TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2022

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant un permis de construire pour la régularisation d’un couvert en bois sur la parcelle n° 3180 et d’un dôme amovible sur la parcelle n° 1414 aux Mosses, ainsi que contre les décisions de la Direction générale de l’environnement (DGE) et de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) refusant les autorisations spéciales pour ce projet (CAMAC 199309)

Vu les faits suivants:

A. A.________, qui exploite le domaine skiable des Mosses, est propriétaire de plusieurs parcelles au lieu-dit "Le Crettex", au bas des pistes. Il s'agit en particulier des parcelles n° 3180 et n° 1414 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous.

Sur la parcelle n° 3180 a été construit, au début des années 1970, un bâtiment d'une surface au sol de 200 m² (n° ECA 1893) abritant le restaurant B.________, qui est un self-service avec terrasse, ouvert uniquement durant la saison d'hiver. Ce restaurant dispose d'une salle d'une capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100 personnes.

B. Ces deux parcelles se situent dans le périmètre du site marécageux d'importance nationale "Col des Mosses/La Lécherette", inscrit à l'inventaire fédéral (objet n° 99; cf. annexe I de l'ordonnance du 1^ermai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale [ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35]). La fiche relative à cet objet le décrit ainsi:

"Situé au cœur des Préalpes vaudoises, ce site marécageux s'articule autour d'un système de cols et d'une plaine centrale. Le flysch et les dépôts morainiques imperméables sont à l'origine des formes douces du relief et du développement des vastes surfaces de marais. L'agriculture alpestre, bien présente avec ses alpages et quelques exploitations à l'année, a favorisé depuis des siècles l'ouverture du paysage. La région est également connue pour sa vocation touristique déjà ancienne.

Six hauts-marais et des centaines d'hectares de bas-marais s'étendent pratiquement sans discontinuité dans les fonds de vallée, sur les cols et sur certains versants. La variété de leurs formes, types et végétation est remarquable, puisqu'on y rencontre une palette complète, du complexe de buttes et de gouilles, aux prairies à petites laîches, en passant par les marais tremblants.

[...] D'autres éléments naturels sont d'une grande valeur: de nombreux cours d'eau naturels [...], les forêts humides, les pâturages et prés extensifs abritant une flore riche et diversifiée ou les milieux calcaires séchards et les éboulis [...]. Les cordons boisés et les bosquets soulignant les ruisseaux et le banc rocheux structurent le paysage. La diversité des milieux, avec la mosaïque de zones humides, de prairies et de pâturages, constitue un ensemble de grande valeur pour la faune, en particulier pour certains oiseaux, papillons, libellules, reptiles et amphibiens. [...]"

Des hauts-marais et bas-marais d'importance nationale (inscrits aux inventaires fédéraux spécifiques) s'étendent sur une partie des parcelles n° 3180 et n° 1414.

En fonction de ces mesures fédérales de protection du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan d'affectation cantonal n° 292A "Site marécageux Col des Mosses - La Lécherette" (ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique en été 2012 puis adopté par le Département du territoire et de l'environnement (DTE; actuellement le Département des institutions et du territoire [DIT]) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre quasiment l'ensemble du périmètre du site marécageux; les parcelles précitées sont soumises à cette réglementation, avec un classement en zone agricole protégée ainsi qu'en zone d'activité touristique B (zone destinée à la pratique du ski, aux installations de remontées mécaniques et à certaines autres installations liées à la pratique sportive)

Le règlement du PAC (RPAC) fixe à ses art. 9 et 10 les règles applicables, dans tout son périmètre, aux constructions nouvelles et existantes. Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 9 Constructions et installations licites existantes

¹ Dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site, les travaux suivants sont autorisés:

a) les constructions et installations non agricoles ou ayant perdu leur affectation initiale peuvent faire l'objet de travaux d'entretien et de rénovation à l'exclusion de toute reconstruction sauf en cas de destruction par force majeure;

b) les constructions et installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières peuvent être entretenues, transformées ou reconstruites dans la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;

c) la transformation et la reconstruction d'ouvrages liés à l'approvisionnement en eau des communes ainsi qu'à la gestion des eaux claires et usées peuvent être autorisées dans la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;

d) les constructions ou installations vétustes, menaçant ruine et portant atteinte au site marécageux doivent être démolies;

e) les constructions et installations à vocation touristique telles que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes d'alpage, restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et réparées.

