TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 août 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Imogen Billotte, juge, et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Autorités intimées	1.	Municipalité de Mont-la-Ville, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
	2.	Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

Objet	permis de construire
	Recours A.________ c/ les décisions de la Municipalité de Mont-la-Ville du 2 novembre 2021 refusant le permis de construire pour l'adjonction d'une chambre dans une villa sur la parcelle n° 187 (CAMAC n° 204089) et de la Direction générale du territoire et du logement du 22 septembre 2021 refusant l'autorisation spéciale

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 187 du registre foncier de la commune de Mont-la-Ville. D'une surface totale de 148'535 m² (soit 141'594 m² en nature de champ, pré, pâturage, 2'342 m² de forêt, 3'028 m² en nature d'accès, place privée et 1'571 m² au sol de bâtiments dont la maison d'habitation ECA n° 395 représentant 104 m² au sol), cette parcelle est colloquée en zone agricole selon le plan des zones et le règlement sur le plan d'extension et la police des constructions de la commune de Mont-la-Ville en vigueur depuis le 9 juillet 1986.

En sa qualité d'agriculteur exploitant, A.________ a obtenu, le 22 mai 2017, le permis de construire une maison d'habitation sur la parcelle n° 187 en zone agricole (le bâtiment ECA n° 395 précité). L'autorisation spéciale délivrée à l'époque par le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB, devenu désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), dans le cadre de la synthèse n° 163060 établie le 9 mai 2017 par la Centrale des autorisations en matière de construction (ci-après: la CAMAC) comprenait notamment le passage suivant:

"[...] Pour ce qui concerne la construction d'une nouvelle habitation proche des bâtiments d'exploitation, il est relevé que celle-ci ne peut être considérée comme conforme à la destination de la zone que si l'exploitation est une entreprise agricole, au sens de la LDFR, et que la présence permanente de l'exploitant sur place constitue un avantage essentiel dans l'exploitation agricole du sol. Ce besoin peut être reconnu lorsque des tâches de surveillance du bétail, principalement du bétail laitier, ne peuvent être effectuées sans perte de temps significative depuis la zone à bâtir.

[...]

Sur la base du préavis du Service de l'agriculture et de la viticulture, il ressort que, du point de vue agricole, le projet de construction de la villa répond à des besoins objectivement fondés liés à l'exploitation de M. A.________. Ladite exploitation constitue une entreprise agricole au sens de la LDFR.

Cette exploitation, d'une surface agricole utile de 42,3 hectares, se consacre à la production laitière (56 UGB) et aux grandes cultures. Les besoins sont justifiés pour un logement, selon le type d'exploitation et la structure familiale (2 adultes et 2 enfants), pour une surface de 180 m².

[...]

Le logement admissible pour la famille du chef d'exploitation (en principe dimensionné pour deux adultes et deux enfants) aura une surface brute de plancher habitable d'environ 180 m². Les surfaces brutes de plancher habitables dépassant 180 m²ne peuvent être admises que si elles répondent à un besoin objectivement fondé de la famille du chef d'exploitation (famille nombreuse); dès le troisième enfant, une surface brute de plancher habitable supplémentaire de 20 m² environ par enfant peut être admise. [...]"

Dans sa séance du 1^er mars 2019, la Municipalité de Mont-la-Ville (ci-après: la municipalité) a prolongé la validité du permis de construire jusqu'au 31 juillet 2020. Les travaux de construction ont débuté au printemps 2020. La famille Teuscher a désormais emménagé dans la maison.

En janvier 2021, A.________ a consulté la DGTL dans le cadre d'un projet d'agrandissement de 13 m² de la surface habitable de son immeuble d'habitation dès lors que la naissance d'un troisième enfant s'annonçait. Le 16 février 2021, la DGTL a délivré un préavis négatif en invoquant un changement de la jurisprudence résultant d'un arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) du 15 avril 2019 dans la cause AC.2019.0031.

B. A.________ a néanmoins déposé une demande de permis de construire relative à l'adjonction d'une chambre de 12,85 m² dans l'espace vide au-dessus du séjour, ces travaux n'impliquant aucune modification de l'enveloppe du bâtiment, une fenêtre étant déjà existante. L'enquête publique a eu lieu du 9 juillet au 8 août 2021 et n'a pas suscité d'opposition.

