TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 7 septembre 2021

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Mme Bénédicte Tornay Schaller et M. Christian-Jacques Giraud, assesseurs.

 

Recourants

1.

 A.________

 

2.

 B.________

 

 

3.

 C.________

 

 

4.

 D.________

 

 

5.

 E.________

 

 

6.

 F.________

 

 

7.

 G.________

 

 

8.

 H.________   

 

 

9.

 I.________

 

 

10.

 J.________

 

 

11.

 K.________

tous à ******** représentés par A.________,  

 

  

Autorité intimée

 

Municipalité d'Orbe, représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,   

  

Constructrice

 

L.________ à ********.

  

 

Objet

Permis de construire, autorisation préalable d'implantation           

 

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité d'Orbe du 2 mars 2021 octroyant le permis préalable d'implantation pour la construction de logements, d'activités non commerciales et de garages souterrains sur la parcelle n° 257 (camac N° 195592)

 

Vu les faits suivants:

A.                          L.________ est propriétaire de la parcelle n° 257 du Registre foncier de la Commune d'Orbe (ci-après: la commune). D'une surface de 39'001 m2, cette parcelle est entièrement en nature de champs, prés et pâturages. Elle se situe dans le secteur de Gruvatiez, qui se trouve au sud de la localité d'Orbe, proche du centre-ville.

Le bien-fonds est délimité à l'ouest par la route d'Orny (route cantonale 288b, DP 1028), à l'est par la zone industrielle des Granges-Saint-Martin et au nord, par les parcelles nos 2815 à 2819 qui supportent des bâtiments d'habitation collectives en cours de construction et la séparent de la route des Granges-Saint-Martin (route cantonale 293b, DP 1031; axe Orbe [à l'ouest] – Chavornay [à l'est]). Au sud, la parcelle n° 257 est ceinturée par la ligne ferroviaire Orbe-Chavornay, qui la sépare de parcelles agricoles.

Le secteur est régi par le Plan partiel d'affectation "Gruvatiez– En Lavegny" (ci-après: le PPA) et le Règlement correspondant (ci-après: le RPPA), adoptés par la Municipalité d'Orbe (ci-après: la municipalité) le 30 avril 2015, et approuvés préalablement par le département compétent le 18 août 2015 et mis en vigueur le 15 mars 2017.

Ce PPA colloque 53'601 m2 en zone mixte d'habitation de moyenne densité, d'activités tertiaires et d'installations (para-)publiques. Il définit sept aires de constructions: celle qui est située le plus au nord (aire d'évolution des constructions A), qui englobe les parcelles actuelles nos 2815 à 2819, est destinée à la réalisation de logements, de locaux pour des activités commerciales et tertiaires ainsi que des installations (para-)publiques (art. 14 al. 1 RPPA); les six autres (aires d'évolution des constructions B1 à B6, sises sur la parcelle n° 257) permettent la réalisation de logements, de locaux pour des activités moyennement gênantes et d'installations (para-)publiques (art. 14 al. 2 RPPA). Tout au sud du secteur, le long de la voie ferrée, le PPA prévoit une zone naturelle protégée.

La mesure d'utilisation du sol est donnée par des surfaces de plancher déterminantes dont la somme vaut 56'500 m2 (art. 16 RPPA). Les activités non commerciales sont limitées à 5'500 m2. Le PPA est desservi par deux routes qui en constituent les accès au nord et à l'ouest (routes des Granges-Saint-Martin et route d'Orny, respectivement); la desserte en transports publics est assurée d'une part par la ligne Orbe-Chavornay (réseau Travys), un arrêt étant situé à 200 m à l'est du périmètre du PPA et un second à environ 300 m à l'ouest, et d'autre part par une ligne de bus qui dessert le secteur depuis le centre-ville d'Orbe avec un arrêt à l'angle nord-ouest du périmètre du PPA et un second environ 200 m à l'ouest du périmètre du PPA.

L'accès à l'autoroute A1/A9 se fait soit à l'est par la jonction de Chavornay (jonction n° 22, section Lausanne - Yverdon-les-Bains), via la route des Granges-Saint-Martin puis la route de Chavornay (RC 293b puis 293) et le village de Chavornay (route d'Orbe puis route de Corcelles), soit au nord par la jonction d'Orbe (jonction n° 3, section Essert-Pittet - Vallorbe), via la route de Chavornay puis la route cantonale RC 288 (dite aussi "route de contournement" d'Orbe) qui se détache en direction du nord de la route de Chavornay sur le territoire de la commune d'Orbe, à l'est du périmètre du PPA.

B.                          Le 28 août 2020, L.________ a déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation pour la construction de logements, d'activités non commerciales et de garages souterrains sur la parcelle n° 257, accompagnée de tous les documents et plans utiles.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 19 septembre au 19 octobre 2020. Il a suscité onze oppositions et deux remarques.

En substance, les opposants faisaient notamment valoir que le bonus lié à la construction de logement d'utilité publique (LUP) au sens de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) et le bonus énergétique prévu par l'art. 97 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) ne pouvaient en l'espèce être alloués, que les dérogations sollicitées imposaient un plan d'affectation nouveau, que l'augmentation du coefficient d'utilisation du sol (CUS) diminuait d'autant les surfaces vertes, que les dates probables de la réalisation du Réseau Express Régional (RER) justifiaient un moratoire, que la zone d'implantation était inondable et comportait des risques pour les bâtiments projetés, que la préférence devait être donnée à un chauffage à distance, que le projet dérogeait aux art. 2, 13 et 26 RPPA, que le projet comptait une vingtaine de places de stationnement en surface alors que celles-ci devraient impérativement être réalisées en souterrain et que les surfaces commerciales prévues dépassaient le maximum prévu dans le RPPA.

F.                Le 16 décembre 2020, la Centrale des autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 195592). Il en résultait en particulier que la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) avait refusé de délivrer les autorisations spéciales requises.

Par lettre du 17 décembre 2020, le Chef du service de l'urbanisme de la commune a précisé à la DGMR que l'enquête publique portait exclusivement sur une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC. Il indiquait que le but de la procédure était uniquement de faire approuver le nombre, l'implantation, les gabarits et l'affectation des bâtiments et que les accès routiers, la mobilité douce, le stationnement, les parkings souterrains et leur dimensionnement seraient traités dans le cadre des enquêtes publiques qui se dérouleront ultérieurement pour les étapes de construction prévues dans le PPA.

En fonction de ces explications, une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 21 décembre 2020 annulant et remplaçant celle du 16 décembre 2020 et dont il ressort que les autorités cantonales compétentes ont délivré les autorisations spéciales, moyennant le respect de certaines conditions impératives, respectivement rendu les préavis favorables nécessaires.

C.                          Par décision du 2 mars 2021, la municipalité a délivré le permis d'implantation sollicité n°36/20 et levé les oppositions.

Par acte du 29 mars 2021, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________ et K.________, représentés par A.________ (ci-après: les recourants), ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision du 3 mars 2021 dont ils demandent implicitement l'annulation.

Dans sa réponse du 12 mai 2021, la municipalité conclut au rejet du recours.

Dans leur réplique du 18 juin 2021, les recourants maintiennent et confirment leurs conclusions.