Art. 10 Constructions et réalisations nouvelles

¹Des constructions agricoles, forestières ou en relation directe avec la gestion et la conservation du site et de ses biotopes, ou des ouvrages nécessaires au réseau d'eau potable, peuvent être réalisés dans la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection. Un soin particulier doit être apporté à l'intégration des constructions au site, notamment en ce qui concerne la volumétrie et le choix des matériaux.

²Les équipements planifiés pour l'enneigement technique doivent faire l'objet de mesures de compensations écologiques. Ils ne peuvent être érigés que dans les zones d'activités touristiques B.

³ Les mesures particulières nécessitées par la protection des biotopes et du site marécageux font partie intégrante du permis de construire ou des autorisations de mise en chantier."

C. Le 17 octobre 2017, A.________ a demandé le permis de construire "un couvert amovible non isolé sur la terrasse existante". Le restaurant dispose d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite avec des planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une largeur d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport au terrain naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. La terrasse n'était alors pas couverte le long de la façade sud (le prolongement de cette terrasse à l'ouest du bâtiment était en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade sud du restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du rez-de-chaussée.

Le projet consistait à abriter la terrasse sud sur une longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m² environ, en installant sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une largeur chacun de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la façade du restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse). Lorsque la terrasse n'était pas couverte, les modules auraient été en quelque sorte stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'était pas prévu d'installation de chauffage de la terrasse couverte.

Etant donné que la parcelle n° 3180 est située hors de la zone à bâtir, une autorisation spéciale du Service du développement territorial (SDT – actuellement: Direction générale du territoire et du logement, DGTL) était requise, en vertu de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Ce service a refusé de délivrer cette autorisation, il a considéré que l'installation du couvert vitré amovible sur la terrasse existante était un agrandissement, ce que ne permettait pas l'art. 9 RPAC. Il a par ailleurs retenu qu'une dérogation selon l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'entrait pas en considération.

Etant donné que le projet touche un secteur de biotopes protégé, une autorisation spéciale du département en charge de la protection de la nature et du paysage (le DTE) était également requise, en vertu de l'art. 4a al. 2 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Le service spécialisé, à savoir la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV), s'était prononcé en faveur du projet, qui concernait un espace limité et entièrement déjà construit; il n'y aurait pas d'altération de l'aspect extérieur du site ni d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage. D'après la synthèse CAMAC, la DGE aurait pu délivrer l'autorisation spéciale à la condition que les mesures nécessaires soient prises pour éviter les collisions des oiseaux contre les vitres.

Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous (ci-après: la municipalité) a communiqué à A.________ sa décision de refus du permis de construire, justifié par le refus de l'autorisation spéciale du SDT.

D. Le 5 février 2018, A.________ a recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Après une inspection locale, par arrêt du 12 octobre 2018 (AC.2018.0088), la CDAP a admis le recours et a annulé les décisions attaquées; elle a renvoyé la cause au SDT afin que les autorités compétentes délivrent les autorisations requises. En substance, la CDAP a considéré que le projet litigieux équivalait à une rénovation partielle du restaurant, mais non pas à un agrandissement, et qu'il était en principe conforme au droit fédéral (cf. infra, consid. 2). Les autorités compétentes ont dès lors délivré les autorisations nécessaires (voir synthèse CAMAC n° 174291 du 20 décembre 2018).

