TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 6 avril 2022

Composition

M. Serge Segura, président; M. Gilles Grosjean Giraud et Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; Mme Marie-Christine Bernard, greffière

 

Recourants

1.

A.________ à ********

 

2.

B.________ à ********

 

 

3.

C.________ à ********

 

 

4.

 D.________ à ********, 

 

  

 

 

représentés par Me Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

 

Municipalité de Roche, représentée par Me Jacques Haldy, avocat, à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne

  

Constructrice

 

E.________ à ******** représentée par Me Marc-Etienne Favre, avocat, à Lausanne,  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Roche du 8 mars 2019 (projet sur les parcelles n°9 et 744 ; CAMAC n°181685) - réouverture suite arrêt du Tribunal fédéral du 9 février 2021 (1C_190/2020)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Commune de Roche est propriétaire des parcelles nos 9 et 744 du cadastre communal. Ces parcelles sont affectées à la zone de village B au sens du règlement communal du 4 mai 1984 sur le plan d'extension, la police des constructions et l'attribution des degrés de sensibilité au bruit (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985.

Elles se situent dans la partie nord du village de Roche le long de la rue des Vurziers, qui est parallèle à la route cantonale côté montagne, de part et d'autre du chemin de la Buanderie.

Au nord de ces parcelles, un secteur colloqué en zone d'activités économiques s'étend entre la route des Vernes et la route cantonale. D'après les photographies aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal, ce secteur est construit de nombreux bâtiments industriels. Celui-ci a fait récemment l'objet d'une révision de sa planification (plan d'affectation "Les Vernes") en vue de donner une nouvelle orientation au site industriel des Vernes axé prioritairement sur les entreprises à haute valeur ajoutée. Cette réorientation fait en particulier suite au départ d'une cimenterie qui était active dans le périmètre (voir le préavis communal n° 51/2019, disponible sous https://www.roche-vd.ch/conseilcommunal/download.asp?d=337). Ce nouveau plan a été adopté par le Conseil communal de Roche le 11 décembre 2019 et approuvé par le Département le 10 mars 2020. Il est aujourd'hui entré en force (le plan et son règlement sont disponibles sous https://www.roche-vd.ch/data/dataimages/Upload/PA-Les-Vernes-reglement.pdf).

La Municipalité de la commune de Roche (ci-après : la municipalité ou l'autorité intimée) a exposé que le développement de cette nouvelle zone d'activité devait permettre l'accueil d'environ 1'000 nouveaux emplois dans les prochaines années.

Lors de son inspection locale du 26 février 2018, le tribunal a constaté, depuis la parcelle no 9 en direction de la vallée du Rhône, la présence d’un immeuble récent. Un autre immeuble était en construction au nord-est de la parcelle. A proximité, au sud, se trouve également un immeuble d’habitation.

La parcelle se situe dans un environnement largement bâti, non loin du centre du village et de l’église, distants d’environ 200 m en ligne droite. La situation se présente ainsi :

B.                     Actuellement, la parcelle n° 9, d'une surface de 5'607 m2, supporte un bâtiment industriel d'une surface au sol de 795 m2 ainsi que trois garages, tandis que la parcelle n° 744, d'une surface de 2'138 m2, est vierge de toute construction.

Jouxtant la parcelle n° 744, la parcelle n° 745 est constituée en copropriété par étages A.________ dont les lots appartiennent à B.________ (lot 1, locaux d'exploitation hôtelière) et à C.________ et D.________ (en propriété individuelle ou en propriété commune) pour les appartements des étages constituant les lots 2 à 5.

C.                     La Commune de Roche a organisé un concours d'architecture pour la mise en valeur des parcelles nos 9 et 744. F.________ l'a remporté avec un projet réalisé par G.________ et a conclu avec la Commune de Roche un contrat de vente à terme portant sur les deux parcelles précitées, contrat dont l'exécution est subordonnée à l'obtention du permis de construire litigieux. Après réalisation du projet litigieux, un fractionnement des parcelles est prévu, les nouvelles limites de la parcelle n° 744 permettant d'inclure l'intégralité du bâtiment prévu tandis que la parcelle n° 9 supporterait l'actuel bâtiment industriel qu'il est prévu de maintenir.

D.                     Le 20 juin 2016, la Commune de Roche, en qualité de propriétaire, et F.________, en qualité de promettant-acquéreur, ont déposé une demande de permis de construire un ensemble résidentiel de 70 logements avec parking souterrain de 85 places et cinq places de parc extérieures. L'état du foncier serait modifié, la surface de la nouvelle parcelle n° 744 sur laquelle est prévue la nouvelle construction augmentant de 2'138 m2 à 5'069 m2. Le projet consiste en un bâtiment d'un seul tenant qui suit une orientation nord-ouest sud-est. Le projet entraînerait l'abattage de plusieurs arbres protégés situés sur l'actuelle parcelle n° 744.

L'enquête publique a eu lieu du 29 juin 2016 au 28 juillet 2016.

Le projet a suscité plusieurs oppositions.

La Centrale des autorisations (CAMAC) a délivré sa synthèse (n°163986) le 23 novembre 2016 selon laquelle les autorisations spéciales requises ont été délivrées moyennant le respect de certaines conditions par la constructrice.

Par décisions du 6 avril 2017, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire, lequel a été subordonné à différentes conditions.

Par arrêt du 29 août 2018 (AC.2017.0192), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), composée du juge Alex Dépraz et des assesseurs Gilles Grosjean Giraud et Christina Zoumboulakis, a admis le recours déposé contre ces décisions par A.________ ainsi qu'à titre individuel par les copropriétaires qui la composent, soit B.________, C.________ et D.________. Elle a annulé le permis de construire au motif que le mur d'embouchature dépassant la hauteur autorisée, les combles ne pouvaient être qualifiées de telles et devaient être considérées comme un étage normal (consid. 7 de l'arrêt). La CDAP a en outre jugé que les mesures compensatoires relatives à l'abattage d'arbres n'étaient pas assez précises (consid. 4 de l'arrêt). Elle a rejeté les autres griefs soulevés par les recourants.

E.                     Du 7 novembre au 6 décembre 2018, la Commune de Roche et E.________ ont soumis à l'enquête publique complémentaire le projet libellé comme suit: "Abaissement des murs d'embouchature à 1.00 m; suppression de l'étage des surcombles & rangement; changement de la pente des pans de toiture; modifications du nombre de lucarnes et velux".