D.                          Il convient de préciser que le dossier d'enquête comporte deux décisions de la Division générale du territoire et du logement (DGTL) datées du 31 août 2020 concernant les parcelles nos 2817 et 2818, sises au nord de la parcelle n° 257, dans l'aire d'évolution des constructions A. La première décision, qui concerne la parcelle n° 2817, retient que la propriétaire a projeté de réaliser 33 logements à loyer abordable (LLA) volontairement sur une surface utile principale (SUP) de 2'573 m2. La DGTL accorde par cette décision la reconnaissance d'utilité publique aux 33 logements considérés au sens des art. 27 LPPPL et 25 al. 3 et 26 du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (RPPPL, BLV 840.15.1). La deuxième décision, identique à la première, concerne la parcelle n° 2818 et porte sur la réalisation de 36 LLA volontairement.

Ces décisions sont définitives et exécutoires n'ayant fait l'objet d'aucun recours.

E.                          La cour a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                           a) L’art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF; AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1 et les références citées). Ainsi, pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).

b) Dans le domaine des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174). Tel a été le cas dans des affaires où une distance de 45, respectivement 70 et 120 m (ATF 116 Ib 321, défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150 m (ATF 121 II 171, augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne) séparait les parcelles litigieuses. La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance était de 150 m (ATF 112 Ia 119, locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine), 200 m (ZBl 1984 p. 378, chantier naval/hangar à bateaux) et 800 m (ATF 111 Ib 160, porcherie; références notamment citées dans TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997, publié in RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a).

Le critère déterminant la qualité pour agir du voisin ne saurait toutefois se résumer à la distance séparant son fonds de celui destiné à recevoir l'installation incriminée; le Tribunal fédéral tient ainsi compte de l'ensemble des circonstances. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 140 II 214 du 2 avril 2014 consid. 2.3; AC.2018.0156 du 21 mars 2019 consid. 1b et les références citées).

c) En l'occurrence, les recourants A.________ (********, parcelle n° 2355), B.________ (********, parcelle n° 1479), C.________ (********, parcelle n° 2355), D.________ (********, parcelles nos 544 et 2400), E.________ (********), F.________ (********), H.________ (********, parcelles nos 2116 et 2160), I.________ (********, parcelles nos 670 et 1065) et J.________ (********) sont tous propriétaires ou domiciliés à des distances entre 250 m et 700 m à vol d'oiseaux de la parcelle n° 257. Ces recourants ne démontrent pas être touchés par le projet litigieux dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. Même s'il implique une forte densification, le projet sera relativement éloigné de leurs parcelles respectives et ils n'allèguent ni ne démontrent qu'il serait susceptible de leur occasionner des nuisances, nonobstant la distance par rapport à leurs parcelles. Leur qualité pour recourir doit en conséquence être niée.

G.________ (********, parcelle n° 1000) et K.________ (********) sont domiciliés ou propriétaire au ********, soit à environ 130 m à vol d'oiseau du projet litigieux. Vu l'importance du projet et la forte densification qu'il implique pour le secteur, ces recourants, qui ont vu leurs oppositions levées au terme de la procédure devant l'autorité précédente, sont susceptibles de ressentir, depuis leur parcelle, d'éventuelles nuisances qui pourraient être occasionnées par ces constructions et en particulier l'augmentation du trafic qui en résultera. Force est ainsi de constater qu'ils disposent de la qualité pour recourir.

d) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                           En préambule, il convient de rappeler que la décision attaquée ne délivre pas un permis de construire, mais une autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC. Cette disposition est ainsi libellée:

"1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.

2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."

 

L'autorisation préalable d'implantation a été créée pour garantir à la procédure d'autorisation de construire un déroulement par étapes, expéditif et aussi économique que possible (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.5; TF 1C_412/2019 du 20 août 2019 consid. 2.2; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).

L'autorisation préalable d'implantation se différencie du permis de construire en ce sens qu'elle ne règle que les éléments déterminants pour l'admission du projet. Les modifications de détail peuvent être imposées ensuite au vu du projet définitif. Les aspects principaux peuvent, selon les cas, se limiter à régler le principe de la construction et l'implantation proprement dite (position de l'ouvrage), mais aussi les questions du volume, de la hauteur, de la forme globale de la toiture, voire de l'affectation de l'ouvrage projeté, si ces indications figurent dans la demande (cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3c; TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.2.1; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0169 du 25 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées). Ainsi, la procédure d'autorisation préalable d'implantation tend en principe à soumettre un projet plus général que celui qui fera l'objet de la procédure d'autorisation de construire, afin d'éviter des démarches trop coûteuses (cf. AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a et les références citées). Cela n'empêche toutefois pas le constructeur de présenter des plans plus précis, surtout si ceux-ci existent déjà. Dans cette hypothèse, les opposants peuvent alors contester à l'occasion de la procédure de permis préalable non seulement l'implantation et la volumétrie, mais l'ensemble des éléments figurant sur les plans (cf. AC.2020.0031 du 28 octobre 2020 consid. 4b).

Dans cette mesure, l'octroi de l'autorisation préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments contenus dans cette autorisation, que la délivrance du permis de construire. Ce dernier doit donc être accordé si la demande en est faite dans le délai légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3a). Si l'autorisation préalable est accordée, l'autorité ne peut en principe plus ensuite, lors de l'examen de la demande de permis de construire (autorisation définitive), remettre en cause les éléments déjà qualifiés de conformes au plan d'affectation ou à la réglementation de police des constructions (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.1; TF 1C_520/2018 du 15 octobre 2018 consid. 2.2; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.3; TF 1C_430/2017 du 31 août 2017 consid. 2.2 et les références citées). La décision octroyant l'autorisation préalable d'implantation produit les effets d'une décision définitive sur les points qu'elle tranche. Ce caractère obligatoire du permis préalable d'implantation donne une sécurité au constructeur. Autrement dit, ce permis confère temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause à l'occasion de la délivrance du permis de construire. C'est en cela qu'il contribue, comme le dit la jurisprudence fédérale, à la sécurité des relations juridiques (cf. CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4a; CDAP AC.2018.0169 du 25 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2018.0086 du 14 décembre 2018 consid. 2c/aa et les références citées).

L'autorisation préalable d'implantation ne permet cependant pas au propriétaire foncier de réaliser à tout prix une construction. Il ne s'agit pas d'une autorisation de base, qui serait simplement complétée et détaillée par le permis de construire. Le bénéficiaire d'une telle autorisation doit encore entreprendre des démarches nécessaires à l'obtention de l'autorisation définitive de construire au sens des art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 114 LATC (cf. CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3; CDAP AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4d et les références citées).

La jurisprudence tant cantonale que fédérale considère que si les autorisations de construire préalables (ou permis d'implantation) disposent en principe de l'autorité de chose décidée pour les éléments qu'elles concernent, conférant certaines expectatives au constructeur, il n'est pas pour autant exclu qu'elles puissent être remises en cause par la suite, à l'instar de tout acte administratif unilatéral tel qu'une autorisation de construire ordinaire. Une révocation d'une telle décision est en effet possible, même en l'absence de base légale spécifique, en cas de changement dans la situation de fait ou dans la réglementation. De la même manière, l'autorisation préalable peut être revue à l'occasion de la procédure de permis définitif, pour autant que l'intérêt à une application correcte de la législation l'emporte sur les principes de sécurité du droit et de la bonne foi (cf. TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020 consid. 2.2; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.3; CDAP AC.2019.0401 du 6 juillet 2020 consid. 3 et les références citées).

