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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 3 février 2022 |
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Composition |
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. André Jomini, juge; Mme Renée-Laure Hitz, assesseure. |
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Recourante |
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A.________ à ******** |
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Objet |
permis de construire |
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Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 6 juillet 2021 refusant le permis de construire (mise à l'enquête complémentaire, modifications des ouvertures en façades, de la passerelle d'accès et du concept de protection incendie) et c/ décision de l'ECA du 1er novembre 2020 refusant de délivrer l'autorisation spéciale cantonale requise - CAMAC n° 186893 |
Vu les faits suivants:
A. A.________, propriétaire de la parcelle n° 3717 du registre foncier sur le territoire de la commune de Sainte-Croix, en zone village, a obtenu le 17 juillet 2017 de la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) un permis de construire n° 4726, pour la construction d'un "centre de rencontre" - c'est ainsi que, sur la demande de permis, la propriétaire et son architecte avaient désigné le bâtiment à réaliser, de trois niveaux (y compris un galetas), comprenant notamment une grande salle de 85 m2, des sanitaires et huit chambres. Le projet avait auparavant été soumis, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC), aux services concernés de l'administration cantonale ainsi qu'à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA). Comme cela ressort de la synthèse CAMAC n° 170860 du 30 juin 2017, cet établissement public avait délivré une autorisation spéciale, au motif que le bâtiment projeté faisait partie des constructions et ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature. Cette autorisation spéciale énonce diverses "conditions impératives", d'une part à propos des risques liés aux éléments naturels - la parcelle se situant dans une zone de danger d'effondrements – et d'autre part à propos du risque d'incendie. Les exigences suivantes ont alors été fixées, sur la base des prescriptions de protection incendie de l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre les incendies (AEAI) et en fonction des critères suivants: "construction d'un bâtiment de faible hauteur, d'affectation commerciale avec hébergement de personnes":
"[...] 12. Les plans d'enquête avec indications de protection incendie [...] sont acceptés et doivent être appliqués, sous réserve des points correctifs et complémentaires suivants:
13. Le projet est classé en degré 1 d'Assurance Qualité et nécessite la nomination d'un responsable Assurance Qualité (RAQ).
14. Chaque chambre doit former un compartiment coupe-feu distinct (parois, portes, plafonds, planchers).
15. Les systèmes porteurs doivent disposer de la résistance au feu requise (R(EI) 30).
16 à 22. [Exigences diverses, relatives aux gaines techniques, aux issues de secours, aux aménagements extérieurs, etc.]
23. Toute modification importante des plans et concept de protection incendie (appréciation du responsable assurance qualité) nécessite une enquête complémentaire via CAMAC.
24. A la fin des travaux, une déclaration de conformité écrite doit être transmise à la municipalité [...]
25 – 26. [...]
27. Du point de vue de la protection incendie, la capacité de la grande salle est limitée à max. 50 personnes en tout temps.
28. Une organisation de protection incendie appropriée à l'exploitation doit être mise en place et maintenue."
Dans les conditions du permis de construire délivré par la municipalité figurent les "exigences de protection incendie" suivantes:
"La construction doit être réalisée selon les prescriptions de protection incendie de [l'AEAI].
L'acceptation par la Commune de Sainte-Croix des plans et du concept de protection incendie proposés ne dégage pas la responsabilité du responsable assurance qualité en protection incendie. Il appartient à ce dernier de vérifier ou de faire vérifier, de manière détaillée et en tout temps (planification, appel d'offres, exécution), la conformité des mesures de protection incendie aux prescriptions AEAI en vigueur."
Le permis de construire est entré en force et le bâtiment a été édifié. D'après le registre foncier, il porte le numéro d'assurance 3062 (auparavant: 801b); il est voisin d'un bâtiment plus ancien, sur la même parcelle (n° 883, auparavant 801).
B. Après la réalisation des travaux, la municipalité a constaté que l'ouvrage ne correspondait pas aux plans d'enquête sur la base desquels le permis de construire avait été délivré. Elle a refusé le permis d'habiter et invité A.________ à soumettre à une enquête complémentaire les modifications apportées au projet initial.
