TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 13 octobre 2022
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

 

Recourante

A.________, ********, représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, à Montreux,

  

Autorité concernée

Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

  

Opposants	1.	B.________, à ********,
	2.	C.________, à ********,
	3.	D.________, à ********,
	4.	E.________, à ********,
	5.	F.________, à ********,
	6.	G.________, à ********,
	7.		H.________, à ********,
	8.		I.________, à ********,
	9.	J.________, à ********, tous représentés par Me Cyrille BUGNON, avocat à Lausanne.

  

 

Objet	Permis de construire
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Montreux du 30 septembre 2021 refusant le permis de construire un immeuble de 5 logements avec 2 garages intérieurs, sur la parcelle n° 8175 (CAMAC 186036).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 8175 de la Commune de Montreux (ci-après: la commune). Située à la route de ********, dans le hameau "Planchamp Dessus", cette parcelle, d’une surface de 270 m², comprend un bâtiment agricole de 19 m² au sol (n° ECA 2122).

Ce bien-fonds est colloqué en zone de village selon le plan d’affectation communal (PGA 1972) et le règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions (RPGA 1972), tous deux initialement approuvés par le Conseil d’Etat le 15 décembre 1972.

B.                     En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de Plan général d'affectation (PGA 2007) et de règlement (RPGA 2007) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972. Le 2 septembre 2009, le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté le projet de PGA 2007 et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE; désormais le Département des institutions, du territoire et du sport [DITS]) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assurait des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publiée aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux (cf. art. 67 LTF)".

Dans un autre arrêt du 16 avril 2020 (1C_449/2018), le Tribunal fédéral a également prononcé la réforme de l'arrêt attaqué (AC.2015.0225, AC.2017.0039 du 17 janvier 2018) et le renvoi de la cause pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants (ch. 1 du dispositif). Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt correspond à celui du consid. 14 de l'arrêt 1C_632/2018, avec la précision suivante: "Les suites à réserver au présent renvoi devront en outre être coordonnées avec celles commandées par le renvoi découlant de l'admission du recours dans la cause parallèle 1C_632/2018".

Par ailleurs, dans la cause 1C_398/2018, le Tribunal fédéral a rejeté, également par arrêt du 16 avril 2020, le recours formé par un propriétaire foncier opposé à une mesure de planification du nouveau PGA (arrêt AC.2015.0224 du 17 janvier 2018). Au consid. 6 de cet arrêt, la précision suivante a été donnée: "Il y a cependant lieu de mentionner ici les arrêts du Tribunal fédéral, rendus ce jour dans les causes parallèles 1C_449/2018 et 1C_632/2018, par lesquels les décisions communales et cantonales d'adoption et d'approbation du nPGA ont été annulées".

Le département cantonal (DTE), constatant que les recours au Tribunal fédéral n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), avait donc mis en vigueur le nouveau PGA dans cette zone ainsi que dans d'autres zones du territoire urbanisé de la commune. Cette entrée en vigueur partielle a été publiée le 22 janvier 2019 (selon le communiqué figurant sur le site internet de la commune, rubrique urbanisme, plan général d'affectation).

C.                     Le 14 juillet 2020, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) une annonce relative au début des études d’élaboration de zones réservées aux sens de l’art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) en indiquant qu’elle imposerait dorénavant l’application de l’art. 47 LATC à tout projet de construction qui irait à l’encontre des intentions de planification annoncées par l’avis.

Du 24 avril 2021 au 25 mai 2021, la municipalité a mis à l'enquête publique un projet de Plan des zones réservées (pPZR) et de son règlement (pRZR), qui prévoient six zones réservées numérotées de 1 à 6, afin de suspendre temporairement la constructibilité des terrains dans l'objectif d’éviter des développements pouvant entraver le redimensionnement futur de la zone à bâtir. La justification des zones réservées a été exposée dans un "rapport d'aménagement (47 OAT)" présenté en mars 2021 par le service d'urbanisme (sur le site internet de la commune:https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune‑de‑montreux.ch/pdf/ Urbanisme/zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf). Ces zones couvrent toutes les zones définies par le PGA 1972, à l'exception des zones d'utilité publique, de verdure et intermédiaires (art. 1 pRPZ).

Le 2 mars 2022, le conseil communal a décidé d’adopter le PZR, le RZR et les propositions de réponses aux oppositions formulées durant l’enquête publique du 24 avril 2021 au 25 mai 2021 ainsi que de proposer au département cantonal compétent d’approuver les zones réservées (sur le site Internet de la commune: https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune-de-montreux.ch/pdf/Conseil_communal/PV/PV_2_MARS_2022_ADOPTE.pdf).

