TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 janvier 2022

Composition

M. François Kart, président; M. Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

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Autorité intimée

Municipalité de Servion, à Servion,

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Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

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Objet	Permis de construire
	Recours A.________ et consort c/ décisions de la Municipalité de Servion du 20 janvier 2021 refusant le permis de construire pour des aménagements extérieurs et l'agrandissement du garage existant pour 2 voitures sur la parcelle n° 180 et de la Direction générale du territoire et du logement du 6 janvier 2021 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise.

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ (ci-après: les propriétaires) sont copropriétaires depuis 2004 de la parcelle n° 180 de la Commune de Servion. Ce bien-fonds, d'une surface de 4'500 m², est colloqué en zone agricole selon le plan général d'affectation de la Commune de Servion approuvé préalablement par le Département des infrastructures le 25 août 2004 et mis en vigueur le 10 janvier 2006. Selon le registre foncier, une partie de la parcelle est en nature de forêt.

Selon les faits établis dans l’arrêt AC.2019.0154 du 4 mars 2020, dont il sera question plus loin, la parcelle n° 180 supporte un bâtiment d'habitation (ECA n° 186) d'une surface au sol de 186 m², ainsi qu’un garage (ECA n° 187), tous deux construits en 1969. Ces bâtiments n'ont jamais eu de lien avec l'agriculture. Lors de la construction de la maison en 1969, une terrasse d'environ 9 m² avait été aménagée au Sud-Ouest du bâtiment d'habitation. La parcelle n° 180 comprend en outre un abri à moutons sis dans l'aire forestière et une cabane à outils qui aurait fait l'objet d'un permis de construire communal délivré en 1974, sans autorisation cantonale. Du côté Sud-Ouest de la maison d'habitation, on trouve une véranda bordée au Sud d'une terrasse. Une autre terrasse jouxte la véranda du côté Est.

B. En 2008, une demande de permis de construire a été déposée par les propriétaires pour l'agrandissement de l'habitation et pour la pose de capteurs solaires en toiture. Du côté Sud-Ouest de la maison, un couvert préexistant, construit à l'endroit où se trouvait la terrasse d'environ 9 m² aménagée initialement, a notamment été remplacé par la véranda précitée. Le Service du développement territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a délivré les autorisations requises. Le pavillon de jardin et l'abri à moutons n'ont pas pu être régularisés. Le SDT a toutefois renoncé à en exiger la démolition vu l'ancienneté de ces constructions (plus de 30 ans).

C. En mars 2009, les propriétaires ont interpellé le SDT au sujet, d'une part, des possibilités d'agrandissement et de déplacement du garage, d'autre part de la possibilité d'installer une piscine. Dans une réponse du 15 avril 2009, le SDT leur a indiqué que le garage pouvait être agrandi de 12 m² au maximum hors des volumes existants, pour autant que l’identité du bâtiment soit préservée dans le cadre de la transformation, un tel agrandissement étant soumis à autorisation. Pour ce qui était de la piscine, le SDT leur a expliqué que, selon une pratique cantonale constante, la construction d'une piscine à titre de prolongement des constructions dévolues à l'habitation hors des zones à bâtir pouvait être admise pour autant: que les constructions aient été dûment autorisées; que la surface de la piscine ne dépasse pas 40 m²; que la construction de la piscine ait un lien physique avec le bâtiment principal ou en tout cas soit très proche du bâtiment; et que les aménagements extérieurs soient limités au strict minimum (une seule rangée de dallettes ou environ 40 cm de revêtement minéral). Le SDT précisait que le projet de piscine devait être mis à l'enquête publique.

D. Le 11 avril 2015, les propriétaires ont écrit au SDT pour l'informer d'un projet de modification de l'accès au garage et de construction d'un abri/écurie pour les moutons en dehors de la forêt. Par courrier du 5 mai 2015, le SDT les a notamment informés que l'examen de leur dossier et de vues aériennes du secteur avait révélé la présence sur leur parcelle d'une piscine et de divers aménagements extérieurs (murs de soutènement, surfaces de dalles de jardin supplémentaires). Le SDT précisait que, renseignements pris auprès de l'autorité communale, aucune autorisation n'avait été délivrée pour la réalisation de ces travaux et que la question d'une régularisation se posait.

Le 29 mars 2016, le mandataire des propriétaires a adressé au SDT des déterminations. S'agissant de la piscine et de la terrasse toutes deux situées au Sud de la villa, il a expliqué ceci:

"La terrasse a été construite en 2010, aux conditions mentionnées dans le préavis favorable du SDT d'avril 2009, avec des aménagements extérieurs minimaux, en limitant de surcroît la terrasse au pourtour de la piscine. Il s'agissait de profiter des synergies possibles avec les autres travaux en cours pour une construction dont la conformité matérielle avait été confirmée. Mes clients envisageaient de procéder aux démarches administratives relatives aux constructions annexes plus rapidement, mais ils étaient à la recherche de pièces justificatives qui expliquent le report de ces indications. La piscine est montée depuis 2010 pendant la belle saison. Il s'agit d'une piscine de type Zodiac dont les dimensions sont inférieures à 40 m². La piscine est raccordée au bâtiment, notamment pour pouvoir faire fonctionner les panneaux solaires de manière adéquate en été."

