TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 25 mai 2023

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Annick Borda et M. Alain Thévenaz, juges; M. Andréas Conus, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Philippe EIGENHEER, avocat à Genève,

Autorité intimée

Municipalité de Penthalaz, représentée par Me Christoph LOETSCHER, avocat à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Penthalaz du 3 mars 2021 lui ordonnant de résilier les baux de 88 places de stationnement réservées à un P + R sur la parcelle 288.

Vu les faits suivants:

A. La parcelle n° 288 du cadastre de la commune de Penthalaz (ci-après: la commune), d'une surface de 14'023 m² supporte un centre multifonctionnel comprenant des commerces, bureaux, logements ainsi qu'une caserne de pompiers, un parking souterrain et des places de stationnement extérieures. La parcelle est constituée, depuis le 8 avril 2011, en propriété par étage (ci-après: PPE) de vingt lots. A.________ – société anonyme avec siège à ******** dont le but est toutes activités dans le domaine immobilier, en particulier construction, achat, vente, courtage et gérance immobilière; le commerce, l'achat et la vente, ainsi que l'élevage et le dressage de chevaux – détient une partie de ces lots, comprenant notamment des places de stationnement. La commune ainsi que des personnes physiques détiennent les autres lots.

Ces constructions ont été réalisées par A.________ – anciennement seule propriétaire de la parcelle n° 288 – sur la base du permis de construire délivré le 4 avril 2011 par la municipalité de Penthalaz (ci-après: la municipalité).

B. La parcelle n° 288 est située dans le secteur Sud du Plan partiel d'affectation "Les câbleries de Cossonay" approuvé par le Département compétent le 6 juillet 2011 (ci-après: PPA), lequel prévoit la constitution d'un P+R conformément à l'art. 9 du Règlement du PPA approuvé le 9 janvier 2012 (ci-après: RPPA).

C. Le 1^er février 2011, une "convention fixant les principes de réalisation d'un parc-relais" a été conclue en la forme authentique entre la municipalité, A.________, B.________ et C.________ (ci-après: la convention). La convention prévoyait notamment l'engagement de A.________ de construire et aménager à ses frais un parc-relais (ci-après: P+R) de 88 places. La gestion du parc-relais devait être remise à la commune par le truchement d'une servitude d'usage contre versement à A.________ d'une partie du produit de la location.

D. Le 27 juin 2012, le Service de la mobilité (aujourd'hui la Direction générale de la mobilité et des routes [ci-après: DGMR]) a confirmé que les conditions attendues pour la réalisation d'un P+R étaient satisfaites et a octroyé une subvention de 216'000 fr. à la commune, qui l'a ensuite cédée à A.________.

Il ressort cependant du dossier que la gestion du P+R n'a pas été remise à la commune et que A.________ exploite celui-ci directement.

E. Une procédure civile en cessation du trouble concernant l'utilisation des places de stationnement a été introduite par les autres copropriétaires de la PPE à l'encontre de A.________ par devant le Tribunal d'arrondissement de la Broye et du Nord-Vaudois. Cette procédure est toujours pendante.

F. Le 3 mars 2021, la municipalité a adressé le courrier suivant à A.________:

"Madame la Présidente du Conseil d'administration,

Interpellée par les services cantonaux et des usagers des transports publics, la Municipalité de Penthalaz a repris le dossier du P+R situé au nord du bâtiment multifonctionnel sur la parcelle RF 288 de Penthalaz.

Rappel de quelques faits essentiels

· Avant l'approbation définitive du PPA précité, la Centrale des autorisations CAMAC a délivré le 21 octobre 2010 une synthèse favorable pour la construction du bâtiment mixte objet du permis de construire no 1195. Dans cette synthèse, la CAMAC rappelle que l'entrée en force du PPA est conditionnée à l'établissement d'une servitude concrétisant l'accès et la destination du P+R, accompagnée d'une convention fixant les modalités de réalisation dudit.

· Parallèlement, les autorités ont négocié l'octroi d'une subvention cantonale de fr. 216'000.- pour la réalisation dudit P+R.