Le bien-fonds n° 8175 est compris dans la zone réservée 2, qui concerne toutes les zones, au sens de l’art. 1 pRZR, qui se situent entre le périmètre de centre et l’A9, ainsi que trois plans de détail (cf. art. 7 pRZR).

D.                     La parcelle n° 8175 avait été classé en zone village au sens de l’art. 6 RPGA 2007.

Le 21 mai 2019, A.________ a présenté à la municipalité une demande de permis de construire un immeuble de cinq logements avec deux garages intérieurs sur la parcelle n° 8175. Mis à l’enquête publique du 10 juillet 2019 au 8 août 2019, ce projet a suscité l’opposition de plusieurs propriétaires riverains, dont B.________ et C.________, D.________, K.________ et J.________. Le 23 septembre 2019, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis à la municipalité sa synthèse contenant les préavis positifs et les autorisations spéciales délivrés par les autorités cantonales concernées.

Par décisions du 6 novembre 2019, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis.

Agissant conjointement le 9 décembre 2019, B.________, C.________, D.________, K.________ et J.________ en particulier ont formé un recours de droit administratif devant la CDAP à l'encontre des décisions municipales du 6 novembre 2019, dont ils demandaient l’annulation (cause AC.2019.0390).

Le 16 juin 2020, la municipalité a informé la Cour de céans que le Tribunal fédéral avait annulé les décisions du département cantonal et du conseil communal, qui avaient permis l'entrée en vigueur partielle du plan général d'affectation de Montreux (PGA) en janvier 2019 et indiqué que cet élément nouveau pourrait être de nature à amener les parties à reconsidérer leur position.

Par arrêt du 10 février 2021, la CDAP a admis le recours au sens des considérants, annulé la décision de la municipalité du 6 novembre 2019 et renvoyé le dossier à cette dernière pour qu’elle examine le projet litigieux également à l’aune du RPGA 1972, le cas échéant sous l’angle de l’art. 135 LATC.

Par arrêt du 17 mars 2021, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé par A.________ contre l’arrêt précité de la CDAP (cause 1C_132/2021).

E.                     Le 5 mai 2021, la municipalité a requis, au vu de l’arrêt précité de la CDAP, de la Centrale des autorisations CAMAC qu’elle lui transmette une nouvelle synthèse.

Le 15 juin 2021, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis à la municipalité une nouvelle synthèse (n° 186036), annulant et remplaçant celle du 23 septembre 2019, contenant les préavis positifs et les autorisations spéciales délivrés par les autorités cantonales concernées, en particulier celle de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), qui précisait ce qui suit:

"Suite à l’arrêt du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la parcelle n° 8175 est située à l’intérieur d’un territoire non planifié. Selon l’article 36 alinéa 3 LAT, tant que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

En l’occurrence, nous constatons que la parcelle n° 8175 est insérée dans le tissu bâti existant. Il est ainsi considéré que le projet est situé à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire de la commune de Montreux selon l’article 36 alinéa 3 LAT. A l’intérieur de la zone à bâtir provisoire, une autorisation de notre direction est nécessaire pour tous les travaux de construction ou transformation selon l’article 135 LATC.

Constatant que le projet est localisé à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l’article 36 LAT, notre direction délivre l’autorisation requise (art. 135 LATC) pour la réalisation des travaux projetés, sous réserve de l’examen par la Municipalité relatif à la règlementation communale applicable.

Ayant pris connaissance du résultat d’enquête et des oppositions formulées, notre direction constate que celles-ci n’ont pas d’incidence sur sa décision. Il appartiendra à la Municipalité de statuer sur les oppositions transmises".

Le 1^er septembre 2021, une séance a eu lieu réunissant A.________, assistée de son conseil, le municipal en charge du Patrimoine, sport et urbanisme et la responsable du Service de l’urbanisme. Cette séance n’a pas fait l’objet d’un procès-verbal.

F.                     Par décision du 30 septembre 2021, la municipalité a refusé d’octroyer le permis de construire sollicité, considérant qu’il n’existait plus aucune base légale applicable qui permette la délivrance de l’autorisation requise.

