TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 octobre 2022

Composition

M. André Jomini, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Silvia Uehlinger, assesseures; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Marc VUILLEUMIER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Municipalité de Bursinel, à Bursinel,
	2.		Municipalité de Gilly, à Gilly, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

Objet	permis de construire
	Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 28 avril 2021 concernant des aménagements sur les parcelles n° 150 de Bursinel et n° 104 de Gilly.

Vu les faits suivants:

A. A._______ a pour but l'administration, l'exploitation et la mise en valeur d'immeubles, ainsi que toutes activités liées à la viticulture, à l'agriculture et au domaine équestre. Elle est propriétaire d'un vaste domaine constitué notamment de la parcelle n^o150 du registre foncier (surface: 360'560 m²), sur le territoire de la commune de Bursinel, ainsi que de la parcelle n^o 104 du registre foncier (surface: 78'037 m²), sur le territoire de la commune de Gilly. Ces deux parcelles, adjacentes, sont classées pour l'essentiel en zone agricole (ou zone viticole), selon les plans généraux d'affectation (PGA) des deux communes; certaines parties sont toutefois soumises au régime de l'aire forestière. Le centre de l'exploitation agricole d'A._______ se trouve sur la parcelle n° 150, avec plusieurs bâtiments classés en zone de hameaux. Une écurie à chevaux a notamment été aménagée à cet endroit.

Depuis 2007, différents travaux de transformation des bâtiments existants et d'aménagements extérieurs, en lien avec la garde de chevaux, ont été autorisés par la Municipalité de Bursinel et par le service cantonal chargé de l'aménagement du territoire (Service de l'aménagement du territoire [SAT], puis Service du développement territorial [SDT] puis Direction générale du territoire et du logement [DGTL]). En relation avec ces procédures administratives, le service cantonal a constaté que certains aménagements n'avaient pas fait l'objet d'une autorisation cantonale.

Le 29 mai 2020, la DGTL a adressé à A._______ un projet de décision indiquant les mesures de remise en état qu'elle entendait lui ordonner. A._______ a répondu en donnant diverses explications complémentaires. En fonction de ces explications, la Direction générale de l'environnement (DGE) a établi un préavis concernant la gestion des engrais de ferme. L'occasion a été donnée à A._______ de se déterminer à ce propos.

B. Le 28 avril 2021, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est le suivant (chapitre III de la décision):

"A. Demande de permis de construire

1. L'installation d'une barrière et d'une haie composée d'essences locales sur le pourtour de l'aire de débourrage, ainsi que la création d'une fosse à purin dimensionnée sur la base du questionnaire particulier n^o 52 à jour et d'une fumière conforme à la directive cantonale DCPE 694, cette dernière pouvant être remplacée par la reprise du fumier par un tiers disposant des installations de stockage suffisantes (location de fumière, biogaz et autres), nécessitent le dépôt d'une demande de permis de construire.

2. Le dossier, établi conformément à l'art. 69 RLATC, devra être remis à la Municipalité de Bursinel au plus tard le 31 juillet 2021 en vue de sa mise à l'enquête publique.

3. Le dossier suivra la procédure prévue aux art. 103 ss LATC, qui comprend une demande d'autorisation cantonale spéciale à la DGTL.

4. A défaut d'une demande d'autorisation de construire ou si celle-ci ne respecte pas les considérants de la présente décision, les travaux ne pourront pas être régularisés à l'issue de cette procédure et feront l'objet d'une décision de remise en état.

B. Mesure de tolérance

5. Les barrières blanches entourant le parc à chevaux sont illicites, mais peuvent être tolérées. Elles peuvent être maintenues dans leur état actuel. Une mention sera inscrite au Registre foncier par la DGTL, précisant qu'en cas de destruction volontaire ou involontaire des barrières blanches, celles-ci devront être remplacées par une clôture n'ayant pas d'incidences négatives sur la paysage (art. 44 OAT).

C. Mesures de remise en état

6. Réduction du carré de sable à une surface de 798 m², lequel devra être réaménagé selon les plans du 11 janvier 2008 déposés dans le cadre du dossier CAMAC n^o 82234.

7. Suppression des arbustes d'origine exotique entourant actuellement le carré de sable et remplacement par des essences locales, sur le pourtour du nouveau périmètre du carré de sable.

8. Suppression des bennes à fumier installées en zone de hameaux, à la suite de la création de la fosse à purin et de la fumière.

9. Suppression du dépôt de terre.

10. Evacuation des matériaux vers un lieu approprié.

11. Réensemencement des surfaces remises en état.

D. Autres mesures

12. Un délai au 31 octobre 2021 est imparti à la propriétaire, A._______, pour procéder aux mesures de remises en état ordonnées ci-dessus.

