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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 14 septembre 2022 |
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Composition |
M. Serge Segura, président;
Mmes Imogen Billotte et |
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Recourant |
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A.________ à ******** représenté par Me Alain Vuithier, avocat, à Pully, |
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Autorité intimée |
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Municipalité de Noville, à Noville. |
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Objet |
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Recours A.________ c/ la Municipalité de Noville (recours pour déni de justice et demande de récusation concernant la construction d'un restaurant avec drive-in à Noville, CAMAC 183631). |
Vu les faits suivants:
La parcelle est colloquée en zone mixte activités-habitation de très faible densité d'activités selon le Plan partiel d'affectation intercommunal "Les Fourches" des communes de Noville, Rennaz et Villeneuve, approuvé par le Département compétent le 1er mars 2006.
D'une forme hexagonale, la parcelle n° 1241 est bordée à l'est par la route cantonale du Simplon (DP 57/RC780 [ci-après aussi: RC 780]) et au sud par un chemin privé sis sur la parcelle voisine n° 1149, un accès à ce chemin étant aménagé en pointe sud du bien-fonds. D'une surface de 10'194 m2, la parcelle n° 1149 est propriété de la société C.________ Suisse AG (ci-après: C.________) et supporte notamment un supermarché ainsi qu'un parking desservis par le chemin précité qui débouche à l'est sur la route du Simplon. Au nord, la parcelle n° 1241 est contigüe avec la parcelle n° 1509 qui supporte une station-service D.________. Sur ses côtés nord et ouest, la parcelle n° 1241 est entourée de parcelles construites supportant des bâtiments d'habitation collective.
La parcelle n° 1241, comme ses parcelles voisines, est comprise dans le périmètre du syndicat d'améliorations foncières des Fourches (n° VD 2685, ci-après: le syndicat AF) qui compte environ 130 hectares répartis sur le territoire des communes de Villeneuve, Noville et Rennaz. Le syndicat a été créé par arrêté du Conseil d'État du 11 juin 1993.
Le projet de restaurant avec drive-in a été mis à l’enquête publique du 5 juillet 2019 au 4 août 2019. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle d' C.________. Le dossier a été soumis à la Centrale des autorisations en matière de construction CAMAC, qui a rendu une première synthèse positive le 4 novembre 2019.
Par courrier du 26 novembre 2019, la commune, sous la plume de son syndic, s'est adressée à la centrale des autorisations CAMAC pour s'opposer au contenu de la synthèse du 4 novembre 2019 au motif, en substance, que le projet n'était pas complet concernant les accès.
Une seconde synthèse CAMAC – négative - a été établie en date du 7 janvier 2020. La Direction générale de la mobilité et des routes, Voyer de l'arrondissement Est (DIRH/DGMR/VA3) a en effet refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise au motif qu'une sortie « côté D.________ » (soit au nord de la parcelle) ne permettrait pas de garantir la sécurité des véhicules quittant le drive-in projeté, et que seule une sortie « côté C.________ » (au sud) offrirait les garanties nécessaires à un tel débouché, qu'en conséquence, elle imposait un regroupement des accès au sud.
Par ailleurs, C.________ a pour sa part refusé d'autoriser le passage de véhicules en sortie de la parcelle n° 1241 sur sa parcelle.
C. En parallèle de la procédure de demande du permis de construire, le syndicat AF a mis à l'enquête du 17 janvier au 17 février 2020, outre différentes mesures, une "servitude de passage public à pied et pour mobilité douce" au bénéfice de la parcelle n°1241 propriété de A.________ et projetée sur la parcelle n° 1149 propriété d' C.________, ainsi que deux "servitudes de passage à pied et pour tous véhicules" à la charge de la parcelle n° 1509 et au bénéfice notamment de la parcelle n° 1241.
Le 14 février 2020, A.________ a formulé une réclamation à la commission de classification du syndicat AF (ci-après: la commission de classification), tendant à la création d'une servitude de passage pour tous véhicules sur la parcelle n° 1149 propriété d' C.________, destinée à lui permettre d'avoir un débouché sur la RC 780. Par décision du 14 juillet 2020, la commission de classification a rejeté la réclamation de l'intéressé. Le 14 septembre 2020, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. Cette cause a été enregistrée sous la référence AF.2020.0003. Dans le cadre de son instruction, la municipalité de Noville (ci-après: la municipalité), sous la plume du syndic, a déposé le 22 décembre 2020 la réponse suivante:
"Nous avons bien suivi l'évolution de ce dossier qui présente une situation de blocage assez évidente. En effet, la Municipalité a pu obtenir, assez difficilement une entrée à sens unique à partir de la RC 780. Toutefois, en l'état actuel, cette parcelle n'a pas de sortie ; ceci est pour le moins cocasse.