3.                           Dans un premier grief, les recourants font valoir qu'il n'est pour le projet litigieux pas possible d'octroyer des bonus, que ce soit le bonus de la surface brute de plancher habitable prévu par la LPPPL (art. 27 RPPPL) d'une part ou le bonus dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol prévu pour les bâtiments neufs ou rénovés atteignant des performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (art. 97 al. 4 LATC) d'autre part.

Les recourants estiment en particulier que les conditions requises pour bénéficier d'un bonus lié à des LUP ne sont pas réalisables dans la mesure où, selon eux, le PPA était déjà soumis, avant janvier 2018, à des quotas LUP. Ils se fondent à cet égard sur une mention figurant sur le site internet de l'Etat de Vaud (https://www.vd.ch/themes/territoire-et-construction/logement/promotion/modalites-specifiques-pour-la-constuction-de-lup/bonus-de-surface/#c2024135) évoquant les "bonus dans les zones légalisées avant l’entrée en vigueur de la LPPPL (1er janvier 2018)" et qui a la teneur suivante:

"Dans les zones à bâtir légalisées avant le 1er janvier 2018 et non soumis[es] à quotas de LUP, les bâtiments peuvent bénéficier d’un bonus de maximum 10 % de la surface brute de plancher habitable si au moins 15% de la surface totale brute de plancher est destinée à des logements d’utilité publique (LUP)[…] Le bonus de surface brute de plancher habitable de 10 % maximum au sens de la LPPPL peut être cumulé avec le bonus prévu à l’art. 97, al. 4 LATC en cas de performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur."

Pour fonder leur raisonnement, les recourants s'appuient sur diverses conventions signées notamment par les propriétaires, les promoteurs et les autorités communales, et en particulier à une convention bipartite signée le 7 avril 2014 entre la commune et la précédente propriétaire, à une convention signée le 27 juin 2017 entre la commune, la propriétaire et le M.________ ayant comme objectif d'appliquer la démarche "One Planet Living" (OPL), et à une convention signée entre la commune, la propriétaire et le WWF Suisse en 2020 relative à la certification "SEED" des sous-périmètres Moulins et Gruvatiez-en-Lavegny. Ils en tirent que le PPA était déjà soumis avant janvier 2018 à des quotas de LUP.

a) Le 1er janvier 2018, la LPPPL a remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR), laquelle a été abrogée à la même date et répondait à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7). La loi tendait à enrayer la diminution du nombre des logements entrant dans cette catégorie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Le régime d'autorisations administratives prévu par la LDTR complétait efficacement les dispositions de protection dont peuvent bénéficier les locataires au titre du droit privé fédéral en matière de bail à loyer (Exposé des motifs complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois, législature 2013-2017 n°168, p. 11).

Les mesures cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie qualitative; cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 2). La LPPPL prévoit la perdurance d'un dispositif légal visant à assurer le maintien de la substance locative vaudoise existante (Exposé des motifs n°168, p. 25).  

b) Aux termes de son art. 1er let. b, la LPPPL a notamment pour but de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). Le Titre II de la loi (art. 2-26) régit la préservation du parc locatif existant, cependant que le Titre III (art. 27-40) régit la promotion du parc locatif.

Les articles 27 à 29 LPPPL ont la teneur suivante:

"Art. 27   Logements d'utilité publique

1 Les logements d'utilité publique (ci-après: LUP) sont:

a. les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9 septembre 1975 sur le logement (ci-après: LL);

b. les logements protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL;

c. les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par un prêt;

d. les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique.

2 Pour être reconnu d'utilité publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives suivantes:

a. il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements;

b. il est destiné à la location à long terme;

c. il respecte, par type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat.

3 Le Conseil d'Etat précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de l'avis de la Commission cantonale consultative du logement, les modalités de contrôle, ainsi que les garanties permettant de s'assurer que la destination de ces logements et les obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation de l'immeuble. Les mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont applicables par analogie.

4 Le département est l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'utilité publique.

5 Les communes peuvent appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font pas l'objet d'une règlementation cantonale, notamment en matière de conditions d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département.

Chapitre II Mesures en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions

Art. 28    Plans et règlements d'affectation communaux

1 Les communes peuvent prévoir, dans leurs plans et règlements d'affectation, pour autant que ces mesures soient adaptées au contexte local et à leurs besoins, des dispositions relatives:

a. à des bonus de surface brute de plancher habitable pour la réalisation de LUP;

b. à la fixation de quotas de LUP dont la destination est garantie à long terme.

2 Les communes peuvent faire mentionner au registre foncier les restrictions de droit public à la propriété découlant des mesures mentionnées à l'alinéa 1.

Art. 29    Bonus lié à la construction de LUP

1 Dans les zones à bâtir déjà légalisées avant l'entrée en vigueur du présent article, les bâtiments bénéficient d'un bonus de 10% de la surface brute de plancher habitable si au moins 15% de la surface totale brute de plancher habitable est destinées à des LUP.

2 Si le bonus prévu par la réglementation communale pour les prestations d'intérêt public au sens de l'article 47, alinéa 2, chiffre 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: LATC) a été utilisé, le bonus prévu à l'alinéa 1 est diminué d'autant.

3 Même si le bonus énergétique prévu à l'article 97, alinéa 4 LATC a été utilisé, le bonus prévu à l'alinéa 1 n'est pas diminué."

c) Ces dispositions sont complétées par le règlement d’application de LPPPL, du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1), qui opère la même distinction que le texte de loi. Le chapitre Ier du règlement a trait à la préservation du parc locatif (art. 2-24) et le chapitre II, à la promotion du parc locatif (art. 25-34). L'art. 33 RPPL dispose notamment que les plans et règlements d'affectation peuvent prévoir l'octroi d'un bonus d'au maximum 10 % de la surface brute de plancher habitable si au moins 15 % de la surface totale brute de plancher habitable est destinée à des LUP (al. 1). Les surfaces de plancher habitable de LUP imposées par un quota de LUP ne sont pas prises en considération dans les composantes du calcul de l'alinéa 1 (al. 2).

La LPPPL permet ainsi aux communes d’introduire des quotas dans les nouveaux plans d’affectation. Elles peuvent ainsi prescrire la construction d’un certain pourcentage de logements d’utilité publique dans certaines zones de leur territoire. Les communes peuvent décider d’émettre des quotas de LUP pour des immeubles entiers ou uniquement pour un certain pourcentage de logements au sein d’un seul et même immeuble. Tout plan d’affectation communal est une mesure d’aménagement du territoire. Il est élaboré par la Municipalité et doit obligatoirement être validé par l’organe législatif (conseil communal ou général). La procédure d’élaboration d’un plan d’affectation peut faire l’objet d’oppositions. A noter que la Municipalité n’est aucunement obligée de réserver des terrains pour des LUP. Elle est libre d’utiliser ou pas les outils mis à disposition par la LPPPL en fonction de l’analyse de ses besoins.

c) Les plans d'affectation règlent l'utilisation du sol. Conformément à cette fonction, ils se présentent généralement – mais pas obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle chaque bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones, chacune ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui définit ces statuts (Eloi Jeannerat / Pierre Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 20 ad art. 14 LAT). Ils forment ensemble le plan d'affectation. Le droit fédéral ne fixe pas de limite directe quant à la forme que doit prendre un plan d'affectation (Eloi Jeannerat / Pierre Moor, op. cit., n. 21 ad art. 14 LAT). Simplement, la situation juridique doit être clairement définie, afin notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les intéressés.

d) Le bonus stipulé à l'art. 29 LPPPL bénéficie aux zones à bâtir légalisées avant l'entrée en vigueur de la LPPPL, soit avant le 1er janvier 2018, ce qui est le cas en l'espèce du PPA et du RPPA.