13. Une séance de constat, conduite par les Municipalités de Bursinel et Gilly, sera organisée sur place en novembre 2021. La propriétaire devra être présente ou se faire représenter. La date sera fixée à l'entrée en force de la décision."

La DGTL a fixé l'émolument de décision (chapitre IV), facturé à A._______, à 2'080 francs, en précisant les critères de calcul: 13h de travail à 160 francs/heure pour étude du dossier (3h), rédaction (6h) et gestion du dossier (4h).

C. Le 28 mai 2021, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut principalement à l'annulation de la décision dans son intégralité. A titre subsidiaire, elle prend les conclusions suivantes:

"La décision rendue le 28 avril 2021 par la Direction générale du territoire et du logement est annulée pour ce qui concerne les point suivants:

lettre A demande de permis de construire;

lettre C mesures de remise en état;

lettre D autres mesures;

chiffre IV émolument.

La décision [attaquée] est en revanche maintenue pour ce qui concerne la lettre B mesure de tolérance."

Dans sa réponse du 10 août 2021, la DGTL conclut au rejet du recours. Dans ses déterminations du 17 juin 2021, la Municipalité de Bursinel se prononce dans le sens du rejet du recours, en se référant à la décision attaquée. Dans sa réponse du 5 juillet 2021, la Municipalité de Gilly conclut au rejet du recours.

Le 23 septembre 2021, A._______ a répliqué. La DGTL s'est encore déterminée le 22 octobre 2021.

D. Le 3 novembre 2021, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des parties. Après l'inspection locale, la recourante et la DGTL se sont déterminées par écrit, à plusieurs reprises, sur différents aspects du litige.

Sur la base du dossier, il y a lieu de faire encore les constatations de faits suivantes.

E. A propos du carré de sable (ch. 6 et 7 du dispositif) ou aire de débourrage (ch. 1 du dispositif): A._______ a obtenu le 5 février 2008 de la Municipalité de Bursinel un permis de construire pour aménager, au nord de la parcelle n° 150 (près de la voie CFF longeant le domaine, à côté du chemin menant aux bâtiments d'exploitation, à proximité d'un secteur de forêt et à une centaine de mètres de l'écurie), une place de 30 m sur 26.60 m, soit 798 m² (forme rectangulaire). L'autorisation spéciale du SAT, se référant à des plans datés du 11 janvier 2008, retient en particulier ce qui suit (cf. synthèse CAMAC n^o 82234 du 24 janvier 2008):

"Après examen du dossier, et sur la base du préavis du Service de l'agriculture, le Service de l'aménagement du territoire constate que la place de débourrage-aire de sortie est justifiée par les besoins objectifs de l'exploitation agricole.

En effet, sur la base du cahier édicté par l'Office fédéral du développement territorial (Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval), une place de travail destinée au débourrage des poulains peut être admise dans la mesure où la surface n'excède pas 800 m², et que celle-ci diffère sensiblement d'une place de concours (40 m x 20 m). Par l'envoi de nouveaux plans datés du 11 janvier 2008, modifiant les plans soumis à l'enquête publique, la place aura une dimension de 30 m x 26,6 m. Dès lors, celle-ci ne pourra pas être utilisée pour des concours hippiques.

[…]

L'emplacement de la place de débourrage ne se situe pas aux abords immédiats des bâtiments comme demandé lors de notre refus d'autorisation du 21 décembre 2006. Cependant, considérant que l'aménagement se situe dans une partie de la parcelle n^o150 délimitée par un chemin, la lisière de forêt et le chemin de fer, notre service peut entrer en matière sur cette localisation qui permet de limiter l'impact sur des terres cultivables.

L'aménagement de la place, en sable, étant de peu d'importance, elle sera peu perceptible dans le paysage. Aucune mesure d'intégration paysagère particulière n'est requise.

Si des clôtures fixes sont envisagées autour de la place, celles-ci devront rester discrètes, la couleur blanche notamment, étant prescrite[sic] dans un but d'intégration au paysage.

La structure de cette exploitation agricole permet de la considérer comme une entreprise agricole au sens de la LDFR. Dès lors la garde de chevaux prévue est conforme à la zone agricole au sens des dispositions des art. 16a LAT et 34 OAT.

[…]"

A._______ a en réalité aménagé un carré de sable d'une surface d'environ 1'600 m², de forme trapézoïdale (longueur de 45 m, largeur comprise entre 26 et 45 m), empiétant sur la parcelle n° 104 de Gilly. Une barrière entoure cette place et une haie de lauriers-cerises (ou laurelles, Prunus laurocerasus) a été plantée le long de cette barrière.