E. Le 3 juin 2020, la DGTL a écrit à A.________ qu'elle avait constaté que les travaux effectués sur la terrasse consistaient en une extension fixe avec des parois en bois et une couverture en tôle; cet espace était en outre chauffé et directement accessible depuis le restaurant. La DGTL, estimant que ces travaux étaient illicites, a par conséquent invité la société propriétaire à se déterminer.

Par courrier du 13 juillet 2020, A.________ a répondu que le couvert amovible non isolé construit sur la terrasse était selon elle conforme aux autorisations délivrées. Ce couvert était démonté pendant la saison estivale. Seul un petit poêle à bois, amovible et démontable, avait été ponctuellement installé à cet endroit et l'accès direct à la salle principale du restaurant n'avait jamais été modifié. Le 4 novembre 2020, la DGTL a cependant exigé de la propriétaire qu'elle dépose une nouvelle demande de permis de construire qui corresponde aux caractéristiques de ce couvert en bois.

Le 3 décembre 2020, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la régularisation du couvert en bois existant non isolé. Dans la même demande, elle a requis que l'autorisation permette aussi l'installation d'un "dôme amovible" durant la saison d'hiver sur la parcelle n° 1414, à environ 60 m au sud du restaurant. D'une surface de 71 m² et d'une hauteur de 4,75 m, ce dôme utilisé comme "bar à fondue" permet d'accueillir 32 clients supplémentaires du restaurant B.________. Posé sur une structure en bois, il est composé de deux toiles superposées, tendues sur des barres en acier; la première toile est de teinte blanche opaque et la seconde translucide.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 30 décembre 2020 au 28 janvier 2021. Aucune opposition n'a été déposée.

La synthèse CAMAC n° 199309 du 27 juillet 2021 contient des décisions négatives de la DGE/BIODIV et de la DGTL. La DGE motive ainsi son refus d'autorisation spéciale:

"Couvert

La construction d'un couvert amovible vitré avait été autorisée par la DGE-BIODIV en date du 29 novembre 2017, dans la mesure où il s'agissait d'un aménagement constitué de modules entièrement démontables à chaque fin de saison hivernale. Notre division avait considéré qu'il avait un impact limité sur le paysage et qu'il ne constituait pas une atteinte sur le marais vu qu'il se situe sur une terrasse existante. La DGE-BIODIV conditionnait son autorisation au fait que toutes les mesures seront prises pour éviter les collisions d'oiseaux contre les vitres de la terrasse couverte. L'aménagement étant sensiblement différent de celui autorisé par notre division, il fait l'objet de la présente procédure de régularisation et n'est pas couvert par l'autorisation délivrée.

Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la cour de droit administratif et public du tribunal cantonal concluait que la construction projetée n'était pas susceptible d'accroître l'impact de ce bâtiment sur le paysage et ne portait pas atteinte au biotope protégé, dans la mesure où il s'agissait d'une modification insignifiante et très peu visible et entièrement démontable.

Le couvert actuel a été aménagé en bois percé d'ouvertures et d'une toiture en tôle. Notre division relève que cette construction, couverte de tôle non déployable à souhait et ne présentant plus des modules démontables comme prévu et autorisé en 2017, est une atteinte non négligeable au paysage et au site marécageux. Elle ne peut plus être considérée comme une modification "insignifiante" du bâtiment, comme la CDAP l'avait conclu. L'aménagement doit donc être considéré comme contraire à l'art. 9 RPAC et contraire aux buts visés par la protection du site marécageux (OSM, art. 4 et 5).

Dôme

Le dôme amovible n'a pas fait l'objet de demande de permis de construire, raison pour laquelle il fait l'objet aujourd'hui d'une demande de régularisation.

Ce dôme est aménagé à l'intérieur du bas-marais d'importance nationale et recouvre un milieu naturel protégé. Bien qu'entièrement démontable en fin de saison hivernale, il est prévu de l'ériger chaque année à l'intérieur du marais. Il ne peut ainsi pas être considéré comme un objet temporaire mais bel et bien comme une construction nouvelle nécessitant une autorisation.

