TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er novembre 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Pascal Langone et M. Serge Segura, juges; M. Andréas Conus, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Nermina LIVADIC, avocate, à Bulle,

Autorité intimée

Municipalité de Villeneuve, à Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à La Tour-de-Peilz,

Autorité concernée

Direction générale de l'environnement, Unité droit et études d'impact, à Lausanne.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision du 16 août 2021 (constatation d'inexécution des travaux de remise en état de la parcelle n° 3419 de Villeneuve, exécution par substitution de la décision du 27 mai 2020).

Vu les faits suivants:

A. A.________ est une société de droit suisse avec siège à ******** dont le but est l'exploitation d'une entreprise générale de construction, bâtiments, génie civil et routes.

B. Entre 2010 et 2017, A.________ a construit un quartier de villas et d'habitations collectives au lieu-dit "Les Belles Fourches" pour le compte du Syndicat intercommunal d'améliorations foncières des Fourches (dont la Commune de Villeneuve fait partie). Durant l'été 2016 et dans le cadre de cette activité, A.________ a été amenée à remettre en état la parcelle n° 3419, propriété de la Commune de Villeneuve, avec de la terre végétale. Le volume de terre remblayée sur ladite parcelle provenait de travaux de décapage d'une autre parcelle.

En 2017, la Municipalité de Villeneuve (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée) a constaté la présence sur la parcelle n° 3419 de Renouées du Japon, un organisme exotique envahissant. Par courrier du 2 juin 2017, la municipalité a exigé de A.________ le retrait immédiat des terres remblayées ainsi que la remise en état de la parcelle. A la suite de ce courrier, A.________ a dégrappé la terre précédemment remblayée et stockée celle-ci sous la forme d'une butte, d'un volume d'à tout le moins 460 m³, sur la parcelle n° 3419.

Le 15 novembre 2019, la municipalité, constatant que la Renouée du Japon était toujours présente sur la parcelle n° 3419, a imparti à A.________ un délai au 30 janvier 2020 pour évacuer les terres contaminées et remettre en état ladite parcelle. Le courrier précisait que, passé ce délai, les travaux nécessaires seraient exécutés par une entreprise tierce et les frais mis à la charge de A.________. Par courrier du 30 janvier 2020, A.________ a signifié à la municipalité son "refus total de toute responsabilité dans le développement de ces plantes invasives".

Constatant que A.________ n'avait pas donné suite à son injonction du 15 novembre 2019, la municipalité a, par décision datée du 27 mai 2020, exigé de A.________ qu'elle procède à:

"l'enlèvement des terres mises en stock sur le site, au chargement, à l'évacuation, à la mise en décharge des matériaux extraits et à l'apport de terre végétale, préalablement contrôlée et ensemencée avec des graines de type "prairie fleurie".

Un délai au 30 juin 2020 était imparti à A.________, avec menace d'exécution par substitution en cas d'inaction.

Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.

C. Par décision du 16 août 2021, la municipalité a constaté l'inexécution des travaux exigés dans sa décision du 27 mai 2020 et demandé à B.________ – société de droit suisse avec siège à ******** dont le but est notamment l'exécution de travaux dans le domaine de la construction, du terrassement et du génie civil – de procéder, aux frais de A.________, à :

"un terrassement à moins de 60 cm des terres infestées présentes sur toute la parcelle, le transport et l'évacuation des terres en décharge spécialisée et enfouissement, puis l'apport de matériaux sans, compactage et engazonnement des surfaces, cela au prix de CHF 173'303.15 TTC"

Par acte du 16 septembre 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a, par l'intermédiaire de son conseil, interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision du 16 août 2021. En substance, elle argue que la municipalité n'était pas compétente pour rendre la décision du 27 mai 2020, sur laquelle se fonde la décision du 16 septembre 2021. Partant, les deux décisions devraient être déclarées nulles.

Interpellée par le juge instructeur, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires a, par lettre du 10 novembre 2021, décliné sa compétence en tant qu'autorité concernée et invité la Cour à solliciter la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE).

Par courrier du 13 décembre 2021, la municipalité a, par l'intermédiaire de son conseil, déposé sa réponse au recours et conclut à son rejet.