En l'occurrence, l'examen du PPA et de son règlement permet de constater que dans le cadre de ce plan et de son règlement d'affectation, la commune n'a prévu ni bonus de surface brute de plancher habitable pour la réalisation de LUP, ni quotas de LUP dont la destination serait garantie à long terme. En effet, si le PPA a notamment pour but d'assurer une pluralité de destinations (logements, installations d'utilité publique, services et commerces de quartier) propre à favoriser une mixité sociale, culturelle et générationnelle (art. 2 RPPA), aucune disposition n'introduit ou ne mentionne de quotas de LUP.

Par ailleurs, il n'est fait aucune référence directe ou indirecte dans le cadre de ce plan d'affectation aux conventions signées par la commune et évoquées par les recourants. Selon son site internet (https://oneplanetliving.ch/, consulté le 26 juillet 2021), la démarche OPL a été créée à l’initiative du WWF Internationalet de l’organisation anglaise Bioregional. Elle est appliquée selon un mode de licence ouverte, sans certification. La certification SEED, "next generation living" a été élaborée par l’Association suisse pour des quartiers durables, dans la continuité de la démarche OPL. Selon son site internet (https://seed-certification.ch/), SEED est une certification unique et indépendante, reposant sur 6 principes fondateurs, délivrée par l’Association aux quartiers respectant les principes grâce à 30 objectifs de performance et 60 indicateurs mesurés. Sa mission est de réinventer l’habitat en concevant des quartiers durables et solidaires axés sur le respect de l’environnement et le bien-être de ses habitants. Le but est de réduire l'empreinte écologique en milieu urbain et l'adapter aux ressources dont dispose la planète, ainsi qu’aux conditions climatiques futures. SEED est dotée d’une méthodologie pour garantir la durabilité des quartiers, propose des modèles d’investissement différenciés, favorise l’innovation continue et le partage en mettant en relation des quartiers certifiés. L’Association suisse pour des quartiers durables, fondée en 2018 par le WWF Suisse et Implenia Suisse SA, porte les responsabilités du développement et du suivi d’application de la certification SEED sur les marchés immobiliers suisses et elle répond de tout nouveau projet voulant être certifié comme quartier durable au travers de cette méthodologie. Trois quartiers pilotes, dont le quartier Gruvatiez-en-Lavegny à Orbe, ont initié leur développement en Suisse sous l’appellation OPL.

A cet égard, les engagements pris par la propriétaire ou les propriétaires successives dans le cadre de conventions passées avec la commune ou avec des associations dans le but de favoriser des projets de construction durables ou d'obtenir une certification ne saurait être prise en considération dans la mesure où elles ne régissent pas l'affectation de la zone ou l'utilisation du sol et n'engagent finalement que leurs parties. Elles n'ont pas force de loi et ne déploient pas d'effet juridique contraignant dans la procédure de permis de construire (sur ce point, cf. ég. consid. 8 ci-dessous).

Il en découle que dans le PPA, les bâtiments peuvent bénéficier du bonus de 10% de la surface brute de plancher habitable pour autant que 15% de la surface totale brute de plancher habitable soit destinés à des LUP, conformément à l'art. 29 LPPPL.

L'octroi d'un bonus à forme de l'art. 29 LPPPL suppose une reconnaissance d'utilité publique. Or, en l'occurrence, il résulte des décisions de la DGTL du 31 août 2020 que la propriétaire concernée a prévu de réaliser 33 LLA et 36 LLA volontairement sur les parcelles nos 2817 et 2818, aire d'évolution des construction A), qui, après vérification du respect des conditions légales, se sont vu reconnaître d'utilité publique.

e) En l'occurrence, selon la demande de permis d'implantation, le projet prévoit pour la parcelle n° 257 une surface brute utile des planchers de 39'054 m2, dont 34'516 m2 seront consacrés aux logements.

Un calcul des surfaces de plancher déterminant avec bonus du 17 août 2020 de l'architecte du projet figure au dossier et illustre la situation de l'ensemble des parcelles couvertes par le PPA de la façon suivante:

 

Il en découle que le projet d'implantation attaqué a été envisagé avec une approche globale et en tenant compte des réalisations en cours de construction sur les parcelles voisines (aire A) ayant fait l'objet des décisions de la DGTL précitées. Pour une surface totale de plancher déterminant consacrée au logement de 47'294 m2, un minimum de 7'094 m2 (15%) devra être destiné à des LUP, conformément à l'art. 29 LPPPL, pour que la parcelle n° 257 (aire B) puisse bénéficier du bonus de 10%.

La présente procédure ne vise qu'une autorisation préalable d'implantation, sans régler précisément l'affectation des locaux envisagés, même si les LUP envisagés sont figurés au rez-de-chaussée de certains des bâtiments projetés. La décision attaquée se limite toutefois à régler le principe de la construction et l'implantation proprement dite (position des bâtiments), les questions du volume, de la hauteur, de la forme des bâtiments, et de leur affectation de façon générale. La présence au dossier d'un calcul général du CUS relatif à l'ensemble du plan de quartier ne permet toutefois pas de considérer que cette question serait définitivement tranchée dans le cadre de la présente procédure. En l'absence des plans des immeubles projetés, l'exactitude et le caractère définitif de ce calcul sont en l'état invérifiables.

Si l'autorisation préalable est accordée, il appartiendra ensuite aux autorités concernées (Municipalité et DGTL) d'examiner lors des demandes de permis de construire (autorisation définitive) si les surfaces minimales permettant de bénéficier du bonus de 10% sont respectées sur l'ensemble du territoire régi par le PPA.

A ce stade et dans la mesure où le PPA ne prévoit pas de quotas de LUP, il suffit de constater que, sur le principe, les bâtiments projetés ont la possibilité de bénéficier du bonus de 10% pour autant que les conditions légales posées soient réunies (15% de la surface totale brute de plancher habitable soit destinés à des LUP, conformément à l'art. 29 LPPPL), la décision octroyant l'autorisation préalable d'implantation ne tranchant pas le point de l'affectation précise et de la surface des logements abrités par les bâtiments dont l'implantation est autorisée.

4.                           Les recourants contestent que le projet puisse bénéficier du bonus énergétique (+ 5 %) consacré à l'art. 97 al. 4 LATC, dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol. Ils estiment que des exigences de performance énergétique sont déjà inclues dans le PPA et dans les conventions évoquées ci-dessus et que cela empêche l'octroi du bonus prévu par la disposition précitée.

a) Le droit cantonal énonce des règles complémentaires sur le coefficient d'utilisation du sol, en relation avec l'utilisation rationnelle et l'économie d'énergie dans les constructions. Ainsi, les alinéas 3 et 4 de l'art. 97 LATC disposent ce qui suit:

"3 La surface ou le volume supplémentaire des éléments de construction destinés à répondre aux exigences d'isolation et de ventilation supérieures aux normes en vigueur ne sont pas pris en compte dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol et de la hauteur du bâtiment.