G.                     Par acte du 2 novembre 2021, A.________ a interjeté recours auprès de la CDAP contre la décision de la municipalité du 30 septembre 2021. Elle a conclu principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le permis de construire requis est délivré en vertu de l’art. 135 LATC, les règles de police des constructions de la zone village du RPGA 2007 (art. 6 ss) étant applicables par analogie, et les oppositions levées, subsidiairement à l’annulation de la décision entreprise, la cause étant renvoyée à l’instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

H.                     Le 2 novembre 2021, parallèlement à son recours auprès de la CDAP, A.________ a formé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre la décision de la municipalité du 30 septembre 2021, rendue à la suite de l’arrêt de la CDAP du 10 février 2021, concluant principalement à la réforme de la décision municipale et de l’arrêt de la CDAP en ce sens que le permis de construire est délivré et les oppositions levées, subsidiairement à ce que la décision municipale et l’arrêt de la CDAP soient annulés, la cause étant renvoyée à l’instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle a également sollicité la mise en œuvre d’un échange de vues et la suspension de la procédure devant le Tribunal fédéral jusqu’à ce que la Cour cantonale se soit prononcée (cause 1C_658/2021).

Par arrêt du 11 novembre 2021, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé par A.________ le 2 novembre 2021.

I.                       Le 10 décembre 2021, la DGTL s’en est remise à justice, en particulier sur la règlementation communale à appliquer, point sur lequel elle a précisé ne pas s’être prononcée dans sa détermination du 15 juin 2021.

Le 18 février 2022, B.________, C.________, D.________, K.________ et J.________ (ci-après: les opposants), respectivement la municipalité, ont conclu au rejet du recours.

Le 22 mars 2022, la recourante a maintenu ses conclusions.

Le 27 avril 2022, la recourante a requis que l’autorité intimée confirme les propos échangés au cours de la séance du 1^er septembre 2021, lors de laquelle elle aurait mentionné que le projet litigieux était le seul cas sur l’ensemble du territoire communal qui pourrait potentiellement encore se voir appliquer le PGA 2007.

Le 30 mai 2022, les opposants se sont opposés à la requête de la recourante.

Le 30 mai 2022, la municipalité s’est déterminée sur la requête de la recourante. Elle a indiqué que les représentants de la municipalité avaient confirmé lors de la séance du 1^er septembre 2021 que le cas de l’intéressée était en effet le seul encore en lice. Elle ne voyait toutefois pas pourquoi une telle situation devrait influer sur la décision qu’elle avait rendue.

Le 13 juillet 2022, la recourante a produit des déterminations spontanées.

J.                      Le 1^er septembre 2022, le mandataire des opposants a informé le Tribunal que K.________ était décédé le ******** 2022. Ses héritiers légaux, E.________, F.________, G.________, H.________ et I.________, qui entendent poursuivre la présente procédure en lieu et place de leur père, ont chargé le mandataire des opposants de les représenter.

K.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

 

Considérant en droit:

1.                      La présente cause porte sur un recours interjeté contre  une décision municipale rendue à la suite d’un arrêt de renvoi de la Cour de céans.

a) En cas de renvoi pour nouvelle décision (cf. art. 90 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36] [par renvoi de l'art. 99 LPA-VD]), le pouvoir de cognition de l'autorité inférieure est limité par le dispositif et les motifs de l’arrêt de renvoi, en ce sens qu’elle est liée par ce qui a déjà été jugé définitivement par l’autorité supérieure. Les considérants de l’arrêt retournant la cause lient l’autorité, les parties, ainsi qu'en cas de nouveau recours, le Tribunal. Le juge voit donc son pouvoir de cognition limité par les motifs de l'arrêt de renvoi et il est lié par ce qui a été déjà tranché définitivement et par les constatations de fait qui n'ont pas été attaquées devant lui ou l'ont été sans succès. La motivation de l'arrêt de renvoi détermine aussi bien le cadre du nouvel état de fait que celui de la nouvelle motivation juridique. Pour sa part, le recourant ne peut plus faire valoir dans un recours contre la nouvelle décision des moyens qui avaient été rejetés ou admis dans l’arrêt de renvoi ou qu'il aurait pu et dû faire valoir au stade de son précédent recours (ATF 135 III 334 consid. 2; 133 III 201 consid. 4.2; 131 III 93 consid. 5.2; 125 III 421 consid 2a; cf. aussi arrêts TF 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.1; 2D_33/2019 du 25 mars 2020 consid. 1.4; CDAP PS.2022.0032 du 3 juin 2022 consid. 2a; FI.2021.0082 du 22 décembre 2021 consid. 1a, et les références citées). L'autorité précédente est tenue pour sa part de fonder sa nouvelle décision sur les considérants de droit de l'arrêt de renvoi; elle est liée par ce qui a déjà été tranché par le Tribunal, ainsi que par les constatations de fait qui n'ont pas été critiquées devant lui; des faits nouveaux ne peuvent être pris en considération que sur les points ayant fait l'objet du renvoi, lesquels ne peuvent être ni étendus, ni fondés sur une base juridique nouvelle (ATF 135 III 334 consid. 2 p. 335; arrêt TF 2D_33/2019 du 25 mars 2020 consid. 1.4, et les référence citées; cf. aussi arrêt TF 1C_296/2020 du 8 juillet 2021 consid. 3.1). L'examen juridique se limite en conséquence aux questions laissées ouvertes par l'arrêt de renvoi ainsi qu'aux conséquences qui en découlent ou aux problèmes qui leur sont liés (arrêt CDAP FI.2021.0082 du 22 décembre 2021 consid. 1a, et la référence citée).