Par courrier du 13 décembre 2021 également, l'unité droit et étude d'impact de la DGE, a déposé sa réponse au recours. En substance, la DGE constate l'absence de compétence de la municipalité pour ordonner les mesures de lutte contre la Renouée du Japon, dite compétence appartenant au maître d'ouvrage. Elle conclut dès lors à l'annulation de la décision attaquée.

Par courrier du 17 janvier 2022, la recourante a répliqué, en confirmant intégralement ses conclusions.

Par courrier du 8 avril 2022, la municipalité a dupliqué, en confirmant également ses conclusions.

D. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 92 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) la CDAP connait en dernière instance cantonale des recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Interjeté dans le délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée, le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 75, 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Dans son acte de recours, la recourante soutient que la décision du 27 mai 2020 doit être déclarée nulle, dès lors que la municipalité n'avait pas la compétence de rendre une telle décision. Par voie de conséquence, la nouvelle décision du 16 août 2021, objet du présent recours, doit également être considérée comme nulle.

a) La décision du 27 mai 2020 constitue une décision de base (Sachverfügung) qui impose une obligation à un administré, soit la recourante. Cette dernière n'a pas exécuté l'ordre de la municipalité dans le délai qui lui était imparti; ce point n'est pas contesté.

De manière générale, même en l'absence d'une base légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295; CDAP AC.2010.0185 du 6 décembre 2010 consid. 3). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 318). Lorsque la décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité impartit en principe un dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et l’informe que, à défaut, elle procédera à l’exécution par équivalent. La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent en général sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours (CDAP AC.2010.0185 précité consid. 3; AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid. 6, AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).

L'art. 61 LPA-VD règle précisément l'exécution des décisions non pécuniaires. Cette disposition se lit comme suit:

"¹ Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a. à l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b. à l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

² L’autorité peut au besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.

³ Avant de recourir à un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il peut encourir.

⁴ S’il y a péril en la demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement l’obligé.

⁵ Les frais mis à la charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."

L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement, la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement, la décision sur les frais à la suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD). Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible de recours (CDAP FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la réf. cit.). Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière, dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf. notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; CDAP FI.2016.0028 précité consid. 2a; AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (Sachverfügung) ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia 15 consid. 3 et les références citées; CDAP FI.2016.0082 du 16 novembre 2016 consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas été définis par la décision de base (CDAP AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c; AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d'indications telles que le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition de validité de la décision d'exécution (CDAP AC.2010.0185 précité consid. 5). Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti, puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de l'exécution par équivalent (CDAP FI.2016.0082 précité consid. 2a; art. 61 al. 5 LPA-VD).

b) Une décision émanant d'une autorité incompétente est viciée. En règle générale, les actes administratifs viciés ne sont pas nuls, mais simplement annulables lorsqu’ils sont attaqués (ATF 137 I 273 consid. 3.1 p. 275). Les actes de l’administration sont nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. n° 2.3.3.3, références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137 I 273 consid. 3.1 p. 275). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la nullité est incompatible avec la sécurité du droit la sanction sera l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Lorsque la décision émane d'une autorité hiérarchiquement inférieure, la sanction sera plutôt l'annulabilité que la nullité (CDAP GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 2a et la référence citée; Moor/Poltier, op. cit., p. 369 s. n° 2.3.4.1). La procédure d'exécution ne doit ainsi pas être l'occasion pour un recourant de se voir restituer les droits de partie auxquels il est réputé avoir renoncé en omettant de recourir contre la décision de base (TF 1C_128/2015 du 9 novembre 2015 consid. 4).

3. Il convient dès lors d'examiner en premier lieu si la municipalité était compétente pour rendre la décision du 27 mai 2020, soit en substance la décision exigeant que la butte de terre formée à la suite du décapage d'une partie de la terre de la parcelle n° 3419 soit enlevée et que l'espace ainsi laissé soit engazonné.