4 Les bâtiments neufs ou rénovés atteignant des performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur bénéficient d'un bonus supplémentaire de 5% dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol."

Cette réglementation est précisée à l'art. 40d du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), ainsi libellé:

"1 Sont considérées comme exigences supérieures aux normes en vigueur (art. 97, al. 3 LATC), les valeurs du coefficient de transmission thermique (valeurs limites ponctuelles) meilleures que celles exigées à l'article 19, alinéa 1 RLVLEne.

2 On entend par performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (art. 97, al. 4 LATC), un bâtiment certifié selon le standard Minergie® ou une autre norme équivalente reconnue par le service cantonal en charge de l'énergie.

3 Le supplément d'isolation par rapport aux valeurs limites ponctuelles (art. 97, al. 3 LATC) est cumulable avec le bonus de 5% accordé aux bâtiments neufs ou rénovés atteignant des performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (art. 97, al. 4 LATC)."

Selon la jurisprudence, un certificat provisoire (délivré par l’Office romand de certification Minergie) est normalement requis pour pouvoir bénéficier du bonus prévu par l'art. 97 al. 4 LATC (voir notamment les arrêts AC.2013.0457 du 30 avril 2014 consid. 2c et AC.2013.0169 du 27 février 2014 consid. 2).

Le bonus énergétique institué à l'art. 97 al. 4 LATC est accordé ainsi à une seule condition, à savoir que les bâtiments construits atteignent des performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur.

b) Pour les mêmes motifs qu'évoqués ci-dessus (cf. consid. 3d), il n'est pas déterminant que la propriétaire ait pris des engagements pour favoriser des projets de construction durables ou obtenir une certification spécifique prévoyant un haut standard énergétique. Ces conventions et ces engagements se distinguent et sont sans rapport direct avec les conditions de performances énergétiques visées par la législation cantonale et permettant de bénéficier d'un bonus supplémentaire de 5% dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol. Il importe ainsi peu, dans le cadre de l'application des art. 97 al. 4 LATC et 47d RLATC précités, que la constructrice se soit parallèlement engagée à respecter des standards énergétiques élevés.

Par ailleurs, le RLATC donne une définition précise des notions d'exigences supérieures aux normes en vigueur (art. 97 al. 3 LATC) et de performances énergétiques sensiblement supérieures aux normes en vigueur (art. 97 al. 4 LATC). Il importe ainsi peu que le PPA ou les conventions passées par la commune prévoient des exigences identiques voire supérieures. L'octroi du bonus dépend uniquement de la réalisation des conditions légales clairement définies.

On soulignera que l'art. 9 al. 4 RPPA réserve d'ailleurs expressément l'art. 97 LATC et autorise un bonus si les conditions légales posées sont réunies. Enfin, l'art. 29 al. 3 LPPPL retient lui clairement que le bénéfice énergétique et le bénéfice LUP se cumulent, ce qui permet dès lors une augmentation totale de 15% dans le calcul des coefficients d'occupation ou d'utilisation du sol.

Il appartiendra pour le surplus à la municipalité de statuer dans le cadre du permis de construire sur la conformité du projet aux dispositions précitées. C'est en effet au moment de l'enquête publique tendant à l'obtention du permis de construire que les plans détailleront le calcul du CUS et que les recourants pourront s'y opposer s'ils le souhaitent (AC.2016.0165, AC.2016.0181 du 29 juin 2017 consid. 7).

Le grief des recourants en relation avec ces bonus doit donc être rejeté.

5.                           Dans un autre grief, les recourants critiquent le choix architectural et en particulier font valoir que les objectifs du Schéma directeur "Orbe Sud" ne sont pas réalisés. Ils évoquent les art. 2, 13 et 26 PPA et estiment notamment que la distance entre les entités bâties n'est pas suffisamment grande pour dégager du vide ou encore que le concept architectural projeté n'est pas adéquat et n'atteint pas le but visé par le PPA, en considérant notamment que la composition des îlots proposée est inappropriée. Ils estiment également que le projet implique une augmentation du CUS qui ne répond pas au Schéma directeur "Orbe Sud" et implique une modification de PPA.

a) On précisera en préambule que la présente procédure vise l'octroi d'un permis d'implantation délivré sur la base du PPA, récemment adopté et en vigueur.

D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les plans d'affectation sont traités du point de vue procédural comme des décisions: ils ne peuvent être attaqués que lors de leur adoption et à défaut, ils entrent en force et ne peuvent plus être réexaminés à titre préjudiciel dans le cadre de la procédure de permis de construire. Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est ainsi en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 121 II 317 consid. 12c). La disposition cantonale correspondante est, depuis le 1er septembre 2018, l'art. 27 LATC et, auparavant, l'art. 63 aLATC (arrêt AC.2017.0200 du 4 septembre 2018 consid. 5c et les références citées).

C'est donc sur la base d'une planification récente que le projet d'implantation a été développé en concertation avec les autorités cantonales et communales compétentes, qui ont préavisé positivement à celui-ci. Cette planification spéciale n'apparaît ainsi pas obsolète (cf. art. 15 al. 1 LAT; ATF 144 II 41 consid. 5.3) et les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas. Il n'y a en l'occurrence aucune nouvelle circonstance ni factuelle ni juridique qui pourrait justifier de ne pas appliquer ce plan d'affectation, qui tient compte en particulier du Schéma directeur "Orbe Sud" adopté en 2012, lequel prévoit d'ailleurs l'élaboration de plans partiels d'affectation sur l'ensemble de son périmètre.

On rappellera à cet égard que c'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir (et a fortiori celle visant une autorisation préalable d'implantation) sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, - en particulier du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal, - à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). C'est pourquoi le plan d'affectation doit comporter les éléments essentiels permettant d'atteindre les objectifs d'aménagement retenus par les plans directeurs (ATF 121 I 117 ss). Ces conditions sont en l'espèce remplies par le PPA qui fixe de manière précise les dispositions nécessaires à la réalisation des objectifs de développement retenus par la commune pour ce secteur dans le Schéma directeur "Orbe Sud".

Il en résulte que les considérations des recourants sur cette planification directrice sont sans pertinence et que le projet d'implantation et sa conformité doivent être examinés au regard du PPA exclusivement.

Par ailleurs, les griefs qui touchent les dispositions mêmes du PPA, comme les coefficients d'utilisation du sol ou la surface brute de plancher habitable, sont irrecevables dans le cadre de la procédure relative au permis d’implantation.

b) Les articles 2, 13 et 26 RPPA ont la teneur suivante:

"Article 2            Buts

Le PPA 'Gruvatiez-En Lavegny' a pour objectif de:

§  développer, dans un site stratégique, situé à proximité du centre-ville, une offre en habitat valorisant les qualités paysagères et environnementales du site et appliquant les principes de développement durable;

§  réaliser des constructions de type 'parc habité', structurant le quartier en îlots à vocation majoritairement résidentielle;

§  créer des espaces collectifs et paysagers de qualité, qui assurent aussi bien la transition entre bâti et non bâti que la transition entre lieux à usage public et lieux à usage privé;

§  assurer une pluralité de destinations (logements, installations d'utilité publique, services et commerces de quartier) propre à favoriser une mixité sociale, culturelle et générationnelle;

§  aménager un réseau de mobilité douce (piétons et cycles) permettant de relier le quartier au centre-ville;

§  garantir, pour les véhicules, un accès rationnel au site, ainsi qu'une offre en stationnement adéquate.