b) En l’espèce, dans son arrêt du 10 février 2021 (AC.2019.0390), le Tribunal de céans a, dans son dispositif, admis le recours des opposants au sens des considérants et annulé la décision de la municipalité du 6 novembre 2019. Dans le consid. 2e, il a précisé qu’il y avait lieu d’annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu’elle examine le projet litigieux également à l’aune du RPGA 1972, le cas échéant sous l’angle de l’art. 135 LATC. Dans son arrêt du 17 mars 2021 (1C_132/2021 consid. 2.3), le Tribunal fédéral a ainsi analysé l’arrêt de la Cour de céans comme une décision de renvoi.

Dans son arrêt de renvoi (consid. 2), le Tribunal de céans a retenu qu’il ressortait clairement des considérants des arrêts du Tribunal fédéral 1C_449/2018 et 1C_632/2018 du 16 avril 2020 que les décisions communales et cantonales d’adoption et d’approbation (préalable) du nouveau PGA avaient été entièrement annulées par le Tribunal fédéral, le nouveau PGA n’étant, pour celui-ci, globalement pas conforme à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il paraissait évident que plusieurs mesures du nouveau PGA pourraient être reprises dans ce cadre; toutefois, dès lors que ces mesures avaient été annulées, elles ne sauraient avoir d’ores et déjà un effet anticipé positif. On pouvait déduire des arrêts du Tribunal fédéral que, s’agissant du régime juridique pertinent depuis le 16 avril 2020, il existait un intérêt public à appliquer l’ancienne réglementation (1972), puisque les normes du plan mis en vigueur provisoirement (celles du nouveau PGA/RPGA) avaient été annulées pour violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans ces circonstances particulières, il ne fallait pas appliquer la règle principale dégagée par la jurisprudence – l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué – mais bien plutôt l'autre règle, qui prescrit à l'autorité de recours d'appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci statue.

c) Se fondant sur différents motifs juridiques, la recourante fait valoir que son projet de construction devrait être examiné sous l’angle du PGA 2007, qui serait applicable notamment par analogie. Selon l’arrêt de renvoi précité (AC.2019.0390) toutefois, le Tribunal de céans a jugé que le projet de la recourante devait être examiné sous l’angle du droit en vigueur au moment où la Cour de céans devait statuer, et non pas celui au jour où la municipalité avait statué, ceci pour les motifs précités. Cela explique pourquoi le Tribunal de céans a annulé la décision de l’autorité intimée et lui a renvoyé le dossier pour qu’elle examine le projet litigieux également à l’aune du RPGA 1972, le cas échéant sous l’angle de l’art. 135 LATC. Or, cet arrêt de renvoi lie tant le Tribunal de céans que les parties. L’on ne voit donc pas que la recourante puisse invoquer, y compris par analogie par le biais de l’art. 135 LATC, le PGA 2007, par ailleurs entièrement annulé par le Tribunal fédéral, à l’appui de son projet de construction. Les griefs de l’intéressée à cet égard sont en conséquence manifestement mal fondés.

d) aa) Dans la décision entreprise, l’autorité intimée s’est en particulier fondée sur l’effet anticipé négatif (cf. art. 49 LATC) des pPZR et pRZR, qui ont fait l’objet d’une enquête publique du 24 avril 2021 au 25 mai 2021, pour refuser à la recourante l’octroi du permis de construire requis. Cette dernière invoque cependant le fait que l’arrêt de renvoi de la CDAP ne mettrait pas un terme à la procédure amorcée en 2019, mais inviterait uniquement la municipalité à examiner la conformité du projet au PGA 1972 et à l’art. 135 LATC. La présente cause ne constituerait en aucun cas une nouvelle demande de permis de construire ayant amorcé une nouvelle procédure en délivrance du permis de construire à l’encontre de laquelle l’art. 49 LATC pourrait trouver application. La zone réservée n’aurait même pas été envisagée le 6 novembre 2019, date à laquelle un permis de construire avait été octroyé à la recourante.