La problématique liée à la création de la butte de terre – et par conséquent son évacuation – peut être appréhendée sous deux angles différents: le droit des constructions et les législations en matière de déchets.

a) aa) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'art. 103 al. 1, 1^ère phrase de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11) précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 103 LATC est complété par le Règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; 700.11.1). Selon l'art. 68 al. 1 let. g RLATC, sont soumis à autorisation tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol; sont également subordonnés à autorisation les dépôts de tous genres destinés notamment aux machines de chantier, au matériel de construction, au matériel de camping (y compris les caravanes), à la vente ou à la démolition de véhicules à moteur et à tous autres objets encombrants (let. i). A l'inverse, l'art. 68a al. 2 let. b RLATC prévoit que les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³ peuvent ne pas être soumis à autorisation. A contrario, les apports de terre d'un volume supérieur à 10 m³ sont donc soumis à autorisation (arrêt CDAP AC 2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 1.a).

Selon la jurisprudence, des dépôts de déblais de terrassement ou de chantier sont soumis à autorisation (DEP 1997 577; DC 1991 71 n° 121). Le tribunal de céans a quant à lui jugé qu'un apport de terre de 1'000 m³ était important et devait ainsi être soumis à autorisation conformément à l'art. 68 RLATC (arrêt CDAP AC.2012.0034 du 25 juin 2012).

bb) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La municipalité n'a pas un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire (arrêt CDAP AC.2018.0223 du 26 juin 2019 consid. 2d). Les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées en principe contre le perturbateur. Il faut distinguer à ce propos le perturbateur par comportement, qui a occasionné la situation illégale par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, et le perturbateur par situation, qui exerce sur la chose à l'origine de la situation illicite un pouvoir de fait ou de droit. S'il y a plusieurs perturbateurs, l'autorité peut s'adresser alternativement ou cumulativement au perturbateur par comportement et au perturbateur par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Les charges et conditions assorties à une autorisation de construire sont en principe réelles, en ce sens que lorsque la chose change de propriétaire, elles passent de l'aliénateur à l'acquéreur. Toutefois, l'obligation de remettre en état ou de démolir un bâtiment peut être considérée comme mixte: d'une part, elle est réelle en tant qu'elle se rapporte à un ouvrage déterminé; d'autre part, elle est personnelle dans la mesure où son exécution est liée à des circonstances propres au débiteur, notamment à sa faculté d'invoquer les principes de la bonne foi et de la proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984 p. 631 ss).

cc) En l'espèce, la butte créée par la recourante représentait, selon les dires de celle-ci, un volume d'au moins 460 m³. Ce volume étant sensiblement supérieur à la limite de 10 m³ mentionnée à l'art. 68a al. 2 let. b RLATC, sa constitution nécessitait une autorisation de construire.

Si la constitution d'une telle butte nécessitait effectivement une autorisation de construire, il est en revanche nécessaire de déterminer qui se devait de l'obtenir; la commune ayant considéré qu'il appartenait à la recourante de la requérir.

Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds.

En l'espèce, le maître d'ouvrage est le Syndicat intercommunal d'améliorations foncières des Fourches et le propriétaire de la parcelle n° 3419 est la commune. Il ressort dès lors de ce constat que la recourante n'est ni celle qui fait exécuter les travaux ni le propriétaire du fonds. Elle n'est au demeurant détentrice d'aucun droit sur la parcelle litigieuse. La municipalité ne pouvait dès lors exiger de la recourante qu'elle obtienne un permis de construire et ne pouvait pas non plus exiger de celle-ci, par le biais d'une décision administrative, la remise en état de la parcelle n° 3419. Comme mentionné ci-dessus, l'ordre de remise en état des lieux est fondé, en droit cantonal, sur l'art. 105 al. 1 LATC. Un tel ordre est en principe destiné au propriétaire de l'immeuble, en mesure de l'exécuter, en l'occurrence la commune elle-même. Dans le cas particulier, on ne voit pas pourquoi la recourante, qui a agi sur mandat de la commune, devrait être astreinte sous l'angle du droit public à démanteler la butte aménagée sans autorisation sur un terrain sur lequel elle n'a aucune maîtrise. Dans le cadre de l'application de l'art. 105 LATC, la recourante n'avait pas à être la destinataire de l'ordre de remise en état.

b) La création de la butte de terre peut également être appréhendée sous l'angle des législations sur les déchets.

aa) Le chapitre 4 du titre 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.0) règle le sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3). L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis LPE).