 

Article 13           Intégration et esthétique des constructions

1 L'expression architecturale des constructions nouvelles doit présenter une cohérence et une qualité à la fois intrinsèques et respectueuses du caractère spécifique du site.

2 Au surplus, sont applicables les articles 86 et 87 LATC.

 

Article 26           Aire des aménagements extérieurs

1 L'aire des aménagements extérieurs est destinée notamment à la création d'un parc arboré collectif.

2 Doivent être aménagés:

§  le réseau de mobilité douce (piétons et cycles) (art. 30 et 31);

§  des places de jeux et de détente.

3 Peuvent être aménagés:

§  des jardins potagers à usage collectif;

§  toute autre installation de délassement;

§  des terrasses de maximum 3 mètres (à l'usage des logements, des commerces et des installations (para-) publiques);

§  les équipements techniques nécessaires au bon fonctionnement du quartier (containers enterrés, dispositifs de récupération des eaux, réseau de chauffage à distance, éclairage, etc.) pour autant que leur impact sur le parc arboré collectif soit aussi limité que possible;

§  des liaisons souterraines (art. 24 al. 1).

4 Les aménagements imperméables, les clôtures, murs et murets sont prohibés.

5 Les places de stationnement ne sont pas autorisées.

6 Pour les plantations, seules les essences indigènes sont autorisées. La gestion des espaces verts sera extensive dans toute la mesure du possible.

7 Au surplus, est applicable l'article 37."

c) En l’espèce, le PPA est un plan détaillé dont le périmètre est limité à un nombre limité de parcelles et comporte des dispositions précises qui permettent de déterminer en particulier les périmètres d’implantation, les mesures de l'utilisation du sol, l’implantation des volumes et des constructions souterraines, les aménagements extérieurs et les accès.

Le dossier de la demande comporte deux plans déterminant en particulier les implantations des bâtiments et du parking souterrain, le gabarit d'évolution et celui des constructions souterraines, le réseau de circulation, les accès aux parkings souterrains et l'emplacement de 26 places de stationnement extérieures.

d) Dans leur analyse, les recourants n'indiquent pas en quoi le projet ne respecterait pas les buts du PPA ou les dispositions du RPPA précités. Ils s'arrêtent à des considérations architecturales générales sans que l'on ne comprenne véritablement quels éléments du dossier d'implantation sont remis en cause et dans quelles mesures le PPA ne serait pas respecté, étant une nouvelle fois rappelé que les options prises dans le cadre de ce plan d'affectation ne sauraient être remises en question dans la présente procédure. On relèvera en outre que la demande d'implantation ne fixe pas l'aspect esthétique des bâtiments envisagés et la constructrice n'a pas déposé de plan détaillé des aménagements extérieurs ou intérieurs. Il appartiendra ainsi et pour le surplus à la municipalité de statuer dans le cadre du permis de construire sur la conformité du projet aux dispositions du PPA précitées ou sur l'esthétique et l'intégration des constructions. En l'état, les recourants ne mettent pas en évidence en quoi le permis d'implantation litigieux violerait le PPA et du RPPA. Leurs griefs doivent ainsi être rejetés.

6.                           Les recourants font ensuite valoir que le projet dans sa globalité ne propose pas suffisamment de places de stationnement, ce qui entraîne un risque non négligeable de report de demandes sur le domaine public et de pressions sur les espaces publics et les parcelles privées du quartier. Ils considèrent que le nombre de places de stationnement doit correspondre aux exigences des normes établies par l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (ci-après: normes VSS). Ils font valoir également que l'arrivée du Réseau Express Régional des CFF (RER) à Orbe n'interviendra pas avant plusieurs années et ne peut dès lors pas être prise en considération dans le calcul des places de stationnement.

De son côté, la municipalité indique qu'elle appliquera la réglementation récente qui est claire et qu'ainsi, au fur et à mesure de la délivrance des permis de construire, l'application stricte de la norme VSS, qui fait référence, dira le nombre de places de stationnement nécessaire en souterrain et définira ce qui est possible pour le stationnement en surface de courte durée, avec une limite maximale de 10 % du besoin total de places de stationnement. Elle estime que l'éventuel impact du report de l'arrivée du RER pourra, respectivement devra, être apprécié une fois tous les bâtiments construits et entraînera cas échéant la mise en place des mesures transitoires.

b) S'agissant des places de stationnement, le RPPA contient en particulier les dispositions suivantes:

"Article 27          Aires de dégagement 1 et 2

1 Les aires de dégagement 1 et 2 sont destinées à assurer une transition de qualité entre le quartier et les espaces environnants.

2 L'aire 1 peut accueillir:

[…]

§  des places de stationnement de courte durée;

[…]"

 

"Article 32          Stationnement

1 Les besoins en stationnement (véhicules et vélos) sont définis selon les normes VSS en vigueur lors de la demande de permis de construire.

2 Les places de stationnement pour véhicules motorisés doivent être réalisées en souterrain (art. 33). Est réservé l'alinéa 3.

3 10% du besoin total en places de stationnement de courte durée (places pour clients, visiteurs et livraisons) peut être réalisé en surface dans l'aire de dégagement 1 (art. 27)."

 

"Article 33          Parkings souterrains

1 Les parkings souterrains sont réalisés conformément à l'article 24 alinéa 1.

2 Les accès aux parkings souterrains tels que figurés sur le plan sont impératifs, l'assiette et l'implantation indicatives.

3 L'emprise des accès (trémies) doit être limitée au minimum techniquement indispensable et faire l'objet d'une intégration soignée au site."

S'agissant de l'application concrète des normes VSS, le Tribunal fédéral considère que, d'une manière générale, l'appréciation d'intérêts publics supérieurs parfois contradictoires peut conduire à une offre en cases de stationnement plus élevée ou plus faible que celle obtenue en appliquant la norme (ATF 132 III 285 consid. 1.3 p. 288; arrêts TF 1C_90/2011 du 20 juillet 2011 consid. 4.2; 1C_477/2009 du 17 juin 2009 consid. 5.3).

La norme VSS 40 281 (anciennement numérotée SN 640 281), à laquelle il convient de se référer dans le cas d'espèce, distingue l’offre en cases de stationnement afférente au logement, de celle afférente à d’autres affectations. Concernant les cases afférentes au logement, la norme recommande d'offrir une case de stationnement par 100 m2 de surface brute de plancher ou une case par logement (ch. 9.1). A ces cases de stationnement pour les habitants, il est nécessaire d'ajouter 10% de cases en plus pour les visiteurs. Ce n'est qu'à la fin des calculs, après avoir fait tous les totaux, que doit intervenir l'arrondissement du nombre de cases de stationnement à l'entier supérieur (ch. 9.3). La norme précise qu’il peut être judicieux de s’écarter des valeurs indicatives afin de tenir compte de conditions locales particulières ou de formes spéciales de logement (par exemple, habitat sans voiture; ch. 9.4).