La CAMAC a rendu une synthèse négative le 22 septembre 2021. En effet, la DGTL a refusé de délivrer son autorisation spéciale; on extrait ce qui suit de sa décision:

"[...] Le logement qu'il s'agit de transformer a été autorisé en conformité à l'affectation de la zone agricole par notre direction le 9 mai 2017. [...]

Dans le cadre de notre décision du 9 mai 2017, le logement agricole avait été autorisé en application de la directive interdépartementale (DTE-DECS) du 17 mars 2015 concernant l'examen des projets de constructions agricoles. [...]

Selon le préavis de la direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), ce projet est lié à une entreprise agricole reconnue au sens de l'OTerm et le besoin de surfaces de logement pour l'exploitation agricole est reconnu.

[...] Le caractère indispensable du logement du chef d'exploitation au sens de l'article 34 alinéa 3 OAT a été précisé dans le cadre de l'arrêt de la CDAP du 15 avril 2019 (AC.2019.0031). Il ressort notamment de l'arrêt en question qu'un logement ne peut pas être considéré comme indispensable à l'entreprise agricole au sens de l'article 34 alinéa 3 OAT lorsque le centre d'exploitation est situé à proximité d'une zone à bâtir permettant l'habitation. En effet, il est considéré qu'une exploitation agricole située à proximité de la zone à bâtir peut être gérée en résidant dans la zone à bâtir. Dès lors, un nouveau logement hors de la zone à bâtir ne s'impose pas. Il est par ailleurs précisé dans le cadre de cet arrêt, que le fait que l'entreprise agricole dispose ou non d'un logement à l'intérieur de la zone à bâtir concernée n'est pas déterminant (consid. 2c).

La jurisprudence précitée impose une modification des conclusions de notre examen concernant le caractère indispensable du logement autorisé le 9 mai 2017. En effet, il s'avère dans le cas présent que les bâtiments centraux de l'entreprise agricole concernée sont situés à une distance inférieure à 400 mètres de la plus proche zone à bâtir permettant l'habitation. Ni la topographie, ni l'organisation du territoire n'implique la moindre difficulté à rejoindre la zone à bâtir en question depuis le centre de l'exploitation agricole, celui-ci étant relié au village par le réseau routier de manière très directe. Il ressort ainsi que l'entreprise agricole pourrait tout à fait être gérée par le chef d'exploitation en résidant à l'intérieur de la zone à bâtir et que notre autorisation du 9 mai 2017 était basée uniquement sur le fait que l'entreprise agricole n'était pas en possession d'un logement (ou d'une parcelle constructible) à l'intérieur de la zone à bâtir. Or, c'est précisément cet élément de la directive interdépartementale du 17 mars 2015 qu'invalide l'arrêt de la CDAP du 15 avril 2019. [...]

Le logement concerné ne pouvant pas être examiné sous l'angle de la conformité à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT) et ayant été construit après le 1^er juillet 1972, il doit être examiné sous l'angle des articles 24d alinéa 1 LAT et 42a OAT.

Les dispositions de ces articles permettent d'autoriser l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Selon l'art. 24 alinéa 3 lettre b LAT, l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment doivent alors demeurer inchangés pour l'essentiel. Un agrandissement peut être admis uniquement s'il est indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (art. 42a al. 1 OAT).

[...]

Nous constatons que le projet vise un agrandissement de la surface brute de plancher imputable (SBPI) de 12 m² par la création d'une nouvelle chambre dans le volume projeté. Dans le cas présent, la construction étant des plus récentes, il ne peut être invoqué que celle-ci ne respecterait pas les normes usuelles d'habitation, de sorte qu'un quelconque agrandissement soit déjà nécessaire pour que la construction puisse conserver son caractère habitable.

Ainsi, les travaux de création d'une chambre supplémentaire ne peuvent pas être admis sous l'angle des articles 24d LAT et 42a OAT. [...]"

Compte tenu de ce refus d'autorisation spéciale de l'autorité cantonale, la municipalité a, par décision du 2 novembre 2021, refusé de délivrer le permis de construire requis.

C. Par acte du 23 novembre 2021, A.________ (ci-après: le recourant), agissant par l'intermédiaire de son avocat, a saisi la CDAP d'un recours à l'encontre tant de la décision cantonale que de la décision municipale. Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à la réforme des deux décisions attaquées en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale est délivrée de même que le permis de construire y relatif.

La municipalité a déposé une brève réponse le 14 février 2022 en relevant qu'en l'absence d'autorisation spéciale cantonale, elle n'avait eu d'autre choix que de refuser le permis de construire requis; sous cet angle, elle a conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Elle s'en est remise à justice s'agissant du bien-fondé de la position exprimée par la DGTL.