· Le 4 avril 2011, la Municipalité de Penthalaz a délivré le permis de construire conditionnel, la principale condition étant l'entrée en vigueur du PPA. A cette occasion elle a rappelé la réserve concernant le P+R.

· Le PPA est entré en vigueur le 6 juillet 2011.

· Le 27 juin 2012, le Service cantonal de la mobilité a confirmé que les conditions fixées étaient satisfaites, qu'une convention fixant les modalités de réalisation et d'entretien du P+R avait été établie par Me D.________, notaire à La Sarraz, le 1^er février 2011 et que la subvention de fr. 216'000.- pouvait être payée.

· Dans son courrier, le Service de la mobilité écrivait: "Cette convention porte sur la construction de 48 places à l'arrière du centre multifonctionnel, dans l'aire définie par le plan partiel d'affectation, et de 40 places le long du chemin du Canal".

· La Commune de Penthalaz a reçu le paiement du Canton le 28 décembre 2012 et a viré ce montant sur le compte de A.________ le 10 janvier 2013 en deux tranches, soit une tranche de fr. 200'000.- pour la subvention du P+R et une seconde tranche de fr. 16'000 pour la subvention destinée aux horodateurs.

· A ce jour, toutes les places destinées au P+R sont gérées par A.________ qui les loue à des tiers et encaisse les loyers.

L'application du règlement

Le règlement du PPA prévoit en son article 9, 3^ème alinéa, qu'un parking collectif réservé prioritairement à un P+R est localisé dans le secteur sud du PPA. Sur le plan, cette surface est teintée en bleu alors que les autres surfaces de stationnement sont en gris.

Dès lors, conformément au règlement et à l'accord passé par-devant notaire, les 48 places situées à l'arrière du centre multifonctionnel et les 40 places situées le long du chemin du Canal doivent être restituées à la collectivité publique pour qu'elle puisse gérer ces surfaces et gérer ces places conformément à ce qui est prévu, dans le sens de l'intérêt public.

Par la présente décision, la Municipalité de Penthalaz ordonne à A.________ de résilier les baux des places de stationnement précitées pour le 31 août 2021 en lui faisant parvenir des copies des lettres de résiliation d'ici au 30 avril 2021 au plus tard.

Faute par A.________ de s'exécuter dans le délai imparti, la Municipalité de Penthalaz prendra elle-même les dispositions nécessaires pour mettre fin dans le délai imparti à des baux que A.________ n'était pas en droit de conclure, que ce soit au nom de la collectivité publique, responsable du P+R, ou des propriétaires de la parcelle RF 288, propriétaires parmi lesquels figure la Commune de Penthalaz.

[Suivent les voies de droit pour un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ainsi que les signatures du syndic et de la secrétaire]".

Par acte du 1^er avril 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a déféré l'acte précité devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) en concluant à la nullité de la "décision" municipale. Elle relève également que l'autorité intimée n'a jamais requis la constitution des servitudes, ni n'a formulé de proposition financière relatif au versement d'une partie du produit de la location du P+R.

Le 27 mai 2021, la DGMR a déposé ses observations. Elle indique :

"[...] la DGMR a admis que les conditions au versement de la subvention étaient remplies et a versé de bonne foi le montant de CHF 216'000.- en 2012.

Dès 2015, la DGMR a constaté que la gestion du parc-relais P+R n'était pas claire et que la création des servitudes n'était pas réglée. Ces éléments ont été indiqués à la commune par courrier du 2 octobre 2015 (transmis par courrier séparé) et différents échanges ont suivi mais sont restés lettre morte.

Force est de constater que la Commune de Penthalaz n'est aujourd'hui pas au bénéfice d'une servitude d'utilisation pour l'exploitation du parc-relais. De plus, l'esprit de la convention visant à permettre l'usage du parc-relais comme interface de transports n'est pas respecté puisque ces places sont louées à l'année."

A la requête de la recourante et de l'autorité intimée – qui ont annoncé être entrées en pourparlers –, le juge instructeur a suspendu la cause jusqu'au 31 août 2021. Les parties ont requis la prolongation de cette suspension par courriers des 31 août 2021, 1^er novembre 2021, 14 janvier 2022, 14 mars 2022, 16 mai 2022, 15 juillet 2022, 15 septembre 2022, 30 novembre 2022 et 31 janvier 2023.