Dans le cadre de la procédure administrative ouverte pour examiner l'éventualité d'ordonner des mesures de remise en état, A._______ a indiqué à la DGTL qu'elle acceptait de réduire l'aire de sortie à la surface de 798 m² autorisée auparavant; la moitié Est (sur la parcelle n° 104 de Gilly) serait supprimée, avec les trois tronçons de barrière et de haie correspondants, et le sol serait réensemencé. Cette aire conserverait une forme trapézoïdale (le côté Est, soit la nouvelle limite de la place, ayant une longueur de 36.70 m, et le côté Ouest une longueur de 44.70 m).

F. A propos des engrais de ferme (fumier et lisier, ch. 1 et 8 du dispositif): il a été constaté, à l'inspection locale, qu'il n'y avait plus de bennes à fumier installées en zone de hameaux (cf. ch. 8 du dispositif). Le fumier était alors stocké le long du chemin passant sur la parcelle n° 104, près de la voie CFF. Ultérieurement, le 21 mars 2022, A._______ a conclu avec B._______ un contrat garantissant que le fumier sera provisoirement stocké dans une benne (qui doit être couverte et parfaitement étanche), avant d'être repris par cette société et stocké en compostière. Le 26 avril 2022, la DGTL a considéré, en fonction de cette nouvelle circonstance, que la construction d'une fumière sur le site d'A._______ n'était pas nécessaire. Par ailleurs, toujours le 26 avril 2022, la DGTL a considéré, sur la base de données complémentaires fournies par A._______ (questionnaire Q52 signé le 21 mars 2022) que la mise en place d'une fosse à lisier n'était pas nécessaire.

G. A propos du dépôt de terre (ch. 9 du dispositif): En 2005, A._______ a déposé, sur la parcelle n^o 104 de Gilly, environ 7'000 m³ de terre (du limon sableux peu argileux et propre) provenant des travaux d'excavation réalisés pour construire un garage souterrain à proximité de bâtiments existants dans la zone de hameaux de Bursinel (garage attenant au grand bâtiment d'habitation n° ECA 89). Le 8 novembre 2005, la Municipalité de Gilly a indiqué qu'elle n'avait aucune objection à ce que cette terre soit entreposée provisoirement à cet endroit. Ce tas de terre, d'une hauteur approximative de 3 m par endroits, occupe une surface d'environ 4'000 m² au nord de la parcelle n° 104, à proximité de la forêt. Le 15 avril 2011, à la demande du service cantonal, A._______ a expliqué qu'elle avait prévu initialement d'évacuer la terre vers une décharge en France, mais qu'en définitive, elle entendait l'utiliser pour des remblayages et des comblements futurs.

Dans son recours, A._______ expose qu'elle a élaboré un projet de comblement partiel de 4'000 m³ sur la même parcelle. Elle a également développé un projet de butte antibruit le long des voies CFF, au même endroit, consistant à surélever un chemin longeant les voies de chemin de fer (utilisation d'environ 5'000 m³ de terre). En novembre 2004, l'architecte d'A._______ a soumis ce projet aux CFF, qui ont refusé de donner leur accord, en l'absence d'étude géotechnique et hydrologique (lettre du 7 décembre 2004). Le 31 janvier 2008, A._______ a présenté à la Municipalité de Gilly un projet de comblement et de création de butte anti-bruit sur la parcelle n^o104 avec la terre qui y est entreposée depuis 2005. Le 8 février 2008, la Municipalité de Gilly lui a répondu qu'elle n'avait pas d'objection à formuler à ce projet, mais qu'il devait être présenté au SDT.

A._______ estime que l'évacuation de la terre en décharge de type A coûterait environ 440'000 fr., selon les projections d'un bureau d'ingénieurs mandaté (novembre 2020); le projet de valorisation sur site coûterait quant à lui environ 400'000 fr., tout en évitant le transport en décharge de quantités importantes de matériaux (par 470 camions).

En l'état, A._______ n'a pas demandé des autorisations pour ces projets. Après avoir mandaté un bureau d'ingénieurs, elle s'est à nouveau adressée au CFF, en transmettant en mai 2022 son projet de création d'une butte antibruit. Les CFF lui ont répondu le 5 juillet 2022 qu'ils ne pouvaient pas donner leur accord en l'état actuel du dossier, en particulier parce que la butte empiète sur une prairie maigre à protéger le long de la voie.

Considérant en droit:

1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre une décision prise par la DGTL concernant des constructions ou des installations hors de la zone à bâtir, cette autorité étant compétente pour délivrer l'autorisation cantonale spéciale requise. Le recours est intervenu en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire des aménagements concernés par la décision attaquée a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).

Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0378 du 14 juillet 2022 consid. 4 et les références).

Quand bien même la recourante demande, dans ses conclusions principales, l'annulation totale de la décision attaquée, il ressort du dossier que certains éléments du dispositif de cette décision ne font pas partie de l'objet du litige.