Pour rappel, A.________ a déjà obtenu deux permis de construire sur cette parcelle, pour un atelier de mécanique surmonté d'un ou deux logements de fonction. Ces projets n'avaient suscité aucune opposition, car les études de trafic ne présentaient aucune difficulté notoire. L'accessibilité par entrée et sortie latérales semblait proportionnée au type d'entreprise (faible fréquentation).
Un nouveau projet d'implantation d'un restaurant de type « drive in », avec deux cents places assises sur deux niveaux plus une terrasse n'a pas obtenu l'assentiment de la municipalité. En effet, le circuit du « drive in » (repas à l'emporter), traversant le petit parking de 35 places jugé insuffisant, ne correspond pas du tout à la zone, en regard de l'intensité du trafic sur la RC 780, déjà saturé aux heures de pointe.
La mise à l'enquête a suscité de nombreuses oppositions dans tout le quartier résidentiel et le risque de « plomber », voire de paralyser, la circulation a vraiment été déterminant pour que le projet soit rangé au chapitre des fausses bonnes idées (22'000 vhc/jour sur cette pénétrante).
Le commerce voisin C.________ évoque également le risque de voir le secteur nord de son parking encombré de véhicules n'ayant pas trouvé à se stationner sur le minuscule parking du restaurant, ainsi qu'un autre risque de double cisaillement sur sa propre route d'accès au magasin.
Dès lors, et en regard d'un projet assez mal ficelé et pas du tout adapté à l'exiguïté de la parcelle N° 1241, la municipalité ne veut pas délivrer le permis de construire et a d'ores et déjà prié le propriétaire de bien vouloir revenir à un projet générant peu de trafic pour débloquer la situation.
Cas échéant, la parcelle pourrait même être colloquée en zone réservée, afin d'étudier un nouveau plan de quartier excluant clairement ce type d'exploitation à forte fréquentation routière.
Avant de conclure, nous voulons encore rappeler qu'il y a de nombreuses oppositions du voisinage (bruit, odeurs, tapage nocturne, etc.), oppositions dûment motivées et légalement fondées.
En résumé, nous souhaitons évidemment qu'une solution puisse être trouvée pour offrir également une sortie à l'exploitant de cette parcelle, pour autant qu'un projet raisonnable y soit envisagé, sans péjorer tout le trafic aux abords immédiats et loin à la ronde."
D. Par courrier adressé le 19 janvier 2021 à la commune, A.________, par la plume de son conseil, a demandé la récusation du syndic. Il a fait valoir qu'il ressortait de la prise de position de celui-ci dans la procédure AF.2020.0003 qu'il s'était forgé une opinion définitive quant à la délivrance du permis de construire (indiquant que "la municipalité ne veut pas délivrer le permis de construire" et qu'"il y a de nombreuses oppositions [...] dûment motivées et légalement fondées") alors que la procédure était encore en cours et qu'il était loin d'être exclu que l'intéressé obtienne un accès dans le cadre de la procédure AF.2020.0003 alors pendante devant la CDAP, la synthèse CAMAC démontrant que, sous réserve de ce point, le projet était en tout point conforme à la législation cantonale et fédérale.
Le 16 février 2021, le conseil de A.________, n'ayant pas reçu de réponse quant à la demande de récusation qu'il avait formulée, a relancé la commune.
Le 24 février 2021, le syndic, agissant au nom de la municipalité, a adressé au conseil de A.________ la lettre suivante:
"Monsieur,
Pour donner suite à vos correspondances des 19.01. et 16.02.2021, la Municipalité a traité votre demande dans le cadre de sa séance du lundi 22.02.2021.
Vos arguments ne sont pas du tout fondés dès lors que le syndic exprime l'avis du collège municipal et qu'il ne dispose d'aucun intérêt personnel dans l'affaire à traiter.
De plus, deux points semblent vous échapper et il nous apparaît utile de les rappeler.