Le 23 avril 2019, le SDT a rendu une décision dans laquelle il a indiqué que les murs de soutènement à l'Est et au Sud de la villa pouvaient être tolérés. Il a en revanche exigé le démontage de la piscine, la suppression de la terrasse aménagée pour installer cette piscine, ainsi que la revégétalisation du terrain. Le SDT relevait que la piscine, la terrasse et les murs de soutènement constituaient un élément bâti important et que les remblais qu'ils permettaient modifiaient considérablement la topographie naturelle du terrain. Selon le SDT, ces travaux avaient par conséquent un impact considérable sur les abords du bâtiment et ne pouvaient pas être régularisés dès lors qu'ils ne respectaient pas l'exigence relative au respect de l'identité des abords du bâtiment, exigence qui existait déjà dans la loi à l'époque où les travaux litigieux avaient été réalisés, soit en 2010. Le SDT relevait également que la surface totale occupée par la piscine et les aménagements qui y étaient liés était excessive au regard du potentiel d'agrandissement de la construction existante, potentiel déjà épuisé par d'autres constructions (terrasse). En application du principe de la proportionnalité, les murs de soutènement pouvaient cependant être tolérés. Pour ce qui était de la piscine, le SDT relevait que celle-ci avait une surface de 15 m² et que sa réalisation avait nécessité une planie et la construction d'une terrasse. Il mentionnait une pratique selon laquelle un bassin pouvait être autorisé hors de la zone à bâtir pour autant qu'il soit implanté à proximité immédiate de la construction, dans les espaces extérieurs existants directement dévolus au logement, que sa surface n'excède pas 40 m², que son pourtour ne soit pas bordé de plus d'un rang de margelles et qu'il ne nécessite pas la création d'une planie ou de murs de soutènement. En l'occurrence, la piscine ne pouvait pas être régularisée vu la modification de l'identité des abords du bâtiment.

Par arrêt du 4 mars 2020 (AC.2019.0154), la CDAP a partiellement admis le recours formé par les propriétaires contre la décision du 23 avril 2019, cette dernière étant réformée en ce sens que les murs de soutènement à l’Est et au Sud de la villa pouvaient être régularisés, les recourants devant déposer une demande de permis de construire. La décision du SDT était maintenue pour le surplus. Le tribunal a considéré que la terrasse sur laquelle reposait la piscine portait atteinte à l’identité de la villa et de ses abords. Il a relevé que cette piscine (24 m²) ne respectait en outre pas les dimensions maximales (20 m²) prévues par les directives du SDT permettant, à certaines conditions, d’admettre une piscine gonflable et/ou amovible hors de la zone à bâtir, en ajoutant ceci: "Pour le reste, il n'y a pas lieu de se prononcer dans le cadre de la présente procédure sur la question de savoir si, après la suppression de la terrasse litigieuse, une piscine gonflable et/ou amovible respectant les dimensions de la directive précitée pourrait être autorisée par le SDT et posée sur l'herbe à proximité de la maison". Enfin, dès lors que les propriétaires n’avaient jamais soumis de projet concret d’installation d’une piscine au SDT, ils ne pouvaient pas se prévaloir des principes de la bonne foi et de la sécurité du droit en lien avec les informations reçues en 2009 quant aux exigences à remplir pour admettre une piscine hors de la zone à bâtir.

E. Le 1^er octobre 2020, les propriétaires ont déposé une demande de permis de construire portant l’intitulé suivant: "Mise en conformité des aménagements extérieurs et agrandissement du garage existant pour 2 voitures". Les propriétaires ont en premier lieu produit des plans concernant la régularisation des murs de soutènement à l’Est et au Sud de la villa. S'agissant du projet d'agrandissement du garage, il est prévu de démolir entièrement le garage existant pour une voiture (ECA n° 187) ainsi que le couvert (non cadastré) attenant à celui-ci, permettant également d’abriter une voiture, soit une surface cumulée de 38 m² et de reconstruire à la place un garage d’environ 50 m². Est par ailleurs envisagée l’installation sur l’herbe, devant la terrasse Sud, d’une piscine démontable de 16,6 m² dont l’eau serait chauffée par les panneaux solaires thermiques existants. Ce projet a été mis à l’enquête du 14 octobre au 12 novembre 2020.

Le Département des institutions et du territoire (DIT) a établi le 6 janvier 2021 une synthèse des autorisations spéciales et des préavis des services de l'Etat (synthèse CAMAC 192108). Il en ressort que la DGTL, Division Hors zone à bâtir, a régularisé les travaux entrepris en 2010 s'agissant des murs de soutènement mais a refusé de délivrer l’autorisation spéciale pour l'installation de la piscine et l'agrandissement du garage, pour les motifs suivants:

"2.2 Piscine

Le projet soumis à la présente procédure de demande de permis de construire prévoit l’installation d’une piscine démontable de moins de 20 m².