Par courrier du 31 mars 2023 le conseil de l'autorité intimée a annoncé l'interruption des pourparlers transactionnels.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 26 avril 2023 en concluant principalement au rejet du recours et, subsidiairement, à son irrecevabilité.

Considérant en droit:

1. La CDAP examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont présentés.

a) Selon l'art. 92 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), en relation avec l'art. 83 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 12 décembre 1979 (LOJV; BLV 173.01), la CDAP connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision en ces termes:

"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).

b) La municipalité peut sans conteste être considérée comme autorité administrative. Elle peut toutefois aussi agir dans le domaine du droit civil et n'a alors pas le rôle d'autorité administrative, par exemple en tant que bailleresse d'une de ses propriétés à un particulier (CDAP GE.2021.0195 du 18 novembre 2021 consid. 1b). L'art. 92 LPA-VD exige que l'objet de la contestation soit une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, soit toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations.

Ainsi, avant même de déterminer si la municipalité était compétente pour exiger la résiliation des baux des places de stationnement – ce que la recourante conteste en invoquant la compétence du Conseil communal – il est préalablement nécessaire de déterminer si le courrier de la municipalité du 3 mars 2021 règle un rapport juridique fondé sur du droit public. En effet, la compétence – ou l'incompétence – d'une autorité sous l'angle du droit administratif implique préalablement qu'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD soit prise.

2. Dans sa réponse du 26 avril 2023, l'autorité intimée mentionne que l'intention de la municipalité n'était pas d'obtenir l'inscription d'une servitude d'usage en sa faveur conformément à la convention mais de rétablir une situation conforme au droit de l'aménagement du territoire car les places de stationnement situées dans cette aire ne sont pas exploitées dans le sens de l'affectation prévue, soit un P+R, mais sont louées à l'année. Ce raisonnement ne saurait être suivi et entre clairement en contradiction avec le contenu même du courrier du 3 mars 2021. En effet, ce courrier mentionne expressément – en se référant à la convention – que la gestion des 88 places du P+R doit être restituée à la municipalité. Pour parvenir à ce résultat, la municipalité a ordonné la résiliation des baux des places de stationnement louées par la recourante. Si l'intention de la municipalité avait véritablement été de rétablir une situation conforme à l'affectation de la zone, elle n'aurait pas requis la résiliation de la totalité des places de stationnement alors que, de son aveu même, 21 places sont affectées au P+R (voir allégué 25 de la réponse). Il en découle que le but poursuivi par la municipalité dans son courrier du 3 mars 2021 était d'obtenir la gestion du P+R conformément à la convention. Ce raisonnement est d'ailleurs conforté par le fait que le versement par la DGMR de la subvention de 216'000 fr. à l'autorité intimée semblait être conditionnée à l'établissement de servitudes d'usage en sa faveur (voir les déterminations de la DGMR).

Le courrier de la municipalité s'inscrit dès lors dans le cadre d'un rapport contractuel avec la recourante.

La résolution du litige implique ainsi de clarifier la nature juridique de la convention, autrement dit de déterminer si elle relève du droit privé ou du droit public. En effet, seul un acte rendu dans l'exercice de la puissance publique ouvrirait la voie du recours (cf. art. 3 et 92 LPA-VD).

3. a) Le Tribunal fédéral a récemment rendu un arrêt sur la qualification de la nature juridique d'un contrat d’accueil préscolaire conclu avec la Ville de Genève (arrêt TF 2C_849/2021 du 17 janvier 2023). A cette occasion, il a rappelé la méthode à suivre pour déterminer si une contestation relevait du droit public ou du droit privé. Il est ainsi nécessaire de s'appuyer sur plusieurs critères, à savoir sur le critère des intérêts, le critère dit fonctionnel, le critère du sujet ou de la subordination et le critère modal (ou critère de la sanction), aucune de ces théories ne l'emportant a priori sur les autres (ATF 138 I 274 consid. 1.2; 138 II 134 consid. 4.1 et références; TF 2C_727/2018 du 5 juin 2019 consid. 1.2).