D'une part, la Municipalité ne voulait tout d'abord pas soumettre le dossier à l'enquête publique, car il était jugé peu convaincant et surtout pas du tout approprié quant à son emplacement et son concept de drive-in (service au volant) au-travers d'un parking nettement sous-dimensionné. De plus, un risque majeur de saturation du trafic a été rapidement détecté à cet emplacement qui verrait cohabiter une station-service, un shop-service avec huit places de parc, ainsi qu'une entrée principale et une sortie unique d'un petit centre commercial (1'000 m2) à forte fréquentation. A votre demande, le dossier a été mis à l'enquête publique, sans que cela signifie que la Municipalité était prête à cautionner aveuglément ce projet.
D'autre part, dans le cadre de la procédure lancée et actuellement en cours, il a été demandé à la Municipalité d'émettre un préavis sous la forme d'une prise de position. Dès lors, il semble cohérent que la Municipalité se détermine sur la qualité du projet qui est considéré comme absolument pas adapté à cette parcelle, malgré le fait que la DGMR n'a pas vu ou pas compris la problématique de saturation de la circulation et du parking trop exigu.
Donc, vos affirmations sont plus que douteuses car il n'y a aucune antipathie envers l'une des parties dès lors que nous avons seulement émis de sérieux doutes quant aux critères de faisabilité, notamment après avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause. Enfin, nous tenons à rappeler que c'est la Municipalité qui est souveraine en matière d'aménagement du territoire. Dont acte.
De surcroît, nous rappelons que, pour pouvoir délivrer un permis de construire, les nombreuses oppositions à ce projet devront être traitées.
En conclusion, votre demande de récusation doit être considérée comme nulle et non avenue car il est effectivement du devoir de la Municipalité de se déterminer également sur les concepts de trafic et de mobilité.
Nous vous remercions d'en prendre bonne note et vous prions d'agréer, Monsieur, nos salutations les plus distinguées."
Par courrier du 8 mars 2021, A.________, toujours par la plume de son conseil, a réitéré sa demande de récusation, et a sollicité que dite demande soit traitée par une autorité régulièrement constituée et qu'une décision au sens formel - avec indication des voies de droit - soit rendue.
En date du 23 avril 2021, la municipalité n'ayant pas répondu à la lettre du 8 mars 2021 du conseil de A.________, celui-ci lui a adressé la lettre suivante:
"Monsieur le Syndic, Monsieur le Municipal,
Madame, Monsieur,
Je fais suite à notre correspondance du 8 mars 2021, que je vous remets encore en annexe, à toutes fins utiles. Par cette correspondance, mon mandant sollicitait qu'une décision au sens formel, émanant des membres restants de la municipalité, soit prise concernant la demande de récusation qu'il dûment formulée.
Dite correspondance est demeurée complétement lettre morte ; ce qui démontre, derechef, une certaine forme de mépris à l'égard de la cause de mon client. Pareille situation est tout à fait intolérable en tous points.
Dès lors, par la présente, vous êtes mis en demeure de transmettre immédiatement aux membres restants de la Municipalité la demande de récusation formulée par mon client, ici expressément réitérée et complétée. Celle-ci est requise de statuer dans un délai de 15 jours à réception de la présente, faute de quoi un recours pour déni de justice sera interjeté auprès de la Cour de droit administratif et public."
E. Le 5 mai 2021, la municipalité a adressé au conseil de A.________ la lettre suivante, signée par les quatre municipaux, le syndic et la secrétaire municipale:
"Monsieur,
Nous avons bien reçu votre courrier du 23 avril 2021 faisant suite à votre correspondance du 08 mars 2021.
D'une part, il nous semble que vous n'avez pas lu attentivement le courrier de la Municipalité du 24 février 2021 qui était fort explicite et que vous avez choisi d'interpréter à votre guise. D'autre part, vos courriers successifs révèlent une méconnaissance surprenante des institutions car vous devriez savoir que le syndic signe, conjointement avec la secrétaire municipale, toute la correspondance relatant l'avis du collège municipal.
Dès lors, vous comprendrez certainement que ni la Municipalité, ni le syndic n'ont d'intérêts personnels dans ce dossier, et que vous seriez bien emprunté d'en préciser la nature, preuves à l'appui.
Le seul et unique intérêt de la municipalité de Noville consiste à créer des conditions favorables d'implantations de constructions, de circulation, d'urbanisme et d'aménagement du territoire. A l'évidence, il s'agit de développer et d'organiser une harmonieuse cohabitation à même d'améliorer le bien-vivre ensemble. En ce sens, notre courrier du 24 février 2021 (prise de position demandée dans le cadre de la procédure en cours) est toujours d'actualité, d'une grande objectivité, frappée au coin du bons sens, connectée à la réalité et sans parti pris.