Dans un arrêt récent du 9 octobre 2019 (AC.2019.0123), le Tribunal cantonal a tranché, dans un cas comparable concernant des aménagements extérieurs réalisés en zone agricole, qu’un jacuzzi n’a d’autres finalités que d’offrir un espace d’agrément et de détente au propriétaire. Il n’est pas conforme à la zone agricole dans laquelle il s’implante et contribue à accentuer le caractère résidentiel des abords des bâtiments, quand bien même il ne supprime pas un espace qui pourrait servir à l’agricole puisqu’il s’implanterait sur une surface bétonnée.

Ainsi, l’installation d’une piscine d’environ 20 m² modifiant l’identité des abords du bâtiment et ne répondant à aucun des critères de l’article 24c alinéa 4 LAT (nécessaire à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles, nécessaire à un assainissement énergétique, visant une meilleure intégration dans le paysage), il ne peut pas être admis sous l’angle du droit dérogatoire (24c LAT et 42 OAT).

Au vu de ce qui précède, la piscine ne peut pas être admise selon les dispositions du droit dérogatoire (art. 24c LAT et 42 OAT).

2.3 Agrandissement du garage

Dans les faits, il est prévu une démolition et reconstruction du garage existant. La nouvelle construction aura une hauteur au faîte supérieure à celle existante. Il est prévu l’agrandissement du garage en réalisant un agrandissement hors du volume existant de 12 m².

De plus, il est également prévu des mouvements de terre importants et la construction d’un mur de soutènement.

Selon le droit dérogatoire en vigueur (art. 24c LAT et 42 OAT), les travaux ne doivent pas être de nature à modifier les caractéristiques et l’identité du bâtiment considéré ainsi que de ses abords. A cet égard, la volumétrie et la typologie (matériaux, teintes, etc.) du bâtiment doivent être conservées. Les abords du bâtiment doivent également être maintenus (modification importante de la topographie du terrain naturel exclue).

La nouvelle construction modifiant l’identité des abords du bâtiment et ne répondant à aucun des critères de l’article 24c alinéa 4 LAT (nécessaire à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles, nécessaire à un assainissement énergétique, visant une meilleure intégration dans le paysage), elle ne peut pas être admise sous l’angle du droit dérogatoire (24c LAT et 42 OAT).

3. Conclusion

En conclusion, après avoir pris connaissance du préavis de l’autorité municipale, du résultat de l’enquête publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux, notre direction générale refuse de délivrer son autorisation pour les travaux soumis à l’enquête publique (art. 24c LAT et 42 OAT). Le permis de construire communal ne peut pas être délivré pour ces travaux.

Le permis de construire devra être refusé (art. 115 LATC)."

La synthèse CAMAC contient des prises de positions de la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division protection des eaux, Section assainissement urbain et rural 3 (DGE/DIREV/AUR3) et de la Direction des ressources et du patrimoine naturel, Division Ressources en eau et économie hydraulique, Section Eaux souterraines (DGE/DIRNA/EAU/HG) dans lesquelles ces autorités indiquent qu'elles auraient délivré les autorisations spéciales de leur compétence avec un certain nombre de conditions impératives.

F. Par décision du 20 janvier 2021, se référant à la position exprimée par la DGTL dans la synthèse CAMAC du 6 janvier 2021, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité s’agissant de la piscine et du garage. Elle a en revanche autorisé a posteriori les travaux effectués en 2010 concernant les murs de soutènement au Sud et à l’Est de la villa, vu l’autorisation spéciale délivrée par la DGTL sur ce point.

G. Par acte du 20 février 2021, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru contre cette décision devant la CDAP en concluant principalement (implicitement) à son annulation et à l’octroi du permis de construire requis, subsidiairement (implicitement) à son annulation et au renvoi de la cause aux autorités pour nouvelles décisions.

La municipalité a déposé sa réponse le 17 mars 2021, en concluant implicitement au rejet du recours. La DGTL a produit sa réponse le 30 mars 2021. Elle conclut au rejet du recours.

Après avoir déposé des observations complémentaires le 21 mai 2021, les recourants ont encore produit un lot de pièces le 13 juin 2021.

La municipalité a fait savoir le 29 juin 2021 qu’elle maintenait sa position exprimée le 17 mars 2021.

Le 8 juillet 2021, les recourants ont sollicité la production par la DGTL d’un préavis positif que cette dernière aurait rendu pour la construction d’une piscine sur une parcelle située hors de la zone à bâtir dans la commune du Mont-sur-Lausanne, projet mis à l’enquête publique le 16 juin 2021.

