TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 octobre 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Commune de Prilly, à Prilly

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 12 février 2021 concernant le montant de la taxe sur la plus-value due pour la parcelle n° 875 de la Commune de Prilly

Vu les faits suivants:

A. La commune de Prilly comporte, dans un secteur limitrophe avec la commune de Lausanne, un secteur régi par le plan partiel d’affectation "Viaduc" (ci-après: PPA Viaduc), approuvé par le Département du territoire et de l’environnement le 3 juillet 2019; ce plan est entré en vigueur à cette date. Il a remplacé le plan d’extension partiel (PEP) "Chemin du Viaduc", approuvé en 1977; à teneur du règlement relatif à ce PEP, le périmètre de celui-ci était affecté à la réalisation de bâtiments voués à des activités industrielles, artisanales, de dépôts, de bureaux et de locaux commerciaux, alors que l’habitation n’y était pas admise. Ce plan a notamment permis la réalisation du bâtiment Malley-Lumières, au sud du chemin du Viaduc et en bordure de la voie de chemin de fer.

B. A.________ est propriétaire des parcelles 875 et 876 de la commune de Prilly, adjacentes et toutes deux comprises à la fois dans le PEP, antérieurement en vigueur, et le PPA Viaduc actuel. Ces parcelles sont délimitées au sud par le chemin du Viaduc, au nord par le viaduc lui-même, ouvrage ferroviaire, ainsi que par l’avenue du Chablais, à l’est. A l’ouest de la parcelle 875 se trouvent les parcelles 874 et 994, lesquelles accueillent un bâtiment à vocation sportive (ci-après: le bâtiment "B********").

Les parcelles 875 et 876, dans le PEP "chemin du Viaduc" de 1977 étaient toutes deux affectées à la construction (conformément aux affectations prévues). En revanche, dans le PPA Viaduc, la parcelle 875 est destinée à accueillir une construction haute, à savoir une tour, pouvant culminer à une hauteur de 85 mètres; au contraire, la parcelle 876 doit rester pour l’essentiel non construite, pour accueillir "l’aire du Galicien" ou la "place du Galicien", qui doit rester accessible au public.

C. L’adoption du PPA Viaduc s’inscrit dans un processus de planification, qui suit les recommandations du plan d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), du schéma directeur de l’ouest lausannois (SDOL) et enfin du schéma directeur intercommunal de Malley (SDIM). Le rapport établi conformément à l'art 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: rapport 47 OAT), pour justifier l’adoption du PPA le rappelle et souligne en outre que ce plan, conformément au principe du développement vers l’intérieur, cherche à réaliser une densification du secteur bâti, tout en optimisant la qualité de celui-ci et notamment des espaces publics adjacents (voir à ce sujet rapport 47 OAT, p. 8-20; la version de ce rapport jointe à l’enquête publique date du 8 janvier 2018; elle a été mise à jour après les décisions du Conseil communal amendant le plan le 12 novembre 2018). Le rapport précité insiste en particulier sur l’idée que le PPA Viaduc prévoit deux bâtiments hauts, qui doivent devenir de véritables repères urbains; ceux-ci prennent place à proximité d’une gare et délimitent des espaces publics (place du Galicien) en lien avec la halte du RER vaudois et la halte d’un futur tram (p. 19 ss). Au chapitre "Justification", le rapport 47 OAT relève que le PEP antérieur, à vocation industrielle et commerciale, ne permettait pas la réalisation de logements, ce qui n’est désormais plus adéquat. Le rapport met aussi l’accent sur la disponibilité des terrains, notamment des parcelles 875 et 876, propriété de A.________, qui sont actuellement des terrains nus (p. 27 ss). Il poursuit en analysant l’accessibilité du secteur, qui apparaît excellente compte tenu de la présence d’accès routiers et ferroviaires, à proximité immédiate (p. 31 ss); il examine aussi l’équipement du secteur (p. 40 ss). Il arrête et justifie - c’est là un point central - l’affectation retenue pour le périmètre du PPA Viaduc; il le fait en déterminant d’emblée deux aires d’évolution distinctes, une aire d’évolution des constructions (AEC) A et une AEC B: la première au nord du chemin du Viaduc comprenant en particulier les parcelles 875 et 876, la seconde au sud. Le rapport poursuit en analysant l’adéquation de l’implantation d’une tour (une tour principale dans l’AEC A; une seconde pouvant prendre place dans l’AEC B, située au sud, cela en surélévation par rapport au bâtiment Malley-Lumières). Après analyse, le choix s’est porté sur une réduction de la hauteur de 100 à 85 mètres de l’immeuble tour de cette AEC A. Un tel projet doit prendre place dans une composition urbaine cohérente et s’insérer dans son voisinage bâti et dans la topographie du terrain. Dans cette mesure, une attention particulière a été portée au traitement de la base des immeubles-tours avec l’environnement construit en particulier en relation avec l’aménagement de la future place du Galicien (la propriétaire s’est d’ailleurs engagée à lancer un concours d’architecture pour veiller à la qualité du projet sur cet aspect; sur ces points, voir le rapport 47 OAT, p. 45 ss, spécialement 49 ss; sur le traitement de l’aire du Galicien, voir en outre p. 52 ss).

D. A.________ est par ailleurs partie à deux conventions conclues notamment avec la commune de Prilly en relation avec la mise en œuvre du PPA Viaduc, plus exactement de l’AEC A.

a) La première d’entre elles a été conclue le 12 juin 2018 entre les différents propriétaires des biens-fonds du secteur et la commune de Prilly et elle prévoit divers échanges ou transferts de terrains. A teneur ce cette convention, A.________ s’engage à céder gratuitement à la commune la parcelle 876 d’une surface de 2220 m²; ce transfert doit être réalisé après la mise en vigueur du PPA Viaduc, tous délais de recours échus (chiffres 1.2 et 1.5 de la convention). Au chiffre 3 de cette convention est prévue la réalisation de divers équipements collectifs:

- réaménagement du chemin du Viaduc;

- place du Galicien et ses abords;

- abords de Malley-Lumières;

- passage inférieur.

