TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 31 mars 2022

Composition

M. André Jomini, président; Mme Annick Borda, juge et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

 

A.________ et B.________, à ********,

 

 

tous deux représentés par Me Christophe Claude MAILLARD, avocat à Lausanne, 

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Montreux, à Montreux,

  

Autorité concernée

 

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,   

  

Opposante

 

C.________, à********, représentée par Me Rudolf SCHALLER, avocat à Genève,

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 26 janvier 2021 refusant de délivrer un permis de construire pour une villa avec piscine sur la parcelle n° 3756 à Glion (CAMAC 196952).

 

Vu les faits suivants:

A.                          A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n° 3756 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au-dessus du village de Glion. Cette parcelle a une surface totale de 1'315 m2; elle n'est pas bâtie. Elle est en assez forte pente, en direction de l'ouest (cote supérieure: 794 m; cote inférieure: 774 m).

B.                          La parcelle n° 3756 est incluse dans le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "Au Vernex" à Glion, adopté le 22 octobre 1980 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 27 février 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le périmètre du PEP couvre une surface de 3.3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments d'habitation (art. 1 du règlement spécial [RPEP]). Seuls sont constructibles les biens-fonds d'une surface de 1'200 m2, à raison d'une seule construction principale par parcelle (art. 3 al. 1 RPEP). Le nombre de logements est limité à deux par bâtiment (art. 2 RPEP).

Lorsque le PEP a été adopté, seules quatre parcelles étaient bâties (maisons d'habitation), dans la partie supérieure du périmètre. De nouvelles parcelles ont été créées par morcellement. Actuellement, la plupart sont bâties. Les parcelles non bâties, outre la parcelle n° 3756, sont les parcelles n° 5708 (770 m2 – il s'agit du jardin de la maison construite sur la parcelle voisine n° 5707, d'une surface de 757 m2), n° 5711 (1'280 m2) et n° 3765 (1'204 m2). Toutes les parcelles entourant la parcelle n° 3756 sont bâties.

Le PEP "Au Vernex" remplace un précédent plan de quartier, adopté en 1969, qui prévoyait la construction de 48 villas et 30 studios ainsi qu'un petit centre commercial et une piscine couverte. Les promoteurs avaient renoncé à ce projet à cause de la récession économique (cf. préavis de la Municipalité de Montreux n° 24/1980 relatif au projet de PEP).  

C.                          En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans partiels comme le PEP "Au Vernex". Il était prévu de maintenir ce secteur dans la zone à bâtir (zone de coteau B, destinée également à l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). [...] "

D.                          Le 24 août 2020, A._______ et B._______ ont soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) une demande d'autorisation de construire sur leur parcelle une villa individuelle avec piscine extérieure. Ils entendent faire de cette maison le domicile principal de leur famille.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 24 octobre au 23 novembre 2020. La fondation C._______, à ******** (ci-après: C._______), a formé opposition.

Le dossier a été soumis aux services concernés de l'administration cantonale. Les autorisations spéciales requises ont été délivrées et regroupées dans la synthèse CAMAC n° 196952 du 6 janvier 2021. Une de ces autorisations a été délivrée par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), avec la motivation suivante:

"Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n° 3756 est située à l'intérieur d'un territoire non planifié. Selon l'article 36 alinéa 3 LAT, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

En l'occurrence, nous constatons que la parcelle n° 3756 est insérée à l'intérieur du tissu bâti existant. Il est ainsi considéré que le projet est situé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire de la commune de Montreux selon l'article 36 alinéa 3 LAT. A l'intérieur de la zone à bâtir provisoire, une autorisation de notre direction générale est nécessaire pour tous les travaux de construction ou transformation selon l'article 135 LATC.

Constatant que le projet est localisé à l'intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l'article 36 LAT, notre direction générale délivre l'autorisation requise (art. 135 LATC) pour la réalisation des travaux projetés, sous réserve de l'examen par la Municipalité relatif à la réglementation communale applicable."