Invitée à s’exprimer sur ce point, la DGTL a expliqué le 16 août 2021 qu’il s’agissait d’une piscine construite sans autorisation avant le 1^er septembre 2000, date de l’entrée en vigueur de l’art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui ne pouvait pas être régularisée selon la teneur actuelle de cette disposition. La DGTL était cependant parvenue à la conclusion que cette piscine aurait très probablement pu être autorisée dans les années 1990 en application de la législation en vigueur à l’époque (art. 24 aLAT) si elle avait fait l’objet d’une demande de permis de construire. C'était ainsi en vue de la régulariser que la DGTL avait demandé à ce qu’elle fasse l’objet d’une demande de permis de construire a posteriori. Il ne s’agissait ainsi pas de la construction d’une nouvelle piscine comme le supposaient les recourants et les cas ne pouvaient donc pas être comparés.

Le 15 août 2021 et le 18 novembre 2021, les recourants ont déposé des déterminations relatives à certaines des conditions impératives figurant dans les prises de positions de la DGE/DIREV/AUR3 et de la DGE/DIRNA/EAU/HG reproduites dans la synthèse CAMAC. Ils soutiennent que ces conditions sont infondées et que le recours doit être admis sur ce point.

H. Parallèlement, vraisemblablement en avril 2021, les propriétaires ont adressé à la DGTL un projet d’installation d’une piscine démontable de 10 m³. Par courrier du 26 avril 2021, la DGTL leur a indiqué qu’elle préavisait favorablement ce projet. Elle a relevé que suite à l’arrêt AC.2019.0123, la création de piscines et d'étangs ou la pose de jacuzzis – qui modifient l'identité des abords du bâtiment et ne répondent à aucun des critères de l'art. 24c al. 4 LAT – n'étaient plus admises sous l'angle du droit dérogatoire par la DGTL. Il en allait de même des piscines démontables type "zodiac" qui seraient posées chaque année durant la belle saison. Néanmoins, et conformément à la fiche d'application relative à la modification des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit – dans sa teneur de décembre 2020 –, la DGTL pouvait considérer des piscines amovibles de petite taille comme non soumises à autorisation, y compris hors zone à bâtir, si aucun intérêt public ou privé ne s'y opposait. Dans ce cas de figure, la piscine ne pouvait en tous les cas pas dépasser un contenu de 10 m³ et devait être située à un endroit discret proche de l'habitation et sur une place existante. En l'espèce, le projet respectait ces exigences dès lors que la piscine, d'un volume de 10 m³, était prévue à proximité du bâtiment d'habitation, à l'emplacement de l'ancienne terrasse. A ce titre, les travaux n'étaient pas soumis à autorisation spéciale de la DGTL.

Par décision du 27 avril 2021, la municipalité a fait savoir aux propriétaires que compte tenu du préavis favorable exprimé par la DGTL et considérant qu'aucun intérêt public ou privé ne s’opposait à cette piscine de 10 m³ non chauffée, elle suivait la décision de la DGTL accordant l'autorisation d'installer cette piscine, qui devrait être enlevée à la fin de la saison estivale.

Interpellés sur la question de savoir si, compte tenu de ce qui précède, ils contestaient encore les décisions attaquées en tant qu'elles portaient sur la construction d'une piscine et si le recours avait par conséquent encore un objet sur ce point, les recourants ont indiqué que tel était le cas par courrier du 28 décembre 2021. A cette occasion, ils sont revenus une nouvelle fois sur les prises de positions de la DGE figurant dans la synthèse CAMAC 192108 et sur la question de la mise en conformité du système de traitement et d'évacuation des eaux usées (qui a fait l'objet d'une procédure distincte [AC.2021.0009], classée par décision du juge instructeur du 25 novembre 2021). Ils sont également revenus sur la question du garage. Ils demandent que la Direction générale de la santé et la DGE soient consultées afin qu'elles se positionnent sur les intérêts publics en matière de santé et de protection de l'environnement, à la réalisation de leur projet

Considérant en droit:

1. Le litige porte sur le refus de la municipalité d’autoriser sur la parcelle n° 180 l’agrandissement du garage existant, après sa démolition, et l’installation d’une piscine, refus fondé sur celui de la DGTL de délivrer une autorisation spéciale pour ces travaux. En tant qu'elles portent sur la régularisation des murs de soutènement à l'Est au Sud de la villa, les décisions de la DGTL et de la municipalité ne sont pas contestées.

2. a) La parcelle n° 180 se situe, pour la partie qui nous occupe, dans la zone agricole au sens de l’art. 16 LAT, soit hors de la zone à bâtir.

Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit pour sa part que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement la DGTL au moment où la décision attaquée a été rendue.

b) A teneur de l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 de cette disposition dispose que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b). Les art. 24 ss LAT prévoient qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT des autorisations de construire hors de la zone à bâtir peuvent être délivrées dans certains cas.

En l'espèce, il n'est pas contesté que les travaux litigieux ne sauraient être autorisés en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT, dès lors qu'ils ne sont pas conformes à l’affectation de la zone. Seul l'art. 24c LAT pourrait éventuellement entrer en considération pour permettre l'installation de la piscine et l'agrandissement du garage litigieux. Les autres exceptions prévues hors de la zone à bâtir figurant aux art. 24 ss LAT, manifestement inapplicables, n'ont d'ailleurs pas été invoquées par les recourants.

c) L’art. 24c LAT est ainsi libellé:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone

1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.

