TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 3 mars 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Fabienne Despot et
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Aurélie Tille, greffière.  

 

Recourante

 

A.________ représentée par B.________, à ********

  

Autorité intimée

 

Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Unité droit et études d'impact,    

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Bottens,    

  

 

Objet

       Divers    

 

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 20 août 2021 (facturation des frais de pollution à la déchetterie de Bottens)

 

Vu les faits suivants:

A.                     B.________ et C.________ exploitent la raison individuelle A.________, active dans le domaine agricole, à Bottens.

Le 8 février 2021, un employé de A.________ a déposé à la déchetterie communale un bidon qui contenait des huiles de vidange. Le 10 février 2021, une pollution aux hydrocarbures dans la déchetterie, qui résultait apparemment d'une fuite provenant du bidon déposé deux jours plus tôt, a nécessité l'intervention du Service de défense incendie et secours (SDIS) du Haut-Talent.

La Direction générale de l'environnement (DGE) a établi un rapport de prestations le 10 février 2021.

Le rapport de gendarmerie du 4 mars 2021 décrivait l'événement comme suit:

"Le lundi 08 février 2021, un employé de l'Entreprise A.________, à Bottens, a déposé à la déchetterie communale, un bidon contenant des huiles de vidange lequel était endommagé sur la partie supérieure. Le réceptacle a été placé sur une palette qui n'avait pas de bac de récupération. Les employés communaux ne se sont aperçus de la fuite du bidon précité que 2 jours plus tard. En effet, de l'huile était présente au milieu de la déchetterie."

B.                     Par lettre du 11 mai 2021, la DGE a informé A.________ qu'une fuite d'huile avait eu lieu sur le site de la déchetterie de Bottens en provenance d'un fût non étanche déposé par cette entreprise. Elle demandait le remboursement des frais d'intervention du SDIS, à hauteur de 919 francs, respectivement la prise en charge de ces frais par une éventuelle assurance de l'entreprise. Le calcul de ce montant était détaillé dans un "décompte ABC pour facturation" du 5 mai 2021, qui comprenait des frais de main-d'œuvre, de véhicules, de matériel et des frais d'élimination. La DGE fondait sa demande de remboursement sur la responsabilité administrative du "pollueur-payeur", et invoquait notamment l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).

C.                     Par décision du 20 août 2021, la DGE a constaté qu'aucun paiement n'était intervenu à la suite de sa lettre du 11 mai 2021. Elle indiquait dès lors notifier la présente décision "relative à votre responsabilité administrative" et à la mise à la charge de A.________ des frais relatifs à l'intervention du 10 février 2021 pour un montant de 919 francs.

D.                     Par acte du 27 août 2021, A.________ a formé recours contre cette décision, concluant implicitement à son annulation en ce sens que l'entreprise n'est pas astreinte au paiement de la somme de 919 francs. Selon la recourante, à partir du moment où le bidon d'huile litigieux a été réceptionné à la déchetterie, il n'était plus de sa responsabilité mais de celle de la Commune. Elle a produit divers échanges de courriels avec le Secrétaire municipal de la Commune de Bottens sur la question de l'accès à la déchetterie pour les entreprises. Elle indique également ne pas avoir été contactée dans le cadre du rapport de police.

Le 23 septembre 2021, la Municipalité de Bottens a indiqué n'avoir aucun élément à produire dans ce dossier et soutenir la démarche de la DGE. Elle n'a pas produit de dossier.

La DGE s'est déterminée le 28 octobre 2021, concluant au rejet du recours.

La recourante s'est déterminée encore le 17 novembre 2021. Elle conteste à nouveau l'allégation de la DGE selon laquelle le fût était déjà endommagé au moment de son dépôt à la déchetterie.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.

b) Il convient à titre liminaire de déterminer dans quelle mesure la lettre de la DGE, du 11 mai 2021, est susceptible de constituer une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, ce qui pourrait avoir une conséquence sur la recevabilité du recours.

Cette disposition prévoit qu'est une décision toute mesure prise par une autorité, dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet notamment: a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou obligations; b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations. L'art. 42 LPA-VD précise le contenu d'une décision qui doit notamment indiquer les voies de recours. Une décision au sens des dispositions précitées doit en principe être notifiée sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD).