A cet égard, les propriétaires concernés s’engagent à participer au financement de ces divers équipements collectifs (montant estimé: quelque 5'400'000 fr. pour l’ensemble des équipements, sous réserve du passage inférieur évalué à quelque 2'200'000 fr.; s’agissant du premier poste, la part de A.________ est évaluée à quelque 3'000'000 fr.).

b) La seconde convention, conclue le 12 juillet 2018 entre A.________ et les communes de Lausanne et de Prilly, concerne la parcelle 874, propriété des communes précitées, respectivement pour des parts de 826/1000 et 174/1000. Ce bien-fonds abrite le Centre de B******** Lausanne (bâtiment "B********"). Les propriétaires de la parcelle 874 ont convenu de transférer à cette société les droits à bâtir supplémentaires que le PPA Viaduc attribuerait à la parcelle 874 (art. 1 de cette convention). A.________ sera chargée des travaux de rénovation du bâtiment "B********", projet auquel cette dernière participera en outre forfaitairement pour un montant de 2'200'000 francs. A.________ s’engage encore à prendre à sa charge divers coûts, normalement dus par la commune de Lausanne à teneur de la première convention du 12 juin 2018, ainsi que d’autres frais encore (notamment la taxe sur l’équipement communautaire due en relation avec l’augmentation des possibilités de bâtir sur la parcelle 874).

E. Le 16 janvier 2020, le Service du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL) s'est adressé à A.________ en relation avec la taxe sur la plus-value des parcelles 875 et 876, dans les termes suivants:

"Commune de Prilly, Plan partiel d'affectation "Viaduc" du 3 juillet 2019

Vos propriétés, parcelles n^os 875 et 876 – Taxe sur la plus-value

Madame, Monsieur,

Suite à l'entrée en vigueur du plan partiel d'affectation "Viaduc" sur la commune de Prilly le 3 juillet 2019, nous vous rendons attentifs au principe prévu à l'art. 64 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) concernant la taxe sur la plus-value.

Selon cette disposition, "[l]es avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value" (al. 1). A son al. 2, cette disposition précise qu'"[e]st considéré comme avantage majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un bien-fonds qui résulte:

a. du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;

b. du changement d'affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la zone à bâtir."

Afin de déterminer l'augmentation de la valeur de vos biens-fonds, parcelles n^os 875 et 876 de la commune de Prilly, engendrée par l'approbation du plan partiel d'affectation "Viaduc", notre service a mandaté le bureau B.________ pour réaliser une expertise de la plus-value en application de l'art. 34 du règlement sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2).

Au terme de cette procédure, le département rendra une décision de taxation motivée au sens de l'art. 68 RLAT [recte: LATC]. Cette décision pourra faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.

Dans l'intervalle, nous restons à votre disposition pour toutes éventuelles questions ou remarques.

[...]"

F. Le 5 juin 2020, le bureau B.________, mandaté pour effectuer une expertise sur la plus-value des parcelles 875 et 876, a rendu deux rapports d'expertise distincts concernant ces parcelles. Le premier rapport, concernant la parcelle 875, aboutit à une plus-value du foncier due à la mesure d'aménagement de 10'600'000 francs. Le second rapport, concernant la parcelle 876, aboutit à une moins-value du foncier due à la mesure d'aménagement de 4'790'000 fr., la valeur de cette parcelle passant à zéro franc.

On cite ici quelques passages de l’expertise relative à la parcelle 875:

"7.1 Méthodologie de l’expertise

La plus-value engendrée par l’entrée en vigueur du plan d’affectation "Viaduc" est calculée sur la base de la valeur vénale du foncier selon les droits à bâtir suite à l’entrée en vigueur du PPA "Viaduc", comparée à la valeur vénale du foncier selon les droits à bâtir avant l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement.

Afin de partir sur les mêmes bases pour ne pas créer de biais entre les valeurs du foncier, nous établissons pour chaque variante un calcul tenant compte des possibilités constructives maximales.

La détermination de la valeur d’une parcelle est basée sur les possibilités de développement offertes par la zone, respectivement par ce qui est autorisé par le règlement communal. Nous procédons selon la méthode dite de rétro-évaluation qui consiste dans un premier temps à établir la valeur de commercialisation possible après travaux, considérant l’utilisation maximum des possibilités constructibles offertes. A ce résultat, nous soustrayons ensuite les coûts de construction, frais divers et marges projetés.

Nous réalisons ce travail pour les deux valeurs du foncier (avant/après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement).

Vu la situation des objets nous établissons uniquement une variante en location, la valeur PPE (propriété par étage) ne nous semblant pas pertinente.

La détermination de la valeur de commercialisation après construction est basée sur le revenu net théorique, capitalisé par un taux notamment composé par les frais financiers (coût des fonds étrangers et rémunération des fonds propres). Ce taux est communément appelé "taux de capitalisation", bien qu’il s’agisse en réalité de l’actualisation perpétuelle d’un revenu. Par souci de compréhension, nous maintenons toutefois dans les textes et tableaux ci-après la dénomination "taux de capitalisation".

Le revenu net est déterminé en déduisant notamment les charges d’exploitation et frais d’entretien du revenu locatif annuel. La vétusté actuelle et future est également prise en considération.

En l’absence de projet concret, nous retenons des surfaces en logement à hauteur de 12'250 m². Les surfaces d’activité sont réparties pour 25% en artisanal, 37,5% hôtellerie, 12,5% en commerce-vente (selon PPA, art. 2.5) et 25% administratif.

S’agissant de la valeur avant l’entrée en vigueur de la mesure, nous répartissons les surfaces d’activité à raison de 1/3 en artisanal, 1/3 en commerce et 1/3 en administratif."

La conclusion de ce document se lit comme suit (p. 27) :

"10 Récapitulatif des valeurs et calcul de la plus-value:

Valeur vénale après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement: 15'900'000 CHF

Valeur vénale avant l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement: 5'300'000 CHF

Plus value du foncier due à la mesure d’aménagement 10'600'000 CHF"

On ajoutera que le montant de la plus-value précitée réalisée sur la parcelle 875 résulte notamment de la prise en considération de diverses déductions (p. 26), à savoir: droits de mutation et notaire, de 980'817 fr., frais d'études (PQ, PPA ou autre), de 305'500 fr., concours d'architecture, de 150'000 fr., frais de participation infrastructures, de 3'006'615 fr., taxes d'équipements communautaires, de 2'070'250 fr., frais de mise en valeur, de 419'946 fr., soit un total de 6'933'128 francs. Le rapport précise que ce suit s'agissant de ces déductions (p. 26):

"Les taxes communautaires s’élèvent à 133.80/m² de SPD destinées au logement et 35.20/m² de SPD destinées aux activités. Les frais d’étude du PPA sont tirés de la facture finale du 01.0618 adressée par la commune de Prilly. Les frais de concours sont estimés forfaitairement. Les frais de participation aux infrastructures sont tirés de la convention (point 5.13). Les frais de mise en valeur correspondent aux honoraires perçus par une gérance pour trouver les premiers locataires (usuellement un mois de loyer, y compris les places de parc)."