Sous la plume de l'avocat Benoît Bovay, A.________, B.________, C.________ et D.________ ont formé opposition le 6 décembre 2018.

La CAMAC a délivré sa synthèse (n°181685) le 28 janvier 2019 selon laquelle les autorisations spéciales requises ont été délivrées moyennant le respect de certaines conditions par la constructrice.

F.                     Par décision du 8 mars 2019, la municipalité (ci-après : l'autorité intimée) a levé les oppositions au projet et délivré le permis de construire, lequel a été subordonné à différentes conditions. Dite décision contenait notamment le passage suivant:

"S'agissant des arbres, conformément aux exigences de la CDAP contenues dans l'arrêt du 29 août 2018, la Municipalité a fixé précisément l'arborisation compensatoire selon le plan ci-joint, avec les espèces suivantes pour les 26 arbres à replanter :

1 alisier blanc

1 alisier torminal

2 bouleaux communs

3 cerisiers / merisiers

3 charmes

1 chêne pédonculé

3 érables champêtres

2 érables planes

1 hêtre

3 ifs

1 prunier

3 sorbiers des oiseleurs

2 tilleuls à petites feuilles."

Selon le plan de compensation des abattages approuvé par la municipalité le 12 février 2019, 18 arbres devaient être abattus, 26 replantés, et deux maintenus. Le plan figure les emplacements des arbres qui seront plantés à titre de compensation mais n'indique pas à quel endroit sera plantée quelle sorte d'arbre.

G.                     Par arrêt du 19 février 2020 (AC.2019.0109), la CDAP, composée du juge Pierre Journot et des assesseurs Gilles Grosjean Giraud et Christina Zoumboulakis, a rejeté le recours déposé contre ces décisions par A.________ ainsi qu'à titre individuel par les copropriétaires qui la composent, soit B.________, C.________ et D.________ (ci-après : les recourants). En particulier, elle a écarté les arguments des recourants tirés de la nécessité de procéder à un contrôle incident de la planification communale, de celle de procéder à une enquête ordinaire et non à une enquête complémentaire, de l'absence de nouvelle pesée des intérêts s'agissant de l'abattage d'arbres, de la prise en compte des dangers naturels et du respect de l'ordre non contigu.

Les recourants ont déféré cette décision devant le Tribunal fédéral qui a rendu son arrêt le 9 février 2021 (1C_190/2020) par lequel il a notamment admis le recours, annulé l'arrêt AC.2019.0109 et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle instruction et décision dans le sens des considérants. Il relevait en particulier ce qui suit :

"3.2.1. Comme le relèvent à juste titre les recourants, le plan sur lequel se fonde le permis de construire litigieux a été adopté par l'exécutif cantonal en 1985; l'horizon des 15 ans visé à l'art. 15 LAT apparaît ainsi largement dépassé (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199; arrêt 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.2; voir également THIERRY TANQUEREL, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 39 ad art. 21 LAT). 

3.2.2. En outre, même si les parcelles concernées se trouvent dans un environnement bâti, à 200 m, en ligne droite du centre du village, cela n'exclut pas nécessairement la possibilité d'un contrôle incident lié à l'entrée en vigueur du nouvel art. 15 LAT et au surdimensionnement de la zone à bâtir communale. Il ne ressort en effet ni du dossier ni de l'arrêt attaqué que ces parcelles se situeraient au sein du territoire urbanisé, délimité par la commune en amont de la révision future de sa planification (cf. PDCn, glossaire, p. 440; DIT, Fiche d'application: Territoire urbanisé, février 2019, ch. 1), auquel la priorité en matière de développement doit en principe être donnée (voir PDCn, p. 46 et p. 49; SDT, Lignes directrices à l'intention des communes vaudoises - Redimensionnement des zones à bâtir, octobre 2015, p.12). Cette situation n'autorisait en particulier pas le Tribunal cantonal à renoncer à instruire la question du dépassement du potentiel démographique à l'horizon 2036, dont se sont expressément prévalus les recourants. 

3.2.2.1. Il est certes exact que le Tribunal fédéral a jugé qu'un tel dépassement n'impliquait pas nécessairement un contrôle incident du plan; il en allait ainsi lorsque les permis de construire délivrés antérieurement à l'autorisation en cause l'avaient été dans le respect des principes définis par le PDCn en matière de redimensionnement et de densification, le dépassement pouvant alors témoigner d'une possible insuffisance des prévisions des besoins en terrains constructibles à 15 ans (cf. arrêt 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1; PDCn, Mesure A11, p. 49). On ne peut cependant pas en déduire, de manière générale, que le dépassement du potentiel démographique n'aurait pas à être considéré en lien avec la question de l'examen préjudiciel de la planification. La jurisprudence a d'ailleurs déjà eu l'occasion de préciser que ce dépassement pouvait aussi justifier l'instauration d'une zone réservée dans le but de garantir les opérations de redimensionnement (cf. arrêts 1C_94/2020 du 10 décembre 2020; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3); or l'application de l'art. 27 LAT suppose, à l'instar de l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de l'adoption d'une planification, respectivement de sa révision (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc p. 366; voir également arrêt 1P.304/1994 du 2 février 1995 consid. 3, publié in Zbl 1996 p. 229; ALEXANDER RUCH, in Commentaire Pratique LAT: Planifier l'affectation, n. 31 ad art. 27 LAT). 

3.2.2.2. Un dépassement manifeste du potentiel démographique à l'horizon 2036 témoigne ainsi non seulement de l'intérêt d'une adaptation du plan, mais également d'une gestion du développement territorial contraire aux données et prescriptions du PDCn. Dans ce contexte, la délivrance d'une autorisation supplémentaire est susceptible de conduire à une aggravation de la situation de surdimensionnement. Cette circonstance doit par conséquent être prise en considération dans la pesée des intérêts que suppose le contrôle incident (cf. art. 21 al. 2 LAT), non seulement lorsque les permis délivrés antérieurement l'ont été au mépris des principes en matière de densification (cf. arrêt 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1), mais également s'ils ne répondent à aucune demande concrète, comme le soutiennent les recourants, qui arguent d'un taux de vacance important. En effet, dans une telle situation, il n'apparaît pas d'emblée qu'un intérêt public prépondérant justifie ce dépassement (cf. PDCn, mesure A11, p. 48) ni que celui-ci révélerait une insuffisance des prévisions des besoins en terrains constructibles. On relèvera à cet égard que l'augmentation prochaine de la population prétendument entraînée par la création du parc technologique et industriel des Vernes et l'implantation de l'Hôpital Riviera-Chablais, dont se prévaut la commune, relève à ce stade de la pure hypothèse; ces éléments pourront le cas échéant être pris en considération lors de la révision de la planification générale, qu'il est ainsi dans l'intérêt de la commune d'entreprendre rapidement (cf. réponse du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 31 janvier 2018 à l'interpellation Didier Lohri [17_INT_061], p. 2 s.). 