C'est le cas du ch. 5 du dispositif (tolérance des barrières blanches entourant le parc à chevaux, avec l'inscription d'une mention au registre foncier), cette mesure n'étant pas contestée dans le recours (voir également, à ce propos, les conclusions subsidiaires).

C'est également le cas du ch. 1 du dispositif, en tant qu'il fixe l'obligation de déposer une demande de permis de construire pour la création d'une fosse à purin et d'une fumière, ainsi que du ch. 8 du dispositif, qui impose une mesure de remise en état en lien avec cette obligation (suppression des bennes à fumier installées en zone de hameaux). La recourante a pris, après le dépôt du recours, des mesures propres à garantir une gestion correcte des engrais de ferme (dans un premier temps en évacuant les anciennes bennes, puis en concluant un contrat avec un tiers pour la reprise du fumier) En conséquence, la DGTL a reconnu que les mesures précitées n'étaient plus nécessaires. La décision attaquée a en définitive été partiellement rapportée dans cette mesure (cf. art. 83 LPA-VD). Il y a lieu d'en prendre acte.

Il ressort du dossier que le litige porte encore sur l'aménagement du carré de sable ou aire de débourrage (y compris sur la clôture et la haie – consid. 2 infra), ainsi que sur le dépôt de terre (consid. 3 infra). Le recours est recevable dans cette mesure et il y a lieu d'entrer en matière.

2. La recourante fait valoir que la décision attaquée refuse la régularisation de constructions de manière arbitraire et ordonne des mesures de remise en état sans respecter le principe de la proportionnalité. Ses griefs concernent en particulier les mesures visant le carré de sable ou aire de débourrage.

a) La décision attaquée fait référence à l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette norme dispose que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils ont été réalisés sans autorisation.

Les installations ou aménagements litigieux se situent hors de la zone à bâtir, en zone agricole. Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas occupées par d'autres constructions que celles qui sont strictement nécessaires à l'exploitation agricole du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le territoire non bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral impose en principe que les constructions non conformes réalisées sans autorisation soient démolies, sauf si l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité, ou encore si le propriétaire peut se prévaloir de sa bonne foi (cf. ATF 147 II 309 consid. 5, ATF 136 II 359 consid. 6). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).

Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient formellement au département en charge de l’aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), et est déléguée, au sein de ce département, à la DGTL.

b) Il convient de relever que le carré de sable ou aire de débourrage est en principe considéré par la DGTL comme une installation conforme à la destination de la zone. Le nouvel art. 16a^bis LAT, en vigueur depuis le 1^er mai 2014, introduit un assouplissement pour la détention et l'utilisation de chevaux en zone agricole, dans une entreprise agricole. Cette disposition, applicable en l'espèce dans la mesure où elle est plus favorable à la recourante (cf. art. 52 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2 et les références citées), prévoit que les constructions et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation (al. 1). Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation (al. 2).

c) Le carré de sable existant, ou aire de débourrage, doit être considéré dans son ensemble, avec sa clôture (en l'occurrence une barrière en bois et une haie), comme une installation ne pouvant être créée ou transformée sans autorisation de construire, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (à propos de l'obligation de permis de construire, cf. aussi, en droit cantonal, l'art. 103 al. 1 LATC). C'est un aménagement durable qui entraîne une modification sensible de l'espace extérieur sur une surface relativement importante (cf. à ce propos, Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Genève 2020, N. 32 ad art. 22). Le droit fédéral prévoit certaines exigences pour l'aménagement, dans les exploitations agricoles, des places pour l'utilisation des chevaux, telles que les terrains d'équitation, en limitant notamment leur surface (art. 34b al. 4 OAT). C'est dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire que l'application de ces prescriptions fédérales peut être contrôlée; les terrains d'équitation sont donc soumis à la règle de l'art. 22 al. 1 LAT (cf. Ruch, op. cit., N. 30 ad art. 22; ATF 139 II 134 consid. 5.2).

D'après le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée, il est ordonné à la recourante de déposer une demande de permis de construire pour "l'installation d'une barrière et d'une haie composée d'essences locales sur le pourtour de l'aire de débourrage". Les ch. 2 et 3 du dispositif rappellent certaines prescriptions concernant la procédure d'autorisation (contenu du dossier, notamment) et le ch. 4 du dispositif prévoit que si une autorisation de construire valable n'est pas demandée, "les travaux ne pourront pas être régularisés à l'issue de cette procédure et feront l'objet d'une décision de remise en état". Il est ainsi prévu, aux ch. 1 à 4 du dispositif, que les démarches imposées à la recourante aboutissent, après le dépôt d'un dossier complet (dossier de mise à l'enquête publique), à une décision consistant soit à régulariser l'installation, par l'octroi d'une autorisation spéciale de la DGTL (à laquelle s'ajoutera un permis de construire délivré par la municipalité), soit à un refus de régularisation et, partant, à un ordre de remise en état prononcé par la DGTL. L'objet de l'autorisation de construire ou de régularisation ne peut pas être limité à la clôture (barrière et haie) mais doit logiquement porter sur l'installation elle-même (aire de débourrage), dans la mesure où il y aurait lieu de régulariser des éléments non autorisés en 2008.