4 Les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies."

A teneur de l'art. 41 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), l'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1^er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 666; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). L'art. 42 OAT, qui concrétise l'art. 24c LAT, précise ce qui suit:

"Modifications apportées aux constructions et installations érigées selon l’ancien droit

1 Une transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m², qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4. Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."

d) aa) Il ressort des dispositions précitées qu'une transformation partielle et un agrandissement d'un bâtiment bénéficiant de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 24 c al. 1 LAT ne sont admissibles que dans la mesure où l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est pour l'essentiel respectée. Pour ce qui est de la piscine extérieure projetée (piscine amovible d’une surface de 16,6 m² à l’emplacement de la terrasse qui a été démontée suite à l’arrêt AC.2019.0154), dès lors que cette installation modifie l'aspect extérieur du bâtiment bénéficiant de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 24 c al. 1 LAT, la question doit être examinée au regard des exigences posées à l'art. 24 c al. 4 LAT.

Selon l'al. 4 de l'art. 24c LAT, introduit dans la révision partielle de la LAT de 2011, il n'est possible de modifier l'aspect extérieur des constructions que dans trois cas bien spécifiques, ce qui change la marche à suivre par rapport au raisonnement qui était fait auparavant: il s'agit désormais d'abord d'examiner si une modification de l'aspect extérieur d'un bâtiment est admissible et ce n'est que dans l'affirmative qu'il convient, dans un deuxième temps, d'évaluer si l'identité de la construction est préservée (cf. Rudolf Muggli in Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 36 ad art. 24c). Depuis la révision partielle de 2011 de la LAT, les modifications apportées à l'aspect extérieur des bâtiments ne sont admissibles que si elles sont nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, à un assainissement énergétique ou à une meilleure intégration dans le paysage (TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2 in SJ 2016 I 236). Eu égard au principe de la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, l'adjectif "nécessaire " doit être interprété de façon restrictive: il ne s'agit pas d'autoriser des solutions généreuses et confortables mais seulement ce qui se révèle objectivement indispensable dans chacun des trois cas visés (TF 1C_247/2015 précité consid. 4.2; 1C_415/2014 du 1^er octobre 2015 consid. 3.6 in RJ VLP-ASPAN n° 4942; Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).

Le Tribunal fédéral a notamment examiné l'application des exigences de l'art. 24c al.4 LAT en relation avec une plateforme terrasse avec barbecue au bord d'un étang. Ces constructions avaient été autorisées par le Service du développement territorial vaudois (SDT, actuellement DGTL) dans une décision du 17 octobre 2016. Le SDT avait considéré que ces éléments ne comptaient pas comme surfaces habitables ou annexes au sens des art. 24c LAT et 42 OAT, que ces réalisations ne représentaient qu'une importance réduite par rapport au bâtiment principal, qu'elles ne modifiaient pour l'essentiel l'identité de l'ensemble bâti, que la plateforme était intégrée de manière assez harmonieuse et que, vu leur proximité presque immédiate de l'immeuble, les éléments en cause avaient un impact limité sur les abords de l'immeuble. Ils pouvaient donc être régularisés. Cette question n'étant pas contestée devant elle, la CDAP ne s'en était pas saisie dans l'arrêt qu'elle avait rendu le 18 décembre 2018 portant sur d'autres aménagements (arrêt AC.2016.0396). L'Office fédéral du développement territorial a recouru au Tribunal fédéral contre cet arrêt et a demandé sa reformatio in pejus s'agissant des installations autorisées par le SDT dans sa décision du 17 octobre 2016, notamment la plateforme terrasse avec barbecue. Dans l'arrêt qui a suivi, le Tribunal fédéral a confirmé que l'art. 24 c al. 4 LAT pose des conditions strictes par rapport aux modifications extérieures et qu'on ne voit pas qu'une plateforme sur un étang et un barbecue soient nécessaires à un usage en habitation (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 5.2).

bb) En l'espèce, la réalisation de la piscine litigieuse ne répond également pas aux exigences de l'art. 24 c al. 4 LAT. Sous l’angle de l’art. 24c al. 4 LAT, on ne voit tout d’abord pas qu’une piscine – que le Tribunal fédéral a qualifiée d’installation d’agrément, cf. TF 1C_464/2015 du 14 juin 2016 consid. 2.2 – pourrait être nécessaire à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles. Il est en effet manifeste que l'habitation des recourants peut continuer d'être occupée sans qu'il soit nécessaire d'y adjoindre une piscine extérieure. On ne saurait au surplus considérer que la piscine projetée est nécessaire à un assainissement énergétique ou encore contribue à une meilleure intégration de l’habitation dans le paysage, ce que ne prétendent d’ailleurs pas les recourants.