G. En date du 26 août 2020, la DGTL a communiqué à A.________ une lettre ainsi qu'un projet de décision de taxation de contribution de plus-value liée à la parcelle 875, accompagnée d’un exemplaire de l’expertise immobilière réalisée par le bureau B.________. Simultanément, la DGTL impartissait à la propriétaire un délai au 30 septembre 2020 pour se déterminer, ainsi que pour faire valoir d’éventuelles déductions à forme de l’art. 66 LATC.

A.________ s’est déterminée sur le projet précité, le 25 septembre 2020, et a produit diverses pièces. Elle souligne tout d’abord qu’il convient de procéder à une évaluation globale du PPA Viaduc, soit des effets de la mesure d’aménagement en termes de droits à bâtir: à ses yeux, il faut donc prendre en considération le fait que la parcelle 876 est désormais dépourvue de toute possibilité de construire, la totalité des droits à bâtir étant reportée sur la parcelle 875; seul le solde doit être considéré comme générant une plus-value. Par ailleurs, A.________ invoque diverses déductions, récapitulées sur un document dont la teneur est la suivante:

H. Dans sa décision de taxation du 12 février 2021, la DGTL a refusé de donner suite à la suggestion de A.________ tendant à une approche globale des parcelles 875 et 876, au motif que le législateur cantonal avait choisi une approche de taxation parcelle par parcelle. Cette décision aborde ainsi de manière séparée la contribution de plus-value retenue en lien avec les nouveaux droits à bâtir alloués à la parcelle n° 875 et retient une plus-value de 10'600'000 fr. pour cette parcelle. Quant aux déductions admissibles en application de l'art. 66 LATC, la DGTL écarte la plupart des déductions demandées par A.________: elle admet la déduction des frais d'étude du PPA Viaduc, à concurrence de 305'540,80 francs, ainsi que la déduction de 1'908'189 fr. au titre de taxe sur les équipements communautaires. Quant aux frais d'équipements techniques au sens l'art. 66 al. 1 let. b LATC, elle estime que ces frais comprennent les voies d'accès, l'alimentation en eau, l'évacuation des eaux et l'approvisionnement en énergie. En revanche, les frais d'aménagement des espaces publics (parc public, rénovation/amélioration qualitative des domaines publics existants, etc.) ne sont pas considérés comme déductibles, dès lors qu'ils ne servent pas à réaliser une nouvelle zone à bâtir mais à améliorer les équipements existants. La DGTL refuse en conséquence la déduction de 3'006'615 fr. au titre de frais de participation aux équipement collectifs du PPA Viaduc. Elle refuse également toute déduction relative aux frais de la convention B******** (frais de notaire, expertise énergétique, expertise financière et participation forfaitaire de A.________ à la rénovation du b******** et frais de participation aux équipements collectifs du PPA), ces frais ne remplissant pas les conditions de l'art. 66 LATC.

En conséquence, le montant de la plus-value, après déduction, s'élève à 8'386'270,20 fr. (soit 10'600'000 – 1'908'189 – 305'540,80). Le montant de la taxe sur cette plus-value, pour la parcelle 875, correspondant à 20% de cette plus-value, est fixée à 1'677'254,10 francs.

I. Agissant en temps utile par acte du 17 mars 2021, déposé par l’intermédiaire de son avocat, A.________ a formé un recours contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut en substance avec dépens principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la taxe sur la plus-value due par A.________ pour la parcelle n° 875 de Prilly est fixée à 177'931,04 fr.; subsidiairement, la décision est annulée et la cause renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 4 mai 2021, la DGTL conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Interpellée, la commune de Prilly a déclaré s’en remettre à justice, le 9 juin 2021.

A.________ a complété ses moyens dans une écriture du 10 septembre 2021, à laquelle était jointe un avis de droit de Jacques Dubey, Professeur à l’Université de Fribourg; l’objet de cet avis de droit concerne principalement, selon son auteur, l’obligation de procéder à une appréciation globale des avantages et inconvénients découlant pour la recourante de la mesure d’aménagement pour les parcelles adjacentes 875 et 876 de Prilly. La DGTL a, de son côté, complété ses moyens en date du 4 novembre 2021; elle souligne dans ce cadre notamment que le législateur vaudois aurait expressément retenu une approche de taxation parcelle par parcelle, correctement appliquée par la décision attaquée; en outre, celle-ci serait pleinement conforme au droit fédéral. A.________ a, de son côté, produit une nouvelle écriture en date du 11 janvier 2022, dans laquelle elle maintient ses positions.

J. A.________ a déposé, le 8 juin 2021, une demande d’indemnisation, en lien avec une expropriation matérielle résultant du PPA Le Viaduc s’agissant de la suppression des droits à bâtir de la parcelle n° 876 de Prilly. La DGTL a écarté cette demande par décision du 30 juin suivant, considérant que cette demande était soit périmée, soit prescrite, en application des dispositions pertinentes. A.________ a également formé un recours contre cette décision auprès de la CDAP. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2021.0283. Le 29 septembre 2021, cette dernière cause a été suspendue jusqu’à droit connu sur la présente procédure.

Considérant en droit:

1. La recourante a sollicité plusieurs mesures d'instruction, soit son audition, ainsi que celle de ses mandataires et de l'expert mandaté par l'autorité intimée pour estimer les plus-values. Elle requiert une inspection locale et la production du dossier complet en mains de l'autorité intimée.

a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1^er avril 2021 consid. 3.1).

b) En l’espèce, l'autorité intimée, de même que l'autorité concernée, ont produit leurs dossiers, censés complets. Au vu de ces dossiers, le Tribunal s'estime suffisamment renseigné pour établir les faits pertinents et traiter en toute connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux considérants ci-après. La recourante a de son côté pu faire valoir à plusieurs reprises ses arguments lors de l’échange d’écritures intervenu dans la présente procédure. Compte tenu de ces éléments, il y a lieu de rejeter les requêtes tendant à la fixation d’une inspection locale ainsi qu’à l’audition de témoins, sans qu'il n'en résulte une violation du droit d'être entendu de la recourante.