Pour conclure, vos allégations mensongères ainsi que vos injonctions sur un ton comminatoire prêtant à sourire, nous amènent à vous informer que la Municipalité se réserve le droit de déposer plainte à votre encontre pour propos calomnieux et diffamatoires, ainsi que pour atteinte à l'honneur.
Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations distinguées."
F. Par acte du 17 mai 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé auprès de la CDAP un acte intitulé "Recours pour déni de justice et demande de récusation", concluant, sous suite de frais et dépens, que la CDAP prononce:
"Principalement
I. La Municipalité de Noville, dans son ensemble, est récusée en ce qui concerne le traitement de toutes les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité par le recourant relativement à la parcelle n°1241 de la Commune de Noville (soit notamment la procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite par dite commune sous Réf : 08.04. Constructions-1095-19 et la procédure actuellement instruite par la CDAP sous référence AF.2020.0003 - STO).
Subsidiairement
Il. Le Syndic de la Municipalité de Noville, B.________, est récusé en ce qui concerne le traitement de toutes les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité par le recourant relativement à la parcelle n°1241 de la Commune de Noville (soit notamment la procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite sous Réf : 08.04. Constructions-1095-19 et la procédure actuellement instruite par la CDAP sous référence AF.2020.0003 - STO).
Très subsidiairement
III. La cause est renvoyée à la commune de Noville, afin qu'elle rende immédiatement une décision au sens formel concernant la demande de récusation formulée le 19 janvier 2021 par A.________."
Le recourant a fait valoir qu'il avait déposé une demande de récusation contre le syndic en date du 19 janvier 2021 et qu'une décision n'avait toujours pas été rendue par la municipalité, si bien qu'il en résultait un déni de justice formel. D'une part, s'agissant de la composition de l'autorité amenée à statuer, il n'avait jamais obtenu de décision émanant d'une autorité régulièrement constituée pour statuer sur sa demande de récusation. D'autre part, la municipalité n'avait formellement rendu aucune décision sujette à recours, nonobstant plusieurs courriers en ce sens; en effet, les décisions de la municipalité n'indiquaient pas de voie de recours, et ne revêtaient pas l'intitulé "décision", ceci en violation de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En d'autres termes, l'autorité intimée se bornait à ne pas statuer dans les formes requises, soit par une décision au sens formel. En cela résidait le déni de justice.
Le recourant a fait valoir que le syndic s'était forgé une conviction inébranlable concernant la question de la délivrance du permis de construire qu'il avait sollicité. Cela ressortait notamment des prises de position qu'il avait exprimées au fil de la procédure et du courrier qu'il avait adressé à la CDAP le 22 décembre 2020, courrier dans lequel il indiquait sans réserve que "la municipalité ne veut pas délivrer le permis de construire" et "qu'il y a de nombreuses oppositions dûment motivées et légalement fondées". En d'autres termes, le syndic avait manifesté - de manière ferme, inconditionnelle et irrévocable - son intention de ne pas délivrer le permis de construire. Or, une telle prise de position était prématurée. Le recourant a rappelé que la Centrale d'autorisation CAMAC avait donné toutes les autorisations spéciales - hormis celle qui concernait la question de l'accès de la parcelle du recourant au domaine public. Or, précisément, la question de l'accès au domaine public faisait l'objet d'une procédure d'amélioration foncière, dont l'issue était actuellement pendante devant la CDAP. Ainsi, en prenant position d'une manière aussi péremptoire, le syndic avait clairement manifesté sa conviction quant à l'issue de la procédure tendant à l'obtention du permis de construire, ceci avant même d'être en mesure de prendre connaissance de l'ensemble des faits de la cause. En clair: il avait préjugé. D'où la demande de récusation formulée - de manière courtoise, mais argumentée - par le recourant. Compte tenu de ce qui précédait, il y avait lieu, en toute hypothèse, d'ordonner la récusation du syndic dans le cadre de toutes les affaires concernant la parcelle n° 1241 de la commune de Noville.