Notre division constate que cet aménagement est:

- contraire à l'art. 4 de l'ordonnance sur les bas-marais, qui exige une conservation intacte de ces biotopes:

- contraire à l'art. 4 de l'ordonnance sur les sites marécageux, dans la mesure où il porte atteinte au paysage;

- contraire à l'art. 10 al. 1 RPAC, dans la mesure où le dôme ne peut pas être considéré comme une construction agricole, forestière ou en relation directe avec la gestion et la conservation du biotope et conforme aux objectifs de protection du site.

Par conséquent, la DGE-BIODIV considère que cet aménagement porte atteinte au bas-marais, au site marécageux et au paysage et ne peut pas être accepté"

La DGTL refuse de délivrer l'autorisation spéciale pour les motifs qui suivent:

"Couvert

Nous constatons que le couvert réalisé présente des façades en bois ainsi qu'une toiture en tôle. Le couvert est effectivement démonté durant la saison estivale comme démontré par les photographies transmises par les propriétaires à notre direction durant l'été 2020. Il ne comprend néanmoins pas de modules rétractables en tout temps comme cela était le cas du projet autorisé le 20 décembre 2018.

Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la CDAP relevait notamment que "par temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas couverte" et qu'il n'était "pas prévu d'installation technique (chauffage notamment)" (consid. 2, let. c), deux arguments retenus pour qualifier la réalisation du couvert projeté de rénovation et non d'agrandissement. Par ailleurs, il était retenu la conclusion suivante: "Il faut dès lors considérer que la couverture de la terrasse existante est en quelque sorte insignifiante, puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment du restaurant davantage visible" (consid. 2, let. d).

La couverture de la terrasse existante, telle que finalement réalisée, présente des façades pleines en bois percées d'ouverture surmontées d'une toiture en tôle. Son caractère amovible réside dans le fait que cet objet est entièrement démonté au terme de la saison hivernale, mais la couverture ne peut pas être retirée et redéployée à souhait comme cela était le cas dans le cadre du projet autorisé.

Etant donné ce qui précède, l'objet réalisé ne peut pas être considéré comme ne présentant aucun impact sur l'aspect du bâtiment et son intégration dans le paysage, un volume supplémentaire étant clairement visible durant l'entier de la période d'installation. Cet élément doit donc être considéré comme un agrandissement, certes présent de manière temporaire durant la saison hivernale.

Etant donné ce qui précède, la couverture de la terrasse réalisée n'est pas conforme aux dispositions de l'art. 9 RPAC et ne peut pas être admise.

Dôme amovible

Le dôme amovible projeté étant destiné à être implanté durant chaque saison hivernale, il ne peut pas être considéré comme un objet temporaire non soumis à autorisation au sens de l'article 68a RLATC, comme pourrait être le cas pour une installation érigée ponctuellement pour une unique utilisation.

En l'occurrence, l'article 12 RPAC, applicable à la zone agricole protégée III, dans laquelle se situe le dôme projeté, indique qu'aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais, autres que celles figurant sur le plan du PAC, ne peut être autorisée (art. 12 al. 2 let. a).

Dès lors, l'installation du dôme amovible ne peut pas être admise."

Au terme de sa décision, la DGTL a indiqué que la couverture de la terrasse, actuellement en place, devait être démontée et ne pourrait plus être remise en place. Par ailleurs, la décision de la DGE refusant l'autorisation spéciale précise en conclusion que le dôme devra être démonté à la fin de la saison hivernale 2020/2021 et ne pourra plus être réinstallé par la suite.

Le 20 août 2021, la municipalité a rendu une décision de refus du permis de construire, justifiée par le refus des autorisations spéciales de la DGE/BIODIV et de la DGTL.

F. Le 17 septembre 2021, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette décision municipale et contre le refus de délivrer les autorisations spéciales de la DGE/BIODIV et de la DGTL. Elle conclut à l'annulation de ces décisions.