Toutefois, lorsqu'il s'agit de déterminer la nature juridique d'un contrat qu'aucune législation ne définit elle-même, le critère privilégié à prendre en compte est celui de son objet, considéré sous l'angle des intérêts en présence et de la fonction du contrat (ATF 134 II 297 consid. 2.2; 126 II 171 consid. 2b; 105 Ia 392 consid. 3; 103 Ia 31 consid. 2a; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève 2018, p. 343; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 428; Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich 2020, n°1294). En ce sens, le critère de la subordination ou du sujet n'est pas déterminant, car tant la jurisprudence fédérale que la doctrine ont admis que deux entités de droit public peuvent conclure un contrat de droit privé, de même que deux sujets de droit privé peuvent passer un contrat de droit administratif (ATF 103 Ib 335 consid. 3; 99 Ib 115 consid. 2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich 2020, n°1340; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève 2018, pp. 349 et 343; Pierre Moor, op. cit., p. 433; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Bern 2022, n°978).

Selon le critère des intérêts, un contrat est de droit administratif lorsqu'il sauvegarde exclusivement ou principalement l'intérêt public (ATF 138 II 134 consid. 4.1; TF 2C_727/2018 précité consid. 1.3). Quant au critère fonctionnel, il prévoit qu'un contrat appartient au droit administratif lorsqu'il tend directement à l'accomplissement de tâches publiques, à moins que la législation topique ne soumette cette activité au droit privé (ATF 138 II 134 consid. 4.3.1 et références; TF 2C_727/2018 précité consid. 4.1). Les tâches publiques sont déterminées par la Constitution et les lois et procèdent d'un choix politique. Le cas échéant, il appartient au législateur de déterminer si la tâche publique incombe aux organes étatiques ou si elle est déléguée à des personnes ou entités privées. En d'autres termes, c'est l'interprétation des normes légales ou constitutionnelles qui détermine ce qui est une tâche publique, qui assume cette tâche et comment celle-ci doit être menée à bien (ATF 138 II 134 consid. 4.3.1; TF 2C_727/2018 précité consid. 1.4).

L'application du critère des intérêts et du critère fonctionnel à l'objet du contrat s'effectue en examinant les prestations contractuelles qui revêtent des caractéristiques particulières sous l'angle de la distinction à établir (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, p. 377; Pierre Moor/Etienne Poltier, op. cit. p. 434). Lorsque coexistent, dans un même contrat, des prestations ou des clauses relevant aussi bien du droit public que du droit privé, le Tribunal fédéral soumet la contestation aux règles de droit applicables en fonction de la prestation ou de la clause litigieuse (ATF 103 II 314 consid. 3c; TF 2C_849/2021 précité consid. 5.5.1).

b) Il convient ainsi d'examiner si les prestations caractéristiques ou les clauses de la convention poursuivent principalement des intérêts publics ou privés (critère des intérêts), respectivement si elles tendent ou non à l'accomplissement d'une tâche publique (critère fonctionnel). Dès lors que la disposition litigieuse de la convention – soit la transmission à l'autorité intimée de l'exploitation du P+R par le truchement d'une servitude d'usage – a pour but l'exploitation d'un P+R, il est également nécessaire de procéder à un survol des fondements juridiques d'un P+R.

L'art. 57 de la constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) est rédigé de la façon suivante:

"Art. 57 Transports et communications

¹ L'Etat mène une politique coordonnée des transports et des communications.

² L'Etat et les communes tiennent compte des besoins de tous les usagers et des régions excentrées.

³ L'Etat favorise les transports collectifs.

⁴ L'Etat facilite l'accès aux moyens et équipements de télécommunications."

Le commentaire du mois de mai 2001 du projet de nouvelle constitution (ci-après: le commentaire) mentionne, concernant l'art. 57, les éléments suivants:

"L’Etat a pour mandat de mener une politique coordonnée des transports et des communications, de manière à ce que l’on puisse se déplacer physiquement facilement à l’intérieur du Canton, soit par des moyens de transport privés, soit par les transports publics. L’Etat doit favoriser les transports collectifs, sans négliger pour autant les besoins de tous les usagers (y compris ceux pour lesquels les transports collectifs ne peuvent pas résoudre leur problème), notamment pour les régions excentrées, ce qui est nécessaire si l’on veut maintenir un développement harmonieux des régions.