3.2.3. Par ailleurs, que le Conseil fédéral ait estimé que la méthodologie de dimensionnement fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, choisie par le planificateur vaudois, entraînait des incitations négatives au développement vers l'intérieur (cf. ARE, rapport d'examen du plan directeur du canton de Vaud du 16 janvier 2018, p. 24; décision d'approbation du Conseil fédéral du 31 janvier 2018, ch. 9 let. h) n'y change rien et ne permettait en particulier pas non plus au Tribunal cantonal de faire l'économie d'une instruction complète s'agissant du dépassement du potentiel démographique: en effet, dans le cadre de la pesée des intérêts commandée par le contrôle incident, cet aspect est pris en compte, le dépassement éventuel devant être mis en balance également avec les principes de développement vers l'intérieur, de création d'un milieu bâti compact et de densification (cf. art. 1 al. 2 let. abis, 1 al. 2 let. b LAT et 3 al. 3 let. abis LAT) - spécialement lorsque les parcelles concernées se situent au sein d'un milieu bâti -, la réduction de la zone constructible n'étant pas le seul objectif poursuivi par la LAT (cf. art. 1 et 3 LAT; voir également ATF 144 II 41 consid. 5.3 p. 47). 

3.2.4. Enfin et dès lors que la conformité de l'affectation en zone à bâtir doit également s'examiner à l'échelle supracommunale (cf. art. 15 al. 3 LAT; HEINZ AEMISEGGER/SAMUEL KISSLING, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 71 ad art. 15 LAT; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 ch. 2.4 p. 982), la délivrance récurrente de permis de construire au mépris du potentiel démographique peut aboutir à une délimitation non conforme du territoire constructible non seulement à l'échelle communale, mais également au détriment d'autres communes, le PDCn évoquant, à ce sujet, la nécessité d'une compensation avec le territoire de localités qui n'utiliseraient pas leur potentiel (cf. PDCn, mesure A11, p. 48). 

3.3. En définitive, sur le vu des considérations qui précèdent, la cour cantonale ne pouvait, dans le cas particulier, renoncer à éclaircir la question du dépassement démographique à l'horizon 2036, et ce indépendamment de la situation des parcelles au sein du milieu bâti. Les recourants ont en effet produit une série d'éléments susceptibles de confirmer non seulement l'existence d'un tel dépassement, mais également que de nombreux logements créés, sur le territoire communal, depuis 2015, et conduisant aujourd'hui à ce dépassement, demeuraient vacants. En n'instruisant pas cet aspect du dossier, la cour cantonale a établi de manière insuffisante les faits sur des éléments propres à influer sur le sort de la cause (art. 95 et 105 al. 2 LTF). Le grief doit par conséquent être admis pour ce motif. 

La cause doit dès lors être renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il instruise la question du potentiel constructible à l'horizon 2036, ainsi que celle de la vacance des logements récemment autorisés par la commune (dans la fourchette de l'horizon de planification 2015-2036 - cf. DIT, Fiche d'application: Dimensionnement des zones à bâtir, Février 2019, ch. 2). Ceci fait, procédant à la pesée des intérêts commandée par l'art. 21 al. 2 LAT, il lui appartiendra de déterminer si les éléments ainsi mis en lumière - confrontés notamment aux objectifs de développement vers l'intérieur et de densification (cf. art. 1 al. let. abis, 1 al. 2 let. b et 3 al. 3 let. abis LAT) - laissent apparaître que la planification n'est plus adaptée au vu de l'évolution des circonstances, en particulier au regard des exigences de la LAT en matière de réduction de la zone à bâtir surdimensionnée (art. 15 al. 2 LAT); en d'autres termes, il s'agira de déterminer si les conditions d'entrée en matière pour un contrôle incident (première étape) sont réalisées et, le cas échéant, il faudra procéder à cet examen (deuxième étape). A cet égard, conformément au PDCn, la cour cantonale est invitée à interpeler et à obtenir les déterminations de la DGTL, en sa qualité d'autorité cantonale compétente spécialisée (cf. PDCn, Mesure A11, Compétences, p. 51)."

Le Tribunal fédéral n'a pas examiné les autres arguments soulevés par les recourants.

H.                     L'instruction a été reprise sous référence AC.2021.0072.

Le 30 avril 2021, l'autorité intimée, par son conseil, a produit diverses pièces relatives aux statistiques de population, à la liste des permis délivrés depuis 2015 avec création de logement, à l'estimation des logements vacants depuis 2015, aux plans prévoyant le gel/dézonage des parcelles légalisées en zone à bâtir et celles destinées à rester constructibles étant donné leur situation. Le dossier relatif à l'institution d'une zone réservée sur une partie du territoire communal a également été produit. L'autorité intimée s'est en outre déterminée sur ces documents et a conclu qu'à la suite de l'instruction complémentaire, il n'y avait pas lieu de refuser l'application de la réglementation en vigueur.

La constructrice s'est déterminée le 24 juin 2021 et a conclu au rejet du recours et à la confirmation du permis de construire délivré le 8 mars 2019, tel que complété par le plan et rapport du bureau Forster Paysage du 30 septembre 2019.

La Direction générale du territoire et du logement, interpellée conformément aux indications figurant dans l'arrêt fédéral, a indiqué par courrier du 12 juillet 2021 qu'elle renonçait à prendre une conclusion. Elle a toutefois indiqué que les parcelles litigieuses nos 9 et 744 ne faisaient pas partie, selon l'analyse de la commune partagée par l'autorité cantonale, des parcelles devant être dézonées.

Les recourants, par leur conseil, se sont déterminés par écriture du 12 juillet 2021 en confirmant, avec suite de frais et dépens, les conclusions prises dans leur recours du 9 avril 2021.