C. Avec le concours de son architecte, A.________ a déposé le 18 juin 2019 une demande d'autorisation en utilisant la formule "mise à l'enquête complémentaire". La description de l'ouvrage est la suivante: "Modification des ouvertures en façades, de la passerelle d'accès et du concept de protection incendie". Le dossier contient des plans et un document intitulé "concept de protection incendie" établi par l'architecte de la propriétaire. Il a été mis à l'enquête publique du 29 juin au 28 juillet 2019, sans susciter d'opposition de tiers. L'ECA s'est prononcé dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 186893 du 1er novembre 2019. Cet établissement a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif suivant: "n'ayant pas reçu les compléments demandés à l'architecte selon notre courriel du 15 juillet 2019, notre service n'est pas en mesure de se déterminer sur la demande de permis de construire". L'ECA a en outre précisé que les exigences mentionnées dans la synthèse CAMAC n° 170860 du 28 juin 2017 étaient maintenues.
D. Le 6 juillet 2021, la municipalité a rendu une décision qui "refuse la délivrance du permis de construire pour le dossier CAMAC n° 186893 et ordonne que les ouvertures en façade, la passerelle d'accès et le concept de protection incendie soient réalisés tels qu'ils ont été autorisés à l'issue de l'enquête principale, CAMAC n° 170860, ce d'ici le 30 octobre 2021". Ce refus est fondé sur la décision de l'ECA, dans la synthèse CAMAC du 1er novembre 2019, la municipalité relevant que malgré différents échanges entre cet établissement et la propriétaire constructrice, aucune issue favorable n'a pu être trouvée.
La décision du 6 juillet 2021 rappelle en outre que "le bâtiment n'est pas au bénéfice d'un permis d'habiter/d'utiliser, de ce fait il ne peut pas être exploité".
Les démarches effectuées auprès de l'ECA sont en substance les suivantes: le 22 décembre 2019, une séance s'est déroulée dans les locaux de l'ECA, réunissant la propriétaire, son architecte (B.________) et un représentant de l'ECA. Un troisième concept de protection incendie a été transmis par la propriétaire en vue d'une préanalyse. L'ECA a répondu le 13 janvier 2020 que ce concept n'était pas suffisant et que le recours à un spécialiste en protection incendie était nécessaire. En mars 2020, un quatrième concept de protection incendie a été présenté à l'ECA par le spécialiste en protection incendie AEAI mandaté par la propriétaire. Au terme d'une préanalyse, l'ECA a estimé que le concept était considéré comme plausible, avec cependant quelques compléments nécessaires. Le 5 juillet 2000, la propriétaire a adressé par courriel à l'ECA un cinquième concept de protection incendie, réalisé par un autre architecte (C.________); l'ECA lui a répondu que ce concept ne lui paraissait pas plausible et que l'architecte n'avait pas attesté d'une reconnaissance AEAI en protection incendie, lui permettant d'être considéré comme "responsable assurance qualité" dans ce dossier.
E. Agissant le 7 septembre 2021 par la voie du recours de droit administratif, A.________ conteste la décision de la municipalité du 6 juillet 2021 en présentant une conclusion ainsi libellée:
"Si [le bâtiment] était considéré comme annexe et si cette annexe était considérée comme habitation et non comme hôtel ou semblable, le problème du permis d'habiter serait résolu, parce que pour la commune il n'y aurait pas de résidence secondaire supplémentaire et que les problèmes de sécurité ne se présenteraient plus à un niveau élevé".
Dans sa réponse du 26 octobre 2021, la municipalité conclut au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation des décisions attaquées.
Dans ses déterminations du 28 octobre 2021, l'ECA confirme sa position en s'en remettant à justice pour le surplus.
La recourante a répliqué le 16 novembre 2021. L'ECA a déposé des déterminations complémentaires le 10 décembre 2021.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La décision municipale refusant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 et 96 LPA-VD). La propriétaire de l'immeuble, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Cela étant, la loi prévoit, comme condition de recevabilité du recours, qu'il indique des conclusions et des motifs, les conclusions ne pouvant pas sortir du cadre fixé par la décision attaquée (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recourant doit donc expliquer sur quel(s) point(s) et pour quel(s) motif(s) la décision attaquée devrait être annulée ou modifiée. Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2020.0212 du 2 août 2021 consid. 2a).