Le recourant a également fait valoir que la municipalité in corpore avait manifesté de l'hostilité à l'endroit de son conseil. En effet, le recourant, par son conseil, s'était limité à demander la récusation du syndic, en avançant que celui-ci avait préjugé de la cause. Il n'y avait en cela ni diffamation, ni calomnie, ni atteinte à l'honneur. Il s'était agi simplement d'exercer un droit fondamental: celui de voir sa cause jugée par une autorité neutre et impartiale. Le conseil du recourant n'avait en revanche jamais soutenu ni même sous-entendu que le syndic avait un quelconque intérêt personnel et/ou financier dans la présente cause. Par contre, le syndic et la municipalité in corpore avaient tenu des propos déplacés à l'endroit du conseil du recourant, comme les termes "méconnaissance surprenante de nos institutions", "énergie du désespoir", "thérapie d'occupation", etc. De tels propos, inutilement agressifs et blessants, dénotaient clairement l'hostilité qu'éprouvait le syndic à l'endroit du conseil du recourant. Enfin, et surtout, le syndic, respectivement la municipalité in corpore, avaient menacé le conseil du recourant du dépôt d'une plainte pénale pour "propos calomnieux, diffamatoires, ainsi que pour atteinte à l'honneur". Or, le conseil du recourant n'avait jamais tenu un commencement de propos attentatoire à l'honneur à l'encontre de quiconque.
G. Le 4 août 2021, la municipalité a adressé au tribunal la réponse suivante:
"Monsieur le juge instructeur
Pour donner suite à votre demande du 14 juin 2021, nous ne comprenons pas vraiment en quoi et sur quels points il y aurait un déni de justice selon les assertions de Me Vuithier, avocat mandaté par A.________.
En ce sens et avec une certaine outrecuidance, il a demandé la récusation du Syndic dans un premier temps, puis de toute la Municipalité par la suite. A ce sujet, il nous semble utile de rappeler que ni le Syndic, ni la Municipalité ne disposent d'intérêts personnels dans l'affaire à traiter (voir notre réponse à Me Vuithier du 5 mai 2021 dont vous avez reçue copie et annexée à la présente).
De plus, les autorités ont une connaissance approfondie de tous les faits pertinents de la cause et n'éprouvent aucune antipathie envers l'autre partie, dès lors que deux permis de construire pour des ateliers de mécaniques avec logements de service avaient déjà été délivrés mais pas utilisés.
Or, l'avocat du mandant a tout simplement oublié de rappeler qu'une procédure est actuellement pendante auprès de la CDAP, procédure qui implique le SAF des Fourches et la DGMR s'agissant d'une question d'accessibilité, respectivement de sortie de la parcelle par une servitude sur la route privée du magasin C.________ qui ne veut pas accorder de servitude en l'état.
La CDAP a tenu séance sur place en date du 03 juin 2021 et le Président de céans, M. Stéphane Parrone (AF :2020.0003 STO/eg) a bien précisé que quelle que soit la décision, elle ne libérait en rien la délivrance du permis de construire. A ce sujet, un avis de droit est encore attendu des services juridiques de la DGMR qui doivent se déterminer sur des principes de circulation sur le site, notamment au niveau de la sécurité routière au droit de la RC 780, à proximité immédiate du parking du shop D.________ (8 places) et de la sortie de la station d'essence D.________.
En outre, il y a plus d'une dizaine d'oppositions émises par le voisinage, notamment par les habitants du quartier résidentiel des Mailliez qui craignent toutes sortes de nuisances (sonores, olfactives, etc) aux abords immédiats du restaurant de type «drive-in».
A ce stade et selon la législation en vigueur, la Municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire en regard d'une situation embrouillée à souhait, voire extrêmement confuse.
En responsabilité de l'aménagement du territoire communal, de la mobilité (transports publics et transport individuel motorisé) et de l'urbanisme au sens large, la Municipalité se doit de défendre l'intérêt général en s'efforçant de tout mettre en oeuvre pour prévoir une occupation rationnelle du territoire ainsi que la fluidité du trafic, tout en assurant la sécurité du droit, notamment des opposants et la qualité de vie.
Tous droits demeurent intégralement réservés. La Municipalité se réserve de compléter le présent courrier dans les mesures utiles.
Nous vous prions de croire, Monsieur le juge instructeur, à nos respectueux messages."
H. Le 11 août 2021, le juge instructeur a interpelé les parties sur la question d'une éventuelle suspension de la procédure jusqu'à droit connu dans la cause AF.2020.0003.
Le 30 août 2021, le recourant a indiqué qu'il n'y avait pas matière à suspendre la présente procédure.