2. a) Les art. 68 et 69 LATC arrêtent les dispositions de procédure nécessaires à la perception de la contribution de plus-value ici en cause. L’art. 68 prévoit dans une première étape une taxation de cette contribution; la perception (régie par l’art. 69) de celle-ci intervient ultérieurement seulement, conformément au droit fédéral, en cas de vente ou de construction du bien-fonds concerné. Les art. 68 et 69 LATC prévoient ainsi deux décisions successives (une décision de taxation, puis une décision de perception); la question pourrait ainsi se poser du caractère incident ou final de la décision de taxation; dans le premier cas, la recevabilité du recours serait incertaine. Néanmoins, l’art. 68 al. 1 LATC indique expressément que la décision de taxation peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal, écartant ainsi, comme disposition spéciale, la norme de l’art. 74 LPA-VD. La décision attaquée constitue dès lors bien un acte attaquable auprès de la CDAP.

b) En l’occurrence, la taxation litigieuse est contestée sur deux aspects essentiellement. Le principal grief est lié à l’approche retenue par l’autorité intimée consistant à procéder à une taxation parcelle par parcelle. Pour celle-ci, il s’agit concrètement d’examiner, pour la parcelle 875, l’augmentation de la valeur du sol liée à l’attribution de nouveaux droits à bâtir. Le même exercice doit être réalisé, séparément, pour la parcelle 876; celui-ci conduit dans ce cas à une plus-value égale à zéro, du fait de la réduction des droits à bâtir, voire de leur suppression presque totale. Pour cette parcelle d’ailleurs, la DGTL suggère que la voie à suivre soit celle d’une demande d’indemnisation pour expropriation matérielle. La recourante - et elle s’appuie pour cela sur l’avis de droit du professeur Dubey - conteste cette manière de faire; elle fait valoir que l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit une compensation des avantages et inconvénients majeurs, ce qui supposerait, pour deux parcelles adjacentes, de dresser un bilan global des avantages et inconvénients découlant de la mesure pour les deux biens-fonds, puis de percevoir la contribution sur la plus-value correspondant au solde ainsi obtenu.

La contestation porte ensuite sur les déductions, invoquées par la recourante, mais écartées pour partie par la décision attaquée.

3. Il convient au préalable de procéder à une présentation succincte du cadre juridique dans lequel s’inscrit la décision attaquée.

a) On citera tout d’abord la règle pertinente du droit fédéral, soit l’art. 5 LAT, ce dans sa teneur actuelle, telle qu’elle résulte d’une révision entrée en force en 2014:

"Art. 5 Compensation et indemnisation

¹ Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.

^1bis Les avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.

[…]

² une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation."

Il convient de souligner en premier lieu que l’art. 5, al. 1 et 1bis LAT contiennent des mandats législatifs adressés au canton. Par ailleurs, l’art. 5 al. 2 LAT comporte une disposition relevant du droit fédéral, directement applicable; celle-ci prévoit une indemnisation pleine et entière (en allemand: voll) dans le cas de restrictions au droit de propriété équivalant à une expropriation. Ainsi, lorsque la mesure d’aménagement déploie de tels effets, ce qui est admis restrictivement par la jurisprudence, le propriétaire lésé doit recevoir, à teneur de cette règle de droit fédéral, une pleine compensation; le droit cantonal n’a pas de prise sur de telles configurations et il ne peut pas, notamment, étendre la notion de restriction équivalant à une expropriation. A ce stade, il faut relever que l’art. 5 al. 1 LAT traite également des moins-values liées à des mesures d’aménagement. Il doit cependant s’agir d’inconvénients majeurs, présentant un degré de gravité moindre que les restrictions visées à l’al. 2 et donc distincts de celles-ci. En effet, l’art. 5 LAT ne saurait à la fois comporter, à l’alinéa 1, un mandat législatif adressé aux cantons d’établir un régime de compensation des inconvénients majeurs et, à l’alinéa 2, les empêcher de prévoir une telle compensation pour des inconvénients moins graves qu’une expropriation matérielle, ce dernier domaine relevant du droit fédéral et échappant à leur compétence législative. Dans ce contexte, il est douteux qu’un canton puisse prévoir une norme suivant laquelle les inconvénients majeurs de l’art. 5 al. 1 LAT sont (uniquement) ceux qui résultent de restrictions équivalant à une expropriation matérielle.

Par ailleurs, s’agissant des avantages majeurs créés par les mesures d’aménagement, le droit fédéral impose au canton de prélever une contribution de plus-value de 20 % au moins dans le cas de la création de nouvelles zones à bâtir (art. 5 al. 1bis LAT; voir aussi la sanction attachée à la mise en œuvre de ce mandat: art. 38a al. 4 et 5 LAT). L’art. 5 al. 1 LAT donne un mandat similaire aux cantons pour instaurer un régime de compensation des avantages majeurs autres que ceux découlant d’une mise en zone à bâtir, soit notamment pour les changements d’affectation, voire des augmentations d’indices.

A cet égard, la nature impérative du mandat législatif conféré aux cantons par l’art. 5 al. 1bis LAT n’a jamais été contestée, pas plus d’ailleurs que l’application du mécanisme de sanction prévu par l’art. 38a al. 4 et 5 LAT en cas de carence du canton. Dans une jurisprudence très récente (ATF 147 I 225 consid. 4.2; cf. aussi TF 1C_233/2021 du 5 avril 2022), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 5 al. 1 LAT contenait lui aussi un mandat législatif impératif, cela même après la révision de la LAT de 2014 qui a introduit l’art. 5 al 1bis ss dans la loi (contra Bernhard Waldmann, Die Pflicht zur Abgeltung von Planungsmehrwerten – Ein neues Bundesgerichtsurteil präzisiert die bundesrechtlichen Vorgaben, in DC2/2021, p. 69 ss). L’arrêt s’exprime à ce propos comme suit :

"Wie bereits vor der Gesetzesrevision vom 15. Juni 2012 verlangt Art. 5 Abs. 1 RPG von den Kantonen, mit gesetzlichen Regelungen für einen angemessenen Ausgleich erheblicher Planungsvor- und -nachteile zu sorgen, die den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen, wobei den Kantonen insoweit ein grosser Spielraum zur Verfügung steht."

b) aa) A la suite de la révision de la LAT de 2014, le législateur vaudois a adopté diverses dispositions en lien avec le régime de compensation et d’indemnisation prévu par l’art. 5 LAT. On reproduit ci-dessous diverses dispositions pertinentes de la LATC dans le cas d’espèce:

"Titre VII Compensation et indemnisation

Chapitre I Compensation de la plus-value

Art. 64 Principe

¹ Les avantages majeurs résultant des mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation sous la forme de perception d’une taxe sur la plus-value.