e) Dès lors que la construction de la piscine ne peut se fonder sur aucun des motifs mentionnés à l'art. 24c al. 4 LAT, elle ne peut pas être autorisée et il n'est pas nécessaire d'examiner si l'identité de la construction et de ses abords est préservée. Cela étant, le projet pose également problème sous cet angle. Le Tribunal cantonal a relevé dans l’arrêt AC.2019.0154 que si la villa des recourants n’avait certes pas de valeur particulière, contrairement aux maisons paysannes que l’on trouve souvent en zone agricole, l’environnement de la maison présentait toutefois des qualités avec un caractère rural et naturel qui se distinguait nettement des espaces extérieurs que l’on trouvait usuellement en zone à bâtir. Il a par conséquent considéré que le respect de l’identité des lieux (soit des abords de la villa, en tous les cas tels qu'ils existaient à la date déterminante du 1^erjuillet 1972), impliquait de veiller à conserver ce caractère rural et naturel et d'éviter la création d'aménagements extérieurs donnant aux alentours de la maison un caractère résidentiel trop marqué (arrêt précité, consid. 2b/aa).

Or, à l’aune de ces considérations – qui reposent sur les constatations qui ont pu être faites à l’occasion de la vision locale du 21 novembre 2019 et dont le tribunal ne voit en l’espèce aucun motif de se départir –, force est de constater que la piscine projetée, destinée à agrémenter la propriété des recourants, pose problème en tant qu’elle porte atteinte à l’identité de la villa et de ses abords. Vu sa surface et son volume hors-sol, cette installation contribue en effet à accentuer visuellement le caractère construit et résidentiel de la parcelle et contrevient au principe cardinal de la séparation du territoire bâti et non bâti déduit de l’art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui tend à limiter le nombre et les dimensions des constructions en zone agricole. Dans un arrêt 1C_564/2010 du 7 juillet 2011, le Tribunal fédéral a à cet égard relevé que l’installation d’une piscine en zone agricole constituait une infraction manifeste aux principes de la préservation des zones non constructibles et de la distinction fondamentale entre espace bâti et non-bâti (arrêt précité, consid. 2.4). N’est pas de nature à remettre en cause ce constat le caractère amovible de la piscine litigieuse. Enfin, la DGTL a exposé de manière convaincante (cf. courrier du 16 août 2021) les motifs pour lesquels le projet des recourants ne pouvait pas être comparé à celui mis à l'enquête publique en juin 2021 dans une autre commune vaudoise, lequel portait sur la régularisation d'une piscine construite avant le 1^er septembre 2000.

f) Il résulte de ce qui précède que c’est à juste titre que la DGTL a refusé de délivrer l’autorisation spéciale pour la piscine démontable projetée.

On relèvera à toutes fins utiles que les considérations qui précèdent ne concernent que les piscines qui sont soumises à autorisation (et par conséquent pas une piscine démontable de 10 m³ telle que celle que la DGTL a admis en avril 2021). Elles ne concernent également pas les piscines liées à un bâtiment conforme à l'affectation de la zone dès lors que cette situation n'est pas régie par l'art. 24c LAT.

3. Les recourants souhaitent également réaliser un "agrandissement du garage existant pour 2 voitures". Il s’agit en réalité de procéder à la démolition complète du garage et du couvert attenant existants, d’une surface cumulée de 38 m², pour reconstruire à la place un nouveau garage de 50 m².

a) Afin de fixer les critères d'autorisation pour les travaux soumis à un permis de construire qui avaient un impact sur les abords des bâtiments et installations régis par les art. 24c LAT et 42 OAT, ainsi que de garantir la cohérence entre les diverses dispositions du droit dérogatoire hors zone à bâtir et harmoniser leur application, la DGTL a établi une directive intitulée "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit". Dans sa version de décembre 2020, cette directive prévoit ceci en ce qui concerne les garages et couverts à voitures:

"4. GARAGES ET COUVERTS A VOITURES

Depuis la modification de la LAT du 1^er novembre 2012, les garages et couverts à voitures doivent répondre aux critères de l’article 24c alinéa 4 LAT. Ainsi un garage ou un couvert à voitures peut être autorisé s’il est nécessaire à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles et s’il remplit les autres critères des articles 24c LAT et 42 OAT.

Au-dessus d’une altitude de 1000 m, un abri ou un garage pour un véhicule par logement habité à l’année répond aux normes usuelles d’habitation.

Au-dessous de cette altitude, un abri à voitures n’est pas considéré comme nécessaire aux normes usuelles d’habitation et une solution doit le cas échéant être trouvée à l’intérieur du volume bâti existant.

L’abri ou le garage doit remplir les conditions cumulatives suivantes :

• il est démontré que le garage ne peut pas être aménagé dans les volumes du bâtiment principal ;

• il est intégré ou accolé au bâtiment principal ;

• sa surface brute ne dépasse pas 40 m² ;

• il respecte l’identité du bâtiment principal pour l’essentiel ;

• sa surface brute est imputée au potentiel d’agrandissement des surfaces annexes au logement existantes à la date de référence ;

• aucun nouvel accès n’est créé.