Les télécommunications permettent des échanges de documents, d’informations et d’idées. L’Etat doit faciliter l'accès aux moyens de télécommunications."

Les parkings relais servant de plateformes de transfert entre un véhicule privé et des transports collectifs (en l'occurrence des chemins de fers), sont avant tout destinés aux besoins des usagers de régions excentrées. Cela étant, l’art. 57 Cst-VD n'énonce qu'un cadre général qui n'est précisé par aucune loi ou règlement cantonal.

aa) Il n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la construction d'un P+R doit être considérée comme une tâche publique, dès lors que seule l'exploitation du P+R est ici litigieuse. En l'état, aucune disposition légale ou réglementaire ne mentionne la façon dont l'Etat doit tenir compte des besoins des usagers des régions excentrées en lien avec un P+R ni comment il doit favoriser les transports publics avec celui-ci. A ce titre, il n'y a manifestement aucune volonté politique de faire de l'exploitation d'un P+R une tâche publique. Le critère fonctionnel fait dès lors défaut.

bb) Sous l'angle du critère des intérêts, les travaux préparatoires de l'art. 57 Cst-VD montrent que la volonté du législateur était tant de répondre aux intérêts des usagers, en leur permettant de choisir leur mode de déplacement, que des communes excentrées, en maintenant un développement harmonieux des régions. Il ressort également du rapport de l'Office fédéral du développement territorial d'octobre 2021 sur la gestion du stationnement, chapitre 5 "Espaces de stationnement pour la mobilité combinée" que le développement de P+R a aussi un effet de réduction, dans les centres, de la charge du trafic automobile inutile. Si l'on peut dès lors conclure que la construction de P+R poursuit des intérêts mixtes, la seule gestion de celui-ci doit faire l'objet d'une réponse plus nuancée; l'on peine en effet à voir en quoi l'exploitation du P+R poursuivrait principalement des intérêts publics (voir arrêt TF 2C_849/2021 précité consid. 5.5.8 concernant l'accueil des enfants en âge préscolaire, répondu par la négative également).

Ainsi, en l'absence de choix politique visant à faire de l'exploitation d'un P+R une tâche publique, tant le critère des intérêts que celui de la fonction imposent de retenir que l'exploitation dudit P+R, telle que prévu par la convention, ressort au droit privé. Pour le surplus, le fait que la DGMR ait subventionné une partie de la construction du P+R, ne saurait suffire à faire d'une exploitation de celui-ci une tâche publique. En effet, les subventions sont un instrument important permettant la réalisation d'objectifs politiques communaux et cantonaux sans que l'Etat ne doive agir directement (FF 2008 5651, p. 5661; TF 2C_849/2021 précité consid. 5.5.7). Ainsi, en exigeant la résiliation des baux de stationnement, la municipalité n'agit pas en tant que détentrice du pouvoir public mais en tant que partie à la convention. Or il n'appartient pas au Tribunal de céans de statuer au sujet d'éventuelles prétentions entre la commune et la recourante, qui relèvent du droit civil et non du droit administratif (CDAP GE.2021.0195 du 18 novembre 2021 consid. 1b; GE.2017.0167/GE.2017.0169 du 3 avril 2018 consid. 3d).

Au surplus, l'indication – erronée – d'une voie de recours sur la lettre de l'autorité intimée ne saurait avoir pour conséquence de créer une voie de recours non prévue par la loi (CDAP GE.2021.0244 du 17 janvier 2022 consid. 1c).

4. Il découle des considérations qui précèdent que le courrier du 3 mars 2021 n'est pas une décision rendue en application du droit public sujette à recours selon les art. 3 et 92 LPA-VD. Partant, le recours est irrecevable.

La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause, réduits vu son issue (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1). Elle versera en outre des dépens réduits à la commune qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

III. La recourante A.________ versera à la commune de Penthalaz une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 25 mai 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.