Pour les affectations autres que le logement, la norme VSS 40 281 prévoit que l'offre en cases de stationnement à mettre à disposition dépend du genre d'affectation, de ses valeurs caractéristiques et du type de localisation (ch. 10.1, p. 11). La fourchette entre le nombre minimal et le nombre maximal de cases de stationnement nécessaires est estimée à partir des valeurs spécifiques indicatives figurant dans le tableau 1 ("valeurs spécifiques indicatives pour l'offre en cases de stationnement", pp. 14-15), pondérées selon les pourcentages indiqués dans le tableau 3 ("offre en cases de stationnement en % des valeurs indicatives selon le tableau 1", p. 16), en tenant compte du type de localisation défini selon le tableau 2 ("distinction des types de localisation", p. 16). A noter que la norme distingue cinq types de localisation (A, B, C, D et E), qui dépendent de la "part de la mobilité douce dans l'ensemble de la génération du trafic de personne" et de la "fréquence des transports publics pondérée selon la desserte des habitants pendant la période d'exploitation déterminante" (tableau 2). Pour chaque type de localisation, la norme prévoit le minimum et le maximum de l'offre en cases de stationnement (tableau 3).

c) En l'occurrence, le formulaire de demande d'autorisation préalable d'implantation contient une rubrique "F" consacrée aux places de stationnement, demandant notamment d'indiquer le nombre de places existantes, ajoutées et supprimées et le total après travaux. La constructrice y indique que 330 places de stationnement seront créées en souterrain et 26 places à l'extérieur.

Le 21 décembre 2020, dans le cadre de la synthèse CAMAC délivrée, la DGMR a préavisé favorablement le projet en indiquant que son exécution devra respecter les conditions suivantes s'agissant du stationnement pour véhicules:

"Stationnement pour voitures

Besoin en stationnement: logements

La demande de permis de construire prévoit un dimensionnement de l'offre en stationnement liée aux logements de 277 places (habitants et visiteurs) pour un total de 371 appartements, ce qui correspond à une réduction de 32% par rapport au besoin calculé selon la norme VSS en vigueur (valeur pour un cas 'normal').

Si la DGMR-P considère qu'il est souhaitable d'encourager une réduction de l'utilisation de la voiture, elle tient toutefois à souligner le caractère ambitieux de l'option de réduction de l'offre en stationnement destinée aux logements, compte tenu du taux de motorisation communal (taux 2018 selon SAN/Canton de Vaud: 567 voitures pour 1'000 habitants). Avec une offre estimée à 277 places réservées aux besoins des habitants, pour un nombre d'habitants que l'on peut estimer à env. 690 personnes, on obtient en effet un taux de motorisation situé approximativement [à] 400 voitures de tourisme pour 1'000 habitants, soit un taux largement inférieur à celui de la commune. Il existe par conséquent un risque non négligeable que l'offre en stationnement prévue pour les logements soit insuffisante et que cela implique des reports de demande sur le domaine public et une pression sur les espaces publics et les parcelles privées du quartier.

Compte tenu de ces éléments, la DGMR-P recommande à l'autorité communale, si elle estime qu'un projet à stationnement réduit fait du sens à cet endroit du territoire, de développer et de mettre en œuvre un ensemble cohérent et efficace de mesures d'accompagnement encourageant une baisse du taux de motorisation des habitants.

Besoin en stationnement: activités

Un type de localisation B selon les normes VSS a été utilisé pour estimer le besoin en places de stationnement lié aux activités. La DGMR estime que c'est un type de localisation C qui s'applique ici, pour un besoin estimé à 70-110 places alors que le projet en prévoit 79. Selon le type d'activités qui prendront place dans [sic], ce sera le bas de la fourchette (services de proximité) ou le haut de la fourchette s'applique.

Synthèse

En appliquant les normes VSS, le besoin total s'élève à 500 places plutôt que 356.

Il est de la compétence de l'autorité communale de statuer sur le nombre de places définitif qui peut être autorisé.

Stationnement pour vélos

En référence à l'article 40a du Règlement d'application de la Loi sur l'aménagement du territoire et des constructions (RLATC; RS 700.11.1) le nombre de places de stationnement pour vélos doit être fixé sur la base de la norme correspondante de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports (actuellement VSS 640065).

La DGMR-P demande que la demande de permis de construire identifie les espaces prévus pour le stationnement, dont l'offre sera établie en conformité avec l'article 40a RLATC."

d) En l'occurrence, il convient à nouveau de constater que le permis d'implantation accordé ne détermine pas précisément un emplacement ou un nombre de places de stationnement autorisées, sous réserve de 26 places extérieures prévues dans une aire de dégagement. Le but de la procédure est en l'occurrence uniquement de faire approuver le nombre, l'implantation, les gabarits et l'affectation des bâtiments. Elle se poursuivra sous forme d'une ou plusieurs enquêtes publiques qui interviendront ultérieurement et devront notamment prendre en considération tant les remarques du service spécialisé dans le cadre de la synthèse CAMAC, l'offre des transports publics alors existante et les normes VSS en vigueur lors de la demande de permis de construire (art. 32 al. 1 RPPA).

S'il est exact que le nombre de places de stationnement indiquées par la constructrice dans le cadre de sa demande d'implantation apparaît modeste au regard des normes VSS, la demande d'autorisation préalable d'implantation ne saurait être refusée pour ce motif, dans la mesure où il y a lieu de considérer que cette demande ne s'étend pas aux places de stationnement. Il appartiendra en réalité à la constructrice de compléter son projet sur ce point lorsqu'elle déposera une demande de permis de construire, la municipalité conservant toute latitude pour déterminer si le projet respecte la règlementation communale en la matière. Elle devra ainsi lors de la délivrance du ou des permis de construire veiller à l'application de la norme VSS, dire le nombre de places de stationnement nécessaires en souterrain et définir ce qui est possible pour le stationnement en surface de courte durée. Il lui appartiendra également d'apprécier l'éventuel impact de l'arrivée du RER ou de son report.

Partant, les griefs des recourants à cet égard doivent être rejetés.

7.                           Les recourants invoquent ensuite des risques d'inondation et exigent un certain nombre d'engagements pour assurer la localisation et la redirection des eaux de pluie ainsi que la sécurité des biens et des personnes. Ils évoquent des inondations de la zone intervenues début février 2021 ayant nécessité plusieurs interventions des pompiers.