Dans sa réponse du 14 février 2022, la DGTL a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées.

La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur le refus d'autoriser l'agrandissement de l'appartement que vient de construire le recourant pour sa famille (bâtiment ECA n° 395) sur la parcelle n° 187 dont il est propriétaire. Il n'est pas contesté que dite parcelle est située en zone agricole, ni que le recourant exploite une entreprise agricole et vit actuellemet dans l'appartement construit pour sa famille, dûment autorisé par les autorités compétentes.

a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). Dans le canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire.

b) En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole. A cet égard, l'art. 34 al. 3 OAT précise que les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes à l’affectation de la zone agricole. Cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf. TF arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365). Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner pour chaque exploitation sur la base de critères exclusivement objectifs, notamment la distance à la zone à bâtir et les tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation (ATF 125 III 175 consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69, 307 consid. 5 p. 312 ss; TF 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid. 4.1). Il y a également lieu de tenir compte du genre et de la taille effective de l'exploitation, de la topographie et de l'environnement économique et des particularités de l'exploitation (ATF 121 II 67 consid. 3a p. 69; TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1). De simples motifs de commodité, de même que des intentions ou des désirs subjectifs, sont en revanche sans pertinence (ATF 121 II 307 consid. 3b p. 311; TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.1.1). Est déterminante une appréciation d'ensemble qui se fonde plus sur des critères qualitatifs que sur des facteurs quantitatifs (TF 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2).

c) Dans le canton de Vaud, le Département du territoire et de l'environnement (DTE; désormais le Département des institutions, du territoire et du sport, DITS) et le Département de l'économie et du sport (DECS; désormais le Département de l’économie, de l’innovation, de l'emploi et du patrimoine, DEIEP) ont adopté une directive interdépartementale relative à l'examen des constructions agricoles hors des zones à bâtir (ci-après: la directive interdépartementale), qui est entrée en vigueur le 17 mars 2015. Cette directive prévoit notamment ce qui suit:

"3.1 Logement agricole

3.1.1 Un logement pour la famille du chef d'exploitation (deux adultes et deux enfants), d'une surface brute de plancher habitable d'environ 180 m², peut être autorisé pour toute entreprise agricole (au sens de la loi fédérale sur le droit foncier rural, LDFR) répondant aux critères figurant aux points 3.2 ou 3.3. Des surfaces brutes de plancher habitables dépassant 180 m² ne peuvent être admises que si elles répondent à un besoin objectivement fondé de la famille du chef d'exploitation (famille nombreuse): à partir du troisième enfant une surface brute de plancher habitable de 20 m² environ par enfant peut être admise. […]"

d) Dans le cas d'espèce, le critère de la nécessité pour l'exploitant de disposer d'un logement sur place n'a pas à être rediscuté. L'autorisation pour créer le logement, délivrée en 2017, est définitive; elle a du reste été exécutée. La conformité du logement à la zone est indiscutable; elle est d'ailleurs expressément admise par la DGTL qui indique dans sa décision du 22 septembre 2021 que "le logement qu'il s'agit de transformer a été autorisé en conformité à l'affectation de la zone agricole par notre direction le 9 mai 2017." Seule se pose désormais la question de la création d'une chambre supplémentaire dans le volume existant, sans incidence sur l'aspect extérieur du bâtiment puisque cette pièce devrait prendre place au-dessus du séjour dans un espace qui dispose déjà d'une fenêtre. La demande relative à la création de cette chambre résulte de la naissance d'un troisième enfant au sein de la famille Teuscher (qui n'en comptait que deux en 2017); cet enfant est né le 25 août 2021.

Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée cantonale dans la décision attaquée et en procédure, il n'y a pas lieu de se référer à l'art. 24d al. 1 LAT aux termes duquel l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. C'est simplement en application des art. 16a et 22 LAT que l'autorisation spéciale requise doit être accordée. En effet, l'al. 2 de cette dernière disposition prévoit que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et que le terrain est équipé (let. b). Dans le cas d'espèce, le bâtiment d'habitation est existant; sa construction a été dûment autorisée car considérée comme conforme à la zone en 2017. Il ne fait aucun doute que le terrain est équipé. Au regard des art. 16a et 22 LAT, rien ne s'oppose à la création d'une chambre supplémentaire dans le volume existant, étant rappelé que seule la surface de plancher habitable sera augmentée de 12,85 m², alors même que la directive interdépartementale permet d'autoriser une augmentation de 20 m² par enfant supplémentaire pour les familles nombreuses (soit dès le 3^ème enfant). L'enveloppe du bâtiment ne sera pas modifiée, la fenêtre de la future chambre existant déjà dans l'espace vide au-dessus de la salle de séjour du logement du recourant. Aucune question d'esthétique, d'intégration, de modification de l'aspect du bâtiment n'entre en considération. Pour ce premier motif déjà, il se justifie d'admettre le recours.