Les opposants considèrent de leur côté que la première décision municipale du 6 novembre 2019 ayant été annulée par l’arrêt AC.2019.0390 du 10 février 2021, c’est à juste titre que la décision entreprise du 30 septembre 2021 se fonde sur le droit en vigueur à cette date. Se référant par ailleurs à une jurisprudence qu’ils qualifient de constante notamment de l’ancien Tribunal administratif relative à l’art. 77 aLATC (disposition traitant de l’effet anticipé négatif de plans et règlements en voie d’élaboration) (AC.2005.0099 du 23 août 2006 consid 5b), qui serait applicable mutatis mutandis aux dispositions des nouveaux art. 46 à 49 LATC (relatifs aux zones réservées ainsi qu’à l’effet anticipé négatif de plans en voie d’élaboration ou soumis à l’enquête publique), ils relèvent que la municipalité aurait été en outre admise à invoquer une mesure conservatoire, pour la première fois, au cours de la procédure de recours, et même jusqu’à l’audience finale. Ainsi, selon les opposants, à supposer même qu’il faille se replacer au jour de la décision municipale du 6 novembre 2019 pour déterminer le droit applicable, l’art. 49 LATC n’en imposerait pas moins l’application des règles de la zone réservée.

bb) La question qui se pose en définitive est celle de savoir si, compte tenu de l’arrêt de renvoi du Tribunal de céans du 10 février 2021, l’autorité intimée était habilitée à fonder sa décision sur l’effet anticipé négatif de la règlementation relative aux zones réservées mise à l’enquête publique après que l’arrêt de renvoi avait été rendu et alors même que, dans ce dernier, il n’était aucunement fait référence à la question de l’examen d’un éventuel effet anticipé négatif de cette future réglementation. Compte tenu des considérants qui suivent, au vu desquels, quelle que soit la règlementation applicable, le projet ne saurait être autorisé, et en conséquence du sort du recours, cette question peut toutefois rester indécise.

2.                      Conformément à l’arrêt de renvoi du 10 février 2021 (AC.2019.0390), il convient maintenant d’examiner le projet de construction de la recourante à l’aune du RPGA 1972, le cas échéant sous l’angle de l’art. 135 LATC.

a) aa) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1^er janvier 1980. Elle charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2).

Les cantons doivent veiller à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT, soit jusqu'au 1^er janvier 1988 (art. 35 al. 1 let. b LAT). Les plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la loi sur l'aménagement du territoire conservent leur validité jusqu'à cette date (art. 35 al. 3 LAT). Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT). Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de la loi sur l'aménagement du territoire, afin de mettre en oeuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de cette loi ne bénéficient pas de cette présomption et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. ATF 127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c; cf. aussi arrêts TF 2C_543/2020 du 25 mai 2021 consid. 4.3; 1C_231/2019 du 30 octobre 2019 consid. 2.1).

La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l’art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment de l’entrée en vigueur de plans d’affectation conformes aux principes de la LAT; ou alors, tant qu’une telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d’une autre manière les zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c’est-à-dire qu’il adopte lui-même une règlementation destinée à délimiter les zones à bâtir provisoires (Ruch, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l’affectation, ad art. 36, n° 34).

bb) Dans son arrêt du 28 juin 2012 (1C_361/2011 consid. 5.1), le Tribunal fédéral a relevé que le RPGA 1972 de Montreux n'avait pas fait l'objet d'une modification en vue de sa mise en conformité ou de son adaptation aux exigences de la LAT, hormis sa révision du 8 avril 1987 répondant à l'obligation de créer des zones agricoles, qui n'avait cependant pas touché les secteurs compris dans l'agglomération de Montreux; il n'existait donc pas de présomption qu'il satisfasse aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans cette loi. Ainsi, les parties du RPGA 1972 qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – étaient devenues caduques le 1^er janvier 1988, les parties largement bâties étant réputées zones à bâtir provisoires au sens de l’art. 36 al. 3 LAT.

Dans un arrêt récent (1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.5), le Tribunal fédéral a relevé qu’en raison de l’invalidation du nouveau PGA de Montreux le 16 avril 2020 (cf. arrêts TF 1C_449/2018 et 1C_632/2018), le territoire communal restait en principe soumis au PGA 1972. Ce dernier avait néanmoins été considéré comme obsolète (cf. arrêt TF 1C_361/2011 précité). Dans le cas particulier de la Commune de Montreux, il convenait cependant de continuer de s’y référer pour certains aspects particuliers, notamment pour déterminer le surdimensionnement de la zone constructible, respectivement l'état actuel des réserves en zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_632/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.3.1).

b) L'art. 135 LATC, qui est une disposition d'application de l'art. 36 al. 3 LAT, a la teneur suivante :

"¹ Les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole.