L'autorité intimée, par son conseil, s'est déterminée complémentairement de manière spontanée par écriture du 13 août 2021.

Sur interpellation du juge instructeur, l'autorité intimée a donné le 23 septembre 2021, par son conseil, des explications complémentaires concernant le calcul des réserves à bâtir et produit le projet de plan d'affectation communal.

Les recourants se sont déterminés sur ces nouveaux éléments le 1er octobre 2021. L'autorité concernée a renoncé à le faire par courrier du 15 octobre 2021, la constructrice déposant quant à elle des déterminations le 15 novembre 2021.

Les arguments des parties seront repris, autant que nécessaire, ci-dessous dans la partie "en droit".

I.                       Le Tribunal a approuvé l'arrêt par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Il incombe à la Cour de céans de rendre une nouvelle décision dans la présente cause, conformément au dispositif de l'arrêt du Tribunal fédéral. Il convient tout d'abord de déterminer le cadre dans lequel doit s'inscrire la présente décision.

a) Selon l'art. 107 al. 2 1ère phrase de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Le principe de l'autorité de l'arrêt de renvoi découle du droit fédéral non écrit (ATF 143 IV 214 consid. 5.3.3). Conformément à ce principe, l'autorité cantonale à laquelle la cause est renvoyée par le Tribunal fédéral est tenue de fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l'arrêt du Tribunal fédéral. Elle est ainsi liée par ce qui a déjà été définitivement tranché par le Tribunal fédéral et par les constatations de fait qui n'ont pas été attaquées devant lui ou l'ont été sans succès (ATF 143 IV 214 consid. 5.2.1; 131 III 91 consid. 5.2; arrêts TF 2D_5/2019 du 26 février 2021 consid. 2.1; 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.1; 6B_170/2020 du 15 décembre 2020 consid. 1.2). La motivation de l'arrêt de renvoi détermine dans quelle mesure la cour cantonale est liée à la première décision, prononcé de renvoi qui fixe aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique; les faits nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points ayant fait l'objet du renvoi, lesquels ne peuvent être ni étendus, ni fondés sur une base juridique nouvelle (ATF 135 III 334 consid. 2; arrêts TF 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.1; 1B_302/2020 du 15 février 2021 consid. 3.1). 

L'autorité à laquelle la cause est renvoyée ne peut donc en aucun cas s'écarter de l'argumentation juridique du Tribunal fédéral. L'examen juridique se limite aux questions laissées ouvertes par l'arrêt de renvoi, ainsi qu'aux conséquences qui en découlent ou aux problèmes qui leur sont liés (arrêts CDAP AC.2019.0144 du 19 octobre 2020 consid.1; AC.2017.0288 du 29 mars 2018 consid.1).

b) En l'espèce, l'arrêt de renvoi requiert de la Cour de céans qu'elle procède à une instruction complémentaire sur la question du potentiel constructible à l'horizon 2036 ainsi que sur la vacance des logements récemment autorisés par la commune, puis qu'elle détermine si les éléments mis en lumière réalisent les conditions d'entrée en matière pour un contrôle incident de la planification communale.

2.                      Les recourants invoquent divers griefs en lien avec la nécessité, à leur sens, d'intégrer les parcelles nos 9 et 144 dans la zone réservée communale en préparation. Cet examen sort toutefois du cadre de la décision de renvoi et les griefs sont, dès lors, irrecevables.

3.                      Dans un premier temps, il convient d'examiner le dimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Roche et de rappeler les principes relatifs à son évaluation.

a) aa) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

bb) L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, dispose:

"Art. 15  Zones à bâtir

1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêt TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

cc) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.

Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation est entrée en vigueur le 1er décembre 2011, une deuxième le 15 juin 2012, une deuxième bis le 15 juin 2013, une troisième le 1er janvier 2016 et une quatrième le 31 janvier 2018. Enfin, une quatrième adaptation bis, actuellement en vigueur, a été adoptée par le Conseil d'Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019 (ci-après: PDCn4 bis). Par rapport à la version précédente, elle concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d'Etat liées aux projets d'agglomération.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

La 4ème adaptation du PDCn (ci-après: le PDCn 4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans).

dd) Si le critère des habitants a fait l'objet de critiques ou de remarques, notamment dans le rapport de l'Office fédéral du développement territorial (ARE) du 16 janvier 2018 relatif à la 4e adaptation du PDCn (en p. 24), remarques relayées dans la jurisprudence (cf. par exemple arrêts TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2, rendu sur l'arrêt CDAP AC.2019.066 du 28 février 2020, qui reprenait la teneur du rapport; 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2.3, rendu sur l'arrêt CDAP AC.2019.0109 du 19 février 2020 qui traite de la question au consid. 3d), ni les autorités fédérales ni la jurisprudence n'ont invalidé la méthode choisie. Au contraire, récemment le Tribunal fédéral (arrêt TF précité 1C_218/2020 consid. 2.1 et 2.2) a expressément rappelé que le critère vaudois est applicable, même si des informations complémentaires doivent être fournies par les autorités cantonales dans le cadre de la prochaine révision du PDCn.

b) aa) En l'espèce, il ressort de la liste établie par la Direction générale du territoire et du logement (ci-après : DGTL) et intitulée "Villages et quartiers hors centre devant réviser leur plan général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement des zones à bâtir" du mois de juillet 2017 (disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/amenagement-du-territoire/zones-a-batir-dhabitation-et-mixtes/redimensionner-les-zones-a-batir/) que la zone à bâtir de la commune de Roche est de manière générale surdimensionnée. Plus particulièrement, le document "Potentiels de croissance allouée à chaque commune jusqu'en 2036" (toujours établi par la DGTL et disponible au même endroit) relève qu'au 31 décembre 2015 la population hors centre de la commune de Roche était de 1'507 habitants, pour un potentiel de croissance de 237 habitants, soit 1'744 au 31 décembre 2036.

bb) L'autorité intimée a produit un état de la population de la commune de Roche, qui était au 31 décembre 2020 de 1'868 habitants, soit supérieure au potentiel de croissance évalué dans le cadre de la mesure A11. Dite population ascendait à 1'507 habitants au 31 décembre 2015, à 1'597 habitants au 31 décembre 2016, à 1'650 habitants au 31 décembre 2017, à 1'775 habitants au 31 décembre 2018 et à 1'826 habitants au 31 décembre 2019 (cf. également la base de données relative aux districts et communes disponible sous https://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/statistique/ statistiques-par-domaine/01-population/etat-et-structure-de-la-population/, spécifiquement le tableau "1. Population résidante permanente par origine, district et commune, Vaud, 2017-2020").