² Est considéré comme avantage majeur constituant une plus-value l’augmentation sensible de valeur d’un bien-fonds qui résulte:

a. du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;

b. du changement d’affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l’intérieur de la zone à bâtir.

³ Le classement temporaire d’un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de l’exploitation d’une gravière ou d’une carrière, est exempté de la taxe.

Art. 65 Taux et calcul de la taxe sur la plus-value

¹ Le taux de prélèvement est de 20 % de la plus-value.

² La plus-value correspond, dans les cas prévus à l’article 64, alinéa 2, à la différence entre la valeur vénale d’un bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement du territoire

Art. 66 Principes de calcul

¹ Peuvent être déduits du montant de la plus-value:

a. les frais d’étude au sens de l’article 35;

b. les frais d’équipements techniques et de fouilles archéologiques;

c. les frais découlant d’un syndicat d’améliorations foncières;

d. la taxe d’équipement communautaire;

e. le montant utilisé dans un délai de cinq ans pour l’acquisition et la construction d’un bâtiment agricole de remplacement, destiné à être exploité à titre personnel, lorsque la plus-value résulte du classement du bien-fonds en zon à bâtir ou en zone spéciale.

² Si la plus-value est inférieure à CHF 20'000.-, la taxe de plus-value n’est pas prélevée.

[…]

Chapitre II Indemnisation

Art. 71 Principe

¹ Les restrictions au droit de propriété résultant d’une mesure d’aménagement du territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

² Est considéré comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant d’une mesure d’aménagement du territoire et équivalant à une expropriation matérielle."

Il résulte des dispositions précitées que le législateur vaudois a mis en œuvre le mandat législatif de l’art. 5 al. 1 LAT, en tant que l’art. 64 al. 2 let. b LATC prévoit la perception d’une contribution de plus-value en cas de changement d’affectation engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l’intérieur de la zone à bâtir; cette configuration correspond d’ailleurs à celle de la présente espèce, ce qui n’est nullement contesté.

Plus exactement, tel est le cas pour la parcelle 875, alors que la parcelle 876 connaît pour sa part une réduction massive des droits à bâtir dont elle bénéficiait. Aux yeux de la recourante, il allait de soi que l’autorité devait traiter globalement l’une et l’autre de ces parcelles pour déterminer la plus-value nette résultant de la mesure d’aménagement pour son patrimoine immobilier.

bb) Les dispositions qui précèdent ne contiennent guère d’indication à ce propos, sinon que l’art. 65 al. 2 LATC prescrit un calcul de la plus-value correspondant "à la différence entre la valeur vénale d’un bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement du territoire". Pour l’autorité intimée, cela signifie que la taxation de la plus-value doit intervenir parcelle par parcelle et non, cas échéant, globalement lorsque le propriétaire concerné détiendrait plusieurs biens-fonds, fussent-ils adjacents.

Le règlement du Conseil d’Etat du 22 août 2018 sur l’aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) ne contient pas non plus d’élément sur cet aspect. Certes, la municipalité, à teneur de l’art. 33 al. 1 RLAT, doit identifier, dans une liste figurant dans le rapport 47 OAT, les parcelles bénéficiant d’une plus-value sensible; le service compétent pour procéder à l’examen préalable contrôle à cette occasion l’exactitude de ces données (al. 2). Selon l’art. 34 RLAT, l’estimation de la plus-value fait l’objet d’une expertise, confiée à un mandataire externe; un mandataire unique est en principe désigné pour traiter l’ensemble des cas de plus-value induits par une mesure d’aménagement. Les art. 68 LATC, 36 s. RLAT précisent par ailleurs le déroulement de la procédure de taxation; là encore, ces dispositions ne contiennent pas d’indication qui empêcherait une appréciation globale de l’évolution de la valeur des parcelles d’un seul propriétaire à la suite d’une mesure d’aménagement du territoire.

En fin de compte, l’autorité intimée invoque essentiellement les travaux préparatoires ayant conduit à l’adoption des art. 60 ss LATC lors de la révision de 2018, comme fondement de l’interprétation retenue. Le projet de modification de la LATC (alors en discussion et contenu dans l’EMPL) prévoyait à son art. 65 (devenu l’actuel art. 66 LATC) un alinéa 3, qui disposait ce qui suit:

"Lorsque plusieurs biens-fonds bénéficiant de la mesure d’aménagement du territoire appartiennent à un propriétaire, la plus-value est calculée sur l’ensemble de ceux-ci".

Le commentaire de cette disposition, tel qu’il figurait dans l’EMPL, indiquait que la taxation avait lieu parcelle par parcelle; la contradiction entre ce commentaire et le projet de disposition précité a alerté les députés, qui n’en comprenaient pas la portée et l’utilité (BGCVD n° 28, séance du 6 mars 2018, p. 581 ss). Un député avait même souhaité obtenir des explications de la part du Conseil d’Etat à ce sujet avant qu’une décision ne soit prise. La conseillère d’Etat en charge avait répondu aux intervenants en relevant que cet alinéa visait un souci de simplification; constatant que cet objectif ne pourrait être atteint, elle a relevé que l’abandon de cet alinéa n’aurait que peu d’incidence et que l’acceptation de l’amendement allant dans ce sens ne changerait pas grand-chose (BGCVD n° 28, séance du 6 mars 2018, p. 582). En fin de compte, le Grand Conseil a écarté l’alinéa précité; il a de même rejeté un amendement tendant à retenir une approche globale dans le cas où un propriétaire détenait deux parcelles adjacentes (BGCVD n° 28, séance du 6 mars 2018, p. 582).