E.                          La municipalité a rendu sa décision le 26 janvier 2021. Elle a refusé le permis de construire avec la motivation suivante:

"[...] Comme dit dans les différents courriers adressés par le service de l'urbanisme depuis le mois de juillet 2020, suite à l'annulation du plan général d'affectation de Montreux, par décisions du Tribunal fédéral reçues le 3 juin 2020, la Municipalité a publié un avis officiel dans la FAO du 14 juillet 2020. Cet avis informe des études liées à l'élaboration des zones réservées au sens de l'article 46 LATC.

Les zones réservées ont pour objectif d'empêcher les constructions qui iraient à l'encontre du but de la révision du statut du sol auquel la Municipalité doit tendre, soit une diminution des possibilités de construire sur l'entier du territoire communal, par rapport au régime en vigueur de 1972.

Ainsi, aucun projet de construction qui aboutit à la production de davantage de surfaces bâties et habitables par rapport à ce que présente le terrain concerné dans son occupation actuelle, ne peut pour l'heure être envisagé.

La Municipalité fait, par conséquent, application de l'article 47 LATC et refuse le permis de construire requis. [...]"

F.                           Agissant le 25 février 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité du 26 janvier 2021 en ce sens que le permis de construire requis est octroyé, l'opposition de C._______ étant levée. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 7 mai 2021, la municipalité conclut au rejet du recours.

C._______ a déposé des déterminations le 20 avril 2021 en concluant au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 31 mai 2021, en confirmant leurs conclusions.

La DGTL s'est déterminée sur le recours le 22 juin 2021.

G.                          La CDAP a procédé à une inspection locale le 6 décembre 2021, en présence des recourants (représentés par leur avocat), de la cheffe du service de l'urbanisme de la commune, du directeur de la Direction des autorisations de construire de la DGTL et de la co-directrice de C._______, laquelle n'avait pas de pouvoirs de représentation de la fondation, l'avocat au bénéfice d'une procuration n'ayant quant à lui pas donné suite à la convocation à l'inspection locale. La Cour a procédé aux constatations nécessaires sur place et les parties ont été entendues dans leurs explications; un procès-verbal a été établi. Le 15 décembre 2021, après réception de ce procès-verbal, l'avocat de C._______ a déposé spontanément des observations complémentaires.

H.                          Un plan des zones réservées a été établi par la municipalité et mis à l'enquête publique du 24 avril 2021 au 25 mai 2021 (voir le site internet de la commune, www.montreux.ch/travaux-et-urbanisme/urbanisme/zones-reservees). Le périmètre du PEP "Au Vernex" est inclus dans ce plan (zone réservée 1, qui selon l'art. 6 al. 2 du règlement est "destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle"). D'après le rapport justificatif (rapport 47 OAT) relatif aux zones réservées, adopté par la municipalité en mars 2021, cette mesure conservatoire doit s'appliquer à cet endroit car le PEP offre un potentiel constructible au-delà du périmètre de centre (périmètre compact de l'agglomération – dont le village de Glion ne fait pas partie).

Considérant en droit:

1.                           La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires du bien-fonds, destinataires de la décision attaquée, ont qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                           La qualité de partie de C._______, dans la procédure judiciaire, est douteuse, si l'on considère que la contestation porte sur l'octroi d'un permis de construire pour une maison destinée à l'habitation principale d'une famille, dans une zone à bâtir (cf. à ce propos, infra, consid. 3d). Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral (arrêt 1C_472/2019 du 15 décembre 2020), cette organisation d'importance nationale vouée à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage n'aurait en principe pas qualité pour recourir dans une telle configuration, la municipalité n'accomplissant pas une tâche de la Confédération lorsqu'elle octroie un tel permis de construire; en d'autres termes, la fondation ne peut en principe pas invoquer l'habilitation prévue par l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Partant, on peut se demander si, après le refus du permis de construire, cette organisation peut participer comme partie à la procédure de recours, en prenant des conclusions (cf. art. 13 al. 1 let. b et c LPA-VD). Interpellée à ce propos à l'inspection locale, C._______ a choisi de maintenir ses conclusions, renonçant à se désister et à éviter le risque de payer les frais et dépens en tant que partie. Vu l'issue de la cause, il se justifie toutefois de laisser cette question indécise.