Le rapport 47 OAT établi dans le cadre du projet de zone réservée envisagé par la Commune de Roche fait état d'une capacité actuelle des zones à bâtir communales (incluant la capacité de densification des parcelles déjà bâties) de 425 habitants. Le nombre d'habitants envisagés par la mesure A11 à l'horizon 2036 étant déjà dépassé, dite capacité correspond au surdimensionnement de la zone à bâtir communale (cf. p. 9 du rapport).

cc) S'agissant plus particulièrement du taux de vacances des logements présents sur la commune de Roche, l'autorité intimée a également produit un tableau qui mentionne que le nombre de logements vacants était de 52 au 30 juin 2015, de 78 au 30 juin 2016, de 10 au 30 juin 2017, de 18 au 30 juin 2019 et de 31 au 30 juin 2020, aucune information n'étant disponible pour l'année 2018.

Il ressort en outre des données de l'Office fédéral de la statistique (disponibles à l'adresse https://www.bfs.admin.ch/ bfs/fr/home/statistiques/construction-logement/logements/logements-vacants.html, en particulier de la carte interactive disponible figurant les données pour les cantons et les communes, de 2018 à 2020) que les taux de logements vacants, soit le pourcentage de logements vacants (au 1er juin) par rapport au nombre total de logements de l’année précédente, tiré de la statistique des bâtiments et des logements StatBL, pour la Suisse, le canton de Vaud et la commune de Roche étaient les suivants :

 

Suisse

Vaud

Roche

2018

1,62 %

1,08 %

3,35 %

2019

1,66 %

1,10 %

2,16 %

2020

1,72 %

1,37 %

3,65 %

Il est également à relever que le taux de logements vacants dans les communes avoisinantes est également plus élevé que la moyenne cantonale ou suisse, soit pour 2020 : 2,74% à Villeneuve, 5,38% à Rennaz, 7,51% à Noville, 10,48% à Chessel, 13,10% à Yvorne, 2,27% à Corbeyrier et 2,77 à Aigle. Les taux sont en revanche en moyenne plus bas de l'autre côté du Rhône, sur territoire valaisan, soit par exemple 2,65% à Saint-Gingolph, 3,64% à Port-Valais, 0,32% à Vouvry, 0,67% à Vionnaz ou 3,74% à Collombey-Muraz.

La DGTL, Direction du logement tient un observatoire du logement et des statistiques spécifiques, disponibles à l'adresse https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/observatoire-du-logement/statistiques/#c2072946. Le tableau "T22.09.01 – Logements (parc, construits, vacants), par commune, Vaud, depuis 2007" mentionne notamment qu'en 2018, 77 nouveaux logements ont été construits sur le territoire de la commune de Roche (dont 5 maisons individuelles), en 2017, 11 logements (dont 11 maisons individuelles), en 2015, 39 logements, et en 2014 et 2013, aucun. Des statistiques ne paraissent pas disponibles pour 2016, mais la comparaison des chiffres totaux montre qu'au 30 juin 2016, la commune comportait 740 logements et 747 au 30 juin 2017.

c) Il ressort des considérants qui précèdent que la zone à bâtir de la commune de Roche est actuellement surdimensionnée, au regard des critères issus de la mesure A11 du PDCn. Alors que la population actuelle de la commune a déjà dépassé celle prévue à l'horizon 2036 (1868 habitants pour un potentiel de 1764), le bilan des réserves effectué par le mandataire communal fait état d'un solde de capacité d'accueil de 172 habitants au 10 juin 2021. Au surplus, les logements disponibles sont en moyenne plus nombreux que dans le reste du canton, étant précisé que localement la situation varie de manière importante entre les communes situées sur la rive vaudoise du Rhône et celles sises sur la rive valaisanne.

4.                      Il convient ensuite de déterminer si le surdimensionnement exposé ci-dessus constitue un motif pour procéder à un contrôle incident de la planification communale.

a) aa) Comme le rappelle l'arrêt de renvoi (arrêt TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2 et les références citées), le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies.

bb) Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références citées; 127 I 103 consid. 6b). L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3; arrêts TF 1C_40/2016 du 5 octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1). A chacune de ces deux étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Au stade de la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans (cf. arrêt TF 1C_206/2020 du 7 mai 2021 consid. 5.3.2).

La réduction de zones à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; 128 I 190 consid. 4.2 et la référence à l'ATF 120 Ia 227 consid. 2c), susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1P.139/1992 du 20 décembre 1993 consid. 7e et les arrêts cités). La réalisation de cet objectif, expressément prévu par la novelle du 15 juin 2012 (art. 15 al. 2 LAT), entrée en vigueur le 1er mai 2014, ne saurait cependant constituer le seul critère pertinent pour déterminer la nécessité d'entrer en matière sur une demande de révision – respectivement de contrôle préjudiciel –, d'un plan d'affectation, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). En effet, si le régime transitoire prévu par la novelle du 15 juin 2012, à l'art. 38a al. 2 LAT, interdit de façon immédiate l'extension de la zone à bâtir du canton, dans l'attente de l'adoption de plans directeurs conformes au nouveau droit (cf. ATF 141 II 393 consid. 3 p. 399 s.), il ne prohibe pas, dans cet intervalle, la mise en œuvre de planifications d'affectation existantes conformes à la LAT (cf. arrêt TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.1.2 et les références citées); il ne définit pas non plus précisément quelles parcelles seront concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir, choix qui relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; arrêt TF 1C_244/2017 précité et les références citées, dont, s'agissant de l'autonomie des communes vaudoises en matière de planification, l'arrêt TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les références). Ainsi, pour que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue une modification des circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être qualifiée, au stade de la première étape, de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, son niveau d'équipement, la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation et la mesure dans laquelle celui-ci a été concrétisé. Savoir ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée complète des intérêts qui s'opère dans le cadre de la deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; 140 II 25 consid. 3.1; arrêts TF 1C_656/2018 du 4 mars 2020 consid. 6.1.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3).