En définitive, force est de considérer que le législateur vaudois a expressément voulu une approche de taxation parcelle par parcelle et exclu de prendre en considération un ensemble de biens-fonds détenus par un même propriétaire pour fixer la contribution de plus-value. Le projet contenait certes une disposition en sens contraire; mais cette règle a été écartée, il est vrai sans réelle analyse de sa portée, voire de ses avantages. Au demeurant, il va de soi que la taxation doit porter sur une parcelle déterminée; la disposition projetée de l’art. 65 al. 3 P-LATC précité permettait une approche dérogatoire dans des circonstances particulières où un propriétaire détenait plusieurs parcelles frappées par la même mesure. Une telle possibilité de dérogation paraît, malgré sa possible utilité, avoir été écartée expressément par le Grand Conseil. Il reste que la solution finalement retenue résulte en quelque sorte d’un silence qualifié plutôt que d’une disposition expresse.

4. La recourante, au travers de l’avis de droit du professeur Jacques Dubey notamment, fait valoir que la décision attaquée viole le principe de la primauté du droit fédéral.

a) L'art. 49 al. 1 Cst. prévoit que le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 146 II 309 consid. 4.1 et les références; TF 1C_281/2021 du 21 juin 2022 consid. 4). Cependant, quand bien même la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé dans la mesure où la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale (ATF 133 I 110 consid. 4.1). En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 143 I 403 consid. 7.1; 143 I 109 consid. 4.2.2 et les références).

b) En l'occurrence, l'art. 5 al. 1 et 1bis LAT prévoit comme on l'a vu, un mandat législatif adressé au canton, étant précisé que la présente affaire ne concerne pas une plus-value à la suite d’une nouvelle mise en zone à bâtir (l’art. 5 al. 1bis LAT), mais a trait à un changement d’affectation entraînant une augmentation des possibilités de bâtir (art. 5 al. 1 LAT). Comme l'a relevé le professeur Dubey dans son avis de droit (n. 66), conformément au principe de la force dérogatoire du droit fédéral, les cantons doivent exercer leur compétence législative en la matière en veillant à ce que le droit cantonal ne contredise pas le sens ou l'esprit du droit fédéral et qu'il n'empêche pas la mise en oeuvre du droit fédéral ou ne la rende pas difficile à l'excès. Se référant à la doctrine, le professeur Dubey rappelle (cf. n. 67) que l'art. 5 al. 1 LAT vise un principe d’équité, qui devrait se traduire par une compensation des avantages et inconvénients majeurs résultant des mesures d’aménagement du territoire (voir aussi ATF 132 II 401 consid. 2.4 in fine). On peut ainsi se demander si ce principe d’équité, sous-jacent à l’art. 5 LAT et qui peut donc être rattaché au droit fédéral, n’exige pas une telle compensation des avantages et des inconvénients les uns avec les autres, notamment dans le cas d’un propriétaire de plusieurs fonds, frappé par une mesure d’aménagement entraînant pour lui à la fois des augmentations des facultés de bâtir et des restrictions de ses droits (voir d’ailleurs Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, Verkleinerung überdimensionierter Bauzonen – Ausgleich und Entschädigung nach 5 RPG, in: ZBl 2021, p. 204 ss, spéc. p. 213 ss, qui marque une ouverture prudente de la doctrine sur la question de la compensation des inconvénients: sur le transfert d'indices, cf. Fabien Andrey, Le transfert d'indices de constructibilité, Thèse Lausanne 2022, p. 223 ss). Au demeurant, il ressort de la jurisprudence (ATF 132 II 401, consid. 2.4 in fine) que le juge a la faculté de tirer du principe d’équité (en lien potentiellement avec le principe de la primauté du droit fédéral) des conséquences directes sur le traitement d’un dossier.

Or, dans le cas présent, il convient d'admettre, avec la recourante, que la situation est particulière dès lors que le PPA Viaduc a bien pour conséquence directe un transfert des droits à bâtir de la parcelle 876 à la parcelle 875, ces deux parcelles étant au demeurant adjacentes et appartenant au même propriétaire. Dans cette mesure, le refus de l'autorité intimée de procéder à un traitement conjoint de ces deux parcelles avec une compensation des avantages (dégagés sur la parcelle 875) par les inconvénients (créés par le PPA Viaduc pour la parcelle 876) paraît effectivement contraire au principe d'équité découlant de l'art. 5 al. 1 LAT. Cette question peut en définitive souffrir de rester indécise, vu les considérants qui suivent.

5. Dans le cas d’espèce, la procédure ici en cause a débuté par une lettre du SDT/DGTL du 16 janvier 2020, déjà évoquée plus haut, comportant la mention du PPA Viaduc et en sous-titre:

"Vos propriétés, parcelles n^os 875 et 876 – taxe sur la plus-value"

Ce courrier comporte au surplus, après une référence à l’art. 64 LATC le passage suivant:

"Afin de déterminer l’augmentation de valeur de vos biens-fonds, parcelles n^os 875 et 876 de la commune de Prilly, engendrée par l’approbation du plan partiel d’affectation "Viaduc", notre service a mandaté le bureau B.________ pour réaliser une expertise de la plus-value […].

Au terme de cette procédure, le département rendra une décision de taxation motivée au sens de l’art. 68 RLAT. Cette décision pourra faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal".

La lettre précitée ne mentionne d’aucune manière l’ouverture de deux procédures distinctes et séparées, propres à chacune des parcelles concernées; Elle s’achève d’ailleurs par l’annonce d’une décision de taxation (et non de deux décisions). Elle mentionne expressément la parcelle 876, quand bien même, pour le département, qui avait procédé à l’approbation de ce plan, il devait être évident que cette parcelle ne générait aucune plus-value (cela aurait aussi dû ressortir du rapport 47 OAT: voir art. 33 RLAT). Ce n’est qu’à réception des projets de taxation établis par la DGTL le 26 août 2020 que la recourante a été informée que l’autorité intimée entendait traiter de manière étanche et séparée les deux parcelles, contrairement à ce qui avait été annoncé le 16 janvier 2020. Cette dernière a d’emblée contesté cette approche et fait valoir qu’il était nécessaire de procéder à une appréciation globale de l’augmentation des droits à bâtir des parcelles 875 et 876, prises conjointement; à ses yeux en effet, les droits à bâtir de la parcelle 876 n’ont pas été purement et simplement supprimés, mais ils ont été transférés sur la parcelle 875.