I. Le 1er novembre 2021, le recours interjeté par le recourant contre la décision sur réclamation de la commission de classification du 14 juillet 2020 (cause AF.2020.0003) a été rejeté. Il a été jugé que la commission de classification n'avait pas la compétence d'imposer au propriétaire de la parcelle no 1149 (C.________) la servitude de passage souhaitée par le recourant, et que la compétence de réaliser de tels aménagements sur cette parcelle relevait de la commune, qui avait formellement entrepris les travaux de modification de la RC entraînant la modification de l'aménagement existant et puisque l'accès en question débouchait sur une route cantonale en traversée de localité pour lequel l'octroi d'une autorisation relevait de la compétence de la municipalité.
Le 16 novembre 2021, la municipalité a envoyé au tribunal une copie de l'arrêt de la CDAP AF.2020.0003 du 1er novembre 2021.
J. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le recourant a déposé une demande de permis de construire un restaurant avec un drive-in sur la parcelle n° 1241 dont il est propriétaire. En parallèle à cette procédure, la question des accès à dite parcelle a fait l'objet d'une procédure d'amélioration foncière qui a fait l'objet d'un recours auprès de la CDAP sous la référence AF.2020.0003. Dans le cadre de l'instruction de cette cause, la municipalité, sous la plume du syndic, a déposé le 22 décembre 2020 une réponse dans laquelle elle a indiqué que "la municipalité ne veut pas délivrer le permis de construire", et "qu'il y a de nombreuses oppositions du voisinage (...), oppositions dûment motivées et légalement fondées". Suite à cette réponse, le conseil du recourant s'est adressé le 19 janvier 2021 à la commune pour demander que le syndic se récuse dans le cadre de la procédure de demande du permis de construire, au motif qu'il ressortait de la prise de position de celui-ci dans la procédure AF.2020.0003 qu'il s'était forgé une opinion définitive quant à la délivrance du permis de construire alors que la procédure était encore en cours. La municipalité, sous les seules signatures du syndic et de la secrétaire municipale, lui a répondu par lettre du 24 février 2021 (n'indiquant pas les voies de recours) que sa demande de récusation devait "être considérée comme nulle et non avenue". Par courrier du 8 mars 2021, le conseil du recourant a réitéré sa demande de récusation, et a sollicité que dite demande soit traitée par une autorité régulièrement constituée et qu'une décision au sens formel - avec indication des voies de droit - soit rendue. La municipalité n'y ayant pas répondu, le conseil du recourant lui a adressé le 23 avril 2021 une nouvelle lettre par laquelle il a renouvelé sa demande et imparti un délai à la municipalité pour se prononcer, sous peine, sinon, d'interjeter un recours pour déni de justice auprès de la CDAP. Le 5 mai 2021, la municipalité dans son entier a adressé au conseil du recourant une lettre (reproduite ci-dessus, à la lettre E de la partie Faits) à la suite de laquelle le conseil du recourant a déposé auprès de la CDAP un acte intitulé "Recours pour déni de justice et demande de récusation", par lequel il a demandé la récusation de la municipalité dans son entier.
2. Le recourant se prévaut d'un déni de justice formel. Il se plaint de ce qu'après avoir requis la récusation du syndic, d'une part il n'aurait jamais obtenu de décision émanant d'une autorité régulièrement constituée pour statuer sur sa demande de récusation, et d'autre part la municipalité n'aurait formellement rendu aucune décision sujette à recours.
a) L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose que l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer.
Selon l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (principe de célérité). Cette garantie constitutionnelle est violée lorsque l'autorité refuse de statuer dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits alors qu'elle devrait s'en saisir; il en va de même si elle tarde à rendre la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et arrêts CDAP GE.2017.0147 du 9 novembre 2017 consid. 1b, PS.2017.0015 du 21 juillet 2017 consid. 1a et AC.2016.0245 du 22 mars 2017 consid. 1a).
b) En l'espèce, suite à la demande, renouvelée plusieurs fois, du conseil du recourant que le syndic se récuse dans le cadre de la procédure du permis de construire un drive-in sur la parcelle du recourant, la municipalité lui a adressé le 5 mai 2021 la lettre reproduite ci-dessus (lettre E de la partie Faits). Il est vrai que cette "décision" du 5 mai 2021 de la municipalité n'a pas été prise à la majorité des "membres restants" de la municipalité, comme le prescrit l'art. 65a al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) (cité ci-dessous, consid. 3a); elle est en effet signée par tous les membres de la municipalité, c'est-à-dire également le syndic dont le recourant demande la récusation. Par ailleurs, contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, cette décision ne contient pas l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, ni du délai pour les utiliser, ni de l'autorité compétente pour en connaître. Cette décision rejette néanmoins implicitement la demande de récusation. Il n’y a ainsi pas lieu de considérer que le recourant est resté sans réponse et qu’un déni de justice a été réalisé.
d) L'écrit du 5 mai 2021 de la municipallité valant décision, le recours, déposé le 17 mai 2021, l'a été en temps utile (art. 95 LPA-VD).