cc) Les communes qui, comme la commune de Roche, doivent redimensionner leurs zones à bâtir, doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification. La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).

dd) Comme le rappelle la jurisprudence (arrêt TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019, consid. 4.1), la LAT préconise un développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT). Le Tribunal fédéral a du reste admis qu'un contrôle incident de la planification ne se justifiait pas si rien ne permettait de déduire que la parcelle litigieuse se prêterait à un "dézonage" dans le cadre de la réduction éventuelle de la zone constructible de la commune (arrêt TF 1C_342/2015 du 9 décembre 2015 consid. 5). Dans le cas d'espèce, la parcelle concernée, affectée en zone à bâtir selon un plan approuvé le 9 juillet 1986, se trouvait dans le voisinages de parcelles construites sises tant au nord qu'au sud-ouest. Elle se trouvait en outre à proximité immédiate du centre du village, notamment de l'administration communale. Dans ces circonstances, son affectation à la zone à bâtir n'apparaissait pas d'emblée contraire aux principes de concentration de l'urbanisation et de densification du milieu bâti poursuivis par la LAT. Au surplus, la présence d'une zone à bâtir dépassant les besoins à 15 ans n'est, à elle seule, pas suffisante pour justifier un contrôle préjudiciel de la planification en vigueur et, plus spécialement, à remettre en cause le caractère constructible de la parcelle concernée (arrêt TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.2.1). Dans ce dernier arrêt également, le Tribunal fédéral a estimé que la parcelle litigieuse, sise en zone à bâtir selon un plan approuvé le 14 mai 1982, appartenait au milieu bâti (celle-ci, bordée de terres agricoles, était cependant située sur une langue de terrain d'ores et déjà bâtie et jouxtait le terrain des recourants lui-même supportant un immeuble mis en location; la distance de l'entrée du village n'était que de 500 mètres et un arrêt de bus était présent au centre de celui-ci). Le tribunal a également écarté le fait que ce bien-fonds devait être intégré à une zone réservée communale, ce simple fait étant insuffisant à conclure que l'ensemble des parcelles comprises dans le périmètre de dite zone seraient à terme exclues du territoire constructible tel que redéfini par la planification future (même arrêt consid. 3.2.2).

b) aa) En l'espèce, le plan litigieux a été approuvé en 1985. Il jouit dès lors d'une présomption de conformité aux buts et principes de la LAT (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b/aa; arrêt CDAP AC.2020.0154 du 15 décembre 2021 consid. 5a). Des plans produits par l'autorité intimée en lien avec l'institution d'une zone réservée et des extraits geoplanet de la commune, il ressort que l'essentiel de ce plan d'affectation a été mis en œuvre. En effet, la plupart des parcelles de la zone à bâtir (hors zones d'activités) sont bâties même s'il reste un certain nombre de terrains vierges, qui sont, pour une bonne partie, intégrés à la zone réservée communale en préparation. En outre, l'autorité intimée et la DGTL ont exposé que la future planification envisagée pour la commune de Roche ne prévoit pas de modification des droits à bâtir pour les parcelles nos 9 et 744, ceci malgré le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale. Dites parcelles ne sont également pas comprises dans la future zone réservée communale. La DGTL, dans ses déterminations, a précisé qu'elle partageait l'analyse des autorités communales portant sur le fait que les parcelles litigieuses ne devaient pas être dézonées, celles-ci ne constituant ni une frange, ni un vide de plus de 2'500 m2, et appartenant au territoire urbanisé.

bb) Les autorités communales ont également produit divers documents en lien avec la manière dont elles entendent traiter le surdimensionnement des zones à bâtir. En particulier, la mise en place d'une zone réservée (au sens des art. 27 LAT et 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) est envisagée sur une partie des parcelles de la commune. Selon le rapport 47 OAT, les principes suivants ont été utilisés pour définir les biens-fonds intégrés à la zone : orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur, créer un milieu bâti compact, ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres, réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, maintenir la forêt dans ses différentes fonctions, planifier en priorité les zones à bâtir sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics, préserver les lieux d'habitation des dangers naturels et maintenir les espaces nécessaires aux équipements d'intérêts publics. Dans ce cadre une analyse a été effectuée pour tous les biens-fonds non-bâtis ou partiellement bâtis (cf. tableau en page 14 du rapport). L'autorité intimée a notamment estimé que les parcelles disposant d'une qualité de desserte moyenne en transport public (soit, selon le plan figurant en p. 12 du rapport, celles à proximité de la gare, ce qui n'est pas le cas des parcelles litigieuses) devaient être confirmées en zone à bâtir et densifiées. Celles qui ont une qualité de desserte faible devaient faire l'objet d'un examen en fonction de leur localisation dans le tissu bâti. S'agissant plus particulièrement des parcelles nos 9 et 744, l'examen du tableau révèle que les deux disposent d'une desserte en transport public faible, qu'elles répondent aux critères du bâti vers l'intérieur et appartiennent au milieu bâti compact, qu'elles ne sont pas propres à l'installation d'une zone de verdure ou à l'agriculture, qu'elles ne comportent pas de forêt, qu'elles sont situées en zone de danger naturel résiduel (un projet de protection par la correction 3 du cours du Rhône étant prévu) et qu'elles ne sont pas dévolues – et ne sont pas nécessaires – au développement d'équipements d'intérêts publics. Pour ces raisons, l'autorité communale a décidé de les exclure de la zone réservée envisagée.

De l'analyse globale faite du territoire communal, la mise en zone réservée d'une surface totale de 35'740 m2 permettrait, selon le rapport 47 OAT, de réduire le surdimensionnement des zones à bâtir d'une capacité d'accueil de 425 habitants à 172 habitants, y compris la capacité de densification des parcelles déjà bâties (cf. p. 16 du rapport). Avec les recourants, il convient toutefois de relever que le plan intitulé "réduction totale du potentiel d'accueil", fait état d'une diminution de 251 habitants (le total additionné des chiffres sur la carte est en réalité de 250), ce qui devrait amener à un solde de capacité à bâtir permettant l'accueil de 175 habitants. Cela étant, l'autorité intimée produit un autre plan intitulé "potentiel d'accueil maintenu selon l'avant-projet de plan d'affectation communal" évoquant une capacité de 292 habitants, sans prise en compte du potentiel de densification des parcelles ou parties de parcelles déjà bâties. La différence entre ces plans provient, à comprendre l'autorité intimée, des méthodes de calcul employées. Celle utilisée pour définir la zone réservée est fondée sur la simulation du guichet cartographique pour le dimensionnement de la zone à bâtir, telle que mise à disposition par l'Etat. Il s'agit donc d'une méthode abstraite. En revanche, pour le second plan, le potentiel a été calculé en tenant compte des projets de construction existants, étant précisé que ce potentiel de 292 habitants ne prend pas en compte le potentiel de densification des parcelles ou parties de parcelles déjà bâties, soit 67 habitants (cf. rapport 47 OAT p. 9).