En l'espèce, les conclusions du recours, telles qu'elles sont formulées, ne sont pas claires et l'objet du litige est difficile à déterminer. On peut donc se demander si ce recours est recevable. Cette question formelle peut toutefois demeurer indécise car les griefs de la recourante, comme on doit les comprendre, sont de toute manière mal fondés, ainsi cela sera exposé plus bas.
2. La décision attaquée, prise par la municipalité, est une décision de refus de permis de construire, au sens de l'art. 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Avec sa décision du 6 juillet 2021, la municipalité a communiqué la synthèse CAMAC n° 186893, comportant une décision de l'ECA de refus d'une autorisation spéciale cantonale. Quand une autorisation spéciale est requise (cf. art. 120 ss LATC), la décision du service (ou de l'établissement) cantonal doit être notifiée au constructeur par la municipalité, avec sa propre décision sur la demande de permis de construire (art. 123 al. 3 LATC).
Dans le cas particulier, la demande de permis de construire est une demande complémentaire qui vise à régulariser certains aspects ou éléments d'une construction déjà autorisée en 2017. Puisqu'elle a accepté de déposer cette demande complémentaire le 18 juin 2019, la recourante admet que la municipalité doive statuer, par une décision formelle, sur l'octroi d'un permis de construire pour régulariser les éléments concernés. Avec le concours de son architecte, elle a décrit ces éléments sur la formule de demande d'autorisation ainsi que sur les plans, mis à l'enquête publique en été 2019. Il était ainsi clairement indiqué que la procédure administrative portait en particulier sur le "concept de protection incendie" (ou "modification du plan de protection incendie", sur le plan du géomètre). Comme cela ressort du dossier, l'élaboration d'un tel concept implique l'étude de certaines mesures constructives (compartimentage de locaux, aménagement de voies d'évacuation, conception de structures en fonction de la résistance au feu, etc.).
Selon l'art. 6 de la loi vaudoise du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; BLV 963.11), la municipalité veille à l'application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et l'aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d'incendie. Les bâtiments, ouvrages et installations doivent dans ce cadre présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d'exploitation ou d'utilisation (art. 11 LPIEN). L'art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d'Etat à déclarer applicables avec force de loi les normes techniques d'organisations professionnelles. Le Conseil d'Etat a fait usage de cette compétence, en déclarant applicables la norme et les directives de protection incendie de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI) (cf. art. 1 du règlement du 30 janvier 2019 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies [RPPI; BLV 963.11.2]; une version précédente de ce règlement du 17 décembre 2014 avait une teneur similaire). Quant à l'art. 3 du règlement d'application de la LPIEN (RLPIEN; BLV 963.11.1), il prévoit qu'"avant de délivrer le permis de construire, d'habiter ou d'utiliser, la municipalité s'assurera que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas exposés à des risques importants ou particuliers d'incendie ou de dommages résultant de l'action des éléments naturels."
Cette législation spéciale (LPIEN) confère ainsi à la municipalité, lorsqu'elle statue sur une demande de permis de construire, la compétence de contrôler si le bâtiment présente les garanties de sécurité requises et, partant, de formuler des exigences à ce propos dans le permis (cf. notamment arrêt CDAP AC.2018.0228 du 27 juin 2019 consid. 7). Dans certaines situations, lorsqu'il s'agit de constructions et d'ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature, l'art. 120 al. 1 let. b LATC exige la délivrance d'une autorisation cantonale spéciale, en plus du permis de construire communal, et l'ECA est compétent pour délivrer cette autorisation spéciale (voir l'annexe II au règlement d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Dans le cas particulier, l'ECA a estimé, vu les caractéristiques du bâtiment, qu'il lui incombait de délivrer une autorisation spéciale. Dans sa réponse, la municipalité ne critique pas cette interprétation de l'art. 120 al. 1 let. b LATC – à cause de l'usage collectif prévu pour le bâtiment, de la construction en bois, essentiellement avec des matériaux de récupération, et de la situation en zone de danger d'effondrement – mais elle retient aussi que si une telle autorisation cantonale spéciale n'était en définitive pas formellement requise, les considérations émises par l'ECA dans la synthèse CAMAC du 1er novembre 2019 équivaudraient à un préavis négatif de l'organe cantonal spécialisé, au sujet de la protection incendie. Sur la base de ce préavis négatif, l'autorité communale s'estimait fondée à refuser le permis de construire complémentaire, censé précisément régler des aspects de protection contre l'incendie.