En l'occurrence, la lettre de l'autorité intimée semble bien comporter un aspect décisionnel, dès lors qu'elle sollicite le remboursement des frais d'intervention liés à la pollution survenue en février 2021 dans la déchetterie de Bottens. Encore faut-il que cette décision ait été reconnaissable comme telle par la recourante. A la différence de la décision contestée du 20 août 2021, cette lettre n'indique pas son caractère décisionnel, ni les voies de recours et n'a pas été notifiée par voie recommandée. Il n'est pas non plus certain si et à quelle date la recourante l'a reçue. On peut certes s'étonner que cette dernière n'ait pas réagi à cette lettre, à supposer qu'elle l'ait reçue. Quoi qu'il en soit, il ressort du dossier lacunaire produit que la recourante a en tout cas eu des échanges par courriel avec la Municipalité, dans lesquels elle contestait les faits retenus par cette autorité, en particulier le caractère défectueux du fût déposé à la déchetterie communale. Au demeurant, l'autorité intimée elle-même ne considère pas sa lettre du 11 mai 2021 comme une décision formelle, dès lors que, le 20 août 2021, elle a rendu une décision motivée assortie des voies de recours. On relève à cet égard que son bordereau de pièces produit dans le cadre de la présente procédure fait une distinction expresse entre ces deux correspondances: la pièce 4 est intitulée "Courrier et facture adressés par la DGE (...) à A.________ le 11 mai 2021", alors que la pièce 5 est intitulée "Décision rendue par la DGE le 20 août 2021". Il convient en conséquence de retenir que dès lors que le recours porte sur la décision du 20 août 2021, il a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      La recourante indique qu'elle n'a pas été contactée ou convoquée "pour faire le rapport de police". Elle fait ainsi valoir son droit d'être entendu.

a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76, 131 I 153 consid. 3 p. 157, 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

Le droit d'être entendu étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il est exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les références citées).

b) Dans le cas présent, la recourante n'a pas été entendue, ni par la gendarmerie lors de l'élaboration du constat d'intervention sur lequel s'est fondée l'autorité intimée, ni par celle-ci. La recourante conteste les faits tels que retenus par ce constat. Or, comme on le verra ci-dessous, ces faits, à supposer avérés, apparaissent de nature à influer sur la décision litigieuse. La violation du droit d'être entendu est en conséquence grave et n'apparaît pas de nature à être réparée dans le cadre de la présente procédure. La décision devrait dès lors être annulée pour ce motif déjà.

3.                      Sur le fond, la recourante conteste être à l'origine de la pollution ayant donné lieu aux frais d'intervention litigieux. Elle conteste avoir déposé un fût endommagé à la déchetterie et soutient qu'après réception de ce fût par l'employé communal de la déchetterie, la responsabilité incombait à la Commune.  

a) A l'appui de la décision attaquée, l'autorité intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), ainsi que l'art. 22b al. 1er de la loi vaudoise du 2 mars 2010 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; BLV 963.15).

L'art. 54 LEaux prévoit que les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions. Une disposition similaire figure à l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), selon lequel les frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à la charge de celui qui en est la cause.

Selon la jurisprudence, les art. 2 LPE et 3a LEaux codifient au surplus le principe dit "de causalité" ou du "pollueur payeur", en posant le principe selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi doit en supporter les frais (CDAP AC.2017.0382 du 24 juillet 2019 consid. 2a/aa et la référence citée).

Au plan cantonal, la LSDIS vise à régler l'organisation et le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d'autres situations présentant un caractère d'urgence (art. 1 al. 1). Aux termes de l'art. 3a LSDIS, le département en charge de la protection de l'environnement et de la protection des eaux (actuellement le Département de l'environnement et de la sécurité [DES], dont dépend la DGE) est compétent en matière de prévention et de lutte contre les cas accidentels de pollution, notamment par les hydrocarbures, les produits chimiques ou les produits radioactifs (ci-après: les cas de pollution). L'art. 22b LSDIS prévoit ce qui suit:

"Art. 22b Autres frais en matière de lutte contre les cas de pollution.

1 Les frais d'intervention, d'assainissement et des autres mesures de lutte contre les cas de pollution, ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution, sont mis à la charge de ceux qui en sont la cause, par décision du département.

2 Les personnes qui subissent un dommage du fait d'une intervention en matière de lutte contre les cas de pollution peuvent en réclamer la réparation à l'Etat, à moins qu'elles n'aient causé elles-mêmes cette intervention. Les prétentions à l'égard de ceux qui ont causé la pollution, au sens de l'alinéa 1 ci-dessus, sont réservées.

3 Les avances de frais faites par l'Etat lui sont remboursées. Les dépenses occasionnées par l'intervention des services publics sont facturées sur la base d'un tarif établi par le Conseil d'Etat."

Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités (ATF 122 II 26 consid. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes qui sont la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences financières en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 consid. 4c). Les frais peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement (AC.2021.0096 du 30 septembre 2021 consid. 2c et les références citées).

Doit être considérée comme un perturbateur la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses propres actes ou omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi la personne qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public (perturbateur par situation; ATF 131 II 743 consid. 3.1: 127 I 60 consid. 5c; TF 1C_600/2019 du 20 novembre 2020 consid. 5.1; 1C_484/2018 du 6 février 2020 consid. 2.2; 1C_427/2016 du 19 mai 2017 consid. 3.1; voir également Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, n° 5.2.2.1; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, nos 1307/1308).