Même si le calcul issu de la mesure A11 est lui-même théorique, il apparaît en l'espèce pertinent de se fonder sur les éléments les plus concrets pour évaluer l'impact des mesures envisagées sur le surdimensionnement communal. Ainsi, il convient de se référer aux capacités prévues dans le projet de plan d'affectation et non sur les chiffres retenus dans le cadre de la mise en place de la zone réservée. En conséquence, on doit admettre qu'à l'horizon 2036, les autorités communales envisagent que la population soit de 2'185 habitants, soit la population à fin 2019 de 1'826 habitants, à laquelle il convient d'ajouter le potentiel de 359 habitants prévu par la nouvelle planification. Cela correspond à un dépassement de 421 habitants, par rapport au calcul théorique issu de la mesure A11, soit 1'764 habitants.

Avec les recourants, on doit admettre qu'il est difficile de comparer cette situation concrète avec celle issue du rapport 47 OAT établi dans le cadre de la mise en place de la zone réservée, afin d'évaluer les efforts consentis par la commune pour réduire son surdimensionnement. Les bases de calcul n'étant pas les mêmes, il paraît peu pertinent de les mélanger, comme le font les recourants. On peut néanmoins constater que si la nouvelle planification restreint les capacités dans certains secteurs, elle a pour résultat que la commune restera très largement surdimensionnée par rapport à l'objectif fixé dans le cadre de la mesure A11. Cela étant, la DGTL paraît considérer que ce surdimensionnement résiduel est incompressible, et ne fait pas obstacle à un avis positif dans le cadre de la révision du plan communal. En tous les cas, le maintien des parcelles nos 9 et 744 dans la zone à bâtir ne serait pas un tel obstacle.

5.                      Cela étant, le constat d'un dépassement important des objectifs n'est en soi pas suffisant pour considérer que la planification communale devrait faire l'objet d'un contrôle incident, spécifiquement en lien avec un projet de construction sur les parcelles litigieuses. Il convient donc d'examiner leur situation et si elles se prêtent à une modification de leur affectation dans le cadre de la planification à venir.

a) aa) Comme le retiennent la DGTL et l'autorité intimée, ces parcelles sont intégrées au territoire urbanisé communal. La délimitation de celui-ci – qui n'avait pas été objectivée par pièce dans le cadre du précédent arrêt – ressort expressément du rapport 47 OAT en lien avec la zone réservée. En effet, en page 10 de ce rapport figure un plan montrant l'étendue du territoire urbanisé, défini en application de la directive de la DGTL ad hoc (Fiche d'application "Comment délimiter le territoire urbanisé ?", version février 2019, disponible sous https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/amenagement-du-territoire/plan-daffectation-communal/fiches-dapplication/; voir également le plan produit par l'autorité intimée relatif à la définition des critères, en pièce 3). Les deux parcelles en cause y sont intégrées. La DGTL, en sa qualité d'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du territoire, partage l'analyse des autorités communales. Cette appréciation n'est pas critiquable. En effet, l'analyse de la situation des parcelles nos 9 et 744 à l'aune des critères issus de la directive mentionnée ci-dessus confirme leur appartenance au territoire urbanisé, les constructions environnantes étant situées à moins de 50 mètres et la surface non bâtie étant inférieure à 2'500 m2 sur chacune d'entre elle (2'461 m2 pour la parcelle n° 9 et 2'346 m2 pour la parcelle n° 744). En outre, comme l'arrêt de renvoi le rappelle, les biens-fonds se trouvent dans un environnement bâti, à 200 mètres en ligne droite du centre du village. Cela est d'ailleurs confirmé tant par les photographies aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), qui montrent que des constructions sont situées sur l'ensemble des parcelles environnantes, à l'exception du nord-est de la parcelle n° 9, bordée par la route des Vernes et le DP 83, que par les constats effectués par la Cour lors de la vision locale menée durant l'instruction précédente.

bb) Le rapport 47 OAT relève encore que les parcelles précitées sont impropres à un transfert en zone agricole ou même à la mise en place d'une zone de verdure. En outre, aucune construction d'intérêt public n'y est envisagée.

cc) Enfin, si la desserte en transport public est considérée comme faible, il convient néanmoins de constater que la gare de Roche n'est pas située à distance impraticable des parcelles litigieuses. Au demeurant, celles-ci sont à proximité (comme l'ensemble du village) de l'autoroute reliant le Valais au reste de la Romandie et de la route cantonale entre Aigle et Villeneuve.

dd) Il résulte de ce qui précède que les critères fixés par l'autorité cantonale dans sa directive pour un maintien des parcelles nos 9 et 744 en zone à bâtir sont réalisés. On peut d'ores et déjà relever que ces critères respectent les principes de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) et de la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT), qui constituent un intérêt public important. A ce titre le maintien des biens-fonds en zone à bâtir n'est, en principe, pas contraire à la LAT.

b) L'arrêt de renvoi indique encore qu'il convient de déterminer si le surdimensionnement à l'horizon 2036 ne répond à aucun intérêt public prépondérant, respectivement si les permis de construire délivrés précédemment l'ont été au mépris des principes en matière de densification.

L'autorité intimée a produit la liste des permis de construire délivrés depuis 2015 (pièce 5), dont le potentiel d'habitants supplémentaires a été intégré au calcul effectué sous le considérant 3/b/bb ci-dessus. L'essentiel de ces permis concerne un ou deux logements, sous forme de villas individuelles ou mitoyennes. Les cinq permis relatifs à un nombre plus important de logements portent sur des parcelles situées dans le territoire urbanisé (selon le plan figurant dans le rapport 47 OAT; parcelles nos 10, 343, 347 et 701). Même si la parcelle n° 343 est située à la marge de ce territoire (une partie de la parcelle ayant été intégrée à la zone réservée), les trois autres se situent à l'intérieur du village, le projet sis sur la parcelle n° 701 portant par ailleurs sur la transformation d'un bâtiment existant. Il n'apparaît dès lors pas que ces permis aient été délivrés en contradiction avec les principes d'aménagement du territoire figurant dans la LAT et en particulier ceux relatifs à la densification vers l'intérieur et à la constitution d'un milieu bâti compact.