En l'espèce, il n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir si une autorisation spéciale de l'ECA est requise pour le bâtiment de la recourante, à cause des risques en cas d'incendie. Comme cela sera exposé plus bas, la contestation porte matériellement sur les conditions posées par l'ECA en matière de protection contre l'incendie. Ces conditions peuvent, à tout le moins subsidiairement, être considérées comme des conditions communales, intégrées à la décision relative au permis de construire. En fonction des griefs du recours, il y a lieu d'examiner si le refus du permis est conforme au droit cantonal.
3. a) A l'origine, la recourante n'a pas contesté la décision de la municipalité du 17 juillet 2017 lui octroyant un permis de construire assorti de diverses conditions en matière de protection contre l'incendie, mentionnées dans la synthèse CAMAC et reprises en définitive dans le permis de construire (exigeant la réalisation de la construction selon les prescriptions de protection incendie de l'AEAI, soit implicitement selon ce que l'ECA avait prescrit). Dans les démarches effectuées auprès de la municipalité et de l'ECA, le bâtiment litigieux a d'emblée été présenté comme un centre de rencontre. Actuellement encore, comme cela est exposé dans le recours, l'objectif est d'accueillir des groupes de réflexion, d'atelier, de méditation ou de yoga, etc. avec une possibilité d'hébergement (20 personnes dans la salle de travail, avec des chambres pour 10).
Une procédure de régularisation a été exigée de la recourante parce qu'il est apparu au terme du chantier que toutes les conditions posées dans le permis de construire, en matière de protection incendie, n'avaient pas été réalisés. La recourante n'a pas contesté ces lacunes puisqu'elle a déposé une demande de permis complémentaire pour une régularisation. Dans son recours, elle ne prétend pas que l'ECA ou la municipalité auraient mal apprécié la situation en 2019.
b) La recourante ne conteste pas qu'à la date de la décision attaquée, le 6 juillet 2021, son projet de régularisation, complété ou précisé encore en 2019 et 2020, ne répondait pas à l'ensemble des conditions posées à l'origine, dans les décisions de base de 2017. Dans son argumentation, elle ne se prononce pas spécifiquement sur les diverses conditions, singulièrement sur l'élaboration d'un concept par un responsable Assurance Qualité reconnu, sur le compartimentage des chambres, sur la résistance au feu de certaines structures, etc. En lisant l'argumentation de la recourante, on comprend qu'elle reproche en définitive aux autorités compétentes de ne pas avoir appliqué à son bâtiment les règles valables pour une simple habitation, voire pour une annexe à son ancien bâtiment, ces règles étant moins contraignantes. Elle résume en effet ainsi ses critiques (p. 3 in fine): "Pourquoi toutes ces mesures de sécurité? Parce que mon terme de "maison de rencontre" n'existe pas dans la liste des affectations et suggère des mesures pour un bâtiment semblable à un hôtel. Or il s'agit simplement d'une habitation".
c) Dans ses écritures, l'ECA expose en substance ce qui suit à propos de ses exigences. Depuis le début de la procédure, l'ECA requiert que le détail des mesures de prévention pour la protection incendie soit déterminé et qu'un concept soit établi par un professionnel de la protection incendie. Dans le bâtiment de la recourante, le danger particulièrement important pour les personnes est constitué notamment par l'absence de compartimentage coupe-feu, l'insuffisance de résistance au feu des systèmes porteurs ainsi que l'absence de balisage des issues de secours. En cas d'incendie, la propagation du feu est très rapide et d'une ampleur difficilement maîtrisable. Ce bâtiment ne peut pas être considéré simplement comme une habitation individuelle, parce qu'il est destiné à accueillir du public.