a) On relève tout d’abord que la méthode d’estimation présentée dans l’expertise (pièce 5 de la DGTL, ch. 7.1, sous le titre méthodologie) n’est pas critiquée. Aux yeux de la Cour d’ailleurs, cette méthodologie (dite de rétro-évaluation) peut être admise; en tous les cas, la Cour ne voit pas de motif de s’en écarter.

b) La critique de la recourante concerne plutôt l’absence d’approche globale des deux parcelles 875 et 876. On a vu plus haut que l’interprétation du droit cantonal amène à la conclusion que celui-ci prévoit une taxation parcelle par parcelle et paraît exclure d’autres approches dérogatoires, ainsi par exemple une méthode globale pour le cas où le propriétaire concerné détiendrait plusieurs biens-fonds dans le périmètre de la mesure d’aménagement en cause. Ce constat pourrait toutefois trouver ses limites, comme on l'a vu, au vu du principe de l'équité sous-jacent à l'art. 5 al. 1 LAT. Dans le cas particulier, se pose plus particulièrement la question du respect de la bonne foi. La recourante a implicitement soulevé ce moyen dans ses déterminations du 10 septembre 2021, en relevant le résultat insatisfaisant de la solution adoptée par l'autorité intimée, ce d'autant plus que celle-ci a attendu l'écoulement du délai de péremption ou de prescription d'une éventuelle demande d'expropriation matérielle pour notifier son projet de décision de taxation de la seule parcelle 875. Elle a également développé ce grief dans sa demande d’indemnisation pour expropriation matérielle du 8 juin 2021.

aa) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement erroné de l'administration agissant dans les limites de ses compétences peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) que l'autorité ait agi dans les limites de ses compétences, (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la situation juridique n'ait pas changé entre le moment où l'autorité a donné le renseignement et celui où les dispositions ont été réalisées. Lorsque ces conditions sont réunies, il faut encore peser l'intérêt à une application correcte du droit par rapport à l'intérêt de l'administré à la protection de sa bonne foi (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 141 I 161 consid. 3.1 p. 164 s.; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; Danielle Yersin/Florence Aubry Girardin, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Noël/Aubry Girardin [édit.], 2^e éd., 2017, n. 76 ad remarques préliminaires).

Le principe de la confiance, découlant de celui de la bonne foi, commande à l'administration d'adopter un comportement cohérent et dépourvu de contradictions. Une émanation du principe de la bonne foi est l'interdiction du comportement contradictoire. En lien avec la doctrine de droit privé relative à l'art. 2 al. 2 CC, le comportement contradictoire peut consister à adopter deux comportements incompatibles ou à décevoir les attentes légitimes de quelqu'un. Il est alors essentiel de peser les intérêts et de prendre en compte ce faisant le fait que l'autorité a éventuellement eu un comportement qui a suscité la confiance (ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 137 V 394 consid. 7.1 p. 403). La précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 203; TF 2C_108/2011 du 29 août 2011 consid. 4.1).

Le droit fiscal étant dominé par le principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst.), le principe de la bonne foi n'exerce qu'une influence limitée dans ce domaine du droit administratif, surtout s'il vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (cf. ATF 142 II 182 consid. 2.2.2 p. 187; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 118 Ib 312 consid. 3b p. 316; TF 2C_1120/2015 du 26 avril 2017 consid. 6.3.2; 2C_334/2014 du 9 juillet 2015 consid. 2.5.3; cf. en outre Blumenstein/Locher, op. cit., p. 33; voir toutefois les doutes chez certains auteurs: Yersin/Aubry Girardin, op. cit., n. 77 ad remarques préliminaires ; admission du moyen tiré de la protection de la bonne foi dans une cause relative à une taxe communale, arrêt FI.2020.0032, du 4 juin 2021, consid. 5 b).

bb) En l’occurrence, il ressort du dossier que la planification du PPA Viaduc avait pour objet à la fois de densifier le secteur tout en maintenant la qualité des espaces publics adjacents. Cet objectif a en particulier eu pour conséquence un transfert des droits à bâtir entre les deux parcelles contiguës de la recourante: la parcelle 876 devenait inconstructible, afin de permettre l'aménagement de la place du Galicien, et la parcelle 875 se voyait dotée de droits à bâtir plus importants. Des accords ont au demeurant été convenues entre les autorités communales et la recourante notamment, s'agissant de l'aménagement de ces parcelles une fois le PPA Viaduc en vigueur. Il apparaît ainsi que le traitement de ces parcelles était considéré comme simultané ou connexe. Tel est d'ailleurs l'intention qu'a manifesté sans équivoque la DGTL, dans sa lettre du 16 janvier 2020. En effet, cette correspondance mentionnait côte à côte l’une et l’autre de ces deux parcelles, annonçait une procédure d’expertise pour ces biens-fonds et enfin la notification d’une décision de taxation. Ce n’est qu'en date du 26 août 2020, que l'autorité intimée a ensuite informé la recourante de son intention de procéder à un traitement distinct des parcelles 875 et 876. On doit dès lors constater qu'à réception de lettre de la DGTL du mois de janvier 2020, la recourante n’avait aucune raison d’envisager que les deux dossiers seraient abordés de manière totalement séparée; elle attendait donc une taxation de la plus-value, pensant que celle-ci serait estimée de manière globale sur ces deux parcelles. Le texte de la loi, qu’elle aurait pu consulter, n’était pas de nature à la détromper de cette compréhension. De même, l’autorité intimée, quand bien même elle était ou devait être consciente du fait que la parcelle 876 n’entraînait aucune plus-value, n’en a soufflé mot à l’ouverture de cette procédure, ne serait-ce que pour dire qu’il n’y avait pas lieu à une contribution de plus-value pour cette parcelle. En principe d’ailleurs et selon l’art. 33 RLAT, le rapport 47 OAT, soumis à son examen préalable, aurait dû indiquer "les parcelles bénéficiant d’une plus-value sensible"; le rapport déposé dans le cas d’espèce (réalisé pour l’essentiel avant l’entrée en vigueur du RLAT, mais amendé néanmoins après) n’en disait toutefois rien. Autrement dit, la recourante n’avait aucun motif de douter de la volonté apparente de la DGTL, qui s’est manifestée par l’acte d’ouverture de procédure découlant du courrier du 16 janvier 2020, de traiter les parcelles de manière globale et pouvait donc légitimement s’y fier.