d) Cela étant, aux ch. 6 et 7 du dispositif de sa décision, la DGTL a ordonné directement, à ce stade, des mesures de remise en état de cette installation (réaménagement de la place selon les plans du 11 janvier 2008, remplacement des laurelles par des essences locales sur le pourtour du nouveau périmètre du carré de sable). Cela paraît signifier que la demande de permis de construire doit porter sur un carré de sable dont la forme et l'emplacement correspondent à ce qui figure sur un plan daté du 11 janvier 2008. Cette aire rectangulaire, de 30 m sur 26.6 m, est implantée à 2 m du bord du chemin menant au hameau. C'est l'aménagement qui a été autorisé en 2008.

La recourante n'a pas réalisé les travaux selon ce plan et l'aire de débourrage a actuellement une surface deux fois plus importante. Elle s'est cependant engagée, devant la DGTL, à réduire à 798 m² la surface de l'aire aménagée – ce qui correspond exactement à la surface du rectangle de 30 m sur 26.6 m. Si le nouveau plan que la recourante doit déposer (selon le ch. 1 du dispositif) doit figurer une aire correspondant exactement à celle du plan du 11 janvier 2008, cela signifie qu'elle doit être rapprochée du chemin menant au hameau, car actuellement la distance entre le chemin et la barrière est d'environ 6 m (voir l'orthophoto du guichet cartographique cantonal), alors qu'elle est de 2 m sur le plan précité. Pour créer une aire rectangulaire, il faudrait aussi modifier les petits côtés, qui ne sont pas parallèles.

Dans son autorisation spéciale du 24 janvier 2008, le service cantonal avait admis la pose de clôtures fixes discrètes autour de la place. Dans la décision attaquée, la DGTL ne remet pas en cause ce point et elle admet en outre que le carré de sable soit entouré par une haie constituée d'essences locales (ch. 7 du dispositif). L'autorisation spéciale du 24 janvier 2008 retenait qu'à cet endroit, la place de 800 m² était peu perceptible dans le paysage, de sorte qu'aucune mesure d'intégration paysagère particulière n'était requise.

e) En l'occurrence, la recourante demande la possibilité de conserver l'implantation, la forme et l'aménagement actuels, avec barrières et haie de laurelles sur trois côtés, de la moitié sud de l'aire de débourrage. Etant donné que cet aménagement ne correspond pas à celui qui avait été autorisé en 2008, il n'est pas critiquable, de la part de la DGTL, d'exiger actuellement le dépôt d'une demande de permis de construire afin qu'une procédure de régularisation, sur la base d'un dossier clair et complet, puisse être mise en œuvre. En d'autres termes, les ch. 1 à 4 du dispositif de la décision attaquée sont conformes au droit fédéral, puisqu'une telle installation nécessite une autorisation lorsqu'elle est créée ou transformée, en vertu de l'art. 22 al. 1 LAT.

Il est cependant contraire au principe de la proportionnalité d'exclure d'emblée le dépôt d'un projet consistant à conserver, dans son état actuel, la moitié sud de l'aire de débourrage. L'art. 34b al. 4 OAT dispose que les places pour l'utilisation des chevaux, en zone agricole et au sein d'une exploitation agricole, ne peuvent être affectées qu'à l'utilisation des chevaux détenus sur l'exploitation (let. a); peuvent avoir au maximum une surface de 800 m² (let. c); ne peuvent être ni couvertes ni entourées de parois (let. e – en allemand: "dürfen weder überdacht noch umwandet werden"). La place réduite, selon le projet de la recourante, répond à ces exigences, avec une surface de 798 m² et une clôture qui n'est pas constituée de parois, une simple haie ne donnant pas à la place l'aspect d'un bâtiment fermé. A propos de la forme d'une telle place, la DGTL rappelle dans sa réponse, en se référant à une directive de l'administration fédérale, qu'elle doit différer nettement des places utilisées pour les concours hippiques (cf. Office fédéral du développement territorial, Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval, Berne 2003, p. 11). La DGTL ne cite cependant aucune prescription d'une organisation sportive – par exemple la Fédération Suisse des Sports Equestres – dont on pourrait déduire que le trapèze de la recourante ressemble à un rectangle de dressage classique ou à un terrain se prêtant à l'organisation d'un concours de saut d'obstacles. La recourante n'organise quoi qu'il soit pas de tels événements dans son exploitation.