Selon l'art. 31c al. 1 LPE, les autres déchets (i.e. les déchets qui ne sont pas des déchets urbains, de la voirie ou des stations publiques d’épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable selon l'art. 31b al. 1 LPE) doivent être éliminés par le détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette élimination.

Selon l'art. 18 de l'ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015 (OLED; RS 814.600), les matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol doivent autant que possible être valorisés intégralement: s'ils se prêtent à la valorisation prévue de par leurs propriétés (al. 1 let. a), s'ils satisfont aux valeurs indicatives fixées aux annexes 1 et 2 de l'ordonnance sur les atteintes portées aux sols du 1er juillet 1998 (OSol; RS 814.12) (al. 1 let. b) et s'ils ne contiennent pas de substances étrangères ni d'organismes exotiques envahissants (al. 1 let. c). La valorisation des matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol doit se faire conformément aux art. 6 et 9 OSol (al. 2).

Selon l'art. 44 al. 1 OLED, les cantons exécutent l'OLED, à moins qu'elle ne prévoie une exécution par la Confédération.

bb) Les Renouées asiatiques, hybrides inclues – y compris la Renouée du Japon –, font partie des plantes exotiques envahissantes dont la vente et la plantation sont interdites par la législation fédérale (cf. art. 15 al. 2 de l'ordonnance du 25 août 1999 sur l'utilisation d'organismes dans l'environnement [ODE; RS 814.911] et annexe 2 de cette ordonnance).

Selon l'art. 15 al. 3 ODE, introduit à la suite de l'entrée en vigueur de l'OLED, le sol décapé qui est contaminé par des organismes exotiques envahissants au sens de l'annexe 2 doit être valorisé au lieu d'enlèvement ou éliminé de manière à exclure toute nouvelle propagation de ces organismes. La surveillance du respect de l'art. 15 ODE incombe au canton (cf. art. 49 al. 1 ODE). Si le contrôle donne lieu à des réclamations, le canton concerné ordonne les mesures requises (cf. art. 49 al. 2 ODE).

cc) Selon l'article 11 al. 1 de la loi vaudoise sur la gestion des déchets du 5 septembre 2006 (LGD; BLV 814.11), les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.

dd) La Commune de Villeneuve a adopté en 2014 un règlement communal sur la gestion des déchets (RGD). Selon l'art. 6 RGD, les déchets spéciaux sont éliminés par leurs détenteurs selon les prescriptions fédérales et cantonales en vigueur. L'art. 14 RGD prévoit que si des mesures ordonnées en application du RGD ne sont pas exécutées, la municipalité peut y pourvoir d'office aux frais du responsable, après mise en demeure.

ee) En l'espèce et à la suite du courrier de la municipalité du 2 juin 2017, la recourante a procédé à un décapage de la terre qu'elle avait précédemment remblayée sur la parcelle n° 3419 et stocké celle-ci sous la forme d'une butte sur la même parcelle. Ce faisant, la recourante a créé un déchet, constitué de matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol, soumis aux dispositions légales susmentionnées en matière de gestion des déchets. Vu la présence d'un organisme exotique envahissant dans ladite butte, sa disposition en tant que déchet ne pouvait se faire conformément à l'art. 18 al. 1 let. c OLED mais devait respecter les exigences de l'art. 15 al. 3 ODE. Il appartenait donc à la commune, conformément à l'art. 14 RGD, de s'assurer que les dispositions de son règlement étaient respectées, et en particulier l'art. 6 RGD cum 15 al. 3 ODE. Pour le surplus et conformément à l'art. 49 ODE, le rôle du canton dans pareille situation est uniquement un rôle de surveillance. La commune était dès lors compétente pour exiger l'élimination des déchets.

Cela étant, dite obligation d'éliminer les déchets incombe juridiquement au détenteur de ceux-ci (art. 31c al. 1 LPE précité). Selon la jurisprudence, le détenteur est la personne qui a, en fait, la maîtrise ou un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas nécessairement celle qui est à l'origine de leur production. Dans cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur. La nature particulière des risques liés aux déchets ainsi que les conditions de leur production expliquent la solution légale adoptée dans ce domaine (arrêt TA AC.2002.0026 du 14 juin 2002, consid. 3b/bb; ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc; 118 Ib 407, consid. 3c).