Le projet de taxation de la DGTL du 26 août 2020 traduit un changement d’approche: on peut même parler ici de comportement contradictoire, puisque désormais la DGTL entendait traiter de manière séparée les deux parcelles et n’annonçait qu’une taxation constatant la plus-value de la parcelle 875 en lien avec les droits à bâtir de cette parcelle-là uniquement. Autrement dit, alors que son courrier du 16 janvier 2020 laissait entendre un traitement global, le projet de taxation du 26 août 2020 en revient à une stricte application du principe de la taxation parcelle par parcelle, en application de l’art. 65 LATC. Ce changement d'approche est en outre intervenu postérieurement aux éventuels délais de péremption ou de prescription des art. 73b LATC et 119 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01).

Ce revirement a surpris la recourante. On peut d’ailleurs la comprendre, dans la mesure où la mesure d’aménagement s’accompagnait d’une convention (qui paraît pouvoir s’appuyer sur les art. 19 et 20 LAT, vu son lien étroit avec le PPA) passée avec la commune de Prilly et divers autres propriétaires impliquant un remaniement des parcelles du périmètre; à teneur de celui-ci la recourante cédait à la commune de Prilly la parcelle 876 en vue de la réalisation de la place du Galicien. Le lien entre la densification et la concentration des droits à bâtir sur la parcelle 875 avec la suppression des droits à bâtir sur la parcelle 876 était en effet évident pour les parties.

La question se pose enfin de savoir si la recourante a pris des dispositions irréversibles sur la base du courrier de janvier 2020. On relève à cet égard que la recourante, confrontée à la suppression des droits à bâtir sur l’un de ses biens-fonds, aurait pu tenter d’obtenir l’indemnisation pleine et entière prévue par l’art. 5 al. 2 LAT en cas d’expropriation matérielle, cela en lien avec la parcelle 876. Elle l’a d’ailleurs fait par demande du 8 juin 2021; mais celle-ci a été écartée aussitôt, par une décision du 30 juin suivant de la DGTL; la démarche de la recourante a été considérée comme tardive par l'autorité intimée (frappée qu’elle était soit par un délai de prescription, soit par un délai de péremption, courant dès l’approbation et l’entrée en vigueur du plan ici en cause, soit le 3 juillet 2019). Dans le cas d’espèce, il faut donc retenir que le courrier de la DGTL du 16 janvier 2020, loin d’attirer l’attention de la recourante sur des prétentions qu’elle pourrait avoir, a au contraire dissuadé celle-ci d’agir sur le terrain de l’expropriation matérielle. Compte tenu des délais respectivement de prescription et de péremption extrêmement courts fixés par la loi (ici les lois successivement applicables) en cette matière, il faut retenir que la lettre du 16 janvier 2020 de la DGTL a poussé la recourante à adopter, de manière irréversible, un comportement contraire à ses intérêts.

cc) Dans de telles circonstances, lorsque le moyen tiré de la bonne foi est accueilli (en l’occurrence en raison d’un comportement contradictoire de l’autorité intimée), il y a lieu d’examiner les conséquences à en tirer. Dans une telle configuration, pour protéger la confiance de l’administré, il y a lieu, cas échéant, de retenir une solution qui s’écarte de la loi, mais dans la seule mesure conforme à l’attente légitime de l’administré concerné: en d’autres termes, il faut appliquer ici, la recourante ayant prêté foi à l’annonce par la DGTL le 16 janvier 2020 d’un traitement conjoint de ses parcelles, une méthode globale permettant d’apprécier la plus-value découlant de la mesure d’aménagement pour ces deux biens-fonds pris ensemble; le principe de la bonne foi permet en l'espèce d'écarter la solution légale découlant de l'interprétation historique de l'art. 65 LATC (étant entendu que l'on ne voit guère qu'un intérêt public important, lié à cette disposition et à une taxation par parcelle, fasse obstacle à cette situation).

Le recours doit en conséquence être admis pour ce motif et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle procède à une appréciation globale de la plus-value des parcelles 875 et 876.

6. Ce résultat s’impose en outre en relation avec la seconde question litigieuse, qui concerne les déductions.

On relève tout d’abord, à teneur de l’expertise figurant au dossier (pièce 5 de la DGTL, p. 26), que celle-ci prend en compte des déductions en lien avec les frais d’étude du PPA, avec la taxe d’équipement communautaire et enfin en lien avec des frais de participation aux infrastructures. Pour sa part, A.________ a fait valoir des déductions en lien avec les trois mêmes postes (les montants sont d’ailleurs les mêmes, sauf celui de la taxe sur les équipements communautaires). Enfin, la décision attaquée admet la déduction de deux de ces postes (soit les frais d’élaboration du PPA et la taxe sur les équipements communautaires), de sorte que ces montants semblent déduits une seconde fois. En revanche, la décision attaquée écarte la troisième déduction, qui a trait à des frais de participation aux infrastructures, alors que l’expertise a admis cette déduction; la décision semble ainsi écarter la possibilité de la déduire une seconde fois.

Le rappel qui précède débouche sur un résultat qui n’est pas compréhensible. A première vue, les déductions prévues à l'art. 66 LATC ne peuvent l’être qu’une seule fois, soit dans le cadre de l’expertise, soit dans la phase ultérieure, postérieure au projet de décision de taxation, mais non à deux reprises. Par ailleurs, si la déduction de la participation aux frais d’infrastructures n’est pas conforme à l’art. 66 al. 1 LATC, elle ne peut être acceptée, même dans le cadre du calcul effectué par l’expertise.

7. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision de taxation querellée annulée. Le dossier est ainsi renvoyé à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision; dans ce cadre l’autorité procédera à une estimation conjointe de la plus-value résultant pour les parcelles 875 et 876 du PPA Viaduc; elle réalisera en outre un nouveau calcul des déductions.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 52 LPA-VD); la recourante, qui a agi dans le cadre de la présente procédure avec le concours d’un mandataire professionnel et qui l’emporte, a droit au surplus à des dépens à la charge de l'autorité intimée (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et 10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), du
12 février 2021, est annulée, le dossier étant renvoyé à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.

IV. L’Etat de Vaud, par la DGTL, doit à la recourante un montant de 3'000 francs à titre de dépens.

Lausanne, le 3 octobre 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.