D'après l'art. 13 al. 2 de la Norme de protection incendie AEAI, font partie des établissement d'hébergement – pour lesquels les prescriptions de protection incendie définissent des exigences spécifiques – "notamment les hôtels, les pensions, les centres de vacances où séjournent, de façon permanente ou temporaire, 20 personnes ou plus, n'ayant pas besoin de l'aide de tiers" (type [b] – cf. aussi directive AEAI, "termes et définitions"). En l'occurrence, le bâtiment comporte une grande salle de 80 m2, dont on peut estimer la capacité à plus de 20 personnes; néanmoins, il est prévu que moins de 20 personnes y dorment. L'ECA expose que les établissements d'hébergement d'un nombre de personnes plus élevé que celui d'une famille dans une habitation individuelle, mais inférieur au seuil de 20 personnes de la définition précitée, ne peuvent pas être directement rattachés à une catégorie d'affectation spécifiquement définie. S'il peut paraître disproportionné d'appliquer ici les exigences de mesures de sécurité pour les hébergements de type [b], il n'en demeure pas moins que les exigences de sécurité incendie des logements individuels/familiaux s'avèrent insuffisantes, étant donné le plus grand nombre de résidents potentiels. Les mesures de sécurité incendie à prévoir dans de tels établissements se situent à mi-chemin entre ces deux types d'affectation (hébergement de type [b] / maison d'habitation) et peuvent par conséquent être allégées. En l'état, le concept de sécurité incendie présenté par la recourante est insuffisant. L'ECA regrette cependant que le concept qu'il avait jugé plausible, "qui était d'ailleurs à bout touchant en mars 2020", n'ait pas été finalisé.
d) En définitive, il résulte de l'argumentation de la recourante qu'elle conteste la décision attaquée en tant qu'elle refuse d'accorder le permis de construire de régularisation en l'absence de certaines mesures à définir dans un concept de protection incendie approprié. Or, comme l'explique l'ECA, ces mesures sont réalisables en tenant compte des particularités du bâtiment, c'est-à-dire sans que l'on impose toutes les exigences valables pour un véritable établissement d'hébergement de type [b]. Des démarches ont déjà été accomplies avec le concours d'un professionnel agréé; il suffirait à ce stade que le projet mis à l'enquête publique en 2019, amélioré ensuite avec le concours d'un spécialiste en protection incendie AEAI (il s'agissait alors du bureau D.________), soit complété sur certains points, énumérés dans un courriel de l'ECA du 24 mars 2020. L'ECA estime que ces compléments ne présentent pas de difficultés particulières (le concept était "à bout touchant"), ce qui n'est pas directement contesté par la recourante.
On ne saurait reprocher à l'ECA ni à la municipalité de traiter, au regard des normes de protection incendie, le centre de rencontre de la recourante non pas comme une simple maison d'habitation familiale ni comme un "bâtiment annexe" au sens des directives AEAI (les bâtiments annexes sont des constructions d'un seul niveau, d'une surface au sol de 150 m2 au maximum, qui ne sont pas destinées à recevoir des personnes de façon durable – cf. termes et définitions, rubrique géométrie du bâtiment), mais bien comme une construction nécessitant des mesures de sécurité incendie plus importantes, "à mi-chemin" entre celles applicables respectivement aux hébergements de type [b] et aux maisons d'habitation. Cette interprétation des normes pertinentes par l'organe cantonal spécialisé n'est en rien critiquable et ne viole pas le droit cantonal. Les griefs de la recourante sont en conséquence mal fondés. Le refus de régulariser le concept et les mesures de conception incendie – ce qui constitue l'objet du litige – doit donc être confirmé.
Il incombera donc à la recourante, si elle entend pouvoir utiliser le centre de rencontre, de compléter son dossier en tenant compte des exigences de l'ECA. Le délai d'adaptation ou de remise en état, au 30 octobre 2021, est actuellement échu (à cause de l'effet suspensif du recours). Il n'appartient pas à la CDAP de fixer une nouvelle échéance. Cette modalité d'exécution pourra être définie à nouveau par la municipalité, en fonction des démarches effectuées désormais par la recourante en vue de l'amélioration du concept de protection incendie.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée doit être confirmée, la municipalité ayant à se prononcer à nouveau sur le délai d'exécution.
Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à payer des dépens à la Commune de Sainte-Croix, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 6 juillet 2021 par la Municipalité de Sainte-Croix est confirmée, au sens des considérants.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Sainte-Croix à titre de dépens, est mise à la charge de A.________.
Lausanne, le 3 février 2022
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.