3.                           Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) en faisant valoir qu'une interdiction, par anticipation, de tout projet de construction, prétexte pris d'un processus d'élaboration de zones réservées, ne saurait être admis. Ils dénoncent également une violation de l'art. 36 al. 3 LAT ainsi qu'un abus par la municipalité de son pouvoir d'appréciation dans l'application de l'art. 47 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts CDAP AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2, AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).

L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement. Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier, de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées fixée à l'art. 15 al. 2 LAT. La zone réservée constitue alors la première étape de ce processus obligatoire (cf. TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1; TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).

b) Dans le cas particulier, ce n'est pas directement le plan des zones réservées de la commune qui justifie le refus du permis de construire. A la date de la décision attaquée, ce plan n'avait pas encore été mis à l'enquête publique, ni a fortiori adopté. La municipalité a mis en œuvre une autre mesure conservatoire des art. 46 ss LATC, à savoir l'effet anticipé négatif d'un plan en voie d'élaboration qui découle de l'art. 47 al. 1 LATC, ainsi libellé: "La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique". D'après la jurisprudence, le plan en voie d'élaboration peut être un plan de zone réservée car la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC n'est pas seulement admissible dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire (cf. AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a;. AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3d et les arrêts cités).

Dans la réglementation des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC, le législateur a prévu un régime différent pour l'effet anticipé négatif d'un projet de plan, selon que ce projet est dans les premières phases d'élaboration (art. 47 LATC) ou, au contraire, qu'il a déjà été mis à l'enquête publique (art. 49 LATC). Dans la seconde hypothèse, la municipalité doit refuser le permis de construire, quand le projet va à l'encontre du plan envisagé (cf. art. 49 al. 1 LATC), tandis que dans la première hypothèse, la municipalité conserve une grande latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a et les arrêts cités). S'il y a un recours contre la décision de la municipalité, la CDAP n'a pas à appliquer l'art. 49 LATC au cas où, dans l'intervalle, le plan envisagé a été mis à l'enquête publique; le contrôle judiciaire porte sur la mesure conservatoire entrant en considération le jour où la municipalité a statué (cf. AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 12).

c) En l'occurrence, la municipalité n'a pas donné beaucoup d'explications, dans la décision attaquée, au sujet des éléments concrets dont on aurait pu déduire, en janvier 2021, que le projet litigieux compromettrait une modification de plan envisagée.