² Est périmètre de localité l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). A l'intérieur de ce périmètre, les constructions sont autorisées selon les règles suivantes:

a. partout où les bâtiments existants sont construits dans l'ordre contigu, celui-ci est maintenu;

b. là où l'ordre contigu n'existe pas, l'ordre non contigu est obligatoire; la distance à la limite de la propriété privée voisine ne peut être inférieure à cinq mètres;

c. quel que soit l'ordre des constructions, celles-ci ne peuvent comprendre plus de trois niveaux habitables, ni excéder la hauteur de onze mètres à la corniche.

³ Le territoire hors du périmètre d'une localité est dit territoire agricole. Seules les constructions suivantes y sont autorisées, sans limitation de hauteur ou de longueur, la distance à la limite de propriété voisine ne pouvant toutefois être inférieure à trois mètres :

a. les constructions en rapport avec la culture, l'exploitation du sol et l'élevage;

b. les constructions d'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel;

c. les constructions et les installations d'intérêt public ou indispensables à un service public.

⁴ Tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du département. Dans le périmètre de localité, cette autorisation n'est délivrée que si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Dans le territoire agricole, l'article 134, lettre b, est applicable".

Le périmètre de localité est une zone à bâtir provisoire réservée par l'art. 36 al. 3 LAT (AC.2005.0235 du 20 novembre 2006 consid. 3; AC.1993.0249 du 1^er juillet 1996 consid. 2d).

Dans l’arrêt AC.2005.0181 du 9 mars 2006 consid. 4, le Tribunal administratif a considéré qu’il importait peu que l’on considère que le périmètre d’agglomération en cause ne fasse l’objet d’aucune planification ou qu’on admette qu’il était régi par une planification insuffisante; dans les deux cas en effet, l'art. 135 LATC s'appliquait. Dans un arrêt de principe du 31 janvier 2003 (AC.2001.0215; cf. également AC.2009.0147 du 11 juin 2010 consid. 3d; AC.2006.0189 du 17 août 2007; AC.2006.0004 du 28 juin 2006), le Tribunal administratif a cependant jugé qu’en présence d’un plan d’affectation régissant la zone d’utilité publique de manière lacunaire, le permis de construire peut être délivré s’il est conforme aux éléments d’interprétation que peut dégager l’analyse du plan existant et déjà réalisé. A défaut de tels éléments d’interprétation, le permis peut être délivré si le projet respecte les règles subsidiaires de construction de l’art. 135 LATC. Dans cet arrêt de principe (AC.2001.0215 précité consid. 6f), le Tribunal administratif a ajouté qu’il convient en tous les cas que l'autorité saisie, en particulier le Tribunal administratif, renonce à limiter son pouvoir d'examen et procède à un contrôle de l'opportunité du projet comme l'exige l'art. 33 al. 3 let. b LAT.

3.                      a) Il ressort de la jurisprudence précitée (cf. consid. 2a/bb) que se pose en l’occurrence la question de savoir quelle est effectivement la réglementation applicable au projet de construction de la recourante. L’on pourrait ainsi envisager d’appliquer directement le PGA 1972 et son règlement ou les art. 36 al. 3 LAT et 135 LATC, ce qu’a fait la DGTL dans sa décision du 15 juin 2021. A supposer ces deux dernières dispositions applicables, se poserait ensuite la question de savoir si le projet est localisé à l’intérieur de la zone à bâtir provisoire au sens de l’art. 36 al. 3 LAT, respectivement du périmètre de localité selon l’art. 135 al. 2 LATC, ce qu’a considéré la DGTL, ou non. Dans l’hypothèse où, conformément à l’art. 135 al. 2 LATC, le projet se situerait effectivement à l’intérieur du périmètre de localité, se poserait encore la question de savoir quelle serait la règlementation applicable, à savoir soit le RPGA 1972, soit la règlementation subsidiaire de l’art. 135 al. 2 LATC. A supposer au contraire que le projet ne se trouverait pas à l’intérieur du périmètre de localité, mais hors de ce périmètre, soit en territoire agricole au sens de l’art. 135 al. 3 LATC, il conviendrait d’examiner le projet sous l’angle de cette dernière disposition.