d) Par surabondance, il convient de souligner que la question de la création d'une chambre supplémentaire avait déjà été abordée lors de l'autorisation délivrée en 2017 pour la création du logement et que, se référant à la directive interdépartementale, l'autorité intimée cantonale avait donné des indications chiffrées figurant dans la synthèse CAMAC n° 163060 établie le 9 mai 2017. Le projet d'agrandissement de la surface de plancher habitable du recourant respecte pleinement les chiffres mentionnés il y a cinq ans. La bonne foi du recourant est manifeste. La famille était composée de deux adultes et deux enfants au moment de la délivrance de l'autorisation de créer le logement familial pour cette famille d'agriculteurs. Prévoyant, le recourant s'était enquis de ce qu'il serait possible d'aménager dans l'hypothèse où la famille s'agrandirait. Compte tenu des réponses claires qui lui avaient été données, par écrit dans une décision entrée en force, le recourant a sollicité l'autorisation d'agrandir son logement lorsque la venue d'un troisième enfant a été connue. Les projets familiaux et architecturaux auraient vraisemblablement été différents si le recourant avait pu se douter qu'aucun agrandissement ne serait autorisé ultérieurement. C'est ainsi à juste titre qu'il invoque la protection de sa bonne foi. Au reste, dans la décision du 22 septembre 2021, la DGTL mentionne le préavis de la DGAV qui retient que ce projet est lié à une entreprise agricole reconnue et que le besoin de surfaces de logement pour l'exploitation agricole est établi.

Quant à la référence à l'arrêt de la CDAP du 15 avril 2019 rendu dans la cause AC.2019.0031 qu'invoque la DGTL, elle est totalement inappropriée dans le cas d'espèce. L'arrêt de 2019 avait en effet trait à la création d'une construction nouvelle, pour la génération prenant sa retraite (création d'un stöckli), alors que le recourant dans cette affaire-là était encore peu auparavant propriétaire d'une maison d'habitation sise en zone agricole sur l'exploitation et qu'il avait vendue à un tiers. Rien n'est comparable en l'occurrence: il ne s'agit pas de créer une nouvelle construction, mais uniquement d'aménager une surface de plancher habitable dans un logement existant dûment autorisé car considéré comme conforme à la zone agricole. En outre, la surface de plancher habitable supplémentaire est destinée à l'accueil du troisième enfant de la génération exploitante d'agriculteurs. L'arrêt invoqué par la DGTL est dès lors sans pertinence dans l'examen de la présente cause.

Enfin, il convient de souligner que la décision cantonale attaquée conduit à un résultat arbitraire et insoutenable: le logement autorisé en 2017 vient d'être terminé; le recourant et sa famille y sont installés depuis à peine une année et devraient, à suivre le raisonnement de l'autorité intimée cantonale, déménager pour s'installer dans la zone à bâtir en laissant vide une habitation toute neuve qui est conforme à la zone agricole. Une telle solution est choquante et ne saurait correspondre à ce qu'a voulu le législateur en instaurant des mesures restrictives pour les constructions hors zone à bâtir. Pour ce second motif également, il se justifie d'admettre le recours.

3. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être admis. La décision de la DGTL doit être réformée en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée en application des art. 16a et 22 LAT. La décision de la municipalité doit être annulée, le dossier lui étant renvoyé pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité (art. 89 al. 2 LPA-VD). Compte tenu de l'issue du litige, il sera statué sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de la DGTL qui succombe seule dans la mesure où la municipalité, dans le respect du cadre légal, s'en est remise à justice sur l'issue du recours (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22 septembre 2021 est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale fondée sur les art. 16a et 22 LAT est délivrée à A.________.

III. La décision de la Municipalité de Mont-la-Ville du 2 novembre 2021 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle délivre le permis de construire à A.________.

IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

V. L'Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement, versera à A.________ une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 10 août 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.