Dans sa réponse au recours, elle explique que "le plan des zones de 1972, ainsi que tous les plans d'extension partiel, partiel d'affectation ou de quartier initialement abrogés par le PGA 2019 annulé, reprennent formellement force de loi" après les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, mais qu'il fallait trouver une "solution temporaire à même de protéger le territoire communal de l'application du plan des zones de 1972, qualifié de non-conforme au droit fédéral". La municipalité semble ensuite retenir que non seulement le plan des zones de 1972 a perdu sa validité, étant antérieur à la LAT et n'ayant pas été révisé dans le délai fixé à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (avant 1988; cf. TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.3 non publié aux ATF 146 II 289), mais également le PEP "Au Vernex". Or ce plan d'extension partiel – qui est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT et qui a donc matériellement la même portée qu'un plan des zones ou qu'un plan de quartier (cf. ATF 146 II 289 consid. 7.2) – a été élaboré par les autorités communales après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980. La municipalité a validé le projet de PEP en avril 1980 et le conseil communal l'a adopté le 22 octobre 1980, avant que le Conseil d'Etat ne l'approuve le 27 février 1981. Il n'y a aucun motif de considérer que les autorités de planification auraient alors mal appliqué la nouvelle loi fédérale, singulièrement l'art. 15 LAT (dans sa teneur d'origine) qui prévoyait que les zones à bâtir devaient comprendre les terrains probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Le pronostic fait en 1981 à propos des besoins pour la construction à Glion était correct puisque le périmètre du PEP a été presque entièrement construit. Ce ne sont pas des problèmes d'équipement qui ont empêché la réalisation d'une construction sur la parcelle n° 3756, puisqu'elle est desservie, comme les parcelles voisines, par une route privée traversant le quartier; il s'agit en outre bien d'un terrain propre à la construction et adéquat pour une maison familiale, à l'instar des parcelles qui l'entourent. Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans son arrêt 1C_645/2020 du 21 octobre 2021, que l'annulation du nouveau PGA de Montreux n'entraînait pas ipso iure l'invalidation d'un plan de quartier adopté conformément aux réquisits du droit fédéral, après le 1er janvier 1980 (cf. consid. 3.4.2 de cet arrêt, relatif au plan de quartier "Chernex village"). Cette analyse est valable pour le PEP "Au Vernex".

d) Dans sa jurisprudence relative à l'art. 47 LATC, la CDAP précise ce qui suit à propos du pouvoir d'appréciation de la municipalité. Lorsque la loi accorde une certaine liberté d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. L'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a; AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3e/aa et les arrêts cités).

En fonction de ces principes, la CDAP a récemment considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art. 47 LATC, à Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones réservées, avant sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct par la municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait été rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de l'élaboration du futur plan d'affectation communal, au sujet de la densification souhaitée dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la hauteur maximale des bâtiments); la municipalité pouvait retenir qu'il n'était pas certain que la future réglementation permettrait de réaliser l'entier du projet litigieux (AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5c). Il en allait de même dans une affaire où un permis de construire avait été refusé pour un bâtiment sur une parcelle de dimension relativement importante à Caux, en nature de champ et pâturage, formant une unité paysagère avec la zone agricole attenante et classée dans une zone de résidence d'agrément du PGA de 1972 (AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3f).

Dans la présente espèce, la situation est sensiblement différente. Il n'y a aucune indication, ni dans la décision attaquée ni dans la réponse de la municipalité, quant à une évolution possible du régime d'affectation du quartier "Au Vernex", singulièrement de la parcelle n° 3756, qui serait entravée ou compromise en cas de réalisation du projet litigieux. La municipalité n'a pas évoqué une autre utilisation que l'habitation, ni la nécessité de réduire la densité d'utilisation du sol à cet endroit (la densité réglementaire est déjà faible). Elle n'a pas non plus laissé entendre que ce terrain pourrait être déclassé en zone de verdure, la préservation d'un espace naturel ne paraissant pas nécessaire dans la structure actuelle du quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin. On peut également exclure un classement de la parcelle en zone de constructions d'utilité publique, qui serait difficilement concevable vu sa forme, sa pente, sa situation (au milieu de parcelles déjà bâties) et sa faible surface. En définitive, on ne voit pas quel intérêt relevant de l'aménagement local du territoire pourrait s'opposer à la construction de la villa projetée.

La municipalité invoque en définitive des considérations générales relatives à l'état de surdimensionnement des zones à bâtir de la commune, qu'il conviendrait de ne pas aggraver. Or, après le refus du permis de construire, elle ne prétend pas qu'elle pourrait proposer aux autorités de planification (conseil communal puis département cantonal) de sortir la parcelle n° 3756 de la zone à bâtir dans laquelle elle a été classée en 1981 (cette option n'avait du reste pas été retenue lors de l'élaboration du PGA 2019). Sur la base du dossier, on peut considérer que la réalisation du projet litigieux n'aurait aucune incidence sur les possibilités de réduire la surface des zones à bâtir inutilisées ailleurs sur le territoire communal. Au demeurant, dans une ville de 28'000 habitants, l'accroissement de la population résultant de la construction d'une villa familiale est insignifiant; cela n'est pas censé modifier les données pour les calculs de la surface totale des zones d'habitation en fonction de la croissance démographique recherchée (voir la mesure A11 du Plan directeur cantonal et à ce propos, notamment, arrêt AC.2020.0109 du 1er avril 2021).