Quelle que soit en définitive la règlementation applicable au projet de construction de la recourante, que ce soit le RPGA 1972, les règles de l’art. 135 al. 2 LATC ou de l’art. 135 al. 3 LATC, celui-ci ne pourrait toutefois être autorisé, n’étant conforme à aucune de ces règlementations.

b) Aux termes de l’art. 26 al. 3 RPGA 1972, disposition applicable à la zone de village à laquelle est affectée la parcelle de la recourante, tous travaux de construction, de reconstruction ou de transformation modifiant le gabarit ou l’implantation des bâtiments existants ou impliquant l’occupation de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans partiels d’affectation ou de quartier concernant certains secteurs ou l’ensemble de l’agglomération considérée.

Le projet de la recourante porte en l’occurrence sur la construction d’un immeuble de cinq logements avec deux garages intérieurs. L’immeuble projeté couvrirait une grande partie, libre de toute construction, de la parcelle en cause, au sud de l’immeuble n° ECA 2122, lui-même situé dans le tiers nord du bien-fonds de l’intéressée. Or, les travaux de construction, qui impliquent l’occupation d’un terrain nu, nécessitent qu’un plan partiel d’affectation ou de quartier ait été préalablement adopté, ce qui n’a jamais été le cas. Les travaux tels que projetés sont donc contraires à l’art. 26 al. 3 RPGA 1972, ce que ne conteste d’ailleurs pas la recourante. Que l’art. 26 al. 3 RPGA 1972 trouve application directement ou par l’intermédiaire de l’art. 135 al. 2 LATC, le projet ne saurait ainsi être réalisé sur la base du RPGA 1972.

c) Dans l’hypothèse où l’art. 135 al. 2 LATC serait directement applicable, celui-ci n’autoriserait pas non plus que le projet de la recourante soit réalisé.

Les éléments du dossier conduisent tout d’abord, comme le relèvent les opposants, à constater qu’au vu de la configuration des bâtiments dans la partie du territoire où se situe la parcelle de la recourante, l’on ne se trouve pas dans un ordre contigu existant. Conformément à l’art. 135 al. 2 let. b LATC, l’ordre non contigu est dès lors obligatoire, ce qui implique que la distance à la limite de la propriété voisine ne peut être inférieure à 5 m. Or, la construction projetée se situerait à une distance à une telle limite comprise, sans tenir compte des garages souterrains, entre environ 1 m 20 et 3 m à l’est du bien-fonds et 30 cm au sud de ce dernier, soit, dans ce dernier cas, très loin des 5 m exigés par l’art. 135 al. 2 let. b LATC. A supposer même que l’on soit dans l’ordre contigu, celui-ci devrait être maintenu. Cependant, il ressort des plans figurant au dossier que le nouveau bâtiment projeté ne serait pas construit en ordre contigu avec un autre immeuble, puisqu’il se trouverait à une distance d’environ 1 m du bâtiment le plus proche, n° ECA 2122, dont il serait partiellement séparé par un escalier. Une partie de la construction projetée comprendrait enfin quatre niveaux habitables (rez-de-chaussée, 1^er et 2^ème étages ainsi que combles), ce qui excède la limite de trois niveaux prescrite par l’art. 135 al. 2 let. c LATC.

d) Si enfin il se justifiait, contrairement à la décision de la DGTL du 15 juin 2021 et ainsi que le soutiennent les opposants dans une argumentation subsidiaire, de considérer que le projet ne se trouverait pas dans une zone à bâtir provisoire selon l’art. 36 al. 3 LAT, respectivement pas à l’intérieur du périmètre de localité, mais hors de ce périmètre, soit en territoire agricole au sens de l’art. 135 al. 3 LATC, la construction projetée ne pourrait être autorisée sous l’angle de cette disposition. Les travaux litigieux ne correspondent en effet clairement pas, et aucune des parties ne prétend le contraire, aux constructions qu’autorise l’art. 135 al. 3 LATC, soit à des constructions et installations possibles en zone agricole.

4.                      A supposer enfin que l’arrêt de renvoi AC.2019.0390 n’empêche pas la prise en compte des pPZR et pRZR (cf. supra consid. 1d), dernière règlementation dont l’application est en l’occurrence envisageable, et dans l’hypothèse où ces derniers seraient d’une manière ou d’une autre applicables au présent projet de construction, que ce soit parallèlement ou à la place du RPGA 1972, de l’art. 135 al. 2 LATC ou de l’art. 135 al. 3 LATC, l’on peut relever ce qui suit.

a) aa) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que les communes ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC).

bb) Les art. 47 et 49 LATC ont la teneur suivante:

"Art. 47   Plans en voie d'élaboration

¹ La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l’enquête publique.