Il n'y a donc aucun motif objectif d'exclure la possibilité de régulariser la place actuelle réduite à 798 m², avec une clôture constituée d'une barrière et d'une haie. Du point de vue de l'aménagement du territoire, une légère modification de l'implantation et de la forme de cette aire n'apporterait aucun bénéfice concret. La nécessité d'une mesure ordonnant une telle modification de la place n'est pas établie et il est disproportionné de prévoir d'emblée, selon le ch. 6 du dispositif de la décision attaquée, qu'une régularisation selon le projet de la recourante ne puisse pas être autorisée au terme de la procédure administrative décrite aux ch. 1 à 4 de ce dispositif.

f) La décision attaquée exclut par ailleurs d'emblée la régularisation, dans le cadre de cette procédure d'autorisation complémentaire, de l'élément de clôture que constitue la haie de laurelles (ch. 7 du dispositif). Dans les motifs (p. 7), elle expose que ces "arbustes, qui sont d'origine exotique, ne sont pas admissibles sur le plan biologique et ne peuvent pas être autorisés".

Le droit fédéral de la protection de l'environnement énonce certaines règles pour la lutte contre les organismes exotiques envahissants, notamment contre certaines plantes, mais le laurier-cerise ne fait pas partie des organismes interdits par ces normes (cf. art. 15 al. 2 de l'ordonnance du 10 septembre 2008 sur l'utilisation d'organismes dans l'environnement [ODE; RS 814.911] et annexe 2 de cette ordonnance; CDAP AC.2021.0188 du 16 décembre 2021 consid.1b).

En droit cantonal, le règlement du 15 décembre 2010 sur la protection des végétaux (RPV; BLV 916.131.1), adopté sur la base de la législation sur l'agriculture, prévoit la compétence de la DGE (service en charge de la protection de la nature) pour élaborer des directives relatives à la lutte contre les organismes envahissants exotiques pouvant porter atteinte à la diversité biologique (art. 4 al. 2 RPV). La DGE a ainsi adopté des fiches consacrées au laurier-cerise. La fiche F3-7, description (2019), comporte les indications suivantes:

"Espèce figurant sur la Liste Noire (2013), liste des néophytes envahissantes possédant, selon les connaissances actuelles, un fort potentiel de propagation en Suisse et causant des dommages importants et prouvés au niveau de la diversité biologique, de la santé et/ou de l'économie (www.infoflora.ch).

Floraison: avril-mai. Deuxième floraison possible à l'automne.

Habitats: le laurier-cerise est cultivé dans de nombreux jardins et il est encore trouvé en vente dans les commerces spécialisés. Lorsqu'il est bien implanté, il s'échappe facilement et se développe dans le milieu naturel notamment dans les sous-bois, haies et lisières. Il supporte aussi bien l'ombre que le soleil.

Mode de reproduction et dissémination: les baies du laurier-cerise sont consommées par les oiseaux qui dispersent les graines sur de grandes distances jusque dans le milieu naturel. Les déchets sauvages de taille rejetés dans la nature sont également une source de dissémination. Lorsqu'un sujet est abattu, il forme de nombreuses repousses en rejetant depuis la souche. Le réchauffement climatique favorise son expansion.

Dangers et raisons d'agir:

Biodiversité: le laurier-cerise concurrence la végétation indigène. Le rajeunissement de nos forêts peut être entravé par les formations parfois très denses du laurier cerise. La persistance de son feuillage réduit également la lumière au sol et empêche la flore forestière printanière de se développer.

Santé: l'ensemble de la plante, mais principalement les feuilles et les graines contenues dans les fruits, contiennent des glycosides toxiques pour l'homme et le bétail."

La fiche F4-7, recommandations de lutte (2019), retient notamment ceci dans les "principes à suivre":

"3° Eviter toute dispersion de la plante:

Intervenir impérativement avant le stade de fructification des inflorescences: les oiseaux consomment ses fruits et ils dispersent les graines sur de longues distances, jusque dans les milieux naturels.

Enlever et éliminer le matériel végétal capable de se reproduire: souches, racines, inflorescences (graines). [...]"

Le site internet www.infoflora.ch (Centre national de données et d'informations sur la flore de Suisse) contient des informations sur les plantes exotiques envahissantes. Il renvoie actuellement à la nouvelle liste des espèces exotiques envahissantes, publiée par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) en annexe au document "Espèces exotiques en Suisse (Etat 2022)" (ancienne liste noire). Le laurier-cerise (Prunus lauracerasus) figure parmi les espèces dont il est prouvé qu'elles causent des dommages à l'environnement (p. 58 de la publication de l'OFEV).