Avant l'adoption d'une zone réservée par le conseil communal, voire avant la mise à l'enquête publique d'une telle zone, la municipalité ne peut pas appliquer indistinctement l'art. 47 LATC dans le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire des appartements en dehors du périmètre compact de l'agglomération. Dans un quartier régi par un plan d'affectation établi conformément à la LAT (le PEP "Au Vernex"), l'intérêt public à l'application de la réglementation en vigueur doit l'emporter dans la pesée des intérêts quand une modification concrète du plan, pour l'adapter à l'évolution des circonstances, n'est pas clairement envisagée. Cet intérêt public correspond à l'intérêt à la stabilité des plans, qui est un principe du droit fédéral (art. 21 al. 2 LAT – cf. notamment ATF 128 I 190 consid. 4.2, ATF 120 Ia 227 consid. 2). Il doit donc être pris en considération par la municipalité lorsqu'elle envisage d'appliquer l'art. 47 LATC.

En définitive, on ne voit dans le cas particulier aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier l'application de l'art. 47 LATC. Comme cela a été rappelé plus haut (début du consid. 3d), le sens et le but de cette mesure conservatoire, parfois nécessaire pour garantir l'adaptation d'un plan d'affectation en cas de modification sensible des circonstances (art. 21 al. 2 LAT), doivent être pris en considération par la municipalité; même si elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, elle ne peut pas empêcher la construction d'une maison, au cœur d'un quartier presque totalement bâti, quand elle ne peut pas expliquer en quoi ce projet compromettrait une modification de plan envisagée. La municipalité a donc fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation, vu la situation particulière de la parcelle n° 3756, ce qui constitue une violation de l'art. 47 LATC.

e) Il est vrai que dans son autorisation spéciale, la DGTL a retenu que la parcelle n° 3756 était située "à l'intérieur d'un territoire non planifié", sous-entendant qu'aucun plan d'affectation conforme à la LAT n'avait été adopté à cet endroit depuis le plan des zones de 1972. Il faut toutefois retenir de cette décision que la DGTL ne s'oppose pas à la réalisation du projet de construction litigieux et que, pour le reste, l'autorisation spéciale omet de se prononcer sur la validité du PEP "Au Vernex". L'argumentation de la DGTL ne permet donc pas de considérer que la municipalité était fondée à refuser le permis de construire en application de l'art. 47 LATC.

4.                           Il résulte des considérants précédents que la municipalité a violé le droit cantonal en refusant le permis de construire. Le recours doit être admis. La décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC. La CDAP n'est pas en mesure de délivrer le permis de construire, conformément aux conclusions principales des recourants, car il incombe à la municipalité d'examiner, éventuellement après une instruction complémentaire, si le projet respecte les prescriptions du PEP "Au Vernex" ainsi que les autres normes de droit public pertinentes, certaines questions ayant déjà été réglées par les organes de l'administration cantonale dans la synthèse CAMAC (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le renvoi de la cause à la municipalité avait du reste été demandé par les recourants à titre subsidiaire.

5.                           Les frais de la procédure doivent être mis en partie à la charge de l'opposante C._______ qui succombe (émolument réduit; art. 49 LPA-VD). Cette organisation, d'une part, et la Commune de Montreux, d'autre part, devront verser des dépens aux recourants, représentés par un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                             Le recours est admis.

II.                           La décision rendue le 26 janvier 2021 par la Municipalité de Montreux est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                         Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de C._______.

IV.                         Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de C._______.

V.                          Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 31 mars 2022

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.