Dans leurs réponses déposées respectivement les 19 et 25 octobre 2021, la DGE/BIODIV et la DGTL concluent au rejet du recours. La municipalité a déposé des observations le 22 octobre 2021, sans prendre de conclusions mais en se prononçant en faveur de la réalisation du projet litigieux.

La recourante a répliqué le 15 novembre 2021 en confirmant ses conclusions.

Considérant en droit:

1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les services cantonaux spécialisés, notifiées de façon coordonnée, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art. 123 al. 3 LATC). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La société propriétaire des biens-fonds, qui a demandé en vain les autorisations de construire, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La contestation porte en premier lieu sur le refus d'autorisation pour le couvert en bois installé sur la terrasse du restaurant. La recourante expose qu'après avoir obtenu en 2018 l'autorisation de poser une véranda amovible entièrement vitrée (sept modules de verre emboîtables), elle a constaté qu'il n'existait aucune solution satisfaisante pour résoudre le problème de la collision des oiseaux sur les vitres; la seule solution d'agrandissement consistait donc dans la réalisation d'un couvert en bois non isolé avec toit et parois amovibles. Elle estime que son projet est identique à celui qui déjà été autorisé et qu'il n'a aucun impact supérieur à celui de la verrière; il devrait donc être également jugé conforme au droit fédéral et au PAC 292A.

Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018, la CDAP a rappelé les normes du droit fédéral applicables dans les sites marécageux d'importance nationale (consid. 2a de cet arrêt). Ce régime est rigoureux parce qu'il confère une "protection absolue" à ces sites marécageux ainsi qu'aux marais qui s'y trouvent.

L'art. 23b al. 1 de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) définit la notion de site marécageux: on entend par là un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site. Le site Col des Mosses/La Lécherette, reconnu d'importance nationale, a été délimité dans l'inventaire fédéral en tenant compte de la vocation touristique de la région (d'après la fiche de l'objet). Les terrains bâtis de la station, au col ou au village de la Lécherette, ne font pas partie de ce périmètre; l'emplacement du restaurant B.________ et ses abords, même s'ils assez proches du centre de la station, sont en revanche à l'intérieur des limites du site marécageux. Après l'établissement de l'inventaire fédéral, il incombait aux autorités cantonales, conformément à l'art. 23c al. 2 LPN, de veiller à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection. Le plan d'affectation cantonal PAC 292A a été adopté à cet effet. Dans cette procédure de planification, la possibilité a été donnée aux propriétaires concernés de contester la délimitation du périmètre protégé, en faisant valoir le cas échéant que les limites du site marécageux dans l'inventaire fédéral auraient été mal définies parce qu'il manquerait un lien (écologique, biologique, culturel, visuel) entre les marais protégés et les abords (cf. à ce propos arrêt TF 1C_445/2019 du 27 août 2020). L'inclusion des parcelles n^os 1414 et 3180 de la recourante dans les zones protégées du PAC n'a pas été contestée.

Pour la mise en œuvre des buts de la protection, les autorités cantonales compétentes doivent évaluer, pour chaque projet de construction (de transformation, de rénovation), le risque d'atteinte non seulement aux biotopes eux-mêmes (hauts-marais, bas-marais) mais également au site dans sa composante paysagère. Pour ces aspects (conservation des biotopes, préservation du paysage), l'avis de la DGE, service spécialisé, est déterminant. Cela étant, les règles du droit fédéral, combinées avec celles du règlement du PAC 292A, ne confèrent pas un grand pouvoir d'appréciation à cette autorité, ni du reste à l'autorité cantonale compétente pour les autorisations et les dérogations (art. 24 ss LAT) hors de la zone à bâtir, à savoir la DGTL. En effet, pour les bâtiments et installations qui ne sont pas directement nécessaires à l'exploitation agricole et sylvicole des terrains compris dans le site ni à la protection des marais, la réglementation de l'art. 23d LPN ne permet que "l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement" (al. 2 let. b). L'art. 9 RPAC précise qu'il en va ainsi pour les constructions à vocation touristique existantes comme les restaurants qui peuvent être "entretenues et rénovées" (let. e). La construction d'un nouveau restaurant pour skieurs serait quoi qu'il en soit exclue en vertu des art. 23d LPN et 10 RPAC.

Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018 (consid. 2b), la CDAP a cherché à préciser ce qu'il fallait entendre par rénovation au sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN et de l'art. 9 let. e RPAC. Il ne s'agit ni d'un agrandissement ni d'une reconstruction; cela vise le "gros" entretien non périodique, que requiert le maintien d'une construction dans un état conforme aux normes usuelles. Par l'adaptation aux besoins actuels, la rénovation ne sert pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer le maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point de vue économique, un accroissement de cette valeur. Dans ce contexte, il importe de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation puisque les travaux dépassant le cadre de cette notion, c'est-à-dire constituant un agrandissement, ne sont pas admis.

Il ressort de l'arrêt précité qu'il n'est pas évident de tracer la limite entre une rénovation et un agrandissement. Les travaux d'installation d'un couvert vitré amovible de la terrasse ont toutefois pu être considérés comme des travaux de rénovation, pour différents motifs (consid. 2c): abriter la terrasse quand les conditions météorologiques sont défavorables correspond aux attentes actuelles des skieurs; la capacité d'accueil de l'établissement n'est pas augmentée; la terrasse ne deviendrait pas une extension de la salle, en l'absence d'accès direct; par temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas couverte; il n'y aurait pas d'augmentation de la surface utilisable mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de vue commercial) de cette surface certains jours de la saison; il n'est pas prévu d'installation technique (chauffage notamment).

Les travaux finalement réalisés par la recourante modifient sensiblement l'aspect du restaurant et de sa terrasse, par rapport à ce qui avait été autorisé en 2018. Pendant toute la saison de ski, c'est-à-dire pendant toute la période d'exploitation du restaurant, la terrasse n'apparaît plus comme telle, mais comme une extension du bâtiment. Les clients sont installés à l'intérieur, et non pas dans un espace extérieur doté d'une protection vitrée amovible. Bien qu'il soit possible de démonter les parois et la toiture en fin de saison, pour les remonter avant le début de la saison suivante, et qu'il s'agisse d'une structure légère, on peut retenir que les deux projets sont sensiblement différents l'un de l'autre. Dans son appréciation de 2018 tenant compte de l'impact paysager, la DGE avait jugé admissible la couverture vitrée. En revanche, à propos du projet actuel, l'appréciation de cette autorité est négative. Pour expliquer le refus de l'autorisation spéciale, la DGE retient que les conditions de l'art. 9 RPAC ne sont plus réunies – donc que ces travaux vont au-delà de la simple rénovation. La DGTL, dans sa décision, qualifie expressément ces travaux d'agrandissement.

Dans un site marécageux, le droit fédéral laisse une certaine marge d'appréciation aux autorités cantonales pour interpréter la notion de rénovation et pour déterminer, concrètement, si la modification projetée d'un bâtiment existant reste dans les limites de cette notion. Elles doivent tenir compte de la valeur des éléments naturels du site (voir notamment la fiche de l'inventaire fédéral, supra let. B) et du caractère visible de l'ouvrage, à savoir de la perception par un observateur du bâtiment avant et après les travaux. Si le résultat donne l'impression d'une extension en surface ou en volume, de sorte qu'un élément étranger supplémentaire se trouve dans le site, la modification doit être en principe qualifiée d'agrandissement et refusée. Le caractère saisonnier de l'ouvrage peut éventuellement jouer un rôle; néanmoins, s'il est installé chaque hiver durant quatre mois (de décembre à mars), il a un impact durable sur le paysage. En d'autres termes, la possibilité de le démonter facilement n'est pas un facteur déterminant. En l'occurrence, la DGE et la DGTL sont parvenues à la conclusion que le nouveau mode de couverture de la terrasse, qui crée en réalité une nouvelle salle de restaurant – avec des façades pleines en bois dotées de fenêtres et une toiture fixe – équivalait à un agrandissement. Cette appréciation n'est pas critiquable, dès lors que ce projet est sensiblement différent du projet de couverture amovible autorisé en 2018, qui conservait l'aspect essentiel de la terrasse existante. Le refus des autorisations spéciales est donc conforme aux règles sur la protection du site marécageux.