Au demeurant, la situation des communes proches ne serait que peu affectée par un éventuel surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir de la Commune de Roche, et donc par l'octroi des permis de construire précités. En effet, l'agglomération Rivelac s'étend jusque sur le territoire de la Commune de Rennaz, avoisinante. En outre, du côté du Chablais, un autre projet d'agglomération implique les communes d'Aigle, d'Ollon, de Bex ainsi que celles, valaisannes de Collombey-Muraz, Massongex et Monthey (cf. https://chablais.ch/projects/chablais-agglo/). Or, les critères définis par la mesure A11 pour déterminer le dimensionnement de la zone à bâtir en agglomération ou en centre sont différents de ceux utilisés en l'espèce, l'ensemble du territoire communal de Roche étant situé hors centre. Quant aux communes d'Yvorne ou de Chessel, non comprises dans les agglomérations et voisines de Roche, elles connaissent un taux de vacance de logements sensiblement plus élevé qu'à Roche (en 2020 : 10,48 % à Chessel et 13,10 % à Yvorne pour 3,65 % à Roche), si bien qu'il est peu probable que leur situation soit affectée par l'octroi des permis de construire mentionnés plus haut, respectivement le permis litigieux, étant rappelé que l'ensemble de ceux-ci portent sur des parcelles dont la densification répond aux principes de l'art. 1 al. 2 LAT.

c) L'arrêt de renvoi estime que l'augmentation de la population liée à la création du parc technologique et industriel des Vernes et l'implantation de l'Hôpital Riviera-Chablais relève à ce stade de la pure hypothèse, et qu'elle pourra le cas échéant être prise en considération dans le cadre de la révision de la planification générale.

Cette analyse doit être mise en perspective avec les nouveaux éléments introduits au dossier dans le cadre de l'instruction de la présente cause. En particulier, l'autorité intimée a produit des pièces relatives à la nouvelle planification en travaux (cf. considérant 4/b/bb ci-dessus). Or, celle-ci intègre le développement futur de la zone d'activité et celui, plus général, de la région, notamment en lien avec l'installation de l'Hôpital Riviera-Chablais à Rennaz. Il est constant que l'évaluation de l'obsolescence de la planification actuelle ne peut faire l'impasse sur les besoins réels en logement. On a vu plus haut que le taux de vacance communal est supérieur à la moyenne cantonale. Il convient donc de déterminer si celui-ci est le symptôme d'une inadéquation de la planification actuelle aux besoins réels ou s'il traduit une éventuelle anticipation de ceux-ci. Le développement de la zone d'activité des "Vernes" prévoit la création – à terme – d'environ 1'000 emplois. Il n'y a pas de raison de douter qu'une partie du personnel cherchera à loger à proximité et en particulier sur le territoire de la Commune de Roche. En outre, l'Hôpital de Rennaz est maintenant ouvert et le même constat peut être fait concernant les employés de celui-ci, qui ne se trouve qu'à quelques minutes en voiture du village de Roche. Ces deux exemples illustrent que les activités économiques ou les services publics se développent dans la région. Il convient d'en tenir compte dans l'appréciation faite des intentions communales quant à la nouvelle planification et donc – celle-ci correspondant à la situation actuelle – quant à l'obsolescence du plan en vigueur. Il apparaît en conséquence que des besoins réels en logement sont actuellement présents, respectivement seront d'actualité dans un proche avenir. Dès lors, et en prenant en compte également les autres aspects évoqués sous lettre a et b ci-dessus, l'appréciation faite par les autorités communales dans le cadre des travaux sur la nouvelle planification, qui maintient les parcelles nos 9 et 744 en zone à bâtir, ne viole pas la large autonomie dont elles disposent dans l'élaboration de leur planification (sur cette notion cf. arrêt TF 1C_143/2020 du 8 juin 2021 consid. 5.1 et la référence citée).

d) Les recourants font également valoir que la parcelle serait intégrée au réseau écologique cantonal, respectivement que les arbres présents sur la parcelle seraient dignes de protection. Il n'apparaît toutefois pas que les parcelles nos 9 et 744 soient intégrées au territoire d'intérêt biologique supérieur, qui s'arrête aux parcelles sises de l'autre côté de la rue des Vurziers. Elles sont toutefois incluses dans l'espace de localisation de la liaison écologique. Il ne s'agit cependant pas d'éléments qui imposent de revoir la planification des parcelles en question sises depuis longtemps en zone à bâtir et dont l'une abrite déjà une construction (parcelle n° 9).

e) En définitive, si la planification applicable est ancienne, il n'apparaît pas que d'autres éléments que le surdimensionnement communal pourraient justifier une modification de l'affectation des parcelles nos 9 et 744. En effet, celles-ci appartiennent au territoire urbanisé, leur construction correspond aux principes de densification du milieu bâti compact et d'urbanisation vers l'intérieur et il n'apparaît pas que le permis de construire litigieux aura un impact sur les zones à bâtir des communes avoisinantes. Dès lors, les conditions permettant de procéder à un contrôle incident de la planification ne sont pas réunies.

6.                      Les autres arguments des recourants tels qu'évoqués dans le premier recours, sous réserve de ceux déclarés irrecevables (cf. consid. 2 ci-dessus), n'ont pas été examinés par le Tribunal fédéral et sortent du cadre de l'arrêt de renvoi. En conséquence, il est renvoyé aux considérants de l'arrêt AC.2019.0109, ceux-ci étant toujours pertinents.

7.                      Les considérants qui précèdent entraînent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Les frais sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée et la constructrice, qui ont procédé à l'aide d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision rendue le 8 mars 2019 par la Municipalité de Roche est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.                    Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité de dépens de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la constructrice.

V.                     Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d'une indemnité de dépens de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la Commune de Roche.

 

Lausanne, le 6 avril 2022

 

Le président:                                                                                            La greffière:


 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.