3. Le recourant demande la récusation de la municipalité.
a) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement.
L'art. 9 LPA-VD prévoit les motifs de récusation:
"Toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser:
a. si elle a un intérêt personnel dans la cause;
b. si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin;
c. si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente; la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne supprime pas le motif de récusation;
d. si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente;
e. si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire."
Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
La récusation des membres d'une municipalité est en outre régie par l'article 65a de la loi du 28 février 1956 sur les Communes (LC; BLV 175.11), qui dispose ce qui suit:
"1 Un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter. Il doit se récuser spontanément ou, à défaut, être récusé par un membre de la municipalité ou par le collège. La municipalité statue sur la récusation.
2 Les décisions sur la récusation et sur l'affaire à traiter sont prises à la majorité des membres restants de la municipalité.
3 Il est fait mention de la récusation au procès-verbal et sur l'extrait de décision.
4 Si le nombre des membres restants de la municipalité est inférieur à la majorité absolue, l'article 139a s'applique."
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF 127 I 196 consid. 2b; ATF 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v. arrêt 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: arrêts CDAP AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). De manière générale, il doit y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe spontanée (Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2005, avril 2005, p. 9113; CCST.2009.0008 du 5 février 2010 consid. 5e).
Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès la connaissance du motif de récusation. Cette disposition correspond à la teneur de la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de récusation selon laquelle, si un justiciable entend faire valoir une situation d'incompatibilité, respectivement un motif de récusation en relation avec la composition irrégulière d'une autorité, il doit invoquer ce motif dès qu'il en a connaissance, sous peine d'être déchu du droit de s'en prévaloir ultérieurement (ATF 140 I 271 consid. 8.4.3; 139 III 120 consid. 3.2.1; 138 I 1 consid. 2.2; 134 I 20 consid. 4.3.1 et les arrêts cités).
b) Il convient d'abord d'examiner la compétence du tribunal pour traiter cette demande.
L'art. 92 LPA-VD prévoit ce qui suit:
"Art. 92 Compétences en droit administratif
"1 Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
2 Les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal."
Il convient également de se référer à l'art. 145 LC dont la teneur est la suivante:
"Art. 145 Recours
1 Les décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat.
2 En cas de doute sur la nature de la décision, l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative est applicable."
En l'espèce, le grief de la récusation de la municipalité n'est pas soulevé dans le cadre du recours contre une décision finale mais la CDAP est saisie d'un recours contre une décision incidente rejetant une demande de récusation. En lien avec le principe précité, se pose donc la question de savoir si la CDAP est également compétente, par attraction de compétence, pour connaître du recours contre une décision incidente portant sur la récusation d'un membre ou de l'ensemble d'une municipalité lorsque le recours contre la décision finale relève de sa compétence au fond.
Cette question a également fait l'objet, dans le cadre de la présente cause, d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC auprès de l'ensemble des juges de la CDAP, dont il ressort ce qui suit.
Constitue une décision finale celle qui met un terme définitif à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure; est en revanche une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 133 III 629 consid. 2.2 p. 631; 129 I 313 consid. 3.2 p. 316/317; 128 I 215 consid. 2 p. 216/217 et les arrêts cités).
Selon le principe d'unité de la procédure, les décisions préjudicielles ou incidentes ne peuvent être portées que devant l'autorité compétente pour connaître d'un recours contre la décision finale (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. Il, 3ème édition, Berne 2011, p. 713 et réf. citées note 451).
Comme précisé plus haut, la décision relative à la récusation d'un membre ou de l'ensemble d'une municipalité constitue une décision incidente (cf. notamment art. 74 al. 3 LPA-VD; arrêt CDAP GE.2017.0155 du 12 mars 2018 consid. 1), susceptible d'un recours immédiat en application de l'art. 74 al. 4 LPA-VD. Le principe d'unité de la procédure implique en conséquence que le Tribunal cantonal, lorsqu'il est compétent pour connaître du recours contre la décision au fond, l'est également pour celui contestant la décision sur récusation d'un membre ou de l'entier d'une municipalité. Il importe dès lors peu que la décision au fond n'ait pas encore été rendue, pour autant que la procédure administrative de première instance soit en cours. Ainsi, les principes développés dans le cadre de l'arrêt AC.2016.0045 sont également applicables dans ces circonstances.