Si la topographie l’exige et si une bonne intégration paysagère est réalisée, l’abri ou le garage peut exceptionnellement être distinct du bâtiment principal."

b) Dans la synthèse CAMAC du 6 janvier 2021, la DGTL a motivé son refus de délivrer l'autorisation spéciale requise pour l'agrandissement du garage au motif que la nouvelle construction modifie l'identité des abords du bâtiment et qu'elle ne répond à aucun des critères de l'art. 24c al. 4 LAT. Dans sa réponse au recours, elle précise que la parcelle des recourants se situe à 770 m, de sorte que le garage ne peut pas être considéré comme nécessaire pour un usage d'habitation. Elle ajoute que les garage et couvert actuels ne posent pas de problèmes particuliers d'intégration en termes de volumétrie ou de matériaux mais qu'en revanche le garage projeté, plus grand, augmentera l'impact sur le paysage et l'environnement.

Les recourants font valoir que les transformations projetées sont nécessaires pour assurer la conformité du garage avec les exigences environnementales. Il s'agirait d'éviter l'écoulement régulier de particules d'amiante et de prévenir le déversement accidentel d'hydrocarbures dans un secteur faisant l’objet d’une protection particulière. Ils ajoutent que ces modifications permettraient en outre d'améliorer l'intégration paysagère, en privilégiant des matériaux uniformes et une volumétrie "non complexe", selon les prescriptions figurant dans un document intitulé "Conseils pour l'intégration paysagère des bâtiments agricoles". Elles seraient aussi nécessaires pour une utilisation usuelle, la hauteur du garage (+ 50 cm au faîte) permettant l'ouverture du coffre d'une petite voiture. Enfin, la dimension du garage envisagé (+ 12 m²), définie conformément aux indications données par le SDT en 2009, permettrait d'y stocker des outils nécessaires à l'entretien de la parcelle (tondeuse, fraiseuse à neige, etc.) et d'autres véhicules (motos, vélomoteur). Les recourants relèvent que l'emplacement actuel du garage serait maintenu et que les seuls mouvements de terre seraient ceux en lien avec l'installation du système de récupération d'hydrocarbures. S'agissant du mur de soutènement prévu au Sud du garage, ils indiquent que ce dispositif, destiné à gérer les écoulements d'eau, serait identique à celui déjà admis par l'arrêt AC.2019.0154. Ils font valoir que, cas échéant, une autorisation restreinte pourrait permettre la prise en compte de différents intérêts publics en présence.

c) La CDAP a déjà eu l'occasion de relever que pour apprécier le critère de la nécessité pour "un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" (art. 24c al. 4 LAT), il n'était pas critiquable de tenir compte de la situation géographique, singulièrement de l'altitude du terrain concerné, comme le faisait la directive "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit" (CDAP AC.2018.0397 du 23 juillet 2019 consid. 5b; AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2e). Ainsi, dans l'affaire AC.2017.0216 précitée, qui concernait un refus de permis de construire un garage enterré sur une parcelle de la Commune de Bourg-en-Lavaux sise en zone viticole et incluse dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, la CDAP a relevé qu'au bord du lac Léman, à l'altitude de 500 m, il n'était pas fréquent que les conditions hivernales empêchent l'accès à la route depuis une place de parc extérieure et qu'on ne saurait invoquer le risque de devoir régulièrement déblayer la neige. La situation était en revanche différente dans les Préalpes par exemple, ce dont tenait compte ladite directive et la jurisprudence. Elle a considéré que cette interprétation des critères de l'art. 24c al. 4 LAT était compatible avec l'approche restrictive des agrandissements extérieurs pouvant être autorisés hors de la zone à bâtir, voulue par le législateur fédéral. Le refus de l'autorisation spéciale, parce que la création d'un garage enterré ne satisfaisait pas aux conditions de l'art. 24c al. 4 LAT, n'était donc pas critiquable.

Dans l'affaire plus récente AC.2018.0397, portant sur un couvert réalisé sans autorisation en zone agricole et dont la DGTL exigeait le démontage, la CDAP a considéré, à l'aune de ce qui précède, que si la commune de Vucherens, située à 678 m d'altitude, était sans doute plus sujette aux chutes de neige que d'autres communes situées au bord du lac Léman, la situation n'était cependant pas comparable avec les communes des Préalpes. Le refus de régulariser le couvert était donc justifié.

d) En l'espèce, on constate que le couvert projeté est prévu pour accueillir deux voitures, comme tel est déjà le cas des garage et couvert existants, si bien que cette nouvelle construction n’induirait a priori pas d’effets nouveaux notables sur l’affectation du sol. A cela s'ajoute, comme le plaident les recourants, que l'augmentation de surface de 12 m² envisagée par rapport à l'état existant (38 m²) s'inscrit à première vue dans le potentiel d'agrandissement admissible pour des surfaces annexes calculé par le SDT, conformément aux indications fournies par ce dernier en 2009.

