrée et reculée des arêtiers serait envisageable.

D. A._______ a formé contre cette décision un recours administratif, traité par la Municipalité de la commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité). La propriétaire contestait le refus d'autoriser l'installation de panneaux apposés sur le pan sud du toit de son bâtiment; d'après elle, les intégrer à la toiture serait critiquable du point de vue technique (risque de surchauffe, notamment) et économique (surcoût de 5'700 fr.).

Par une décision rendue le 7 décembre 2020, la municipalité a, rejetant le recours, confirmé la décision du Service de l'urbanisme. Cette décision contient la motivation suivante:

"Le Service a accepté les panneaux photovoltaïques sur le garage. Il a également estimé qu'une autorisation pourrait être délivrée si les panneaux prévus en toiture étaient encastrés (à l'image du bâtiment voisin, rue Pestalozzi 5) et disposés moins près des arêtiers.

La Municipalité promeut conjointement le patrimoine et les énergies renouvelables, sans laisser l'un prendre le pas sur l'autre. Par conséquent, nous vous invitons à revenir vers nous avec une solution qui respecte ce qui précède".

E. Agissant le 19 janvier 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité du 7 décembre 2020, en lui accordant la possibilité de poser 10 panneaux photovoltaïques, non intégrés, sur le pan sud de la toiture du bâtiment n^o ECA 29.

Dans sa réponse du 18 février 2021, la municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La recourante a répliqué le 10 mars 2021. La municipalité a déposé des déterminations complémentaires le 8 avril 2021.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée, qui refuse un permis de construire (cf. art. 114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La propriétaire de l'immeuble concerné a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. La recourante ne conteste pas que la pose sur la toiture de son bâtiment des panneaux solaires litigieux requiert l'octroi d'un permis de construire, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT ou des art. 103 ss LATC. A cause de la réglementation du droit fédéral, la question de la nécessité d’une autorisation de construire pour les installations solaires n’est pas évidente. L’art. 18a LAT dispose ce qui suit :

"¹ Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent être simplement annoncés à l’autorité compétente.

² Le droit cantonal peut:

a. désigner des types déterminés de zones à bâtir où l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires peuvent aussi être dispensées d’autorisation;

b. prévoir une obligation d’autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

³ Les installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou sites.

⁴ Pour le reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Des dispositions d’exécution de l’art. 18a LAT figurent aux art. 32a et 32b de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Elles ont la teneur suivante :

"Art. 32a Installations solaires dispensées d’autorisation

¹ Les installations solaires sont considérées suffisamment adaptées aux toits (art. 18a, al. 1, LAT) si les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm;

b. elles ne dépassent pas du toit, vu de face et du dessus;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état des connaissances techniques;

d. elles constituent une surface d’un seul tenant.

² Les dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration desdites installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.

³ Les projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux à l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et précise quels plans et autres documents doivent y être joints.

Art. 32b Installations solaires sur des biens culturels

Sont considérés comme des biens culturels d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):

a. les biens culturels au sens de l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 2014 sur la protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de situation d’urgence;

b. les périmètres, ensembles et éléments individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;

c. les biens culturels d’importance nationale ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération sur la base de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN);

d. les biens culturels d’importance nationale ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13 LPN ont été accordées;

e. les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24d, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;

f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT."

Le bâtiment de la recourante est un bien culturel au sens de l’art. 32b let. b OAT – à tout le moins la partie de ce bâtiment sur laquelle il est prévu d'installer des panneaux solaires. Il ressort en effet suffisamment clairement des éléments cartographiques mentionnés plus haut (faits, let. B) que l'on se trouve, à cet endroit, dans un ensemble auquel un objectif de sauvegarde A est attribué par l'ISOS. C’est pourquoi une procédure d’autorisation de construire est nécessaire, en vertu de l’art. 18a al. 3 LAT.