a) L'art. 89 LATC interdit toute construction sur un terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation et les glissements de terrain avant l'exécution de travaux propres, à dires d'experts, à le consolider ou à écarter ces dangers; l'autorisation de construire n'engage pas la responsabilité de la commune ou de l'Etat. Il découle de cette disposition que le législateur cantonal laisse au propriétaire constructeur la responsabilité de prendre toutes les mesures propres à consolider le terrain ou à écarter les dangers de glissement, indépendamment des autorisations qui lui seraient délivrées par la commune ou par le canton, que le terrain soit situé en zone à bâtir ou hors des zones à bâtir. Ainsi, le classement d'un terrain en zone à bâtir ne signifie pas que la construction puisse être autorisée sans que les mesures de précaution et de sécurité énoncées à l'art. 89 LATC ne soient prises par les propriétaires ou les constructeurs (cf. AC.2018.0256 du 22 février 2019 consid. 3a; AC.2016.0427, AC.2016.0428 du 26 septembre 2017 consid. 12a; AC.2015.0243 du 30 mai 2016; AC.2013.0065 du 18 juin 2015; AC.2013.0389 du 3 novembre 2014; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010; AC.2009.0082 du 26 février 2010, AC.2008.0290 du 9 octobre 2009). Par ailleurs, conformément aux art. 120 al. 1 let. b et 121 let. c LATC, les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et contre les dommages causés par les forces naturelles font l'objet d'une autorisation spéciale cantonale. L'autorité cantonale statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de construction, d'installations et, éventuellement sur les mesures de surveillance. Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la salubrité et la sécurité ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 al. 1 et 2 LATC). Le cas échéant, il appartient à la municipalité, dans le cadre de son devoir de surveillance pendant la phase d'exécution des travaux prévue aux art. 124 à 129 LATC, de s'assurer que toutes les conditions fixées par l'autorisation spéciale de l'ECA ont été respectées, notamment au moment de l'avis de début des travaux (art. 125 LATC) et lorsqu'elle statue sur la demande de permis d'habiter (art. 129 LATC). L’art. 3 du règlement d’application du 28 septembre 1990 de la loi sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (RLPIEN; BLV 963.11.1) prévoit d’ailleurs que la municipalité, avant de délivrer le permis d’habiter, devra s’assurer que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants ou particuliers d’incendie ou de dommages résultant de l’action des éléments naturels (cf. AC.2018.0256 du 22 février 2019 consid. AC.2011.0320 du 31 juillet 2012).

Pour le reste, la prévention contre des dommages liés à des travaux, notamment de terrassement, relève de l'application des règles de l'art en matière de construction et n'a aucune incidence sur la délivrance du permis de construire (cf. AC.2016.0027 du 10 mars 2017 consid. 5b/aa; AC.2010.0353 du 23 décembre 2011 consid. 10 et l'arrêt cité). Un éventuel litige portant sur cette question ressortit au droit privé (AC.2010.0228 du 12 janvier 2011 consid. 5).

b) En l'occurrence, une petite partie de la pointe nord est de la parcelle n° 257 est répertoriée en zone de danger d'inondation, degré résiduel selon la carte mise à disposition par l'Unité des Dangers Naturels de la Direction générale de l'environnement.

Il en découle que l’Etablissement cantonal d'assurances (ECA) a été consulté et s'est déterminé en indiquant simplement que le formulaire éléments naturels pour ce danger devra être joint à la demande de permis de construire et qu'une évaluation locale du risque pourrait être demandée lors de l'analyse du dossier. Ainsi, si l'autorisation préalable d'implantation aurait sans aucun doute dû être refusée s'il était établi que la parcelle no 257 n'était pas constructible en raison des dangers naturels auxquels elle est exposée, tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. La constructibilité de la parcelle ou d'une de ses parties n'est à aucun moment mise en cause par l'ECA. Compte tenu d'un risque résiduel d'inondation, l'ECA demande uniquement que la demande de permis de construire prenne en compte ce danger. La municipalité a intégré les exigences de l'ECA en assortissant le permis préalable d'implantation d'une charge aux termes de laquelle les constructrices devront se soumettre aux conditions de l'ECA.

A cet égard, le permis préalable d'implantation ne prête pas le flanc à la critique et les griefs des recourants relatifs au danger d'inondation doivent par conséquent être écartés.

8.                           Les recourants critiquent le non-respect, selon eux, des normes "One Planet Living" (OPL).

Selon les écritures de la commune, une convention relative à la certification SEED a été signée par la municipalité le 4 décembre 2020 et est venue se substituer à la convention du 27 juin 2017, la phase réalisation de la première étape de Gruvatiez-en-Lavegny étant à bout touchant. La phase de planification de première étape a déjà fait l'objet d'une phase de révision qui a abouti au maintien de la certification par l'Association Suisse pour les quartiers durables. La modification de la convention d'origine n'avait pas pour but d'alléger les obligations des parties mais simplement de remplacer l'ancienne convention pour des raisons de procédure visant à une certification rigoureuse. La municipalité indique avoir respecté ses engagements d'origine et que la nouvelle convention qui s'est imposée permet de mettre en œuvre le système de contrôle d'une part et celui de certification d'autre part. Elle a produit en annexe la convention.

En statuant sur une demande de permis de construire, l'autorité doit uniquement s'assurer que les règles du droit public des constructions sont respectées (art. 104 LATC). Selon la jurisprudence, le permis de construire est en effet une autorisation de police qui doit être délivrée lorsque les conditions formelles et matérielles posées par le droit public sont réunies (arrêts AC.2016.0102 du 3 juin 2016). Il n'incombe pas à la municipalité de vérifier si, au surplus, le projet qui lui est soumis respecte d'éventuelles obligations civiles du constructeur à l'égard de tiers (arrêts AC. 2018.0256 consid 1a; AC.2016.0102 consid. 2b; AC.2007.0244 du 15 janvier 2009 consid. 4; AC.1994.0038 du 16 juin 1995). Les moyens tirés du non-respect du droit privé sont ainsi irrecevables devant le tribunal de céans (cf. arrêt AC.2016.0102 précité consid. 2b et les arrêts cités).

Il ressort des éléments relevés ci-dessus (cf. consid. 3d ci-dessus) et de la lecture de la convention produite que le respect ou non des conditions posées par les entités précitées ne relève pas du droit public des constructions. Or, pour la juridiction de droit public, le litige se limite à la question de savoir si les règles du droit public des constructions ont bien été appliquées par la municipalité. Les engagements pris dans le cadre de convention ne sauraient ainsi déployer un effet juridique contraignant dans une procédure de demande de permis de construire ni a fortiori dans celle d'autorisation préalable d'implantation. On relèvera que les recourants ne disent pas véritablement en quoi ces conventions ne seraient pas respectées et se bornent à affirmer que la municipalité n'a ni la capacité ni la volonté de tenir ses propres engagements, ce qui justifierait de refuser la demande. L'argumentation des recourants ne permet pas de retenir que des conditions formelles ou matérielles posées par le droit public n'auraient pas été respectées. Il en découle que leur grief relatif à une violation des exigences liées à la démarche OPL ou SEED est irrecevable dans la présente procédure de droit public.

9.                           Les recourants relèvent enfin que, le 16 décembre 2020, la CAMAC a rendu une décision de synthèse négative puis une décision de synthèse positive moyennant le respect de certaines conditions impératives, le 21 décembre 2020. Ils prétendent dans ce contexte que les citoyens n'ont pas été informés des changements "qui ont très certainement été apportés postérieurement à la mise à l'enquête".

Ce grief peut être d'emblée écarté, la décision de la CAMAC du 16 décembre 2020 ayant été annulée et remplacée par celle du 21 décembre 2020 après que le Chef du service de l'urbanisme de la commune a précisé à la DGMR que l'enquête publique portait exclusivement sur une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC (voir supra " Faits " lettre F p. 3 et 4). Aucun changement n'a été apporté au projet litigieux.

10.                        Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, en tant qu’il est recevable, et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, un émolument est mis à la charge des recourants. Ceux-ci verseront en outre des dépens à la Commune d'Orbe, qui a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                             Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable.

II.                           La décision de la Municipalité d'Orbe du 2 mars 2021 est confirmée.

III.                         Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux.

IV.                         Les recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux, verseront à la Commune d'Orbe une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 7 septembre 2021

 

Le président:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.