² L’autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.

³ Lorsque ces délais n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours".

"Art. 49   Plans soumis à l'enquête publique

¹ La municipalité refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.

² L'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis."

Selon la jurisprudence, des mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire, mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC) (cf. notamment arrêt CDAP AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a, et les arrêts cités).

L'art. 49 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (arrêt CDAP AC.2021.0189 du 10 août 2022 consid. 3b/cc, et les références citées).

b) En l’espèce, dans la décision entreprise, la municipalité s’est en particulier fondée sur l’art. 49 LATC pour refuser le permis de construire en application de l’art. 7 al. 2 pRZR.

A supposer que les pPZR et pRZR, adoptés le 2 mars 2022 par le conseil communal et en attente de l’approbation préalable du département compétent, doivent effectivement être pris en compte, parallèlement, voire à la place du RPGA 1972, de l’art. 135 al. 2 LATC ou de l’art. 135 al. 3 LATC, dans le cadre du projet de construction de la recourante, celui-ci ne pourrait être autorisé sur la base de cette règlementation, n’y étant pas conforme.

La parcelle n° 8175 est comprise dans la zone réservée 2. Elle est régie par l’art. 7 pRZR, dont le contenu est le suivant:

"¹ La zone réservée 2 est délimitée par le plan ; elle concerne toutes les zones, au sens de l’art. 1 du présent règlement, qui se situent entre le périmètre de centre et l’A9 (RN9), ainsi que les plans de détails suivants :

-       (106) PQ « Derrière Fontanivent » - 07.08.1974 - et addenda - 24.11.1978 ;

-       (123) PEP « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ;

-       (180) « Clos de la Foire à Brent » - 28.07.2004 pour partie seulement.

² Elle est destinée à empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s).

³ Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de :

-       l’entretien ;

-       la transformation intérieure ;

-       la transformation extérieure sans augmentation de volume ;

-       la démolition-reconstruction, dans les limites de l’alinéa 4 ci-dessous.

⁴ Les démolitions-reconstructions volontaires et accidentelles des bâtiments existants sont autorisées dans les limites de l’article 80 LATC.

⁵ L’occupation à des fins d’habitation ou d’activités de locaux existants actuellement non-habitables, mais situés dans un volume existant, est autorisée, sous réserve des conditions habituelles de salubrité (art. 25 ss. RLATC).

⁶ La changement d’affectation de locaux d’activités et commerces en logement est interdit.

⁷ Aucune surface en nature de vigne ou de pré-champ ne peut faire l’objet d’aménagement".

Quant à l’art. 3 pRZR, applicable à tous les types de zones réservées, il prévoit en particulier ce qui suit:

"¹ Les constructions nouvelles sont interdites dans les zones réservées, à l’exception des dépendances de peu d’importance au sens de l’article 39 RLATC. Les piscines extérieures sont assimilées à des dépendances.

² Seules les constructions nouvelles destinées à satisfaire des besoins d’utilité publique peuvent faire exception au régime instauré par les zones réservées. La Municipalité appréciera le bien-fondé de la vocation d’utilité publique du programme de la construction projetée, ainsi que les surfaces et volumes proposés du projet par rapport aux besoins d’utilité publique à satisfaire. Les logements d’utilité publique au sens de l’article 27 LPPPL ne répondent pas aux critères d’utilité publique du présent alinéa.

(…)".

Pour rappel, le projet de la recourante porte sur la construction d’un immeuble de cinq logements avec deux garages intérieurs, au sud du bâtiment n° ECA 2122. S’agissant d’un projet portant sur la réalisation d’une construction nouvelle, dont la recourante ne prétend pas qu’elle constituerait une construction nouvelle destinée à satisfaire des besoins d’utilité publique au sens de l’art. 3 al. 2 pRZR, il n’est ainsi pas conforme au pRZR.

c) Il ressort en conséquence de ce qui précède que, quelle que soit la règlementation applicable en l’occurrence, le projet de construction de la recourante, qui n’y est pas conforme, ne saurait être autorisé.

Compte tenu du sort du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner si d'autres prescriptions réglementaires ou légales s'opposeraient au projet de la recourante.

5.                      Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Compte tenu de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 49, 91 et 99 LPA-VD), qui versera en outre des dépens aux opposants qui, obtenant gain de cause, ont procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Municipalité de Montreux du 30 septembre 2021 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

IV.                    La recourante A.________ versera une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs aux opposants B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________ et J.________, solidairement entre eux, à titre de dépens.

Lausanne, le 13 octobre 2022

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.