3. La recourante prétend que, nonobstant la protection du site ISOS, elle a droit à l'autorisation requise car, en substance, son système d'installation des panneaux est préférable d'un point de vue énergétique et économique, à celui préconisé par la municipalité.

a) Etant donné que dans une telle situation régie par l'art. 18a al. 3 LAT, l'autorité communale doit se prononcer sur l'octroi d'une autorisation de construire et procéder à une pesée des intérêts – ce qu'elle n'a pas la possibilité de faire quand dans des situations "ordinaires", elle doit simplement prendre acte d'une annonce du propriétaire foncier, dans le cadre de l'art. 18a al. 1 LAT –, elle est tenue d'appliquer la clause d'esthétique (art. 86 LATC) ainsi que les autres prescriptions cantonales ou communales visant à la bonne intégration des constructions et installations, comme dans toute procédure régie par les art. 103 ss LATC. Le droit fédéral énonce toutefois certains principes, pour cette pesée des intérêts, qui l'emportent sur les normes de niveau inférieur. La LAT prévoit que l'installation solaire ne doit pas porter d'atteinte majeure au bien culturel (art. 18a al. 3 in fine LAT); cela signifie que les perturbations mineures doivent être tolérées, seule une atteinte majeure au monument ou bien culturel due à la pose d'une installation solaire pouvant s'opposer à l'octroi de l'autorisation de construire (cf. Christoph Jäger, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Zurich 2020, N. 53 ad art. 18a LAT). Plus généralement, le droit fédéral prévoit que l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques (art. 18a al. 4 LAT; cf. à ce propos ATF 146 II 367).

b) Dans le cas particulier, la recourante invoque différents avantages, d'après elle, de sa solution. Elle affirme qu'il y a une différence de rendement entre des panneaux apposés sur un toit et des panneaux intégrés dans la toiture: un système intégré aura tendance à chauffer plus, ce qui se traduirait par une perte de production annuelle de 1.8 à 3.5%. Des panneaux apposés seraient un peu moins chers que des panneaux intégrés (la fourniture et la pose du système coûteraient environ 31'000 fr. pour des panneaux apposés, contre 37'000 fr. pour des panneaux intégrés) et ils dureraient un peu plus longtemps. Il ne serait pas possible d'intégrer totalement des nouveaux panneaux solaires dans une toiture existante, à cause d'une surépaisseur due au panneau antifeu qu'il faudrait ajouter (ils dépasseraient de 1 à 2 cm les tuiles environnantes, alors que la surface des panneaux apposés est 15 cm au-dessus des tuiles).

La municipalité estime que ces arguments ne sont pas concluants. Elle n'explique cependant pas clairement en quoi des panneaux apposés porteraient une atteinte majeure, et non pas seulement mineure, au quartier des rues Pestalozzi et des Jordils. Elle ne conteste pas le surcoût causé par ce qu'elle exige, mais elle l'estime de moindre importance, et justifié par le fait que le bâtiment se trouve dans une zone protégée.

c) Avec les principes énoncés aux art. 18a al. 3 et 4 LAT, le droit fédéral restreint la marge d'appréciation des autorités communales, lorsqu'elles appliquent le droit cantonal ou communal (cf. ATF 146 II 367 consid. 3.1.1).

La question décisive n’est pas de savoir si l'installation solaire litigieuse est suffisamment adaptée au toit, au sens de l'art. 18a al. 1 LAT, et partant si elle pourrait être dispensée d’autorisation si elle n’était pas prévue sur un bien culturel. Cela étant, il ressort des plans que cette installation répond aux conditions énoncées à l'art. 32a al. 1 OAT en matière de forme ou de dimensions: elle ne dépasse pas le pan du toit perpendiculairement de plus de 20 cm; elle ne dépasse pas du toit, vu de face ou du dessus; elle constitue une surface d'un seul tenant. Pour une installation respectant ces exigences, qui doit être posée sur un bien culturel, il faut des motifs importants, en matière d’adaptation au toit ou d’intégration, pour justifier le refus d’une autorisation de construire (cf. supra, consid. 3a).