Il ressort des considérations qui précèdent que si la commune était bien compétente pour exiger l'élimination des déchets, dite obligation devait s'imposer au détenteur de ceux-ci, soit la commune elle-même en tant que propriétaire du fond sur lequel les déchets sont disposés. La commune ne pouvait dès lors pas exiger de la recourante, via une décision administrative, l'élimination de la butte de terre. En effet, comme déjà mentionné cette dernière n'est ni propriétaire ni titulaire d'un quelconque droit sur la parcelle ou sur la terre litigieuse. Elle ne dispose d'aucun moyen d'accéder aux déchets concernés ou au terrain en question sans l'autorisation expresse de la commune propriétaire et ne saurait être considérée comme détentrice au sens de l'art. 31c al. 1 LPE.

4. Il en découle que la municipalité ne pouvait, par le biais d'une décision administrative ordonner l'évacuation de déchets sis sur sa parcelle. L'analyse du règlement cantonal vaudois du 15 décembre 2010 sur la protection des végétaux (RPV; BLV 916.131.1), invoqué par l'autorité intimée, ne permet pas d'aboutir à un résultat différent.

Le RPV régit la mise en œuvre des mesures fédérales de prévention et de lutte contre les organismes nuisibles particulièrement dangereux pour les plantes agricoles cultivées, les arbres et les arbustes forestiers, les plantes ornementales et les plantes sauvages menacées (al. 1 let. a) et organise les mesures cantonales de prévention et de lutte contre les autres organismes nuisibles qui constituent un danger pour les cultures du secteur agricole et de l'horticulture productrice (al. 1 let. b). Selon l'art. 4 al. 2 RPV, la lutte contre les organismes envahissants exotiques pouvant porter atteinte à la diversité biologique est traitée selon des directives particulières élaborées par le service en charge de la protection de la nature en collaboration avec les autres services concernés. Sur base de cette délégation de compétence, la division biodiversité et paysage de la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE-BIODIV) a élaboré des recommandations de lutte contre la Renouée du Japon (fiche F 4-8). Pour le reste et contrairement à ce que soutiennent la recourante et l'autorité intimée, les autres dispositions de la RPV, se référant aux concepts d'organismes nuisibles et d'organismes nuisibles particulièrement dangereux, tels que définis par l'annexe 1 au RPV, respectivement l'ordonnance sur la protection des végétaux contre les organismes nuisibles particulièrement dangereux du 31 octobre 2018 (OSaVé; RS 916.20) ne sont pas applicables aux Renouées du Japon. En effet, l'annexe 1 RPV et l'OSaVé dressent une liste des plantes concernées dans laquelle la Renouée du Japon ne figure pas. Pour le reste, l'art. 14 al. 4 RPV ne permettrait pas non plus à la municipalité d'exiger de la recourante la remise en état de la parcelle, l'alinéa en question mettant l'obligation d'élimination des organismes nuisibles à la charge des exploitants ou, à défaut, des propriétaires; la recourante n'est ni l'une ni l'autre.

5. Au vu de ce qui précède, les vices entachant la décision du 27 mai 2020, doivent être qualifiés de particulièrement graves, l'autorité intimée ayant mis à la charge de la recourante des obligations lui incombant et transformé un conflit de droit privé en un litige de droit public.

En agissant comme elle l'a fait, la municipalité a en réalité tenté d'user de ses attributions de droit public pour régler un litige privé. De telles circonstances doivent entraîner la nullité de la décision, l'annulabilité n'offrant en l'occurrence pas la protection nécessaire. Une telle nullité ne risque pas, pour le surplus, de mettre en danger la sécurité du droit.

6. Vu la nullité de la décision du 27 mai 2020, il n'est pas nécessaire d'analyser le contenu de la décision du 16 août 2021, cette dernière, en tant que décision d'exécution, doit suivre le sort de la décision de base et être ainsi également déclarée nulle.

7. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et que les décisions de la municipalité des 27 mai 2020 et 16 août 2021 sont nulles.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la commune de Villeneuve (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Cette dernière versera des dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Les décisions de la Municipalité de Villeneuve des 27 mai 2020 et 16 août 2021 sont nulles.

III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Villeneuve.

IV. La Commune de Villeneuve versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1^er novembre 2022

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.