Pour que le perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement, il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures. Il doit également provoquer directement l'atteinte nuisible, exigence désignée comme étant le critère de l'immédiateté (ATF 138 II 111 consid. 5.3.2; TF 1C_524/2014 - 1C_526/2014 du 24 février 2016 consid. 5.1). La causalité immédiate requiert que la cause elle-même ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"), quelle que soit la façon dont elle a été créée (tierce intervention, évènements naturels, force majeure) (ATF 118 Ib 407 consid. 4c; Isabelle Fellrath, Paramètres généraux de répartition des frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement des sites pollués: état de la pratique et de la jurisprudence en droit suisse, in: DEP 2018 p. 283-304, p. 292). Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte (ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4c).

L'immédiateté s'apprécie selon la règle du degré de vraisemblance prépondérante prévalant dans les cas où une preuve matérielle directe, absolue et irréfutable ne peut être rapportée (AC.2021.0096 précité; AC.2020.0021 du 4 août 2021; AC.2020.0318 du 11 mars 2021 consid. 2c et les références citées, dont Isabelle Fellrath, op. cit., p. 289 ss).

b) S'agissant de la responsabilité d'une pollution fondée sur la notion de perturbateur (par comportement ou par situation), il incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les causes possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision. Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) sans être limitée par les allégués et les offres de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne s'appliquent pas. Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8 consid. 3b). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout de qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (AC.2019.0323 du 8 février 2021 consid. 2a/aa et les références citées).

c) En l'espèce, l'autorité intimée fonde sa décision sur le constat de gendarmerie, du 4 mars 2021. Or ce constat a été effectué sans avoir entendu la recourante (cf. ci-dessus consid. 2). Celle-ci conteste les faits retenus dans ce constat. Elle a produit un échange de courriels avec l'administration communale de Bottens. Dans un courriel du 17 février 2021, en réponse à une lettre de la commune du 16 février 2021, la recourante indiquait notamment ce qui suit:

"Nous donnons suite à votre courrier du 16 février 2021, concernant deux fûts d'huile de vidange.

En effet, cette lettre nous a fortement surpris car nous ne nous serions jamais permis d'amener un fût endommagé si nous l'avions remarqué.

De plus, votre employé communal sur place ce jour-là, a bien regardé les fûts d'huile car il a fait des commentaires à notre ouvrier, je cite "les A.________ profites du système" [sic]. Donc nous partons du principe que si les bidons n'étaient pas conformes votre employé aurait dû nous les faire reprendre de suite et non deux semaines après par voix courriel.

Pour le reste si vous n'êtes pas aux normes avec les bacs de rétention sur votre site officiel cela ne nous regarde pas.

Cela fait plus de 10 ans que nous venons régulièrement déposer notre huile de vidange à la déchetterie sans aucun souci [...]"

Selon un courriel de l'administration communale, du 17 février 2021, il a été répondu à la recourante que le jour du dépôt litigieux, l'employé communal aurait remarqué que le haut du fût était cabossé et l'aurait signalé à l'employé de la recourante.

Dans le cadre de la présente procédure, la recourante a encore indiqué que lors du dépôt du fût, celui-ci était en parfait état. Aucune fuite n'a été constatée lors du trajet entre l'exploitation agricole et la déchetterie, à environ 3 km de distance. De plus, l'employé de la recourante a dû rouler le fût litigieux jusqu'à un emplacement désigné par l'employé communal, sans avoir constaté aucune fuite. La recourante estime en conséquence que le fût était à ce moment-là parfaitement étanche. Elle conteste encore avoir placé le fût sur une palette.

A la lumière de ces allégations, force est de constater que les faits retenus par l'autorité intimée sont contestés et méritaient une instruction plus approfondie par l'autorité intimée. Les explications données par la recourante apparaissent par ailleurs vraisemblables. Quoi qu'il en soit, il n'est pas contesté que l'employé communal, même s'il a constaté un éventuel défaut sur la partie supérieure du fût, a accepté celui-ci. La pollution résultant apparemment de ce fût n'a en revanche été remarquée que deux jours plus tard, sans que l'on sache à quel moment ce fût a été déplacé sur une palette, ni s'il a subi une altération entre le moment de son dépôt et celui de la fuite constatée. Il apparaît ainsi que le lien de causalité entre le comportement de la recourante consistant à déposer un fût d'huile de vidange et la pollution en résultant semble avoir été rompu et il ne saurait être question ici d'une causalité naturelle et immédiate. C'est bien plus dans le cadre de la prise en charge et de la détention du fût litigieux par l'autorité communale que la pollution semble s'être produite. Il n'est ainsi pas établi à un degré de vraisemblance suffisante que la pollution est imputable à la recourante.

A l'instar d'un particulier, une collectivité peut être astreinte aux frais en qualité de perturbatrice par comportement ou par situation, par exemple en tant que propriétaire d'un bien-fonds ou exploitante d'une installation (ATF 131 II 743 consid. 3.3).

Il convient en conséquence de retenir que la recourante ne peut être qualifiée de perturbatrice par situation ou comportement dans le cas présent.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 52 LPA-VD). N'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Direction générale de l'environnement du 20 août 2021 est annulée.

III.                    Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 mars 2022

 

La présidente:                                                                         La greffière: 


                                                                                                

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.