En l'occurrence, même si l'autorité communale ne s'oppose pas à l'installation de panneaux solaires sur le pan sud du toit du bâtiment litigieux, elle a néanmoins refusé le permis de construire requis par la recourante, pour un projet qui présente certains avantages du point de vue de l'utilisation de l'énergie solaire (coût, rendement) par rapport à la solution des panneaux intégrés dans la toiture.

Le législateur cantonal a prévu une réglementation spéciale, pour ce genre de situation. La loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) dispose ce qui suit, aux premiers alinéas de son art. 14a:

"Art. 14a Commission consultative pour la promotion et l'intégration de l'énergie solaire et de l'efficacité énergétique

1 Le Conseil d'Etat met en place une commission dont l'objectif est de favoriser l'usage et l'intégration des capteurs solaires et de l'isolation thermique dans les bâtiments, en particulier lorsque ceux-ci concernent des biens culturels ou des sites naturels sensibles ou protégés.

2 La commission est à disposition des communes pour les aider dans le cadre de la pesée des intérêts lors de la délivrance des permis de construire relatifs aux capteurs solaires et à l'isolation thermique.

3 Elle a un rôle de conseil.

4 Les communes ont l'obligation de solliciter son avis avant de refuser une installation solaire ou un assainissement énergétique.

[...]"

Etant donné que dans l'hypothèse de l'art. 18a al. 3 LAT, il faut prendre en considération des intérêts dépassant la sphère communale, la Commission consultative cantonale (ComSol) est réputée être à même d'évaluer les avantages et les inconvénients d'un projet d'installation solaire sur un bien culturel, sur la base d'une bonne connaissance des aspects techniques ou architecturaux, et en pouvant tenir compte des pratiques des différentes communes (voire de la façon dont le droit fédéral est appliqué dans les autres cantons, pour les sites ISOS). L'avis obligatoire prévu à l'art. 14a al. 4 LVLEne est propre à garantir une pesée des intérêts appropriée ou complète, répondant aux exigences de l'art. 18a LAT, quand la municipalité envisage de refuser un projet d'installation solaire.

D'après le dossier transmis par l'autorité communale, l'avis de la ComSol n'a pas été requis dans le cas particulier, ni par le Service de l'urbanisme ni ensuite, dans la procédure de recours administratif, par la municipalité. Cette lacune a empêché la municipalité d'effectuer une pesée correcte des intérêts en présence, la prescription de l'art. 14a al. 4 LVLEne n'étant pas une simple règle d'ordre (sur la page du site internet de l'Etat de Vaud consacré à la ComSol, la Direction générale de l'environnement expose du reste qu'une décision de refus de permis de construire sans consultation préalable de la ComSol n'est pas valable).

d) Il s'ensuit que la municipalité a violé le droit fédéral (art. 18a al. 3 LAT) et le droit cantonal (art. 14a al. 4 LVLEne) en refusant le permis de construire sans consultation préalable de la ComSol et, partant, sans analyse complète de la gravité de l'atteinte que causeraient au bien culturel des panneaux apposés et non pas intégrés – si, comme la recourante l'affirme, cette solution est plus rentable ou économique s'agissant de l'utilisation de l'énergie solaire.

Dans ces conditions, il n'appartient pas à la CDAP de requérir elle-même l'avis de la ComSol et de se substituer à l'autorité communale pour effectuer la pesée des intérêts. Au contraire, cette tâche incombe en premier lieu à la municipalité, qui dispose néanmoins d'une certaine liberté d'appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT).

4. Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt – c'est-à-dire, notamment, après avoir obtenu l'avis de la ComSol sauf si, d'emblée, en procédant à une nouvelle appréciation, la municipalité estime qu'elle peut délivrer le permis de construire requis (en pareil cas, l'avis de la ComSol n'est plus obligatoire mais facultatif).

Vu l'issue de la cause, il se justifie de statuer sans frais. La recourante, qui n'a pas mandaté un avocat, n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision prise le 7 décembre 2020 par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 juin 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.