Cela étant, le requérant à la récusation doit également disposer de la qualité pour recourir devant la CDAP contre la décision finale pour pouvoir contester la décision incidente relative à la récusation. En effet, à défaut, il n'est pas en mesure de faire valoir un intérêt propre digne de protection à la contester.
On retient donc, à l'issue d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, que le Tribunal cantonal est compétent pour traiter d’un refus de récusation d'une municipalité, indépendamment de l’ouverture devant lui de la procédure au fond, lorsque la procédure au fond conduit à une décision susceptible de recours devant la CDAP et que le refus de récusation est contesté par une personne qui aurait la qualité de partie si un tel recours au fond devait être ouvert devant la CDAP.
c) Il s'ensuit que le tribunal est ici compétent pour statuer sur la demande de récusation de la municipalité.
4. En l'espèce, la question de savoir si l'avis de l'autorité intimée (la réponse du 22 décembre 2020 dans la cause AF.2020.0003) selon lequel le projet ne lui convenait pas et qu'elle entendait refuser le permis de construire pourrait constituer un motif de récusation peut rester ouverte. C'est en effet ce qui a fait suite à cet avis qui pose problème. Dans leur décision du 5 mai 2021, le syndic et la municipalité ont en effet tenu des propos déplacés à l'endroit du conseil du recourant, tels "(...) vos courriers successifs révèlent une méconnaissance surprenante des institutions (...)", "vos dernières correspondances [...], rédigées avec l'énergie du désespoir et totalement déplacées relèvent d'une forme de thérapie d'occupation". De tels propos dénotent clairement une hostilité des membres de la municipalité à l'endroit du conseil du recourant. Par ailleurs, et surtout, le syndic, respectivement la municipalité in corpore, ont menacé le conseil du recourant du dépôt d'une plainte pénale pour "propos calomnieux, diffamatoires, ainsi que pour atteinte à l'honneur".
Les déterminations adressées par la municipalité le 4 août 2021 dans le cadre de la présente procédure, qui contiennent des passages tels que "Fort peu inspiré sur ce dossier" et "avec une certaine outrecuidance, il a demandé la récusation du Syndic", dénotent de la même prévention. On souligne du reste que la municipalité se trompe en estimant que la requête du conseil du recourant tendait à l'octroi du permis de construire; elle ne porte en effet que sur la récusation.
S'agissant des accusations selon lesquelles le conseil du recourant aurait porté atteinte à l'honneur du syndic, on relève que le fait de considérer une personne comme étant prévenue concernant une affaire et de demander sa récusation ne signifie pas que cette personne est considérée comme étant malhonnête. Il s'agit uniquement d'un dispositif légal permettant d'assurer l'objectivité des autorités.
Par ailleurs, on relève que dans toutes leurs correspondances – que ce soit celles adressées au conseil du recourant ou à la CDAP -, la municipalité et/ou le syndic ont fait valoir qu'ils ne disposaient pas d'intérêts personnels dans l'affaire concernant le permis de construire. Or, il n'a jamais été question d'intérêt personnel que les membres de la municipalité auraient eu. Le problème consiste en la prévention de la municipalité par rapport au projet de construction du recourant, respectivement par rapport au conseil du recourant.
5. Il résulte des considérants que la demande de récusation doit être admise. Tous les membres de la municipalité doivent par conséquent être récusés en ce qui concerne le traitement de toutes les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité par le recourant relativement à la parcelle n° 1241 de la commune (soit notamment la procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite par la commune sous référence CAMAC 183631).
Les frais sont supportés par la commune, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le recourant, qui obtient gain de cause grâce à l'intervention de son avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de la commune (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. La demande de récusation est admise.
II. Tous les membres de la Municipalité de Noville doivent être récusés en ce qui concerne le traitement de toutes les procédures en lien avec la délivrance du permis de construire sollicité par A.________ relativement à la parcelle n° 1241 de la commune de Noville (soit notamment la procédure tendant à la délivrance d'un permis de construire instruite par dite Commune sous référence CAMAC 183631).
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Noville.
IV. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée au recourant comme indemnité à titre de dépens à la charge de la Commune de Noville.
Lausanne, le 14 septembre 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.