Les représentants de la recourante ont indiqué, à l'inspection locale, que la haie de laurelles était taillée deux fois par an et qu'elle ne produisait pas de fruits; la taille effectuée au printemps empêche la floraison, donc la fructification. La recourante a l'intention de conserver cette haie, sur trois côtés de l'aire pour chevaux (après réduction de la surface de cette place), à savoir sur une longueur d'approximativement 80 m. Dans ces conditions, on ne voit pas pourquoi il faudrait d'emblée exclure la possibilité de régulariser la clôture actuelle, constituée d'une barrière et d'une haie de laurelles. La recourante doit conserver la faculté de présenter un dossier, conformément au ch. 1 du dispositif de la décision attaquée, avec la même clôture sur trois côtés de la place, en précisant comment elle s'engage à lutter contre la dispersion de la plante. Si ensuite, dans le cadre de la pesée des intérêts, la DGTL estime qu'il y a un intérêt public prépondérant à imposer néanmoins le remplacement des laurelles par des essences locales, il incombera à cette autorité de décrire la situation de manière plus détaillée qu'elle ne l'a fait dans la décision attaquée, en comparant l'intérêt (financier) de la recourante à conserver les végétaux qu'elle a plantés avec les intérêts publics évoqués ci-dessus. Tant que cette pesée soigneuse des intérêts n'aura pas été effectuée, dans le cadre de la procédure imposée par les ch. 1 à 4 du dispositif de la décision attaquée, l'ordre de suppression de la haie existante viole le principe de la proportionnalité.

g) Les moyens de la recourante sont donc fondés, dans la mesure où ils visent les mesures de remise en état prononcées aux ch. 6 et 7 du dispositif de la décision attaquée. L'ordre de réaliser cette remise en l'état étant prématuré, avant la procédure d'autorisation de construire complémentaire, il doit être annulé.

3. La recourante demande l'annulation de la décision attaquée en tant qu'elle ordonne la suppression du dépôt de terre (ch. 9 du dispositif) et l'évacuation des matériaux vers un lieu approprié (ch. 10 du dispositif). Elle fait valoir qu'elle pourrait utiliser les matériaux d'excavation entreposés sur la parcelle n^o 104 afin de rehausser la desserte agricole existante et créer un mur anti-bruit le long de la voie CFF.

a) La recourante ne conteste pas, à juste titre, que le maintien de l'important dépôt de terre, à l'endroit litigieux, nécessiterait un permis de construire au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, y compris une autorisation spéciale de la DGTL puisqu'il est situé en zone agricole (cf. AC.2020.0289 du 11 juin 2021 consid. 5 et les références). Une telle autorisation n'a pas été demandée et la prise de position de la Municipalité de Gilly, qui ne s'était pas opposée à un dépôt provisoire de terre au moment du chantier, n'équivaut à l'évidence pas à une autorisation valable (à propos du caractère indispensable de l'autorisation cantonale, cf. notamment ATF 132 II 21; TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; AC.2020.0289 du 11 juin 2021 consid. 7a). La recourante savait dès le début que ces matériaux d'excavation devaient en principe être évacués dans une décharge ou un autre site approprié (cf. notamment art. 19 de l'ordonnance du 4 décembre 2005 sur la limitation et l'élimination des déchets [OLED; RS 814.600]). Quoi qu'il en soit, des matériaux terreux ne peuvent pas être simplement épandus ou stockés sur des surfaces agricoles, sans autorisation spécifique et sans respecter les critères stricts applicables à ces opérations (cf. AC.2018.0313 du 28 mars 2019). Le choix d'un lieu de dépôt provisoire, à proximité du chantier de 2005, ne dispensait pas la recourante d'achever le traitement ou la valorisation de ses matériaux d'excavation. Or c'est bien le sens de la décision attaquée.

b) La recourante conteste cependant la proportionnalité de cet ordre de remise en état en faisant valoir qu'au lieu d'évacuer ces matériaux, elle pourrait les utiliser pour rehausser un chemin agricole existant et créer une butte anti-bruit le long de la voie de chemin de fer. Alors qu'elle avait déjà envisagé ce projet en 2008, et en avait fait part à la Municipalité de Gilly, elle ne l'a finalement pas concrétisé. Aucune demande d'autorisation n'a été formellement déposée et les CFF, qui doivent se prononcer au sujet des ouvrages projetés à proximité directe des voies de chemin de fer, n'ont pas donné en l'état un préavis favorable.

L'exécution de l'ordre de remise en état constituerait une opération coûteuse pour la requérante. Ces frais d'évacuation devaient toutefois être pris en compte dans le coût du chantier de création du garage souterrain; il ne s'agit donc pas d'une dépense imprévisible, mais bien plutôt d'une charge reportée à plus tard. La recourante admet qu'elle doit trouver une solution pour mettre fin à l'entreposage provisoire de terre sur la parcelle n° 104 et que le projet qu'elle envisage ne coûterait pas sensiblement moins cher que l'évacuation des matériaux dans une décharge. En définitive, l'intérêt public à remettre en état ce secteur de zone agricole, qui est manifeste, doit l'emporter et le grief de violation du principe de la proportionnalité est mal fondé. Le réensemencement de la surface après évacuation des terres (ch. 11 du dispositif de la décision attaquée) n'est en tant que tel pas contesté.