3. La recourante critique par ailleurs le refus des autorisations spéciales cantonales pour le dôme démontable, ouvrage temporaire installé trois mois par année durant la saison d'hiver.

La recourante ne conteste pas la nécessité d'une autorisation de construire pour cette installation, située hors de la zone à bâtir. Cette exigence découle en effet du droit fédéral. Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence, sont visés par cette disposition tous les aménagements durables, créés de la main de l’homme, qui présentent une relation fixe au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu’elles modifient sensiblement l’espace extérieur, qu’elles aient un effet sur l’équipement ou qu’elles soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement (cf. ATF 140 II 473 consid. 3.4.1, ATF 139 II 134 consid. 5.2 et les références). Les constructions mobilières (voir la définition de l'art. 677 al. 1 CC: "constructions légères telles que chalets, boutiques, baraques, élevées sur le fonds d'autrui sans intention de les y établir à demeure") installées pour une durée significative en un lieu fixe, sont assimilées par la jurisprudence aux constructions et installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134 consid. 5.2; ATF 123 II 256 consid. 3; TF 1C_254/2016 du 24 août 2016 consid. 3.2). Il est vrai que le droit cantonal permet à la municipalité, lorsqu'on lui présente un projet de construction mobilière – comme une halle de fête, un chapiteau de cirque, une tribune – destinée à être utilisée 3 mois au maximum, de dispenser ce projet d'une autorisation (art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). La municipalité doit cependant vérifier préalablement si les travaux ne portent pas à atteinte à un intérêt public prépondérant (protection de la nature ou des sites naturels notamment - art. 68a al. 1 let. a RLATC); quand le projet est situé hors de la zone à bâtir ou dans un site protégé, le règlement cantonal prévoit qu'il doit être soumis aux services cantonaux concernés (art. 68a al. 1 let. b RLATC). C'est donc bien à la DGTL ou la DGE, en l'espèce, qu'il incombe d'apprécier la situation et de décider si le projet est soumis, ou non, à autorisation.

Le dôme, compte tenu de ses dimensions, de son affectation (annexe d'un restaurant utilisée pour le service de repas) et de son exploitation durant plusieurs mois chaque saison d'hiver, doit être considéré comme une construction (mobilière) nouvelle, soumise à autorisation. Par conséquent, les conditions de l'art. 10 RPAC sont applicables. Or il est évident qu'il n'y a pas de relation directe entre l'exploitation du dôme, d'une part, et la gestion et la conservation du site et de ses biotopes, d'autre part (cf. art. 10 al. 1 RPAC) et que cet ouvrage ne peut pas être autorisé sur la base de cette disposition (qui correspond à ce que prévoit l'art. 23d LPN), ni bénéficier d'une dérogation parce que son implantation serait imposée par sa destination (cf. art. 24 LAT). Quand bien même la description du site marécageux rappelle que la région est connue pour sa vocation touristique déjà ancienne, la réglementation du droit fédéral et du plan d'affectation cantonal ne permet pas d'autoriser de nouvelles constructions touristiques, singulièrement de nouveaux restaurants pour les skieurs. Le refus des autorisations spéciales pour ce projet ne viole donc pas le droit fédéral ni le droit cantonal.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Succombant, la recourante supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant le permis de construire, ainsi que les décisions de la Direction générale de l’environnement (DGE) et de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) refusant les autorisations spéciales, sont confirmées.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 avril 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Autorités intimées

Municipalité d'Ormont-Dessous, au Sépey,

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

Direction générale de l'environnement, à Lausanne.