Cela étant, le nouveau garage projeté constitue un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant, agrandissement qui doit donc impérativement respecter l'une des trois conditions de l'art. 24c al. 4 LAT (cf. art. 42 al. 3 let. b OAT). Or, tel n'est pas le cas ici. Sous l'angle de la nécessité des modifications pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, on constate tout d'abord que les garage et couvert actuels peuvent en l'état continuer d'être utilisés de manière satisfaisante selon leur destination originale et dans la volumétrie existante, sans qu'il soit nécessaire d'en augmenter la hauteur ou la surface. Un rehaussement de 50 cm de la hauteur au faîte de la toiture, afin de pouvoir ouvrir entièrement le coffre d'une petite voiture stationnée dans le garage, relève à cet égard de motifs de convenance personnelle et non d'une véritable nécessité. Il en va de même de l'agrandissement de 12 m² hors volume du garage pour stocker des outils de jardinage, des vélos ou encore des motos, étant précisé que les garage et couvert actuels permettent déjà à l'heure actuelle d'entreposer du matériel de sport, des motos et des vélos (cf. photos figurant dans le Rapport amiante du 17 janvier 2021).

Par ailleurs, on relève que la Commune de Servion se situe à une altitude qui, bien que relativement élevée (774 m), est en-dessous de l'altitude minimale de 1000 m à partir de laquelle un garage est considéré comme nécessaire pour "un usage d'habitation répondant aux normes usuelles" au sens de la directive précitée dans ses versions d'août 2017 et de décembre 2020. Les recourants soutiennent qu'il n'est ici pas question d'une nouvelle construction, comme tel était le cas dans l'affaire AC.2017.0216, mais d'une rénovation destinée à rendre l'ouvrage conforme à des impératifs légaux de santé et de protection de l'environnement. Si la présence d'amiante a certes été décelée dans les toitures et dans l'une des parois des garage et couvert existants, le rapport de diagnostic amiante du 17 janvier 2020 conclut néanmoins que le risque est très faible, qu'il n'est pas question d'une situation potentiellement dangereuse et qu'un "assainissement immédiat n'est absolument pas nécessaire, mais il doit avoir lieu avant d'entreprendre des travaux qui affecteraient le matériau contenant de l'amiante". Consultée dans le cadre de la synthèse CAMAC, la DGE n'a pas non plus préconisé un assainissement immédiat de ces ouvrages. Un potentiel risque pour la santé, tel qu'allégué par les recourants, doit ainsi être fortement relativisé et il n'y a pas lieu de donner suite à leur requête tendant à ce que la Direction générale de la santé et la DGE soient consultées afin qu'elles se positionnent sur les intérêts publics en matière de santé et de protection de l'environnement, à la réalisation de leur projet. Quant au prétendu risque de déversement accidentel d'hydrocarbures qu'il s'agirait de prévenir, les recourants n'allèguent pas qu'un tel incident se serait déjà produit et si tant est que des mesures de rénovation devaient véritablement être entreprises, elles ne justifieraient de toute manière pas la démolition complète des garage et couvert actuels et leur remplacement par une nouvelle construction de plus grande dimension.

Les recourants ne prétendent ensuite pas, à juste titre, que les modifications apportées devraient être admises pour des raisons d'économie d'énergie. On ne saurait enfin admettre que ces modifications, qui ne se cantonnent pas à des améliorations de nature esthétique, contribueraient à une meilleure intégration de l'ouvrage dans le paysage, quoi qu'en disent les recourants. Vu l'augmentation de la surface au sol du garage (12 m²supplémentaires), l'accroissement de son volume (la hauteur au faîte étant augmentée de 50 cm) et les aménagements extérieurs qu'il implique (mur de soutènement), on doit au contraire reconnaître avec la DGTL que cette nouvelle construction augmentera l'impact sur le paysage. Dans ce contexte, le document "Conseils pour l'intégration paysagère des bâtiments agricoles" auquel se réfèrent les recourants (pièce n° 18 du bordereau annexé au recours) ne leur est d'aucun secours, puisqu'il émane d'une autorité étrangère (Belgique) et que le garage litigieux ne constitue pas un bâtiment agricole.

Il s'ensuit que c'est à juste titre que la DGTL a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour l'agrandissement du garage, les modifications envisagées ne répondant à aucune des conditions posées par l'art. 24c al. 4 LAT. On peut de surcroît relever que la surface du nouveau garage projeté, de 50 m², excèderait le maximum de 40 m² de surface brute admissible au sens de la directive "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit".

4. Dès lors que le refus d'autoriser l’agrandissement du garage existant, après sa démolition, et l’installation d’une piscine est confirmé, il n'y a pas lieu d'examiner si les conditions impératives auxquelles la DGE/DIREV/AUR3 et la DGE/DIRNA/EAU/HG auraient cas échéant subordonné la délivrance des autorisations spéciales sont fondées.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Succombant, les recourants supporteront les frais de la cause – légèrement réduits pour tenir compte du fait que la procédure s'est terminée sans audience. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens dès lors qu'aucune des parties n'a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6 janvier 2021, ainsi que la décision de la Municipalité de Servion du 20 janvier 2021 sont confirmées.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________ et de B.________, débiteurs solidaires.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 janvier 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.