Ainsi, les ch. 9 et 10 du dispositif ne violent pas le droit fédéral et ils doivent être confirmés. Il incombera à la DGTL de fixer un nouveau délai d'exécution (cf. ch. 12 du dispositif).

4. La recourante conclut également à l'annulation de la décision attaquée en ce qui concerne l'émolument perçu par l'autorité intimée.

Selon l'art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1), un émolument allant de 500 francs à 10'000 francs est perçu pour les décisions de suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier. Le RE-Adm se base sur l’art. 1 de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; BLV 172.55). Cette disposition confère à l’art. 11a RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé d’une décision formelle (AC.2020.0057 du 15 octobre 2020 consid. 5 et la réf.cit.).

L’émolument représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130). Comme sous-catégorie des contributions causales, l’émolument doit obéir au principe de l’équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (cf. ATF 140 I 176 consid. 5.2, ATF 135 I 130 consid. 2, ATF 126 I 180 consid. 3a/aa).

En l'occurrence, la DGTL a détaillé les postes de l'émolument requis (pour 13 heures de travail, subdivisées en trois catégories, à 160 francs/heure, soit 2'080 francs au total). Ce montant n'apparaît pas excessif compte tenu de la nature de la cause. Il n'est pas nécessaire qu'il soit justifié de manière plus détaillée. Il reste dû même si la recourante obtient partiellement gain de cause (AC.2011.0220 du 10 janvier 2013 consid. 6c). Les principes applicables à la fixation des émoluments administratifs n'ont pas été violés, de sorte que la décision attaquée peut être confirmée sur ce point également.

5. Au vu des considérants qui précèdent, il y lieu de prendre acte que la cause est devenue sans objet en ce qui concerne l'ordre de déposer une demande de permis de construire pour la création d'une fosse à purin et d'une fumière (ch. 1 du dispositif de la décision attaquée) ainsi que l'ordre de supprimer des bennes à fumier (ch. 8 du dispositif) (cf. consid. 1 supra).

S'agissant des questions qui doivent être tranchées, en fonction de l'objet du litige tel qu'il doit être défini sur la base du recours, il résulte des considérants que les ch. 6 et 7 du dispositif doivent être annulés, la décision de la DGTL au sujet de la réduction du carré de sable et de la haie entourant cette place devant être prise au terme de la procédure d'autorisation complémentaire qui devra être introduite par la recourante conformément aux ch. 1 à 4 du dispositif. Le recours est donc partiellement admis sur ces points. Il incombera à la DGTL de fixer un nouveau délai pour le dépôt du dossier (ch. 2 du dispositif).

Le recours devant être rejeté en tant qu'il concerne le dépôt de terre, il y a lieu de confirmer les ch. 9 à 11 du dispositif. Il en va de même du ch. IV de ce dispositif, fixant l'émolument administratif.

6. Compte tenu de l'issue du litige, des frais réduits seront mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD, art. 4 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA]; BLV 173.36.5.1). Obtenant partiellement gain de cause, la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens réduits, à la charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD et art. 11 TFJDA). Comme la décision attaquée est confirmée en tant qu'elle concerne le sort du dépôt de terre situé sur le territoire de la Commune de Gilly, cette collectivité publique, qui a mandaté un avocat, a droit à des dépens. En revanche, ni la Commune de Bursinel, ni l'administration cantonale ne peuvent prétendre à une telle indemnité.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est sans objet en tant qu'il vise l'ordre de déposer une demande de permis de construire pour la création d'une fosse à purin et d'une fumière, selon le ch. 1 du dispositif de la décision du 28 avril 2021 de la Direction générale du territoire et du logement, ainsi que l'ordre de supprimer des bennes à fumier, selon le ch. 8 du dispositif de cette décision.

II. Le recours est partiellement admis et les ch. 6 et 7 du dispositif de la décision du 28 avril 2021 de la Direction générale du territoire et du logement sont annulés.

III. Le recours est rejeté pour le surplus et les ch. 1 à 4, les ch. 9 à 11 et le ch. IV du dispositif de la décision du 28 avril 2021 de la Direction générale du territoire et du logement sont confirmés.

IV. Il incombe à la Direction générale du territoire et du logement de fixer des nouveaux délais pour le dépôt du dossier, selon le ch. 2 du dispositif de sa décision du 28 avril 2021, ainsi que pour l'exécution des mesures de remise en état, selon le ch. 12 du dispositif de cette décision.

V. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge d'A._______.

VI. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à A._______ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL.

VII. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge d'A._______.

Lausanne, le 12 octobre 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint et à l'OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.